（经济法学专业论文）专项转移支付中居民权利及其保障问题研究.pdf

摘要 摘要 伴随着我国“分税制”的建立，转移支付制度成为我国财政体制的一个组 成部分，而专项转移支付也因之成为一个人们关注的问题。本文从实践出发， 通过对现阶段的专项转移支付的分析，指出我国专项转移支付制度在适用过程 中存在着严重的问题，尤其是作为接受者居民的权利在该制度中并没有得 到相应体现，这种制度在我国社会经济生活中并不能充分发挥其应有的效能。 笔者认为，保障制度，尤其是法律保障的缺失是专项转移支付制度难以发 挥效能的根本原因：而从民众自身的角度来看，居民对自己权利的“冷漠”也 成为这项权利进行实现的障碍。因此，如果要提高专项转移支付在我国的作用， 必须努力提高全民对居民权利进行保护的意识，同时进行相关的法律制度设计， 只有这样才能保证专项转移支付制度在我国发挥其真正的作用。 关键词：专项转移支付；社会性财产；居民；社会权；权利保障 a b s t r a c t a b s t r a c t a l o n gw i t hc h i n a s ”r e v e n u e s h 撕n g ”，t h ee s t a b l i s h m e n to f t h et r a n s f e rp a y m e n t s s y s t e mh a sb e c o m ea ni n t e g r a lp a r to fo u rf i n a n c i a ls y s t e m 1 1 1 es p e c i a lt r a n s f e r p a y m e n t sa r ea l li m p o r t a n tc o n t e n to ft h et r a n s f e rp a y m e n t ss y s t e m b a s e do nt h e p r a c t i c e so fc h i n a sc u r r e n ts p e c i a lt r a n s f e rp a y m e n t ss y s t e ma n a l y s i st h a ts p e c i a l t r a n s f e rp a y m e n t si nt h ea p p l i c a t i o np r o c e s sb ya l lt h er e s t r i c t i o n s i np a r t i c u l a r , a st h e r i g h t so f t h er e c i p i e n to f r e s i d e n t si nt h es y s t e ma n dh a sn o tb e e nr e a l i z e d h e n c et h i s s y s t e md o e sn o tg i v ef u l lp l a yt oi t se f f e c t i v e n e s s i nm yv i e w , s e c u r i t ys y s t e m ， p a r t i c u l a r l yt h el a c ko fl e g a lp r o t e c t i o nf u n c t i o n i n go ft h es p e c i a lt r a n s f e rp a y m e n t s s y s t e mt ot h er o o tc a u s e s ；f r o mt h ep e o p l e ，r e s i d e n t sa sr e c i p i e n t so fa ”c o l d ”f o rt h e p r o t e c t i o no ft h i sr i g h th a sb e c o m ea no b s t a c l e t h e r e f o r e i no r d e rt oe n h a n c eo u r r o l ei ns p e c i a lt r a n s f e rp a y m e n t s ，e f f o r t sm u s tb em a d et or a i s ep e o p l e sa w a r e n e s st o p r o t e c tt h er i g h t so f t h er e s i d e n t s ，w h i l ec a r r y i n go u tr e l e v a n tl a w sa n ds y s t e m sd e s i g n o n l yi n t h i sw a yc a nt h es p e c i a lt r a n s f e rp a y m e n t ss y s t e mi no u rc o u n t r yr e a l l yp l a y t h e i rr o l e k e yw o r d s ：s p e c i a lt r a n s f e rp a y m e n t s ；c o m m u n i t yp r o p e r t y ；r e s i d e n t s ；s o c i e t yr i g h t ； p r o t e c t i o no f t h er i g h t s l l 引言 引言 2 0 0 6 年1 1 月8 日，中央电视台焦点访谈报道了安徽省歙县财政转移支 付资金运用不实的情况。从2 0 0 4 年开始，我国由公共财政支持实施农村劳动力 转移培训“阳光工程”，以劳动力主要输出地区、贫困地区、革命老区为重点， 划拨财政专款对农民进行培训，帮助农民到非农行业就业。然而有关人员在安 徽省歙县却发现：在实施造福农民的“阳光工程”的过程中，有关部门以顶替 充数，弄虚作假等手段，套取国家财政专项转移支付资金。本该用到农民身上 的财政补贴，却被挪做他用，以至于“阳光工程”除去在纸面上完成任务外， 没有任何实际意义。 市场经济作为一种资源配置方式，对我国社会经济的发展起到巨大的推动作 用。但市场经济作为一种竞争经济，其所遵循的理念是“优胜劣汰，适者生存”， 其在为一国经济的高速发展提供运行平台的同时，也会对国家的整个社会生活 产生相应的负面影响。因此，在一国经济发展的过程中，为了整个社会的和谐 有序发展，国家必须承担起社会保障的职能，专项转移支付即是国家通过向社 会进行财产流转的方式实现社会保障职能的一种典型形式。但是正如我们在前 述案例中所看到的，在适用专项转移支付的过程中，由于理念上的欠缺与制度 保障的缺失，资金管理者不能从应有的高度来认识这项制度。专项财政转移支 付资金被挪用、占用的现象屡见不鲜1 。 本文笔者认为，尽管我国已初步建立起社会主义市场经济体制，但是一些 执政者依然没有摆脱计划经济体制下的一些思维模式。对于专项转移支付而言， 多数参与者仍然以一种行政管理的心态进行参与，一些握有国家权力的执政者 将专项转移支付资金的拨付作为一种对接受者居民的恩赐，而没有将其作 为国家在市场经济条件下承担弥补市场缺陷的一种方式，没有将这种支付看成 是居民的一项权利；同时由于居民作为接受者其权利意识的淡薄及制度保障的 缺失，使专项转移支付中居民的利益很难获得实现。因此，将接受转移支付作 为居民的权利( 国家的义务) 并为之设置相应的保障机制是我国专项转移支付 法律制度建设中一项十分重要的任务。 参见卜东、p ：扶贫款扶r 准h t t p ：w w w ，b a n y u e x i n h u a o r 9 1 2 0 0 0 0 8 1 c 8 h i m ，2 0 0 6 年6 月2 7 i j 访问； 南方周末：7 1 5 8 万扶贫款哪里去了? 2 0 0 2 年5 月3 0f l 第9 5 5 期。 i 第一章专项转移支付中居民权利及其性质 1 专项转移支付中居民权利及其性质 1 1 解读专项转移支付 1 1 1 专项转移支付的含义 联合国1 9 9 0 年居民账户制度修订案中提出：转移支付指货币资金、商 品、服务或会融资产的所有权由一方向另一方的无偿转移。转移的对象可以是 现金，也可以是实物。专项转移支付是转移支付的下位概念，其“是一种指定 使用方向的资金补助形式，上一级政府按特定的用途对下一级政府进行有条件 的专项资金补助，即接受转移支付的下一级政府，必须依照相应的要求使用资 金，包括事先确定好具体的项目和所需资金以及拨款的对象和拨款的时间，有 时还会要求下一级政府必需配套相应资金等，下级政府要承担按质按量完成项 目任务的责任。因此，专项转移支付又被称为有条件转移支付。由于它的作用 与一般性转移支付的均衡作用不同，又被称为非均衡性转移支付。“ 1 1 2 专项转移支付与一般性转移支付的区别 转移支付可分为专项转移支付与一般性转移支付。与专项转移支付相同， 一般性转移支付也是转移支付的下位概念，其“是指接受资金的政府可以将转 移支付资金作为自有财力自主安排使用的转移支付，属于均衡性转移支付范 畴”。2 从转移支付的形成看，两种转移支付都是“分税制财政体制的一个重要组 成部分，都是由解决中央政府与地方政府财政之间的纵向不平衡和各地区财政 之间的横向不平衡产生和发展起来的”，3 直接目标是实现各级政府财政功能和公 共服务水平的均等化，基本目标是实现经济相对均衡发展，终极目标是实现区 域之间的社会公平。但比较专项转移支付与一般性转移支付，二者主要存在以 下区别： 首先，两种转移支付的作用不同。一般性转移支付属均衡性转移支付的范 畴，通过该种转移支付以实现各地方之间财权与事权的均衡；专项转移支付是 。宋超，绍智：我国财政专项转移支付制度研究，载财会研究2 0 0 4 年第l l 期。 2 我国冉官方文件中将| 实现均衡忤功能的一股件转移支付称为“财力忭转移支付”，参见中华人民共和国财 政部颅算叫：中央对地方财力转移支付( 2 0 0 3 ) 前苦，载纤济研究参考2 0 0 4 年第1 4 期。 刘小明：财政转移支付制度研究中国财政绛济出版社2 0 0 1 年版，第8 贞 2 第一章专项转移支付中居民权利及其性质 上级对特定项目和目的所做的财力转移，其作用是为了解决地方特定问题。 其次，两种转移支付的资产用途、限制不同。“一般来说，由于专项转移支 付主要是上一级政府用来实施特定政策目标，解决特定领域公共物品的提供问 题，下一级政府资金自主权相对较小，所以这种转移支付用途明确，对接受者 限制较大：一般性转移支付主要是缓解一些地方的财政困难，并不设定其用途， 因此下一级政府拥有较大的资金自主权。 再次，两种转移支付的终极接受者不同。一般性转移支付是作为地方财政 资金的来源，因此，地方接受转移支付后，相应资产就成为地方自主支配的预 算资源：地方政府就是转移资产的终极使用者；与一般性转移支付不同，专项 转移支付中，接受方政府通常不是资产的终极使用者，其在从上级政府接受资 产之后，通常又作为转移支付的给予者，即在下级政府接受专项转移支付之后， 必须按照上级政府的要求，将相应资产在社会性主体一居民之间进行分配。 1 1 3 专项转移支付的特点 通过前面对相关问题的介绍，我们可以看到，专项转移支付作为一种资产 流动方式主要有以下特点： 第一，主体的特定性。与其他资产流动方式相比，专项转移支付作为一项 财政制度其主体具有特定性。专项财政转移支付的给予者是国家。当然，众所 周知，国家通常是一个国际法上的主体，在国内法中，通常是由国家机关作为 国家的代表来完成相应的法律关系的构建。因此，专项转移支付法律关系中， 给予者一方主体为国家机关。在专项转移支付中与给予者相对应的另一方主体 为接受者。而与私法关系不同，专项转移支付法律关系中，其接受者主体通常 都是依公法关系而确定的与所处地域具有一定隶属关系的居民( 自然人、法人) 。 第二，支付的无偿性。如果对“转移支付”不加任何限制，其“是指货币 收入主体之间非交易性的货币变换关系”2 。政府支出分为两部分，一部分为购 买性支出，一部分为非购买性支出。作为一种国家财政制度，转移支付构成了 政府的非购买性支出，即非交易性支出。也就是说，无论是政府间财政转移支 付还是政府对居民的财政转移支付，其均不以支付对价作为相应条件。因此， 财政转移支付具有明显的非交易性特点，即无偿性。这一特点充分体现出财政 宋超，绍智：完善我国专项转移支付制度的初步研究载绎济研究参考 2 0 0 4 年第5 i 期 2 索道友：转移支付制度概论，湖北人民f i ；版削i 9 9 9 年版第5 2 负 3 第一章专项转移支付中居民权利及其性质 转移支付是一种非市场性资产流动方式。 第三，客体的财产性。专项转移支付作为一种国家经济行为，与其它国家 经济行为之日j 有着很大的不同。这种经济行为是国家作为一方主体对相应的主 体进行财产性给付。与之相对应，在社会经济运行过程中，国家的多数经济行 为并不要求国家进行相应的财产给付，其通常为经济性管理行为。 第四，设定的法定性。专项转移支付作为一种资产的处分方式，由法律法 规所确定，因此，决策机构在通过法定程序将专项转移支付项目确定之后，执 行机构在执行专项转移支付项目的过程中，必须依法进行，其相对缺少自由裁 量权，进而国家权力的变动空间较小。 1 1 4 专项转移支付与其它国家向居民进行财产性流转方式的区别 现代社会经济生活中，在多种情况下会发生国家向居民进行财产流转的现 象。笔者认为其中有两种情况与专项转移支付比较接近，其一是国家补偿：其 二是国家赔偿。但只要我们将这两种制度的概念与专项转移支付稍作比较就可 以发现，以上两种制度与专项转移支付制度有着本质的差别。 国家补偿法律制度“是指国家为了平衡外部性经济制造者和受益者的利益 关系，对外部性经济制造者的损失予以补偿的一种法律制度。由概念我们不难 看出，国家补偿是以补偿接受者的损失作为前提条件，只有接受者出现损失的 情况下，且在接受者损失给社会带来一定的收益，但接受者又无法通过其它手 段获得补偿的情况下，才会通过国家补偿制度使接受者利益得到弥补。例如， 当禽流感暴发期间，家禽饲养者为了公共利益大量捕杀家禽。其捕杀行为具有 外部性经济效应，但其却无法通过市场机制获得补偿，在此情况下，国家必须 承担相应的职责，对家禽饲养者进行国家补偿。 与国家补偿制度不同，专项转移支付中，接受者作为该制度的权利人不以 损失的存在为前提，也不需要其行为对社会产生相应的外部性经济效益。只是 单纯的接受者自身需要，就可能发生专项转移支付。 另一种与专项转移支付相近的是国家赔偿制度，依照中华人民共和国国 家赔偿法第二条的规定：“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵害公 民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿 黄j l l 、车永宁：西部生态农业的外部忭损害与国家补偿法律制度片论) 载法律科学i 西北政法学院学 撤l 2 0 0 4 年第1 期。 4 第一章专项转移支付中居民权利及其性质 的权利。”由i ；i 述法律规定可知，国家赔偿是以国家机关和国家机关工作人员的 “违法行使职权侵害公民、法人和其他组织的合法权益造成损害”作为前提条 件，非出现以上条件不发生国家赔偿问题。 与国家赔偿不同，专项转移支付中国家对接受者进行财产流转不存在国家 机关和其工作人员的违法行为。而从目的上讲，专项转移支付作为一种“补助 形式”，其具有扶危济困的目的。 1 2 居民对专项转移支付享有权利 1 2 1专项转移支付的实质国家对居民的经济补偿 如前所述，一般性转移支付主要是用于实现政府间能力的均等化，其作用 通过平衡政府间事权与财权而得以体现。应该说一般性转移支付是作为国家正 常运行不可或缺的保障机制，不管是在古代社会还是在现代社会，不管是在单 一制政体下还是在共和制政体下，其都是国家经济生活中不可或缺的正常现象； 专项转移支付的主要作用是修正、补偿社会经济运行过程中出现的不公平问题， 尤其是在市场经济条件下，专项转移支付的作用主要在于补偿市场缺陷，通过 国家对社会财富的二次分配完成对民居的经济补偿，进而实现社会生活的和谐 有序发展。 伴随着全球经济的发展，市场经济模式在世界范围内得到肯定。除了少数 国家之外，绝大多数的国家以市场经济作为其主要的经济运行模式。但在市场 经济运行的过程中，人们也看到，市场经济作为一种资源配置方式，其适用的 是优胜劣汰的竞争法则。因此，市场经济在带来经济的高速发展的同时，其也 为社会的发展带来一定的负面影响，而其中一个典型的问题就是产生了大量的 被市场边缘化的利益主体。在此情况下，国家必须为社会经济的发展负面影响 “埋单”，在社会以市场作为资源的第一次分配方式以获得经济发展的高效率 的同时，国家必须承担社会责任以消除与高效率相伴相生的社会不公，进而实 现整个社会全面发展。从世界各国的情况来看，为了解决类似的社会问题，相 应国家或以干预的方法，或以参与的形式介入到社会生活中。转移支付则是国 家对社会经济生活施加影响的一种形式，其作为一种财富分配制度实现着对社 会经济的调整作用。但是如果我们透过这一资源分配的表象而去探究其实质时 会发现，尤其是在专项转移支付中，国家作为一种公权主体，其行为方式与传 5 第一章专项转移支付中居民权利及其性质 统方式有着很大的不同。首先，国家不再享有高高在上的地位，而是以一种平 等的姿态履行其社会经济职能；其次，对于居民，国家不再仅仅是税收的索取 者，其实现了与其居民的双向资产流动。 币如有人提出的，“在公平机会条件下，制度安排应与向所有人开放的地位 和职位联系起来。因此，国家作为一种经济主体以国家强制力介入到社会经济 生活之后，其在为市场经济作为一种资源配置方式提供平台之后，又必须有所 作为，以消除市场经济在运行中对公平产生的不良影响。这就表现为国家利用 二次分配的机会，来实现社会的整体公平。对于我国面议，从专项转移支付的 二次分配的特点我们不难看出，对于实现公平的特殊作用，是专项转移支付制 度在我国现阶段市场经济建设取得了一定成绩之后，在公平问题已经成为困扰 我国经济发展中的一个顽疾的情况下的一种及时选择。从世界各国普遍适用这 一制度的情况来看，似乎我们可以说，专项转移支付制度是市场经济条件下弥 补市场缺陷的一种应然设计，是将市场机制向所有人开放的一座桥梁，是实现 各国经济健康发展的一种有力保障。如果说市场经济强调的是经济发展的效率， 专项转移支付作为国家参与经济的活动则更多的表现出对社会公平问题的关 注，是国家对居民的经济性补偿。而从对经济调整的位次来看，相对于市场对 资源配置优势地位来讲，国家对于经济的调整属于对资源的二次分配。正如财 政分权理论的代表人马斯格雷夫认为：市场经济条件下，公共部门的基本职能 归纳为稳定、配置、与再分配。 1 2 2 专项转移支付中居民权利的理论支持 一项制度的建立必须有相关的理论支撑，专项转移支付制度也不例外，并 且从这些制度基本内容中，我们可以看到居民是作为权利主体始终作为利益的 一极。尽管相对于这些制度本身而言，我们也许并不能从实证上完全论证出居 民作为权利主体的合理性，但从理论研究的角度来看，如果我们想从制度设计 的角度更加完善这一制度对民居权利的保障，一定数量的理论研究是必不可少 的。因此，现在我们不妨抛开这项制度的具体运行情况，而来研究一下其相应 的理论依据，就像卢梭涉及到社会契约论时所讲的“我探讨的是权利的道理，我 不要争论事实”2 1 李曙光：转型法律学，中国政法大学f n 版 2 0 0 4 年版，第4 - - 5 页 2 i 法】卢梭：针会契约论，商务印书馆2 0 0 3 年版第5 页。 6 第一章专项转移支付中居民权利及其性质 ( 1 ) “公共财政理论”与专项转移支付 经济学家庇古( a r t h u rp i g o u ) 用公共财政理论基础深刻的分析了市场微 观主体经济行为的外部效应问题。他认为，当微观主体的生产经济活动产生负 外部效应时，政府1 可以通过征税的方式，把被忽略的社会成本和代价“内在 化”，提高微观主体生产成本，降低其边际利润，促使人们改变以往的生产经 营方式；当微观主体的生产经营活动带来正外部效应时，政府应向其提供一定 的经济补偿或补贴，进而通过这种经济补偿或补贴达到对微观主体行为的激励 作用。政府通过专项转移支付制度向社会提供了公共产品，进而对市场微观主 体的经济行为的负外部效应予以抑制，对其行为的正外部效应予以激励，从而 达到实现提高社会经济效率的目的。 社会制度在进行变迁的时候往往会产生相应的社会成本和代价。在市场经 济条件下，这种社会成本和代价是在市场体系之外发生的，因此，市场机制无 法对此发挥作用，而必须由一定的非市场主体提供必要的公共产品以消弭这种 制度变迁所带来的负面影响。根据上述公共财政理论之效率原则的要求，这些 公共产品应由政府提供。政府对于市场调节失灵的领域，通过一系列政策、制 度安排，通过增加累积投入资金达到对一些市场主体的经济性补偿的目的，而 这种制度正是我们所涉及的专项转移支付制度。 ( 2 ) “社会契约理论”与专项转移支付 当我们在认识社会契约论时，往往可以将其作为一种国家起源的解释。由 于这种说法缺少实证的根据，所以在1 9 世纪末遭到了普遍的批判。但如果我们 发掘社会契约论的积极合理内核，则可以发现“从市场经济下国家与社会的关 系来看，则这种理论是正确和具有很强的积极意义的”，其“和民主财政是一脉 相承”2 而在民主财政理念之下，专项转移支付则成为践行“社会契约”理论 的制度。 专项转移支付作为现代社会公共财政的一项内容，社会契约理论给予其有 力的支撑。科恩曾指出：“人类社会是否确系在某一时期通过订立契约而形成的， 那无关紧要。不论历史形成过程如何，人类社会一形成即具有类似契约的性质， 1 财政学中的政府实质上足国家的代名词。 2 李一花，幸秀玲： 会契约论的“纾济现”探折兼谈中居民主财政建设的理论基础，载山东大 学学报2 0 0 6 年第4 朋 7 第一章专项转移支付中居民权利及其性质 而且这种性质就是实行民主的先决条件。不论有无仪式，不论明示或暗示，每 一个民主社会的成员，用洛克那种雄辩的语言说， 必须参加并团结成社会，成 为人类社会契约的一方，以便与其他成员一起谋求舒适、安全、和平的生活， 安全的享有自己的产业，出现外来侵犯时，有更大的保障”。专项转移支付 正是通过国家对居民的经济性给予实现了社会成员“一起谋求舒适、安全、和 平生活的目的，进而实现了社会契约理论所追求的终极价值。 1 3 专项转移支付中居民权利的性质 提到权利的性质，我们有必要介绍一下权利的主体居民。前面已述， 按照社会契约理论，专项转移支付中政府与居民之间的关系是按照社会契约来 进行构建的，因此，我们必须看到，此处作为权利主体的居民是以具有一定的 地源属性作为其权利依据的。 1 3 1专项转移支付权利主体居民 社会契约论认为，国家起源于原始状态下的人们相互间所缔结的契约；当 国家作为一个政治实体产生以后。人民又与国家缔结了一个规定彼此基本权利 义务的契约，即宪法。在现代民主的推动下，社会契约论也发生了很多的变化。 布坎南曾指出：“契约论的相关性，不在于它对政府起源地解释，而在于它在 完善现有政府制度时的潜在辅助作用”。2 现代社会中，国家对于社会所承担责任 不仅仅表现在政治管理方面，现代社会的“社会契约关系”中包含了更多的经 济性内涵，而专项转移支付作为国家向居民的一项财产性给付关系，其也可以 看作是国家与居民间社会契约之经济性内容的另一表象3 。社会契约理论使专项 转移支付具有了理论支撑；同时，由于契约关系作为一种“债权关系”，因而， 专项转移支付制度可以通过较为完善的债法理论对该种制度运行的设计与运行 提供借鉴。在这种契约之债的法律关系中，国家成为契约关系中的债务人，居 民作为接受者则享有债权人的权利。 如前所述，居民作为专项转移支付中的债权人即可以是自然人，亦可以是 法人或不具有独立法律人格的社会性组织。但以上各种主体作为专项转移支付 1 i 美1 科恩：论民土商务印书馆1 9 8 8 年版t 第4 7 页。 2 【芙1 詹姆斯布坎南戈纾塔洛克：息的计算t 中国廿会科学 l 版针2 0 0 0 年版第3 5 0 页 3 税收罡n t 会契约f 居民向国家进行财产流转的一种典型形式。 3 第一章专项转移支付中居民权利及其性质 的接受者在原因上却存在一定的差别。 ( 1 ) 自然人 在国家对居民进行财政转移支付过程中，其中一部分接受者是以自然人身 份存在。他们或是由于自然或生理上的原因，或是由于精神或政治上的原因使 其在经济上处于劣势，有时我们将这一类人统称为弱势群体。弱势群体被排除 于正常的社会经济制度运行之外1 。因此，对于可以正常享受社会经济运行带来 利益的群体而言，这类自然人由于其自身的弱势使其在经济上与其它自然人处 于实质不平等的地位。因此，为了社会的正常运行，政府必须代表国家对这一 类自然人承担相应的经济给付义务。 在整个资本主义确立与发展的过程中，古典经济自由主义经济学家将市场 理论中的经济主体抽象成一个个没有差别与特点的平等主体，而按照亚当斯 密的“经济人”假设，每个经济主体都是“强有力的智者”。与此同时，在法律 制度构建的过程中，出于对“人人生而平等”的追求，法律也人为的抽象掉了 自然人个体之间的差别，认为在资本主义制度下，在市场运行的过程中，每个 人都是平等的权利的主体。但是令人遗憾的是，尽管这些人为的理论抽象为资 本主义制度的确立与发展确实起到了巨大的推动作用，但从现实的层面上讲， 这些抽象的作用却在实现面前被打了折扣，在很多情况下其作用显得不尽如人 意。尤其是到了现代社会，市场经济作为一种较为普遍的经济运行模式在世界 范围内确立。市场经济所适用的“丛林法则”无论是在资本主义社会还是在社 会主义国家都普遍的显现了其自身的不足。社会性问题在世界范围内变得日益 突出，因此，国家对弱势自然个体进行专项转移支付就成为一种无法避免的必 然现象，其也是各国实现社会保障的重要手段。 ( 2 ) 法人与非法人社会组织 与自然人相比，法人与非法人等社会组织作为财政转移支付的接受者较少 的引起人们的关注，但是国家对于这一类主体的财政转移支付却对社会生活的 正常运行也起着十分重要的作用。 法人与非法人社会组织接受政府专项转移支付的原因与自然人不同。尽管 例如在本文序占中“阳光t 程”的受患农民，市场骅济机制本身小能为其提供自身发展的条件，网此 国家必须通过专项转移支付制度对这部分人进行一定的帮扶。 9 第一章专项车专移支付中居民权利及其性质 在社会生活中，这类主体也会成为专项转移支付的接受者一方，但他们的接受 者地位并不是因为自身的原因无法享受经济运行为其所带来的利益，恰恰相反， 他们的接受者地位正是国家强制其不能适用经济运行规则而造成的。这类主体 在社会经济生活的运行过程中起着十分重要的作用。例如，一些处于市场经济 体制下的国家，由于本国的一些原因，有些国家的新闻广播行业还无法适用市 场规则，那么这一行业内的企业就无法享受市场为其带来的丰厚回报。因此， 从行业上讲，这类接受者往往是处于关乎于国计民生的重要部门，例如公共交 通行业等；从作用上讲，这类组织往往起到的是对社会问题进行修补的作用， 例如儿童福利机构等。 在社会运行的过程中，由于这一类主体没有按照应有的规则进行运作，我 们也不能期望其在获得自身运行所需要的资源并获得应得的利益，因此，对这 一类接受者进行专项转移支付成为一种必然。在实践中。对于这类主体的专项 转移支付多以财政补贴的形式进行。 1 3 2 专项转移支付中居民权利属于社会权 按照社会契约理论，专项转移支付中政府与居民之间的关系是按照社会契 约来进行构建的。但我们必须看到，这种专项转移支付法律关系又与传统的债 权关系有着重大的区别。由于这种债权关系的客体属于社会性财产，因此社会 作为关系人介入到这一法律关系之中，这就导致专项转移支付应属于一种公法 之债。而作为一种债权，作为接受者的居民的权利也不是一种私法意义上的债 权，其权利本质应属于社会权。 ( 1 ) 什么是社会权 社会权是人类社会进入二十世纪后日益被彰显的一种权利，是指“公民依 法享有的要求国家对其物质和文化生活积极促成及提供相应服务的权利。社会 权作为一种权利，从其产生的时段上来看，其晚于“自由权”。应该说其是随着 人类生活的日益社会化而产生的一种权利2 ，在传统法学中，社会权往往被认定 为一种抽象性权利，并且将其作为与自由权具有根本性区别的权利。但随着社 会的发展，社会权的内容也随着社会化程度的提高而不断发展变化，“人们逐渐 龚向和：t 丰 会权的肌史演变，载时代法学2 0 0 5 年第3 期。 2 参见韩，盆红：t 危难时刻凸娃公民的“社会权廿载中国律师2 0 0 3 年第1 i 期。 l o 第一章专项转移支付中居民权利及其性质 认识到作为整体的人们各种权利具有相互关联性，自由权与社会权不是孤立的 两类存在，无法脱离其中的一类权利来抽象地保护另一类权利”。1 时至今日，社 会权已经不再是一种抽象的权利，其已经可以通过具体的制度转化为现实的法 律权利。专项转移支付制度中接受者权利即是社会权的具体表现形式。 在专项转移支付中，尽管社会权由于与具体的法律制度对接，其已经不在 是一种抽象的法律权利，但i f 如学者指出的，“权利的特点、内容以及救济方法 归根到底是由权利保护对象的特点决定的”，2 由于专项转移支付制度保护的对象 是在市场经济条件下的弱势群体，作为接受者的居民的特点决定了在专项转移 支付中其权利与传统的权利有很大的不同。 ( 2 ) 专项转移支付中居民权利的特点 第一，专项转移支付中居民权利具有财产性。对于社会权的性质人们曾经 进行地激烈的争论，具体提出了财产权说、非人权说、非独立人权说、放射性 利益说等诸种学说。3 社会权的性质之所以有如此多的争议，主要是由于随着社 会的发展，人们发现社会权的内容也随之在不断发展变化。笔者认为在界定法 律权利的性质时，我们要将其置于社会的发展之中。在现代社会，社会权作为 一个概念，其实际上是一个“权利束”，是多种权利的总称。社会权具体可包括 教育权、劳动权、物质帮助权等等。专项转移支付中的接受者的社会权主要体 现为居民在必要的时候可以从国家获得一定的物质支持的权利，其财产性特点 使这种权利在具体的法律制度的设计中表现为物质帮助权。财政转移支付中的 社会权是一种社会性财产权。2 0 世纪下半叶，在美国等一些国家，福利国家理 念的昌盛要求对传统财产权做出新的解释，“社会福利越来越倾向于成为一种个 人权利”。“补贴和许可福利国家的特征，构成了新的财产权并且应得到 给予传统财产的宪法保护。”5 “法律己使福利国家本身成为新权利的一种来源， 并以一种与传统财产权利所享有的法律保障可比拟的保护，捍卫这些享受公共 救助的权利。“从世界各国的法律规定来看，将居民的物质帮助权列为法律保障 郑贤君：社会权利司法救济，载法制与社会发展2 0 0 3 年第2 期。 2 张工敏：知识产权法学，中国榆察f 版社2 0 0 3 年版，第1 8 页。 3 潘荣伟：论公民社会权，载( 法学2 0 0 3 年第4 期。 4 龚向和：通过n 】法实现宪法社会权对各国宪法判例的透视 ，载法商研究。2 0 0 5 年第4 期。 5 【期保罗布莱斯特等编：宪法决策的过程：案例l j 材料( 下册) 陆符嘉等详，中隔政法人学出版 2 0 0 2 年版，第i 3 7 6 页。 6 【荚1 伯纳得施瓦茨：荚国法律史，壬军等译，中国政法大学出版社1 9 9 0 年版第2 7 5 页。 l l 第一章专项转移支付中居民权利及其性质 的一种权利是为数众多的，例如我国宪法第4 5 条就规定：“中华人民共和国公民 在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权 利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事 业。”尽管物质帮助权在各国多是在宪法层面上进行规定，但笔者认为在我国社 会经济发展到一定程度的前提下，将其作为具体权利进行规定既是现实的也是 可行的。 第二，专项转移支付中居民的权利具有群体性。由于接受者的权利在本质 上属于社会权的范畴，因此，其必须具有群体性的特点。接受者权利的群体性 是指在一定范围内，享有物质帮助权的主体应是作为具有相同特质的一类主体 存在，作为一种权利其并不会为某个特定的主体所单独享有，而往往是同时存 在若干个由于相同或相似的原因而成为享有该种权利的主体。作为一种社会权， 国家也并不会为某个、或某几个个体而设置这一权利。1 。例如，政府针对于城 市特困家庭进行生活补助，对于在这城市中居住的满足特困家庭条件的主体均 可作为接受者而享受相应的权利。在这一补助的适用中，经济状况成为衡量接 受者的主要标准，而数据的统一性则剔除了各个家庭间的个别性特征。以相同 的条件被确认的特困家庭则成为享受这一权利的一般性主体。 第三，专项转移支付中居民的权利具有无差别性。居民权利的财产性属性 使其可以直接归结于某个特定的私人个体( 包括自然人、法人、非法人社会组 织) ，并且当这种权利受到侵害时，个体也可以主张权利进行救济。但是这种权 利与普通私权又有着很大的不同，这种不同主要体现在其社会性。传统私法债 权通常是个性化权利，每一项权利针对于个体的要求都是不同的。但专项转移 支付中居民的权利尽管也是针对于每一个受益的个体，但是这种权利在具体实 现的过程中，其相应内容往往具有无差别性，是针对同一类主体的问题，而不 会因为每个个体的实际差异而有所区别。例如，春节将至，作为对特困家庭的 补助，民政部门给每户家庭发放5 0 公斤大米。但是不巧的是特困户张三喜食面 食，不食大米。在此情况下，针对于张三而言，尽管其有权要求国家对其进行 补贴，但其却不能根据其个体性需要，而对国家给付的财物提出特殊要求。当 然，由于民族习惯等问题所导致的个性化权利需求则与张三的情况不同，应该 在个性化考虑之列，但此时的个性化实质上也只是更大范围内的无差别性而已。 第四，专项转移支付中居民权利具有不可让渡性。在专项转移支付中，接 参见韩占红：危难时刻凸硅公民的“社会权一，载中国律师2 0 0 3 年第l i 期 1 2 第一章专项转移支付中居民权利及其性质 受者资格是由法律所确认，接受者作为权利主体其本身没有能力将这一资格进 行转移。而因此，作为专项转移支付接受者的居民，尽管这种权利本身具有一 定的财产权属性，但这种财产性权利却是有着严格的人身属性，因此，其并不 可以进行让渡。 第五，专项转移支付中居民的权利具有法定性，即积极性。由于专项转移 支付中接受者居民的权利是一法定权益，对于居民一方而言，这种权利是 一种可信赖利益。从居民权利的实现与国家保障的关系来看，居民权利有积极 权利与消极权利。积极权利不需要居民的申请国家就会主动加以保障；消极权 利是在居民提出申请的情况下国家才会进行相应的保障。财政转移支付中，居 民权利由法律直接规定，其不需要申请而由国家主要进行。也就是说只要居民 满足法律所规定的作为接受者的条件，其即可得到国家对其所进行的专项转移 支付。由此看来，居民的这种权利是积极性权利，不需要以居民的申请作为前 提条件( 从国家的一方来讲，对居民进行给付也必须依法进行) 。同时，由于在 专项转移支付中居民权利作为法定权利存在，因此，非经法定程序其权利亦不 能被剥夺。 第六，专项转移支付中居民权利具有无偿性。国家在对居民进行转移支付 的过程中，居民并不需要支付相应的对价。因此，居民在专项转移支付中的权 利具有无偿性特点。但应该指出的是，恰恰由于居民作为接受者的权利具有无 偿性特点，导致在一些国家机关中，有关人员对专项转移支付中接受者权利报 以漠视的态度，认为由于这种权利是一种无对价性要求，其并不是居民对价性 付出的回报，因此认为这种权利缺少其存在的市场基础。甚至于一些政府官员 也将国家对于居民的专项转移支付看作是政府对于居民的“施舍”，因此不按照 相应的法律法规施行，而对自己这种行为的后果也持无所谓的态度。 笔者认为在此需要着重指出的是，专项转移支付具有非对价性是从财政转 移支付法律关系的内容上所做的判断，是指在专项转移支付法律关系中，尤其 是接受者居民与给予者国家之间是一种单向的权利义务关系。接受者 享有接受的权利，给予者必须履行给付的义务。但如果我们抛开专项转移支付 法律关系的思维框架，就可以发现，就财政转移支付对市场经济的作用而言， 作为接受者一方的居民，其所获得的国家物质帮助并不是无偿的。正像有学者 提出：“转移支付并非是不等价的行为，而是公众依据内在制度的制度资本所获 在我国财政转移支付旅行的过程中。这种现象硅得尤其突出。 1 3 第一章专项转移支付中居民权利及其性质 取的分享利润的权利，换句话说，这是主动完成而非被动接受的。古希腊诗人 西蒙尼得说过，“正义就是欠债还钱”，应该说专项转移支付则是政府代表国 家对财政转移支付接受者所作的一种针对现行社会制度补偿性行为。 “从财政宪法的角度而言，国家行为的全部内容无非在于财政支出、财政 收入、财政管理三项，因此，政治国家的另一面即为财政国家。”2 对于一个财政 国家，社会向国家的资产流转税收，构成了国家的财政收入；而国家向社 会的资产流转财政转移支付，则构成了国家的财政支出。国家与社会在这 一进一出的资产流转过程中，从经济上被结合在了一起。在“福利国家”理念 指导下的财政转移支付具有其显著的特点。政府无须区分“诚实的穷人”与“懒 惰的流浪汉”的区别，他们都变成了工业化的牺牲者。这一概念上的转变使政 府在名义上可以凌驾于社会之上，承担通过救济和保护贫民来维护整个社会安 定的责任。 ( 3 ) 专项转移支付中居民权利的效力 在专项转移支付制度运行的过程中，居民权利作为一种权利形式，有其相 应的法律效力。权利的效力与权利的权能是不同的概念，以传统民法中的物权 为例，从其效力上讲，物权具有物上请求权效力、优先权效力、追及效力等等； 而从其权能上讲，物权则具有的是占有、使用、收益、处分等权能。应该说权 利的效力与权能有关，但并非权能本身，而是权利权能的进一步发挥作用的结 果。专项转移支付中，接受者权利作为一种法定权利有其效力的相应表现形式。 第一，身份认定请求权。专项转移支付中，由于居民权利是依据法律规定 直接产生的，其不需要权利人的作为即可实现。因此，作为一种法定权利的享 有，特定的身份则是取得相应权利的必要条件。因此，某个体是否满足接受者 条件则是对于权利人来说是至关重要的问题。但是在某些情况下，由于国家机 关的疏忽大意，或其它方面的原因，使居民在具备法定条件的情况下，其专项 转移支付中的接受者身份不能得到确认。对此情况，则居民享有身份认定的请 求权，要求国家机关依法认定其作为专项转移支付接受者的主体身份。 第二，财产给付请求权。专项转移支付中，居民在符合作为接受者的条件 而国家没有积极给付的情况下，其可以依请求权向有关的国家代表提出给付请 1 周瞎1 敏；转移盘付的件质，载南人商学评论2 0 0 5 年第5 辑第1 8 7 一1 页。 2 刘剑文、熊伟：税法基础理论，北京人学 h 版社2 0 0 4 年版第3 5 贞。 1 4 第一章专项转移支付中居民权利及其性质 求，而有关国家代表必须积极履行义务。但在此需要指出的是，请求权的行使 要求国家必须通过相关的制度设计满足居民对于专项转移支付的基础性权利， 即知情权。财政转移支付制度作为国家对公民的一种积极性给付行为，在信息 上存在着严重的不对称性。由于此种原因，导致公民对于自己是否应该是某种 专项转移支付的接受者很难进行判断。因此，作为一种可在国家不作为的情况 下主张自己权利的请求权，应该是以知情权作为请求权的基础性权利，从而促 使在专项转移支付中国家与居民之间的信息对称。因此要求，由于专项转移支 付的项目是国家基于某一社会目的而对特定群体所进行的社会性给付，而这种 给付涉及的是社会性资源，要求政府必须对专项转移支付的内容以适当的方式 给予公开，以便社会公众予以检索、查询，进而了解自己是否有资格作为接受 者而享受国家给予的权利。在居民认为自己符合作为接受者的条件而国家又没 有主动给予的情况下，其才可能并可以行使请求权。 专项转移支付中接受者的请求权与一般民事法律关系中的请求权有很大的 不同。在专项转移支付中，国家对于居民进行专项转移支付是一种法定的义务， 其是国家对于居民的一种积极给付，因此并不以居民的请求作为前提条件。因 此，接受者的这种请求权的行使是以国家不履行义务作为前提条件，因此，其 是作为一种救济权利存在。 第三，专项转移支付的执行监督权。专项转移转移支付中，居民权利具有 监督的效力有两重原因。 首先，专项转移支付中的社会权是基于平等性原则与福利国家原则而产生。 专项转移支付的对象社会财产具有社会性属性，这种被转移财产的社会性 属性就决定了每一个社会成员都是财政转移支付资源的最终所有者与潜在的接 受者。因此，居民在专项转移支付法律关系中具有双重身分，一是所有者；一 是受益者。由于利益上的原因，居民对财政转移支付的合法运行有着利益上的 关系，也因此，其有权监督财政转移支付制度的运行。 其次，尽管每个社会公民都是财政转移支付资源的最终所有者与潜在的接 受者，但我们也应该看到，在专项转移支付过程中，从一定时间与空间范围来 看，专项转移支付往往只在特殊的时间与空问范围内对一定范围内的社会成员 进行财产性资源的转移。因此，由于资源的有限性，就会出现一定范围内社会 成员对于有限的财政转移支付资源进行竞争的问题。这就需要对这种资源分配 方式进行有效的监督。从而确保财政转移支付制度作为一种实现社会公平的制 第一章专项转移支付中居民权利及其性质 度而发挥其作用。 由于以上两方面的原因，财政转移支付中居民监督权的行使范围相对较广， 居民从财政转移支付适用事项的确定一直到财政转移支付的执行各个环节中均 享有监督权。 第四，专项转移支付中居民的权利是一种救济权。“没有救济就没有权利”， 专项转移支付中，作为接受者的居民的权利包括救济权是其它各项效力能够顺 利实现的有力保障。对于私权而言，自力救济是一种基础性救济方式，但对于 社会权而占，应该说赋予社会权以可诉性是对其保护的一种有效途径。这主要 是由于专项转移支付中居民的权利，是一种居民对国家的积极财产权利，