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兰州大学 硕士学位论文 东莞市安全生产问题研究 姓名：许自福 申请学位级别：硕士 专业：公共管理 指导教师：韩国明;余德璇 20090901 m p a 学位论文作者：许自福东莞市安全生产问题研究 中文摘要 安全是人类的基本需求，生产是人类基本的社会活动，安全生产是人类生存 和发展的前提和保障。安全生产是政府的一项行政职能，任何政府都有责任和义 务营造一个良好的安全生产环境，保障人民群众的生命财产安全，保障社会的和 谐稳定。在欧美等发达国家，安全生产工作得到普遍重视和落实，其事故总量及 伤亡人数比其他国家少得多。目前我国无论是安全生产职能部门的监管水平，还 是安全生产科学的发展，都迫切需要大幅度提升。安全生产是- i 7 实用的科学， 对相关理论的研究并将成果用于指导实际工作，能够有效地减少事故的发生。 安全生产的范围十分广泛，本文从东莞市的实际情况出发，以工业安全作为 研究课题，分析东莞的安全生产状况。引用“海恩法则 等理论，从政府监管部 门、企业和从业人员等方面探究生产安全事故的成因，并科学分析和判断东莞未 来安全生产工作的愿景和目标，提出压减生产安全事故、提升安全生产工作水平 的对策。 希望通过本文的研究，能够系统地、科学地揭示东莞安全生产工作的规律及 未来可能遇见的问题，为政府职能部门、企业及从业人员提供参考，对生命有所 担待，对社会有所贡献。 关键词：安全，生产，研究，东莞市 m p a 学位论文作者：许自福 东莞市安全生产问题研窒 a b s t r a c t s a f e t yi st h ee s s e n t i a ln e e do fh u m a nb e i n g sw h i l ep r o d u c t i o ni st h eb a s i cs o c i a la c t i v i t yo f h u m a nb e i n g s , a n dw o r ks a f e t yi st h ep r e c o n d i t i o na n dg u a r a n t e eo fh u m a ne x i s t e n c ea n d d e v e l o p m e n t w o r ks a f e t yi st h eg o v e r n m e n t sa d m i n i s t r a t i v ef u n c t i o na n da n yg o v e r n m e n th a s t h er e s p o n s i b i l i t ya n do b l i g a t i o nt oe n s u r eas a f ew o r k i n ge n v i r o n m e n ti no r d e rt op r o t e c tp e o p l e s l i f ea n df o r t u n es a f ea n dk e e pt h es o c i e t yh a n n o m o u sa n ds t a b l e i nt h ed e v e l o p e dw e s t e r n c o u n t r i e s , w o r ks a f e t yi sh i 枷yc o n s i d e r e da n dc a r r i e do u t ；a sar e s u l tt h en u m b e ro f a c c i d e n t sa n d c a s u a l t yi sm u c hs m a l l e rt h a nt h a to fo t h e rc o u n t r i e s w o r ks a f e t yi sap r a c t i c a ls c i e n c e ，a n di fi t s t h e o r e t i c a lr e s e a r c hi su s e da sg u i d a n c ef o rt h ep r a c t i c a lw o r k , t h ea c c i d e n t sw i l lb ed e c r e a s e d g r e a t l y a tp r e s e n ti nc h i n a , n o to n l yt h em o n i t o r i n gf u n c t i o no ft h ed e p a r t m e n ti nc h a r g eo ft h e w o r ks a f e t yb u ta l s ot h ed e v e l o p m e n to ft h es c i e n c eo fw o r ks a f e t yn e e d st ob ei m p r o v e da ss o o n a sp o s s i b l e w i t ht h ew i d er a n g eo fw o r ks a f e t y , t h i se s s a yb a s e do nt h ec a s eo fd o n g g u a nc i t yt a k e sa r e s e a r c hi n t ot h ew o r ks a f e t yi ni n d u s t r ya n da n a l y s e st h ew o r ks a f e t yo fd o n g g u a n g u i d e db yt h e h a i nr u l e sa n ds o m er e l a t e dt h e o r i e sa n df o c u s i n go nt h em o n i t o r i n gd e p a r t m e n t ，e n t e r p r i s e s ，a n d w o r k e r s ，t h ee s s a ys t u d i e st h ec a u s e so fw o r ka c c i d e n t s , a n a l y z e sa n dp r e d i c t st h ef u t u r eo ft h e w o r ks a f e t yo fd o n g g u a n t h ee s s a ya l s op u t sf o r w a r dt h ec o u n t e r m e a s u r e st or e d u c et h ew o r k a c c i d e n t sa n di m p r o v et h ew o r ks a f e t y 1h o p et h ee s s a yc a ns y s t e m a t i c a l l ya n ds c i e n t i f i c a l l yr e v e a lt h er u l e so fw o r ks a f e t yo f d o n g g u a na n dt h ep r o b l e m sw h i c hm a yo c c u ri nt h ef u t u r e ，a n ds e r q “sa sar e f e r e n c ef o rt h e m o n i t o r i n gd e p a r t m e n t , e n t e r p r i s e s , a n dw o r k e r s , w h i c hm a y b em yc o n t r i b u t i o nt oh u m a nl i f ea n d s o c i e t y k e yw o r d s ：s a f e t y ，p r o d u c t i o n ，r e s e a r c h 原创性声明 本人郑重声明：本人所呈交的学位论文，是在导师的指导下独立进行研究所 取得的成果。学位论文中凡引用他人已经发表或未发表的成果、数据、观点等， 均已明确注明出处。除文中已经注明引用的内容外，不包含任何其他个人或集体 已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究成果做出重要贡献的个人和集体， 均已在文中以明确方式标明。 本声明的法律责任由本人承担。 论文作者签名 关于学位论文使用授权的声明 本人在导师指导下所完成的论文及相关的职务作品，知识产权归属兰州大 学。本人完全了解兰州大学有关保存、使用学位论文的规定，同意学校保存或向 国家有关部门或机构送交论文的纸质版和电子版，允许论文被查阅和借阅；本人 授权兰州大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可 以采用任何复制手段保存和汇编本学位论文。本人离校后发表、使用学位论文或 与该论文直接相关的学术论文或成果时，第一署名单位仍然为兰州大学。 保密论文在解密后应遵守此规定。 论文作者 导师签名：姒日期： m p a 学位论文作者：许自福东莞市安全生产问题研究 一、导言 ( 一) 研究安全生产工作的背景与意义 1 、安全生产的定义 安全是人类的基本需求，是生存和发展的基础和保障。生产是人类基本的社 会活动。安全和生产贯穿整个人类历史进程。安全生产既触及人类的基本需求， 又遍及人类历史长河，其重要性不言而喻。安全生产人命关天，关系到社会稳定、 和谐的大局。在我国这样的社会主义国家，安全生产是建设社会主义和谐社会和 实现国民经济又好又快发展的重要基础，是以人为本的科学发展观的重要内容之 一。推行安全生产工作，营造良好的安全生产环境，切实保障广大人民群众生命 财产安全，保障社会和谐稳定，是各级政府的重要责任和义务。 安全生产的范围十分广泛，辞海中将安全生产定义为：安全生产是指预 防生产过程中发生人身、设备事故，形成良好劳动环境和工作秩序而采取的一系 列措施和活动。在中国大百科全书中定义为：安全生产是旨在保障劳动者在 生产过程中的安全的一项方针，也是企业管理必须遵循的一项原则，要求最大限 度地减少劳动者的工伤和职业病，保障劳动者在生产过程中的生命安全和身体健 康。在安全科学技术词典中定义为：安全生产是指企业事业单位在劳动生产 过程中人身安全、设备安全和产品安全，以及交通运输安全等。 上面的表述虽然各有不同，但其实质内容是一致的，即突出了安全生产的本 质是要在生产过程中防止各种事故的发生，确保财产和人民生命安全。因此，安 全生产是指：生产、经营活动中的人身安全和财产安全。 2 、安全生产的内容 从我国的安全生产工作来看，安全生产的范畴应包括：工业企业单位职工人 身安全及财产设备安全，即煤炭、石油、化工、冶金、石化、地质、农业、林业、 水利、电力、建设等产业部门的安全生产；交通运输行业，如铁路运输、公路运 输、水上运输及民航运输的安全生产；商业服务行业，如宾馆、饭店、商场、公 共娱乐及旅游场所等职工及顾客的人身安全和财产设备的安全：其它部门，如国 家机关、事业单位、人民团体等有关人员的人身安全和财产安全。但由于政府部 门职能的划分，人们常说的安全生产工作是指工业生产安全。 另外2 0 0 5 年1 月1 7 日，卫生部、安监总局联合下发的关于职业卫生监督 管理职责分工意见的通知( 卫监督发( 2 0 0 5 ) 3 1 号) 又把以下工作内容纳入了 国家安全生产监督管理总局的管理范畴：制定作业场所职业卫生监督检查、职业 m p a 学位论文作者：许自福 东莞市安全生产问题研究 危害事故调查和有关违法、违规行为处罚的法规、标准，并监督实施，作业场所 职业卫生的监督检查，依照使用有毒物品作业场所劳动保护条例发放职业卫 生安全许可证；负责职业危害申报，依法监督生产经营单位贯彻执行国家有关职 业卫生法律、法规、规定和标准情况，组织查处职业危害事故和有关违法、违规 行为，组织指导、监督检查生产经营单位职业安全培训工作等。从而，作业场所 职业病监管也成为安全管理的重要组成部分。 3 、安全生产的目标和意义 安全生产是安全与生产的统一，其宗旨是安全促进生产，生产必须安全。 搞好安全工作，改善劳动条件，可以调动职工的生产积极性；减少职工伤亡，可 以减少劳动力的损失；减少财产损失，可以增加企业效益，无疑会促进生产的发 展。而生产必须安全，则是因为安全是生产的前提条件，没有安全就无法生产。 但是，从国内来看，最近五年，伴随着我国经济的高速发展，各类安全生产 事故频发，一是给人民群众的生命安全带来了巨大伤害，二是给国民经济带来重 大损失。近年来，我国各类事故造成的年均直接损失，保守的计算约占当年国民 生产总值的2 5 。间接经济损失一般是直接经济损失的1 0 到1 0 0 倍间。三是甚 至危及社会稳定，影响我国的国际声誉。如2 0 0 5 年1 1 月1 3 日，中石油吉林双 苯厂发生爆炸，造成大量苯污染物进入松花江水体，造成松花江流域的跨国污染。 国家安监总局公布的2 0 0 9 年第一季度安全生产统计数据看，一季度发生各 类事故1 1 5 1 8 8 起，死亡2 0 1 3 1 人。一次死亡1 0 - 2 9 人的重大事故2 5 起，死亡 3 5 9 人。一季度安全生产当中比较突出的问题有两个：一是一次死亡3 9 人的较 大事故呈上升趋势，全国一季度共发生了4 6 6 起较大的事故，死亡1 8 4 7 人，平 均每天发生5 起，死亡2 0 人，与去年同期比较，较大的事故增加了2 3 起，上升 5 2 。第二个突出的问题，由于非法违法经营建设而导致的重大事故增加，据统 计，一季度全国由于非法违法生产而造成的重大事故1 2 起，占事故总量的8 0 。 从国际上看，第一，我国的安全状况与发达国家存在较大差距。以煤炭和交 通为例，我国煤炭百万吨死亡率约为美国的7 5 倍、波兰的1 2 倍；交通万车死亡 率是9 2 ，约为美国的6 倍、日本的1 0 倍。第二，我国加入w t 0 时曾作出庄严 的承诺：“承诺遵守国际规律办事，承诺逐步开放市场 、“向世界上对我们人类 的安全与和平、生存与健康构成严重威胁的现象作斗争，并将此作为我们工作的 和优先领域，承诺遵守“核心劳工标准 。第三，多年来，发达国家以“公平贸 易 和“关注发展中国家人权状况 作题，反复提出包括安全生产与职业健康在 内的“劳工标准”问题，故意设置贸易障碍。据2 0 0 3 年5 月2 5 日香港明报 报道，总部设在日内瓦的国际煤炭组织( i c o ) 发表一份罕见的声明，谴责中国 2 m p a 学位论文作者：许自福 东莞市安全生产问题研究 煤炭企业在缺乏应有的劳动保护下，让煤矿工人从事煤炭生产，以至于矿难频发， 造成平均每天5 人死于矿难的不良记录，名列世界各国煤炭行业事故之首。对此， 国际煤炭组织强烈要求中国政府为矿工提供必要的劳动保护措施，否则将考虑呼 吁世界各国抵制中国大陆煤炭出口。 把安全工作置于这个时代背景下来考虑，国务院提出了安全生产三步走的战 略，其具体目标是：第一步是到2 0 0 7 年，建立起较为完善的安全生产监管体系， 全国安全生产状况稳定好转，矿山、危险化学品、建筑等重点行业和领域事故多 发状况得到扭转，工矿企业事故死亡人数、煤矿百万吨死亡率、道路交通运输万 车死亡率等指标均有一定幅度的下降。第二步是到2 0 1 0 年，初步形成规范完善 的安全生产法治秩序，全国安全生产状况明显好转，重特大事故得到有效遏制， 各类生产安全事故和死亡人数有较大幅度的下降。第三步是力争到2 0 2 0 年，我 国安全生产状况实现根本性好转，亿元国内生产总值死亡率、十万人死亡率等指 标达到或者接近世界中等发达国家水平。 ( 二) 国内外安全生产现状及科学研究 1 、国外安全生产科学研究的现状 ( 1 ) 美国职业安全状况 作为世界主要产煤大国之一，美国煤矿业也曾经历过安全事故频发的阶段。 1 9 世纪后期到2 0 世纪初期，由于生产技术和管理都比较落后，美国煤矿处于安 全事故多发期。1 9 0 7 年，美国煤矿事故死亡人数达3 2 4 2 人，创下历史最高纪录， 其中西弗吉尼亚州一个煤矿发生瓦斯爆炸事故造成3 6 2 人死亡。 2 0 世纪4 0 年代以来，围绕煤矿安全生产，美国先后制定了1 0 多部法律， 安全标准越来越高。1 9 6 8 年，美国弗吉尼亚州法明顿的一个煤矿发生瓦斯爆炸 事故，造成7 8 人死亡。此后美国政府迅速制定了新的矿业安全和卫生法， 于1 9 6 9 年1 2 月3 1 日由总统签署并颁布实施。 1 9 7 7 年，美国对矿业安全和卫生法进行重大修订，增加了金属和非金 属矿山安全法规内容，并建立了独立的安全监察部门矿山安全和卫生署，由 劳工部助理部长任局长，对所有矿业生产进行全面和严格的监察。矿山安全和卫 生署为联邦机构，与各州、县政府没有从属关系，因而从机制上防止了检查人员 与矿主、地方政府形成利益同盟。 矿业安全和卫生法规定，煤矿安全监察员与煤矿无任何隶属关系，他们 必须具备煤矿工程师的资格，每年到安全培训学院轮训一周。任何煤矿发生3 人 以上的死亡事故，当地的联邦及州政府安全监察员不得参与该事故的调查与处 3 m p a 学位论文作者：许自福 东莞市安全生产问题研究 理，而必须由联邦政府从外地调派安全监察员进行事故调查。此外，可能引起伤 亡事故和危害矿工健康的严重违规行为责任人，将被追究刑事责任。 新技术在煤矿业的推广和采用也是美国煤矿安全事故减少的一个重要原因。 美国矿业协会的报告指出，新技术在安全方面的贡献主要有几个方面：第一，信 息化技术的广泛采用，增强了煤矿开采的计划性和对安全隐患的预见性。计算机 模拟、虚拟现实等新技术，可以大幅度减少煤矿挖掘中的意外险情，也可以帮助 制定救险预案。第二，机械化和自动化采掘，提高了工作效率，减少了下井人员 数量，也就减少了容易遇险的人员。第三，推广安全性较高的长墙法，取代传统 形式的坑道采掘。第四，推广新型通风设备、坑道加固材料、电器设备，从而提 高了安全指标。此外，矿山安全和卫生署下属的技术认证中心对煤矿设备进行质 量检查和认证，对通过技术认证的产品，每月都在网上的产品目录中更新公布。 由于美国煤矿大量采用高新技术和设备，生产效率不断提高，煤矿就业人数 逐年减少，到1 9 9 0 年时已减少到1 3 1 3 万人。此后，煤矿就业人数继续减少， 仅1 9 9 2 年至1 9 9 7 年间就减少了2 8 9 。 矿业安全和卫生法以及相关配套规章的实施，加上新技术的推广采用， 使美国煤矿业生产走上事故低发的新阶段：2 0 世纪前3 0 年，美国煤矿每年平均 因事故死亡的有2 0 0 0 多人；到2 0 世纪7 0 年代，年死亡人数下降到千人以下； 1 9 9 0 年至2 0 0 0 年，美国共产商品煤1 0 4 亿吨，死亡人数4 9 2 人，平均百万吨煤 人员死亡率为0 0 4 7 3 ；2 0 0 4 年美国生产煤炭近1 0 亿吨，但煤矿安全事故中总共 死亡2 7 人，2 0 0 5 年这一数字更是降低到2 2 人。 ( 2 ) 欧洲安全生产状况 1 9 9 9 年，法意两国间的勃朗峰隧道曾发生死亡3 9 人的重大火灾。事故后， 隧道公司将其附近的所有隧道都花巨资重新翻修安全设施，加装了报警灯，并改 善了疏散系统等。2 0 0 5 年，勃朗峰隧道附近的弗雷瑞斯隧道也发生事故。该事 故与上次勃朗峰事故有许多相似性，比如一辆运载易燃物品的汽车着火、火势迅 速蔓延等，但损失要小得多，仅造成两人窒息死亡，可以说新的安全设备发挥了 一定作用。在法国，每一次重大事故都会进一步加强有关方面的预防工作。这不 能不说是痛定思痛后的一种觉醒，法国人正是靠着这种觉醒，不断地改进着自己 的各种生产安全措施。比如全国成立较独立的工作监察处，负责对企业安全工作 进行日常监察。与此同时，法国国家安全研究中心不断开发新的安全技术。此外， 法国对发生事故的企业还加收分摊费。法国安全生产的法律也非常完善，这些都 会迸一步加强责任入对事故的认识，总结教训。 4 m i a 学位论文作者：许自福 东莞市安全生产问题研究 格里博达是欧洲科学院建筑艺术领域的院士，对于戴高乐机场候机厅事故， 他认为可以吸取的教训是：有了施工安全监督程序，并非万事大吉。如果每个环 节都有松懈，累积起来仍可能导致事故发生。 格里博达说，不能过分相信制度，制度是死的，在实际设计和施工中会出现 许多制度以的新问题，因此需要强调人的主动因素。不能把所有的风险都依赖制 度而忽视人的能动性，这是机场方面需要反省的。 在法国，法律规定施工企业的老板是生产事故的责任人，出了事故，要被 追究经济和法律责任。戴高乐机场候机厅事故责任判定的法律程序目前仍然在进 行。事故责任的判定无疑有利于人们进一步认识工作流程的人为薄弱环节，并引 以为戒。 ( 3 ) 日本安全生产状况 日本政府多年来在一切经济活动中通过制定和完善有关法律法规，实施一系 列的安全对策和措施，使生产过程中的事故大幅下降，伤亡人数不断减少，成为 世界上安全生产成本最低的国家之一。 2 0 世纪5 0 年代以后，随着经济的发展，工业化水平的提高，日本的安全生 产问题突显，工伤死亡人数剧增。1 9 6 1 年，日本在生产过程中因事故死亡人数 曾达到6 7 1 2 人。为了加强安全生产和减少伤亡事故的发生，日本政府制定了劳 动安全卫生法、矿山安全法、劳动灾难防止团体法等一系列法律法规。 由于法律健全、措施得当、各方重视，日本的安全生产问题基本得到了有效控制。 2 0 0 3 年，日本工矿业在生产过程中死亡的人数只有3 0 7 人。 劳动安全卫生法规定，所有独立进行生产活动的企事业单位都必须建立 劳动安全生产体制，任命或指定劳动安全卫生负责人，监督和指导企业的安全生 产工作。企业内的各个车间和班组还必须设置安全卫生管理员、作业主任等具体 实施安全生产措施的人员。同时，有5 0 名以上职工的企事业单位必须配备自己 的医生，负责企业员工的健康和卫生，维护和管理作业环境，调查影响健康的原 因和采取防止事故再次发生的措施等。 矿山安全法规定，矿主必须防止矿井的塌方、透水、瓦斯爆炸和矿井内 火灾等各类事故。一旦发生事故，矿主必须迅速有效地组织救护，并最大限度降 低危害。这项法律在颁布后还经过了多次修改完善，现在已经成为日本矿业生产 安全的保护神。 日本的井下作业指导思想是安全第一、生产第二。日本矿业公司在安全问题 上的投入最多，所以日本矿井的安全和应急措施可靠有效。日本的煤矿每个季度 都要进行模拟安全撤退切i 练，井下的避难设施中随时都配备必要的设备和物资， 5 m p a 学位论文作者：许自福 东莞市安全生产问题研究 即使发生事故，也能及时采取措施，将事故损失降到最低程度。2 0 0 3 年，日本 矿工只有1 4 人死亡。 实际上，比制定安全生产法律法规更重要的是建立一支强有力的安全监督队 伍，以防患未然。根据矿山安全法，日本建立了一整套独立的矿山安全监察 体系，实施高效的监督管理。监察人员严格按照有关法律，对安全业务、设施状 况、应急机制等进行检查，发现问题立即彻底解决。 值得一提的是，日本的监察机构十分重视安全的超前管理和过程管理。不是 事故发生以后再去调查、追究责任，而是事先监督、落实各种防范措施，消灭事 故隐患。因此，日本矿山在实施某些特殊的项目时，必须事先制订方案，并报政 府安全监督部门批准。在实施过程中，政府安全监督部门的人员现场监督指导， 有效地防止了不安全因素的发生和扩大。 日本设立了“中央劳动安全卫生委员会 ，负责检查生产单位的安全措施落 实情况，指导和督促生产单位履行各项责任和义务。另外，日本还根据劳动灾 难防止团体法设立了“中央劳动灾难防止协会 ，提供安全卫生信息，开展安 全生产教育，推动“零灾难 运动，组织安全生产技术交流，以及对安全生产管 理人员进行培训等。 2 、国内安全生产研究现状 改革开放以来，中央领导同志高度关注安全生产工作，先后作出了1 0 0 多条 有关指示和批示。江泽民总书记明确指出：安全生产“责任重于泰山，要求各 级党委和政府把安全生产摆到重要的日程上，加强领导，采取有力措施，预防和 遏制重大、特大事故，减少人民群众生命和财产损失，促进经济发展，维护社会 稳定。 在党中央、国务院和各级地方党委和人民政府的领导下，各地区、各部门认 真贯彻落实党中央、国务院的重大决策和中央领导同志的一系列重要指示，从学 习实践“三个代表 重要思想的高度，加强对安全生产工作的领导，采取有力措 施，治理安全生产上的重大隐患，遏制重、特大事故的发生，扭转地区和行业事 故多发的局面，促使全国安全生产形势趋于稳定好转。2 0 0 1 年，全国伤亡事故 上升幅度减缓，一些重点行业事故大幅度下降。如全国煤矿事故死亡5 6 7 0 人， 比上年减少4 0 0 多人。1 , - , 一1 1 月份火灾事故死亡2 0 1 3 人，比上年同期减少4 5 9 人；铁路路外事故死亡7 6 7 0 人，比上年同期减少5 1 8 人。特别是全国一次死亡 1 0 人以上的特大事故减少，而且没有发生超过1 0 0 人的恶性事故。去年全国共 发生特大事故1 3 4 起，死亡2 4 8 9 人，比上年减少3 7 起，少死亡1 0 4 2 人。其中， 工矿企业发生特大事故6 8 起，死亡1 3 8 9 人，比上年减少2 6 起，少死亡3 2 8 人， 6 m p a 学位论文作者：许自福东莞市安全生产问题研究 分别下降2 7 7 和1 9 。特大火灾事故发生2 起，死亡3 8 人，比上年减少7 起， 少死亡4 6 3 人。去年全国发生一次死亡3 0 人以上的特大事故1 5 起，死亡6 7 3 人， 比上年减少1 起，少死亡5 4 8 人，分别下降6 3 和4 4 9 。 但在社会主义市场经济条件下，安全生产出现了一些新问题、新特点，集中 表现在： 一是非公有制经济成分增多，相关立法滞后。现行的有关法律、法规主要是 针对国有企业和大型企业制定的，对非国有企业和中小型企业的法律规定较少。 相当多的私营企业、集体企业、合伙企业和股份制企业不具备基本的安全生产条 件，安全管理松弛，导致事故不断，死伤众多。据统计，非国有企业的生产安全 事故死亡人数约占全国生产安全事故死亡总数的7 0 左右。对这些企业的安全 生产条件和安全生产违法行为没有相应的法律规范和处罚依据。 二是企业安全生产管理缺乏明确的法律规范，企业安全生产责任制不健全或 者不落实，企业负责人的安全生产责任不明确，不能做到预防为主，严格管理； 事故隐患大量存在，一触即发。 三是安全投入严重不足，企业安全技术装备老化、落后，带病运转，安全性 能下降，抗灾能力差，不能及时有效地预防和抗御事故灾害。据初步统计，目前 仅国有重点煤矿“一通三防”欠账就高达4 0 多亿元。民营企业的安全投入就更 少甚至没有。现行立法对此没有明确规定。 四是一些地方政府监管不到位，地方保护主义严重。一些地方政府和部门对 安全生产不重视，工作不到位，疏于监管。有的官员甚至与违法者相互勾结，搞 权钱交易，徇私枉法，为不具备安全生产条件的企业和民营企业老板违法生产经 营开绿灯。 五是政府机构改革，我国的安全生产监督管理体制和安全生产监督管理部门 的职能、管理方式和手段也随之变化，缺乏强有力的安全生产监管和行政执法手 段。经过安全专项整治，安全生产状况虽然有所好转但很不稳定，重大、特大事 故时有发生，安全生产形势依然十分严峻。一是伤亡事故和死亡人数居高不下， 一些行业呈上升趋势。2 0 0 1 年，全国发生各类事故1 ，0 0 0 ，6 2 9 起，死亡1 3 0 ， 4 9 1 人；事故起数同比上升2 0 5 ，死亡人数上升1 0 4 。其中道路交通事故 7 6 0 ，3 2 7 起，死亡1 0 6 ，3 6 7 人，占全国事故死亡总数的8 2 ，比上年同期上升 1 1 5 ；非煤矿山企业事故死亡1 6 5 4 人，比上年同期上升8 7 ；非矿山企业事 故死亡4 2 3 3 人，比上年同期上升9 3 ；水上交通事故死亡和失踪7 3 2 人，比 上年同期上升2 1 4 n 。一次死亡3 0 人以上的特大恶性事故仍时有发生。去年全 国共发生1 5 起，其中煤矿8 起，道路交通4 起，水上交通1 起，非煤矿山l 起， 非矿山企业1 起。重大、特大事故连续发生，人员伤亡惨重，经济损失巨大。 7 m p a 学位论文作者：许自福东莞市安全生产司题研究 为了加强安全生产监督管理，遏制事故，减少人民生命和财产损失，保证社 会主义现代化建设的顺利进行，党中央、国务院坚持安全第一的方针，采取了安 全生产专项整治特别是加强法制建设等重大举措，为实现安全生产的稳定好转创 造了更好的法制环境。为加强安全生产监督管理，遏制重大、特大事故，实现安 全生产的稳定好转，党中央、国务院采取一系列措施，朱镕基、李岚清、吴邦国 等国务院领导明确指示，要加快中华人民共和国安全生产法的起草工作，依 法加强安全生产综合监督管理和行政执法工作。正是在这种背景下，安全生产 法于2 0 0 2 年6 月2 9 日经第九届全国人民代表大会常务委员会第八次会议审议 通过。对于这部安全生产法，国家安全生产监督管理局安全生产法起草领导 小组和工作小组做了大量艰苦细致的调研、论证、起草和修改工作，全国人大法 律委员会和全国人大常委会法制工作委员会也对安全生产法草案的若干重大问 题进行了反复研究论证和认真修改，因此，安全生产法作为我国安全生产的 综合性法律，倾注了起草和审查人员的大量心血和智慧，具有丰富的法律内涵和 规范作用，体现了依法治国的基本方略。自公布实施以来对全面加强我国安全生 产法制建设，激发全社会对公民生命权的珍视和保护，提高全民族的安全法律意 识，规范生产经营单位的安全生产，强化安全生产监督管理，遏制重大、特大事 故，促进经济发展和保证社会稳定产生了深远的历史影响 党的十六大确定了“安全发展的科学理念和指导原则，党中央、国务院把 人民生命财产安全提高到历史的新高度来认识，国家安全生产监督管理总局和国 家行政学院共同举办了几期安全研究班。 2 0 0 6 年9 月，国家安全生产监督管理总局和国家行政学院共同举办了2 0 0 6 年第一期全国市( 地) 领导干部安全生产专题研讨班。 会议要求参加学习班的学员要集中精力，认真听课，潜心研读、深入思考。 在学习讨论中注重解放思想，开动脑筋，畅所欲言，献计献策。要联系实际，学 以致用，找准本地区安全生产工作中存在的突出问题，真正把学习成果转化为促 进安全生产工作的强大动力，转化为安全生产与全面、协调、可持续发展相结合 的制度和机制，转化为领导本地区实现安全生产状况稳定好转的能力和水平。 2 0 0 6 年1 0 月，第二期全国( 地市) 领导干部安全生产专题研讨班在上海浦 东干部学院开班，通过专题研究，达到提高领导干部安全生产法律意识和依法行 政能力，交流和探讨政府加强安全工作的新思路、新手段和新经验，推进全国安 全生产状况稳定好转。 2 0 0 7 年6 月2 9 日，由国家安全生产监督管理总局和国家行政学院共同举办 了2 0 0 7 年第一期全国市( 地) 领导干部安全生产专题研讨班。 8 m p a 学位论文作者：许自福东莞市安全生产问题研究 安监总局领导指出：举办市( 地) 领导干部安全生产专题研讨班，是贯彻落 实党中央、国务院关于安全生产一系列方针政策的重要举措，对于进一步增强地 方领导干部的安全生产法制意识，提高安全管理水平和依法行政能力，推动和实 现安全生产状况稳定好转具有重要意义。研讨班要求大家在学习过程中要集中精 力，认真研读：开动脑筋，积极探索，真正把经过学习研讨得到升华的思想成果， 转化为促进安全生产工作的强大动力，转化为安全生产与全面、协调、可持续发 展相结合的制度和机制，转化为领导本地区实现安全生产状况稳定好转的能力和 水平。 2 0 0 7 年8 月，第二期全国市( 地) 领导干部安全生产专题研究班在国家行政 学院开班。要求参加研究班的学员在思想上高度重视，行动上高度自觉，真正做 到学有所获、研有所得。 2 0 0 8 年6 月，国家安全监管总局和中央党校共同举办了2 0 0 8 年第一期全国 市( 地) 领导干部安全生产专题研究班。要求各位学员将所学的知识和交流的经 验，运用到本地区的实际工作中去，做到学以致用，切实推进本地区安全生产工 作取得新的更大的进步，切实履行好党和人民赋予的光荣职责，为实现全国安全 生产形势的稳定好转做出应有的贡献。 2 0 0 8 年1 0 月，经中央组织部批准，由国家安全监管总局和中央党校共同举 办的2 0 0 8 年第二期全国市( 地) 领导干部安全生产专题研究班。研讨班提出要 在监管、制度、科技“三位一体 安全保障体系上下功夫，找出推进安全生产的 本质安全化建设，最大限度地降低安全生产的固有风险，避免发生安全生产事故， 减少事故损失的对策措施。 2 0 0 9 年5 月，经中央组织部批准，国家安全监管总局和中央党校共同举办 的2 0 0 9 年第一期全国市( 地) 领导干部安全生产专题研究班。研讨班要求，通 过这次学习研讨，进一步贯彻落实“安全生产年活动和“三项行动、“三项建 设中心任务的重要内容。认真总结安全监管监察工作实践中创造的成功经验， 进一步增强研究新情况、解决新问题、开创新局面的本领，不断推进安全生产理 论的创新，完善以安全发展为核心的安全生产理论体系。 把安全工作置于这个时代背景下来考虑，国务院提出了安全生产三步走的 战略，其具体目标是：第一步是到2 0 0 7 年，建立起较为完善的安全生产监管体 系，全国安全生产状况稳定好转，矿山、危险化学品、建筑等重点行业和领域事 故多发状况得到扭转，工矿企业事故死亡人数、煤矿百万吨死亡率、道路交通运 输万车死亡率等指标均有一定幅度的下降。第二步是到2 0 1 0 年，初步形成规范 完善的安全生产法治秩序，全国安全生产状况明显好转，重特大事故得到有效遏 制，各类生产安全事故和死亡人数有较大幅度的下降。第三步是力争到2 0 2 0 年， 9 m p a 学位论文作者：许自福 东莞市安全生产问题研究 我国安全生产状况实现根本性好转，亿元国内生产总值死亡率、十万人死亡率等 指标达到或者接近世界中等发达国家水平。 ( 三) 安全生产前沿的理论 1 、海恩法则 海恩法则是德国飞机涡轮机的发明者帕布斯海恩提出的一个飞行安全法 则。海恩法则指出：每一起严重事故的背后，必然有2 9 次轻微事故和3 0 0 起未 遂先兆以及1 0 0 0 起事故隐患。 虽然这一分析会随着飞行器的安全系数增加和飞行器的总量变化而发生变 化，但它确实说明了飞行安全与事故隐患之间的必然联系。当然，这种联系不仅 仅表现在飞行领域，在其他领域也同样发生着潜在的作用。 海恩法则启示我们，假如人们在安全事故发生之前，预先注意事故征兆、事 故苗头，采取积极有效的防范措施，那么，事故苗头、事故征兆、事故本身就会 被减少到最低限度，安全工作水平也就提高了。由此推断，要想防止事故的发生， 重在防范，要保证安全，必须以预防为主。 2 、多米诺骨牌原理 海因里希( h e i n r i c h ) 于1 9 3 6 年提出应用多米诺骨牌原理来阐述伤亡事故 的因果顺序。经一些专家多年的改进认同，这顺序五因素( 五颗骨牌的内涵) 是： 社会环境和管理；人为失误( 或过失) ：不安全行为和不安全状态；意 外事件；伤亡( 后果) 。 如图1 - 1 所示，伤亡事故五因素：社会环境和管理缺陷( 设为a 1 ) 促成了 人为失误( 设为a 2 ) ；人为因素又造成不安全行为或机械、物质危害( 设为a 3 ) ； 后者导致意外事件设为a 4 ( 包括无伤亡的险肇事故或未遂事故) 和由此产生的 人员伤亡事件设为a 5 。五因素连锁反应构成了事故。a 1 、a 2 、a 3 、a 4 、a 5 堪称 等距离树立的骨牌，伤害之所以发生是由于前面因素的作用，a 1 推倒a 2 ，a 2 推 倒a 3 ，a 3 推倒a 4 ，a 4 推倒a 5 ，在事件运算上，称为“特款，记作：a 1 c a 2 c a 3 c a 4 c a 5 。 在意外事件和伤害发生之前，一切工作应以减少或消除环境内机械、物质的危害及人的 不安全行为为原则。防止事故的着眼点应集中于顺序的中心，设法消除事件a 3 ，即移去骨 牌a 3 ，使系列中断，则伤害不会发生。如图1 所示。 1 0 m p a 学位论文作者：许自福东莞市安全生产问题研究 a la 2a 3 a 4a 5 图1 伤亡事故五因素 a 4a 5 图2 移去中央因素使系列中断，令前级因素失去作用 从图2 可以看出，安全管理的中心是防止人的不安全行为，消除机械或物质 的危害，这就必须加强管理和检测技术及控制技术的研究。 一起伤亡事故可以成为一次意外事件，事故发生的诸多因果事件链中每一环 可看成总事件中的各个具体事件。伤亡事故的前级因素，如社会环境、管理缺陷， 家庭和个人生理心理影响，人为失误或机械、物质的危害，不安全行为或不安全 状态等等均为各个具体事件，它们形成了意外事件，从而导致伤亡，即各个单独 事件( 诸因果) 合成了工伤事故这一总事件( 事故为最终后果) 。 3 、管理失误论 以管理失误为主因的事故模型。这一事故致因模型侧重研究管理上的责任， 强调管理失误是构成事故的主要原因。 m p a 学位论文作者：许自福 东莞市安全生产问题研究 事故的直接原因是人的不安全行为和物的不安全状态。但是造成“人失误” 和“物故障 的这一直接原因的原因却常常是管理上的缺陷。后者虽是间接原因， 但它却是背景因素，而又常是发生事故的本质原因。 人的不安全行为可以促成物的不安全状态；而物的不安全状态又会在客观上 造成人之所以有不安全行为的环境条件( 如图3 所示间断线) 。 “隐患来自物的不安全状态即危险源，而且和管理上的缺陷或管理人员失 误共同偶合才能形成，如果管理得当，及时控制，变不安全状态为安全状态，则 不会形成隐患。 图3 管理失误为主因的事故模型 4 、海尔模型 1 9 7 0 年海尔( h a i e r ) 人为，当人们对时间的真实情况不能做出适当响应时， 事故就会发生，但不一定造成伤害后果。海尔模型击中与操作者与运行系统的相 互作用。他的模型是一个闭环反馈系统，把下列四大方面的相互关系清楚地显示 出来：察觉情况，接受信息；处理信息；用行动改变形势；新的察觉、 处理、相应。海尔模型如图4 所示。 操作者在运行系统中收到出现的信息，可能由于机械的故障不正确，或者视 听不佳感觉不完整，着两种情况都可能导致行动失误。预期的信息收集和正确选 择是根据过去经验预测。当疲劳、压力负担过重，是操作者对收集信息的注意力 削弱，以致不能保持对危险的警惕性。行为的决策，根据察觉的信息，经过处理， 能否采取正确的行动，这取决于知道、培训以及固有的能力。决策要考虑经济效 1 2 p a 学位论文作者：许自福东莞市安全生产问题研究 益、社会效益，这包括生产班组群体的利益，原有的经验及由此而产生的对危险 的主观评估。行动输出( 响应行动) 之后，运行系统会发生变化。监察和检测功 能是反馈换种的主要功能。 情况变化新的刺激 出现的不正确、不培训固班组物 信息 一 完整有能力质能力 上 土 1 i l 税听缺陷 全部技能察觉效益 il 上0 行 l 察觉的信息 呻 效益决策 i -动 可能行动 ii 疲劳、压力 目标计划 防险评估 负担过重 jlj l 预期信息 培 j经验经验倾向性 过去经验 图4 海尔模型 5 、综合原因论 事故致所以发生是由于众多原因综合造成的，即不是单一因素造成的，也不 是个人偶然失误或单纯设备原因所形成，而是各种因素综合作用的结果。事故之 所以发生，有其深刻的原因，包括直接原因、间接原因和基础原因。综合原因结 论认为，事故是社会因素、管理因素和生产中危险因素被偶然事件触发所造成的 结果。综合原因论的结构模型如图5 所示。 事故是由起因物和肇事人触发加害物于受伤害人而形成的灾害现象和事故 经过。意外( 偶然) 事件之所以触发，是由于生产中环境条件存在着危险因素即 不安全状态，后者和人的不安全行为共同构成事故的直接原因。这些物质的、环 境的以及人的原因是由于管理上的失误、缺陷，管理责任所导致，是造成直接 1 3 m p a 学位论文作者：许自福东莞市安全生产问题研究 原因的简介原因。形成间接原因的因素包括社会经济、文化、教育、社会 历史、法律等基础原因，统称为社会因素。 图5 综合原因论事故模型 事故的生产过程可以表述为有基础原因的“社会因素产生“管理因素 ， 进一步产生“生产中的危险因素，通过人与物的偶然因素触发而发生伤亡和损 失。 本文引用“海因法则 、“多米诺骨牌原理、“管理失误论 、“海尔模型 、 “综合原因论 等安全系统工程原理和方法，以东莞市的安全生产工作为例， 从政府及其职能部门的监管职责及业主对安全生产的投入及管理出发，通过对大 量第一手资料进行分析，并进行实地调研，将数据与理论相结合，从而找出东莞 市目前安全生产的形式和特点，指出存在的问题。同时采用公共管理相关科学理 论并引入控制论工程和闭环管理理论，设计和完善安全生产工作的机制、框架和 模式，使安全生产工作系统化、科学化。 1 4 m p a 学位论文作者：许自福东莞市安全生产问题研究 东莞市安全生产现状 ( 一) 经济发展状况 东莞市的经济以外向型为主，特别是工业，大部分的资金、原材料和产品销 售都离不开国际市场。 东莞利用外资从“三来一补”起步，逐步发展合资、合作企业和外商独资企 业。投资者来自香港、台湾、日本、南韩、新加坡、美国、英国、德国、法国、 瑞士、荷兰、芬兰、澳大利亚等2 0 多个国家和地区。目前，在投产的外商投资 企业中，全球1 0 0 强企业有1 3 家，5 0 0 强企业有4 5 家，境外上市公司有8 0 0 多 家。其中包括美国的杜邦、瑞士的雀巢、荷兰的菲利浦、德国的赫司特、法国的 汤姆逊、韩国的三星、日本的日立、新日铁、索尼、住友金属、英国的太古集团、 芬兰的诺基亚以及香港的伟易达等。到2 0 0 5 年底累计，实际利用外资( 不含对 外借款) 约2 1 0 多亿美元。全球最大中文搜索引擎百度亦在南城的繁华地段成 立百度( 中国) 有限公司东莞分公司。近年来，东莞的经济发展呈现两个特点： 一是经济总量规模不断扩大。2 0 0 6 年，全市生产总值2 6 2 4 亿元，工业总产 值5 5 1 2 亿元；外贸