城市交通与土地使用协调规划机制.docx

一个胖子整理城市交通与土地使用协调规划机制北京市城市规划设计研究院张晓东城市从最初起源发展至今日仍能够呈现勃勃生机与活力，其本质在于城市能够高效率地组织和实现人类特定的社会经济活动。一旦城市失去了对各类活动的高效组织，那么城市也就失去了存在的意义。雅典宪章提出城市具有居住、工作、游憩、交通四大基本功能。城市土地是承载居住、工作和游憩等社会经济活动的空间载体，而交通则是实现这些社会经济活动在不同空间载体之间联系的重要纽带，两者之间存在“互动-反馈-循环”的理论关系。其主要体现在以下两个方面：一是城市土地使用性质和开发强度在空间上的分布决定了城市经济社会活动和强度在空间上的分布，从而决定了交通出行需求在空间上的分布；二是城市各类交通设施的供给能力和供给水平提供了不同交通需求实现的可能性及途径，也决定了不同性质的土地载体实现各类城市活动的可能性及强度。简而言之，为了实现土地所承载的日常活动，人们需要依靠交通系统来克服空间上的障碍，或者根据交通系统条件来优化调整承载日常活动的土地使用。因此，只有实现城市交通与土地使用两个系统的协调发展，才能保障城市高效地组织和实现各类社会经济活动，促进城市健康、可持续发展。城市交通与土地使用的协调发展涉及规划、建设、运营、管理等多个环节，其中规划作为“龙头”，必须率先实现两者的协调发展。但是，现实的城市交通与土地使用规划却面临规划编制主体的技术方法滞后和组织规划编制主体的价值取向误导两方面问题，严重影响了城市交通与土地使用的规划目标和策略。具体表现为：在城市总体规划阶段，综合交通体系规划与城市发展布局、功能分区等内容互动与协作程度不够；在控制性详细规划编制阶段，交通专项规划与用地功能控制要求、用地指标等强制性内容的确定之间缺乏有效的相互沟通和反馈。住房和城乡建设部出台的城市规划编制办法和城市、镇控制性详细规划编制审批办法中针对总体规划和详细规划阶段的土地使用和交通规划分别提出了具体要求，但是缺少保障两者协调规划的工作机制方面的内容。为此，建议在城乡规划法律、法规层面补充和完善以下三方面内容： 第一，加强城市土地使用规划与交通规划编制的互动机制。1） 在总体规划编制阶段，突出综合交通体系规划的支撑和引导作用，建立城市土地使用规划与交通规划的互动机制。在城市总体规划编制过程中不同的城市空间布局需要有不同的交通系统支持，不同的交通系统也会引导不同的城市空间布局。因此，有必要以促进城市空间和交通的可持续发展为目标，建立城市交通与土地使用协调性评价指标体系，包含土地使用混合度、大运量公共交通站点500 m范围覆盖的居住人口和就业岗位比率、年人均公共交通乘次、年人均车公里等指标，采取定量化分析方法科学论证综合交通体系与城市空间布局的匹配与融合关系。2） 在总体规划实施阶段，一方面，应建立区域空间发展与重要交通廊道协调规划机制，处理好局部利益与整体利益之间的关系。比如，2005 年北京市组织编制的北京市东西部发展带协调规划实现了全市性重大交通设施与区县发展功能定位要求的匹配、与区县空间结构布局的耦合，尤其是在重大交通网络的线位选择和用地控制环节所涉及的利益博弈方面发挥重要作用；另一方面，应建立城市规划、交通运输等不同部门之间协同的职责分工与合作机制，交通运输部门应把握好国民经济社会发展中交通运输行业发展的现实情况和发展趋势，明确综合运输体系中各种交通运输方式的定位和功能，而城市规划部门应当统筹协调城乡空间布局，构建综合交通体系，处理好行业发展与城市总体发展之间的关系。 3） 在控制性详细规划编制阶段，将总体规划确定的城市功能、人口规模、建设用地规模等内容进行空间化的过程中，有必要引入交通承载力定量化分析和评估工作，重点关注土地使用性质、开发强度等方面与交通设施在时间和空间上的匹配关系，作为详细规划阶段土地使用性质、容积率等强制性内容确定的技术依据之一，从而实现土地规划方案与交通规划方案相互校核和检验，确保土地使用规划与交通规划的同步协调。 4） 在修建性详细规划编制阶段，加强交通影响评价分析工作，重点关注具体建设工程项目“开发前”和“开发后”的土地开发与交通设施水平的协调性评价。第二，建立城市土地使用规划与交通规划强制性内容调整联动机制。城市发展是一个不断演变的过程，因此，城市规划实施管理不仅仅是一个简简单单执行城市规划的过程，还需要根据影响城市发展的不同因素，进行有针对性的优化和完善，这是一个动态规划过程。马丘比丘宪章明确提出：“建筑师、规划师与有关当局要努力宣传，使群众与政府都了解区域与城市规划是个动态过程，不仅要包括城市规划的制定，而且也要包括规划的实施。这一过程应当能够适应城市这个有机体的物质和文化的不断变化。”当前，我国正处在经济社会快速发展时期，城市建设速度快、规模大，城市问题也在不断的解决和产生中发生变化。在规划制定阶段，一方面，有些问题可以很好地预见，但规划措施并不一定完善；另一方面，有些问题并未被预见到。因此，在城市规划实施的过程中，针对新问题和新情况，进行适时、适当的调整和优化符合城市发展的客观规律。国内外一些城市大都制定了一些与规划调整相关的条文，例如，英国规划许可制度赋予管理者一定的规划调整权利；美国区划修订中的开发权转移、容积率奖励等手段；北京市的中心城控制性详细规划动态维护；深圳市的法定图则的调整程序等。因此，当城市土地使用规划及交通规划在实施的过程中因种种原因需要对强制性内容进行方案调整时，有必要引入二者相互调整的联动机制。一方面，城市土地使用规划的调整要综合考虑对交通系统的影响(如交通设施是否能够承担所增加的土地开发强度等)，土地使用规划方案的某些变化(如土地开发建设规模或用地性质的改变)均应进行交通系统定量分析和评估，在满足交通承载力的前提下方可进行规划方案的调整，否则，应对相关的交通系统规划进行同步调整，以增加交通系统的供给能力；另一方面，城市交通规划的调整要综合考虑对城市土地开发利用的影响(如交通系统与相关的土地开发是否仍然协调和匹配等)，交通规划方案的任何变化(如道路功能性质、轨道交通站点位置的改变等)均应进行土地需求分析，在相关土地开发利用与交通系统仍然能够协调和匹配，并且交通系统仍然能够满足需求的前提下方可进行规划方案的调整；否则，应对相关的土地使用规划进行同步调整。第三，引入城市土地使用规划与交通规划协调性定量化评价工作机制。城市土地使用与交通规划方案的协调性评价既不是单纯地评价土地使用，也不是单纯评价交通系统，而是综合评价规划方案实施后是否有助于实现该城市或区域的发展目标，例如促进土地集约化程度、提高交通系统效率与服务水平、加强生态环境保护等。城市交通规划模型是一种重要的定量化辅助决策分析的技术手段，可以作为交通与土地使用协调性评价的技术工具。北京、上海、广州等许多城市纷纷建立了城市交通规划模型，但是，受到模型维护更新机制缺失、数据基础薄弱等因素影响，城市交通规划模型发展较为缓慢。因此，有必要建立基于城市交通规划模型的城市交通和土地使用协调性定量化评价的工作机制，推动城市交通规划模型的更新维护和规划实践，从而适应当前从蓝图式的理性规划模式(Rational Planning)向规划决策导向规划模式(Decision-Oriented Approach)的转变。总之，城市土地是为“人”的居住、工作和游憩等社会经济活动提供空间载体，而交通则是实现“人”的社会经济活动在不同空间载体之间联系的重要纽带，两者服务的主体都是“人”。正如城市规划学者约翰M