（诉讼法学专业论文）行政确认判决研究.pdf

中文摘要 我国的行政确认判决是在行政诉讼中形成和发展起来的，行政诉讼法并 没有规定这一判决形式随着行政审判实践的发展，出现了一些具体行政行为违 法但不适宜适用撤销判决的情形，因此需要做出有的放矢的判决，这就是行政确 认判决制度建立的直接动因。最高人民法院关于执行 若干问题的解释 的规定增加了确认判决这一判决形式，包括确认合法或 有效判决和确认违法或无效判决，以及特殊确认判决目前的行政确认判决立法 采取的是一种混合模式，既可以确认具体行政行为合法或有效，也可以确认其违 法或无效。这种模式下的确认合法或有效判决与行政诉讼目的及诉讼原理是背离 的，是无视行政相对人诉权的体现；由于行政程序立法的滞后，现行立法缺乏行 政行为无效的规定，使得确认无效判决在实践中无法得到正确的适用，甚至出现 了不应有的混乱现象；确认违法判决适用范围过于狭窄，也不利于实现对行政相 对人的司法救济。 行政诉讼法的修改已被纳入立法规划，因此我们应结合行政诉讼的目的 和宗旨，借鉴国外立法例中的有益经验，立足本国国情，对我国行政确认判决制 度进行重构。在确立了正确的行政诉讼立法目的、司法权与行政权之间关系合理 定位以及行政诉讼类型化得以实现的基础上，应该取消现有的确认合法或有效判 决并适当扩大驳回诉讼请求判决的适用范围，设立确认法律关系判决；在确认行 政行为无效时应以“明显重大瑕疵”为标准同时辅之以列举式；应当将违法事实 行为纳入确认违法判决的适用范围 关键词：行政诉讼确认判决比较研究完善与构建立法思考 o u ra d m i n i s l r a t i v ec o n f i r m a t i o nd e c i s i o ni sf o r m e da n d d e v e l o p e d i n a d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g s a d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r a ll a wd i dn o ts t i p u l a t et h i s d e c i s i o nf o r m a l o n gw i t ha d m i n i s w a f i v eh i a lp r a c t i c ed e v e l o p m e n t , t h e r ew f l e c o n c r e t ea d m i n i s t r a t i v ea c t i o ni n e g a lw h a ti sn o ts u i t a b l et h ec a n c e l l a t i o nd e c i s i o n t h e r e f o r e i ti sn e e d e d t om a k ew i t hac l e a rg o a ld e c i s i o n t h i si st h ed i r e c ta g e n to f t h ee s t a b l i s h m e n to fa d m i o i s u 蜥v cc o n f i r m a t i o nd e c i s i o n s y s t e m c o n f i r m i n g l e g i t i m a t eo rt h ee f f e c t i v ed e c i s i o ns e r i o u s l yd e p a r tf r o ma d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g s g o a la n dl a w s u i tp r i n c i p l e ；b e c a u s el a go fa d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r el e g i s l a t i o n ，t h e p r e s e n tl e g i s l a t i o nl a c k st h ea d m i n i s t r a t i v ea c t i o ni n v a l i ds t i p u l a t i o n ，c a u s e st h e c o n f i r m a t i o ni n v a l i dd e c i s i o n 啪n o tb ec o r r e c t l yu s e di np r a c t i c e ；c o n f i r m e dt h e i l l e g a ld e c i s i o na p p l i c a b l es c o p ei st o ol l a r r e w ，a l s oi sd i s a d v a n t a g e o u st or e a l i z e j u d i c i a lr e l i e f t ot h ea d m i n i s t r a t i v e t e l a t i v c p e r s o i l t h e r e f o r ew es h o u l d u n i f yt h eg o a la n do b j e c t i v eo ft h ea d m i n i s t r a t i v e p r o c e e d i n g s , p r o f i tf r o mt h ed o m e s t i ca n df o r e i g nl ) x p e r e l 尬e s o t wc o u n t r ys h o u l d c a n c e lt h ee x i s t i n gc o n f i r m a t i o na n de f f e c t i v ed e c i s i o n , w es h o u l de x p a n s i o n 啊e c t s t h el a w s u i tr e q u e s td e c i s i o nt h ea p p l i c a b l es c o p ea n de s t a b l i s hc o n f i r m st h el e g a l r e l a t i o n s h i pd e c i s i o n , w h e nc o n f i r mt h ea d m i m s t r a t i v ea c t i o ni si n v a l i d w cs h o u l d t a k e t h eo b v i o u ss i 嘶f i c a n ts l i g h td e f e c t 嬲t h es t a n d a r d w em u s tb r i n gt h et u e g a l f a c tb e h a v i o ri n t ot h es c o p eo f c o n f i r m a t i o n i l l e g a ld e c i s i o n k e yw o r d s ：a d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g s ，c o n f u m a t i e nd e c i s i o n c o m p a r i n gr e s e a r c h ，c o n s u m m a t i o n , l e g i s l a t i o np o n d e r s 学位论文独创性声明 本人郑重声明： 1 、坚持以“求实，创新”的科学精神从事研究工作。 2 、本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作和取得的研究成果。 3 、本论文中除引文外，所有实验，数据和有关材料均是真实的。 4 、本论文中除引文和致谢的内容外，不包含其他人或其它机构已经发表或 撰写过的研究成果。 5 、其他同志对本研究所徽的贡献均已在论文中作了声明并表示了谢意。 作者签名； 日期： 学位论文使用授权声明 本人完全了解南京师范大学有关保留，使用学位论文的规定，学校有权保留 学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电子版和纸质版；有权将学 位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论文进入学校图书馆被查阅；有权将学 位论文的内容编入有关数据库进行检索；有权将学位论文的标题和摘要汇编出 版。保密的学位论文在解密后适用本规定。 作者签名： 日期： 盘掣 边：哆 前言 一、选题的理由或意义 自我国行政审判改革以来，行政诉讼制度发生了很大的变化，其中作为诉讼 制度核心的判决的变化是最引人注目的行政判决是人们法院审理行政案件终结 时，根据事实和法律，就行政案件的实体问题所做的处理决定作为诉讼的最后 结果，行政诉讼判决是行政诉讼制度的重要问题，它在行政诉讼制度构建以及改 造过程中具有极为重要的意义，作为行政审判权的集中体现，行政判决既影响对 相对人的救济，也影响对公法秩序的维护，同时它还直接关系到行政审判的法律 效果和社会效果的实现。目前正在进行的行政审判制度的改革呈现出一种不断深 化和不断缨化的趋势近几年学界对行政确认判决的研究也给予了更多的关注 行政确认判决是人民法院经过对案件的审理所作出的确认具体行政行为合法有 效与违法无效的判决形式。行政确认判决是仅有宣示意义的判决，无法据以强制 执行，同时也不具备变更法的效力，仅具有确认法的效力 行政诉讼法制定时，我国的行政诉讼仅仅处在起步阶段，没有丰富的审 判实践，对行政诉讼是否需要确认判决认识不足，行政诉讼法没有关于确认 判决的规定。因此行政诉讼法) 只规定了撤销判决、维持判决、履行判决和变 更判决四种判决方式随着审判实践的深入发展，特别是国家赔偿法) 颁布实 施后。仅靠原有的几种判决形式，已经难以适应对各种类型案件的处理如存在 一些案件虽然被诉行政行为合法但不宜适用维持判决，或者违法但不宜适用撤销 判决的情形在此类情况下，不适用确认判决就无法对案件作出有的放矢的判决 在我国，行政确认判决的最先适用源自1 9 9 2 年北京市宣武区法院审理的洪全不 服崇文区公安分局非法限制人身自由案的司法判例，被认为是法官对行政诉讼制 度的发展作出的重大成绩，是行政审判中的一个刨新和有益尝试。鉴于实践需要， 最高人民法院于1 9 9 9 年通过的关于执行 若干问 题的解释( 以下简称若干解释) 第5 7 、5 8 条新增了确认判决形式该解释 第5 7 条第1 款规定：人民法院认为被诉具体行政行为合法，但不适宜判决维持 或者驳回诉讼请求的，可以作出确认其合法或有效的判决。第2 款规定：有下列 情形之一的，人民法院应当作出确认具体行政行为违法或无效的判决；1 、被告 不履行或拖延履行法定职责，但判决其履行法定职责已无实际意义的；2 、被诉 具体行政行为违法，但不具有可撤销的内容的；3 、被诉具体行政行为依法不成 立或无效的第5 8 条规定：被诉具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将 会给国家利益或公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认被诉具体行政 行为违法，并责令相应的行政机关采取相应的不久措施；造成损害的，依法判决 承担赔偿责任 从客观上讲，若干解释 的出台确实在很大程度上满足了司法实践的需要， 保护了当事人的合法权益若干解释中得以确立的行政确认判决作为司法裁 判行政案件的一种形式，这一判决形式的规定在一定程度上缓和了司法实践与立 法规定之间的张力，满足了行政审判的部分要求自若干解释 颁布以来，一 些地方的法院都依据该规定做出了一些确认判决的实例，社会反响也多呈现一种 积极的评价但是这种乐观情况的背后，一些问题却远不是若干解释中的几 个条文所能解决的实际上，若干解释诸多规定既缺乏合理性，又有悖于司 一 ： 法审判的一些基本原则。如理论上对行政确认判决的认识尚未统一、判决与诉讼 请求脱节、判决的适用条件规定的不够清楚、行政行为不成立和无效的含义混淆 不清等一系列问题，而这些问题所带来的是司法实践中运用确认判决时的五花八 门，严重损害了司法的统一性和权威性可以说，行政确认判决是引起学界争议 最多的判决形式之一因为它涉及銎l 行政诉讼立法目的、司法权和行政权的划分、 行政审判中的利益衡量等一系列重大理论问题。虽然理论、立法与实务皆对确认 判决投注关切的目光，但这并不表明对其有清晰、完整、正确的洞悉如具体行 政行为合法的情况下，优先适用维持判决和限制驳回诉讼请求判决适用之规定不 合理，审判实践中很少出现具体行政行为合法又不能适用维持判决和限制驳回诉 讼请求判决的情形，况且若干解释第5 7 条第l 款规定模糊，缺乏可操作性 给法官适用该条款增加了一定的负担，难以使确认判决与维持判决或驳回诉讼请 求判决这两种判决形式间的尺度真正厘清，这一实际困难如何解决? 确认无效判 决中的“依法不成立”和“无效”究竟应如何认识? 确认判决与其他判决形式特 别是维持判决和驳回诉讼请求判决的关系应如何协调? 情势判决中受损利益的 范围有无扩大的必要? 所有这些情况是很值得我们对现行的行政确认判决制度 进行反思的。就目前我国行政诉讼法学界的研究成果来看，行政诉讼类型化的确 2 立似乎已经是不容争议的事实，关键在于如何构建据笔者看来，我国行政诉讼 法学界研究行政确认判决制度的实践尚短，研究还处于刚刚起步的阶段，许多闯 题还需要我国的司法实践来说话，许多问题现在下结论为时过早，因此对确认判 决的研究，有待于从其理论基础、国外立法倒、其在整个行政判决制度中的地位 等方面进行研究和考察，这也是本文力图说明的问题和努力的方向 二、国内外研究现状 就目前国外的研究情况来看，英国、德国、日本这些国家的行政确认判决理 论和实践既有不少相似之处，同时也呈现出很大的差异，甚至表现出截然相反的 特点，这些都是与该国的行政诉讼的历史、行政诉讼的本身特点、各国对人权保 护的理解等紧密关联的以英国、美国为代表的英美法系在确认判决的适用上突 出了对私益的保护，而以德国、日本为代表的大陆法系则强调对公共利益的保护 当然，国外学者对行政确认判决也提出了理论上的探讨，如英国学者威廉韦德 的行政法 ，日本学者盐野宏的行政法 等都对这个问题有专门的研究。 从目前国内研究的情况来看，行政确认判决制度尚处于起步阶段，这一方面 是因为我国的行政诉讼制度直到1 9 8 9 年以后才有制度意义上的成形，直到1 9 9 9 年随着若干解释的出台才有真正意义上的行政确认判决，研究的起步比较晚， 更重要的另一方面在于确认判决的实际意义以及实际的作用还没有在行政司法 实践中得到完全的发挥，也就是说它的地位相比于其他的一些制度还远远不及， 加之于这个问题在国外的行政诉讼制度中的地位也不是太显赫，各国的行政诉讼 理论界很少关注就目前国内的研究成果来看，笔者尚未看到就行政确认判决的 有关专著，在一些有关行政制度的专著以及行政诉讼法的教材中，有一些学者涉 及到了行政确认判决，如江必新教授主编的中国行政诉讼制度的完善 ( 法律 出版社2 0 0 5 年版) ，张树义教授所著的寻求行政诉讼制度发展的良性循环( 中 国政法大学出版2 0 0 0 年版) ，马怀德教授主编的行政诉讼原理( 法律出版社 2 0 0 3 年版) ，应松年教授主编的行政诉讼法学) ( 中国政法大学出版社2 0 0 2 年 版) ，这些专著主要还是整个行政判决制度的完善来研究的，但是这对我们深入 研究确认判决仍然是不无裨益的。有关行政确认判决的论文数量也较为有限，其 中有代表性的论文有王克稳教授的行政诉讼应增加确认判决( 政治与法律 1 9 9 9 年第6 期) ，郑福广的行政审判中的确认判决及相关法律问题( 人民司 3 法 2 0 0 0 年第9 期) ，最高人民法院法官蔡小雪的论行政确认判决的适用) ( 人 民司法) 2 0 0 1 年第l l 期) ，张旭勇、尹伟琴的行政诉讼确认无效判决三题 ( 行 政法学研究2 0 0 4 年第4 期) 等在这些文章中，学者们就我国行政确认判决 的起源、行政确认判决的法理基础、若干解释在实际运用中的问题等问题进 行了研究，分析了我国目前的行政确认判决存在的主要问题是该判决形式的定位 不够准确，导致在司法实践中五花八门因此应该取消确认合法或有效判决，扩 大驳回诉讼请求判决，这种观点在理论界很有影响力而目前的问题争论在于如 何界定行政行为无效或违法，情况判决中“重大损失”确定的标准是什么 三、理论目标及研究方法 理论目标：本文将运用马克思主义法学的基本原理，参照两大法系的行政确 认判决制度，借鉴国内外行政确认判决制度研究的最新研究成果和理论，从分析 我国行政确认判决的现状与问题分析谈起，结合英、德等国的立法实践，指出我 国行政确认判决制度的应有模式。 研究方法：运用辩证唯物主义的方法，分析行政确认判决制度的现状及存在 的问题；运用比较分析的方法，考虑国外的行政确认判决制度的优劣和目前国内 关于确认判决制度的学说的优势和不足；运用归纳总结和实证调查的方法，结合 我国目前的司法实践，指出我国行政确认判决制度的应有模式及可行性论证 四、论文的研究成果和结论 1 、分析了行政确认判决在司法实践中运用混乱的一个重要原因是对行政行 为的无效和违法的厘清存在问题，从理论上廓清了这一问题 2 、研究了一些主要国家行政诉讼中的确认判决制度，就这些国家的立法模 式、实践操作及其立法缘由进行了较为深入的探讨，并将两大法系在这一问题上 作了比较 3 、对学者提出的行政确认判决的立法模式进行了一种分析，指出其利弊， 并结合我国的司法实践的具体情况，提出了我国能够在公共利益和私人利益的保 护问上达到平衡的一种模式 4 第一章行政确认判决的现状分析 在行政审判中，行政判决具有独特地位它是人民法院在行政案件审理终结 时，对案件的实体问题做出的裁判，是行政诉讼法中十分重要的内容。确认判决 只是其中之一，确认判决制度与其他制度特别是其他判决形式能够协调运作是行 政诉讼制度有效运作的基本要求。仔细分析我国行政确认判决制度的现行规定以 及通过将其放到行政诉讼运作程序中和其他判决形式进行关联考察，不难发现， 我国行政确认判决制度很难有效运作 一、行政确认判决制度的现行规定存在问题 行政诉讼法 制定时，我国的行政诉讼处于起步阶段，没有丰富的审判实 践，对行政诉讼是否需要确认判决认识不足，故行政诉讼法) 只规定了维持判 决、履行判决、变更判决和撤销判决这四种判决形式随着审判实践的深入发展， 特别是国家赔偿法颁布实施后，出现了一些仅靠原有判决形式无法应对的情 况，如存在一些案件虽然被诉具体行政行为合法但不适宜适用维持判决或违法不 宜适用撤销判决的情形。为了适应审判实践的要求， 中的确认合法 和确认有效判决没有这一充足根据，只是进一步搅乱了驳回诉讼请求判决和维持 判决之间本来就已经“剪不断，理还乱”的糟糕局面 ( 三) 现行法律缺乏行政行为不成立和无效的条件的规定 根据若干解释) 的规定，适用确认无效判决的适用情形之一就是“被诉具 体行政行为依法不成立或者无效”，可见是否对行政行为的效力有清晰、准确的 认识无疑对正确适用确认判决有着重要的意义。而我国目前尚未制定统一的行政 程序法，对行政行为成立、无效、撤销、废止的的条件和法律后果尚无统一的法 律规定对于现有法律涉及到的行政行为效力的认定问题，亦多遵照学术解释， 而学术解释不属于有权解释，且学术解释在该问题上也存在“混乱、不统一”3 因此行政行为效力的认定闯题的行政案件审理中，人民法院具有不确定的自由裁 量权，可能使不同的法院、不同的审判人员在对待相同的具体行政行为时，作出 不同的效力认定 对于“行政行为依法不成立”的含义，大多数学者认为，。我们完全可以得 出我国的法律原则和法律规范体系，是将不成立的行政行为包含在无效行政行为 之内的结论”4 还有学者认为行政行为不成立包括非行政行为与行政行为不成熟 1 由于我国封建传统思想和观念的影响较深，。官本位思想在相当一部分行政机关工作人员的头脑里根深 蒂固，加之行政审判制度不尽完善，人民法院审理行政案件时，遇到的干扰比刑事、民事审判大得多，影 响了人民法院的公正裁判和审判效率参见李目光著：中国民商行政审判的回顾与展望) ，人民法院出版 社2 0 0 3 年版，第5 2 8 页 2 据一项调查报告分析，有巧 的法官，4 0 的律师、2 l 的行政干部认为行政诉讼或审判只是一种形式， 实际上解决不了什么问题参见王学辉t 行政诉讼目的新论，律师世界1 9 9 8 年第2 期 3 姜明安主编：行政法与行政诉讼法，北京大学出版社，高等教育出版社1 9 9 9 年版，第1 5 9 页 蔡小雪：行政确认判决的适用 ，载人民司法 ，2 0 0 1 年第1 1 期 1 0 两种情况1 而作为 第 6 8 条对确认无效之诉的前置程序作了特别规定：提起确认无效之诉前，须在一 前置程序审查行政行为的合法性及合目的性，除非有以下两种情况，不需要该审 查：( 1 ) 行政行为是由一个联邦最高行政机关作出，或一个州最高行政机关作出 的，除非法律规定对此必须审查；( 2 ) 纠正性质的决定或复议决定首次包含了一 负担德国法律对当事人提起行政诉讼的条件有严格的要求1 ，而对确认之诉的 提起比其他类型的诉讼更为严格 第四，适用范围不同英美国家司法权对行政权进行全面的监督，因此宣告 令或确认判决的适用范围非常广泛。公共机构的任何行为，包括法律、法规、规 章的合宪性和具体行政行为或决定的合法性都是宣告令或确认判决的对象。而德 国的确认判决只能适用于行政处分或裁决，即只能适用于具体行政行为，而不适 用于抽象行政行为 1 参见姜明安主编：外国行政法教程，法律出版社1 9 9 3 年版，第1 3 日i 页 2 1 ( 二) 两种不同模式的建构理论 任何一项具体的法律制度背后都有其深厚的理论基础作为依据。因此考察德 国法上的行政确认判决以及英国法上的宣告令，应从深层次进行挖掘大陆法系 行政法和英美法系行政法是两种不同法律文化的产物德国的法律体系具有大陆 法系的共同特点，即有明确的公法与私法的划分；行政法属于公法的范畴德国 公私法的划分，构成了整个德国行政法的前提处理公法纠纷和私法纠纷适用不 同的实体规范，行政程序法仅仅是适用于行政机关行政活动的公法第二次世界 大战后，德国的行政法院作为审判权的一部分，归属于司法部门对于其管辖事 项，采取不由法令限定诉讼事项，即一般概括主义德国行政法的核心是行政实 体法或称为行政行为法，同时德国有发达而完整的行政程序法但德国行政法中 的“行政程序”并非是单纯的。程序它同时包括我们所理解的“行政实体” 例如：行政处分的构成条件，公法契约和国家责任等，这些实体法问题，在德国 均是通过行政程序法加以调整和规范可以说，德国的行政法，程序与实体是合 一的二战以后，鉴于世界行政程序立法趋向以及各邦程序立法分散、相悖，德 国开始重视对行政程序作统一立法。德国行政程序法对行政行为的效力问题做出 了明确的规定，并且由行政法院法对行政确认判决的适用范围、条件等做出了严 格的限制不难发现，在公共利益与私人利益的关系方面，德国行政法深受法国 行政法的影响，丽。布朗哥判决为以公共服务的概念为中心的行政法领域的创立 提供了理论基础”1 故德国行政法偏向于公共利益的保护以适应德国现代行政管 理的要求，这也是行政确认判决无论从其适用条件还是在整个行政诉讼判决体系 中的地位上都有所反映 在英国，根据自然正义的原理，捧除行政程序中的偏见，保障行政相对人的 听证权利，根据越权无效的原理，对行政行为实行司法审查，成为其行政法的中 心课题英国行政法的救济不采用专门的行政法院和专门的行政诉讼法制度，而 是通过普通法院和普通法诉讼审查行政行为，为受行政行为侵害的公民提供救 济英国行政法这一特征的形成既有对封建时代设立于普通法院之外的“星座法 庭”不受法律约束的心有余悸，也有戴雪一代法学家所创立的法治观念对英国人 的根深蒂固的影响，英国人在很长一段时期不愿意承认行政法，认为行政法是专 1 扬建顺著；日本行政法通论 ，中田法制出版社1 9 9 8 年版，第5 4 页 2 2 制的产物，是对法治的破坏而英国的法治原则其中一个含义就包括政府和公民 一样承担法律责任1 9 4 7 年以前，国王及其政府是免除法律责任的，其理论根 据是“国王不能为非”和。主权豁免”原则但新的法治观念认为，法律对于政 府和公民应该是不偏不倚的，虽然法律不能就任何事项对于政府和公民作完全相 同的规定，但法治要求政府不能享有不必要的特权，不能豁免普通法责任的约束 在新的法治原则下，王国政府应该承担普通法上雇主对其雇员错误的行为的责任 和承担违反法定职责的法律责任，所有行政机关都应该依法履行法定职责和承担 违反法定职责的法律责任因此，作为英国长期以来行之有效的私法救济手段的 宣告令被运用于对行政权的监督中不难发现，随着法治含义的不断发展，在行 政法被看成是“控制政府权力的法律”( 威廉韦德语) 的英国，行政法更倾向 于对公民私人利益的保护 第三章我国行政确认判决制度的重构 一、拿来还是借鉴我国的选择 通过对前述德、英两国的特点比较和理论基础分析，我们发现，两种不同的 确认判决制度实际上是一国根据其国情综合平衡公共利益、行政相对人利益以及 第三人利益后作的政策选择英国宣告令制度是建立长期不成文法基础之上的， 加上英国自然正义和法律至上的法治观念影响，它侧重于公民私人利益的保护 德国行政确认判决相比于英国的宣告令更倾向于保护公共利益。但是我们也应当 看到，德国法上对行政确认判决的适用过于严格，在行政诉讼原告起诉条件已很 严格的情况下，相比于其他判决形式，还设定了行政确认判决的前置审查程序， 因此不利于保护相对人的合法权益，虽然确认之诉在与其他诉讼类型的关系上处 于补充地位，但这并不能否定其独立的诉讼地位和司法救济价值。 我国行政立法深受德国法的影响，可以说我国最初的行政立法就是一个大规 模的法律移植过程，加之受传统观念的影响，我国的行政法也更多的倾向于维护 公共利益，个人利益服从公共利益的理论在我国尤为盛行，无论从行政诉讼立法 上还是司法实践中，个人利益得不到应有保护的现象时有发生1 实际上，国家 利益和公共利益与个人利益是辩证统一、相辅相成的，不存在没有个人利益作为 基础的公共利益，公共利益的享有最终还是要由个体去实现行政诉讼如其他社 会纠纷一样，本质上也是利益冲突，且多种利益交织在同一行政诉讼案件的情况 是常见的现象。法院必须在行政诉讼中发生冲突的利益之间找到一种几方都可以 接受的方案，而行政诉讼的任务就是妥善地解决行政争议，保障公民的合法权益， 监督行政机关依法行政这就要求在案件审理中，坚持协调与判决并重国家利 益、公共利益和个人利益应当在最大限度内获得兼顾与平衡，既不能着重于对个 人利益的救济，而使判决结果严重影响公共利益，也不能为了公共利益而牺牲个 人利益。国家尊重和保护个人利益是法治的基本价值取向之一，2 虽然它与国家 利益和公共利益有时可能会发生冲突，但是，通过对个人利益的保护也可能促进 1 若干解释 第五十八条规定：被诉具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共 利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决，井责令被诉行政机关采取相 应的措麓；造成损害的，依法判决承担赔偿责任对于个人利益遭受重大损失的情况，该条没有规定。 2 2 0 0 4 年宪法修正案第2 2 条规定。公民的合法财产不受侵犯一应当看成是对这一价值取向的回应，它标 志着个人利益的地位在我国的利益格局中达到了个前所未有的高度 国家和公共利益的发展 此外，我国法律制度向来都只重实体而轻视程序，这一态度在我国行政法中 表现得尤为突出立法上法律关注的往往是行政机关的职权、对行政相对人的管 理与控制等，而程序所占比重小在实旄法律的实践中，无论执法者还是法官以 及公民，由于行政程序意识淡薄，也往往是只管实体结果合法、正确，而不论行 政程序和诉讼程序是否正当目前，传统的只重视实体的观念正在开始发生转变 在价值取向上，立法开始重视程序法规范的创制，从而试图通过程序法以有效地 控制行政权的行使和充分发挥行政法保障公民权益的功能中华人民共和国行 政处罚法已在这方面迈出了可喜的步伐该法首次较完整、系统地规定了行政 程序的规范，并引入了听证制度行政程序法的制定已经被纳入立法规划，实体 法与程序法并重的二元化发展方向是我国行政法的完善趋势，这一点也与德国等 大陆法系国家相同1 尽管公法与私法的划分在我国法律体系中的态度并不明朗，但我们仍然可以 总体上认为，我国行政法自成体系而与民商法相独立、相区分，有其不同于私法 规则的特殊规则和纠纷解决机制在我国，有关行政的法并不与民商法相混同， 而往往有其特殊的，明显区别于民商法的法律规定，如行政处罚法、行政复议法 等。在私法的立法取向上也是主张二者分离的，如中华人民共和国合同法 就 没有将行政合同纳入该法的调整范围。行政机关的行政活动所遵循的法律依据是 明显不同于民商法的公法规则在行政争议的解决上，尽管统一由人民法院来行 使审判权，但是行政案件的解决却有专门的行政诉讼法依据和规则、专门的行政 诉讼途径，尽管可以参照适用民事诉讼法的规定，但这只是例外从传统来看， 我国曾为大陆法的继受国；从发展趋势来看，我国大陆的公法与私法相互独立、 界分及并行发展的趋势将越来越明显。因此在行政确认判决的重构中应注重借鉴 德国的立法经验，但这并不能否定英国宣告令制度的借鉴意义，我国正处于。依 法治国、建设法治国家”的时代进程中，而中国本身具有极深厚的官本位传统， 在此背景下吸取宣告令制度中的保护民权的成分具有相当大的时代意义因此， 1 实际上，英美法系国家的行政法为了适应社会需要和解挟现实迫切问题的要求，也在不断地调整其方向和 确定其任务，在不同的阶段或时期转换其重心或侧重点美国传统上的观点认为行致法就是行政程序法， 而这一基本观念已开始动摇，很多学者就主张行政法是关于公共行政的法律，不仅包括行政程序法也包括 行政实体法t 行政法既包括外部行政法，也包括内部行政法参见王名扬：美国行政法 ( 上) ，中国法制 出版社1 9 9 5 年版，第4 0 4 1 页，第5 6 页 2 5 在构建我国的确认判决时，并不能采取简单的。拿来主义0 而是应该立足本国 国情，借鉴和吸收国外立法的有益经验，在此基础上平衡公共利益与个人利益， 这才是重构我国行政确认判决的根本途径 二、我国行政确认判重构的理论基础 ( 一) 行政诉讼立法目的的正确确立 诉讼目的是诉讼活动所要追求的目标，为了达到这个目标，立法者在对每个 重要原则规定和制度的设计时都会考虑这个目标，从而实现该法律的目的立法 者在经过对一系列具体因素的考虑和衡量之后，将行政诉讼的目的确立或体现于 一定的法典中它是立法者主观选择和判断之后所确立的基本法律准则。民主政 治最基本的涵义是公民的合法权益不受侵犯，受到损害之后能够得到恢复和补 救。1 从应然意义上说，在司法审查中，法院的司法审查不应当是国家利益、公 共利益和私人利益三者兼顾而无轻重缓急的，相反应当重点考虑行政机关是否已 对公民负责，而不是重点考虑行政机关是否对国家、对社会负责2 就目前我国 行政执法状况而言，强调“监督”、“制约”是必要的，司法监督作为约束机制的 一部分，理应得到加强。3 正如有的学者指出，行政诉讼的惟一目的应当是保护 公民、法人和其他组织的合法权益4 笔者也赞同这一看法首先，从行政诉讼 的产生看，行政诉讼是适应现代社会中行政主体一方的不