（技术经济及管理专业论文）公共卫生突发事件应急管理研究.pdf

摘要 近几年公共卫生突发事件的暴发，阻碍了我国社会、经济的健康发展，危及到社 会稳定。在处理这些突发事件时，我国公共卫生部门的危机意识、决策机制、协调和 控制等方面都存在着明显的不足，有时甚至诱发危机，严重影响了广大人民的身体健 康和安全，也影响了社会的稳定和经济的增长。因此，在公共卫生领域尽快完善公共 卫生突发事件应急管理体系具有重要的战略意义，特别是作为我国东部沿海发达地区 的江苏省，在人才、物质等方面具有相对的优势，完善江苏省公共卫生危机管理体系 不仅对区域经济和社会发展有重要意义，而且对我国中西部地区公共卫生危机管理体 系的建设具有参考和引导意义。 论文运用管理学、社会学的理论对公共卫生突发事件进行界定；运用经济学的基 本原理，对危机和公共卫生突发事件关系进行了分析；通过比较分析法对国内外公共 卫生突发事件的应急管理体系现状进行了深入剖析，并将其上升到理论高度；通过对 我国s a r s 事件的反思，剖析了在应对s a r s 事件过程中，我国现行公共卫生危机管理体 系中存在的问题，以及在抗击禽流感过程中的改进；最后在调查分析的基础上，对构 建江苏省公共卫生突发事件应急管理体系提出了建设性建议和方案。 关键词：应急管理、公共管理、公共卫生突发事件、s a r s 、禽流感 摘要 近几年公共卫生突发事件的暴发，阻碍了我国社会、经济的健康发展，危及到社 会稳定。在处理这些突发事件时，我国公共卫生部门的危机意识、决策机制、协调和 控制等方面都存在着明显的不足，有时甚至诱发危机，严重影响了广大人民的身体健 康和安全，也影响了社会的稳定和经济的增长。因此，在公共卫生领域尽快完善公共 卫生突发事件应急管理体系具有重要的战略意义，特别是作为我国东部沿海发达地区 的江苏省，在人才、物质等方面具有相对的优势，完善江苏省公共卫生危机管理体系 不仅对区域经济和社会发展有重要意义，而且对我国中西部地区公共卫生危机管理体 系的建设具有参考和引导意义。 论文运用管理学、社会学的理论对公共卫生突发事件进行界定；运用经济学的基 本原理，对危机和公共卫生突发事件关系进行了分析；通过比较分析法对国内外公共 卫生突发事件的应急管理体系现状进行了深入剖析，并将其上升到理论高度；通过对 我国s a r s 事件的反思，剖析了在应对s a r s 事件过程中，我国现行公共卫生危机管理体 系中存在的问题，以及在抗击禽流感过程中的改进；最后在调查分析的基础上，对构 建江苏省公共卫生突发事件应急管理体系提出了建设性建议和方案。 关键词：应急管理、公共管理、公共卫生突发事件、s a r s 、禽流感 a b s t r a c t i nr e c e n ty e a r st h ee r u p t i o no fo u t b u r s tp u b l i ch e a l t he v e n t s ，h a sh i n d e r e do a rc o u n t r ys o c i e t ya n d e c o n o m yh e a l t h yd e v e l o p m e n t ，e n d a n g e r e dt h e s o c i a ls t a b i l i t y i n t h ep r o c e s so fd e a l i n gw i t ht h e s e e v e n t ，o u rp u b l i ch e a l t hd e p a r t m e n t sc r i s i sr e a l i z a t i o n ，p o l i c y m a k i n go r g a n i z a t i o n ，c o o r d i n a t i o na n d c o n t r o la l lh a so b v i o u s l yi n s u f f i c i e n c y s o m e t i m e se v e ni n d u c e di tt oc r i s i s ，t h er a n g e sw a se n l a r g e d ， s e r i o u s l ya f f e c t e dt h eg e n e r mh e a l t ha n ds e c u r i t y , a n da l s oa f f e c t e dt h es t a b i l i t yo fo u rs o c i e t ya n dt h e e c o n o m i c a lg r o w t h t h e r e f o r e ，w es h o u l dc o n s u m m a t ea ss o o na sp o s s i b l ei ne m e r g e n c ym a n a g e m e n t s y s t e mo fo u t b u r s tp u b l i ch e a l t he v e n t i th a st h ei m p o r t a n ts t r a t e g i cm e a n s ，e s p e c i a l l yi nj i a n g s u p r o v i n c e a st h ee a s tc o a s t a ld e v e l o p e dp r o v i n c e ，t h ee c o n o m ya n dt a l e n t e dp e r s o n sh a sr e l a t i v e e x c e l l e n tc o n d i t i o n s ，t h e r e f o r e j i a n g s u p r o v i n c ec o n s u m m a t e st h eo u t b u r s tp u b l i ch e a l t he v e n t e m e r g e n c ym a n a g e m e n ts y s t e mc o n s t r u c t i n gt oh a v et h er e f e r e n c ea n dt h eg u i d a n c es i g n i f i c a n c ew i t h t h ec o n s u m m a t i o nt oo u rc o u n t r ym i d - w e s t t h ep a p e ri nf i r s ta n ds e c o n dc h a p t e ru s e dt h ep u b l i cm a n a g e m e n ta n ds o c i o l o g i c a lt h e o r yk n o w l e d g e t ol i m i tt h eo u t b u r s tp u b l i ch e a l t he v e n t s ，a n du s e dt h ee c o n o m i ck n o w l e d g et oa n a l y s i st h er e l a t i o n b e t w e e nt h eo u t b u r s tp u b l i ch e a l t he v e n ta n dt h ec r i s i s ；t h et h i r dc h a p t e ra n a l y z e dt h ed o m e s t i ca n d f o r e i g no u t b u r s tp u b l i ch e a l t he v e n te m e r g e n c ym a n a g e m e n ts y s t e mi np r e s e n ts i t u a t i o nb yc o m p a r i s o n a n a l y t i cm e t h o d ，a n dr o s ei t t ot h et h e o r ya l t i t u d e ；i nt h ef o u r t hc h a p t e ru t i l i z e st h es a r si n s t a n c et o r e c o n s i d e r so u rc o u n t r yp r e s e n tp r o b l e mi no u t b u r s tp u b l i ch e a l t he v e n tm a n a g e m e n ts y s t e m ，w h i c h w i t hh a di nt h er e s i s t a n c eb i r df l up r o c e s st oi m p r o v e ，w h i c hi n s u f f i c i e n c i e sf u r t h e ra n a l y z e dh a sa l s o h a d ；t h ef i f t hc h a p t e rb a s e dt h ed i a g n o s i sf o u n d a t i o n ，t oc o n s t r u c t e dj i a n g s up r o v i n c eo u t b u r s tp u b l i c h e a l t he v e n te m e r g e n c ym a n a g e m e n ts y s t e m k e yw o r d s ：e m e r g e n c ym a n a g e m e n t ；p u b l i cm a n a g e m e n t ；o u t b u r s tp u b l i ch e a l t he v e n t ；s a r s a v i a ni n f l u e n z a ； 学位论文独创性声明： 本人所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取 得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论 文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果。与我一同工作的同事 对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 如不实，本人负全部责任。 论文作者( 签名) ：边旌侈柙绰z 月f 3 日 ( 注：手写亲笔签名) 学位论文使用授权说明： 河海大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、中国学术期刊 ( 光盘版) 电子杂志社有权保留本人所送交学位论文的复印件或电子文 档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。本人电子文档的内 容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的保密论文外，允许论文被 查阅和借阅。论文全部或部分内容的公布( 包括刊登) 授权河海大学研究 生院办理。 论文作者( 签名) ： i 玉趁易一彳年 z 月 弓日 论文作者( 签名) ： e 盘篮猃易一彳年 z 月 多日 河海大学硕士学位论文 第一章绪论 1 1 论文研究的背景和意义 自1 9 7 8 年改革开放以来，我国经历了历史性的社会转型。在这2 0 多年的时间里， 我国社会经历了多重转变：从乡村农业化社会到城市一工业化社会的转变；从社会 主义计划经济体制到社会主义市场经济体制的转变；从内向型、自我封闭的经济体制 向开放型、国际化的经济体系的转变；由一个以个人权威为基础的社会政治管理体制 向民主与法制化的社会管理体制转变。一方面我国经济以超过1 0 的年增长率居世界 首位，人民的物质生活有了巨大的进步，国家整体的卫生医疗水平也有了很大的进步； 但另一方面，由于在社会转型时期产生的社会结构断裂，利益和权利在不同主体中间 的重新分配和转移，以及政府过于注重经济的增长，对公共卫生领域过于忽视，造成 在公共卫生领域投入过少，诱发了公共卫生领域的一系列的危机。近几年一系列公共 卫生突发事件的爆发，阻碍了我国社会经济的健康发展，危及社会稳定，在处理这些 突发事件时，我国公共卫生部门的危机意识、决策组织机构的组建和指挥、协调、控 制等方面都存在着明显的不足，而这些不足都对及时、有效的处理突发事件产生了消 极的影响，有时使其发展为危机，严重影响了广大人民的身体健康和安全，也影响了 社会的稳定和经济的增长。因此，在公共卫生领域尽快完善公共卫生突发事件应急管 理体系，具有重要的战略意义。 论文试图从学术的角度探讨两个问题：一是运用经济学、社会学和管理学的相关 知识，通过实证分析研究目前公共卫生突发事件应急管理的不足；二是运用经济学和 管理学的相关理论研究如何完善公共卫生突发事件应急管理体系。通过对这两个问题 的分析研究，进一步完善江苏省公共卫生突发事件应急管理体系，减少公共卫生突发 事件的发生频度，及时、有效控制公共卫生突发事件，最终防范其演化成危机事件， 达到保障社会经济发展、保障人民健康的目的。 1 2 国内外公共卫生突发事件管理与实践 在人类发展的历史长河中，古今中外，传染病一直是人类健康的主要杀手，是人 类生存的大敌，也是公共卫生的一大难题，由此引发的宗教信仰、政治、经济、社会 结构和医药卫生危机无论是国外还是国内都并不鲜见。 1 2 1 国外公共卫生突发事件管理实践 重温历史，因公共卫生事件诱发危机致使国家衰亡的例子可以让后人引以为戒。 公元六世纪东罗马帝国爆发鼠疫，仅君士坦丁堡，在三个月的时间内，每天要死去 5 0 0 0 人，当时的医生束手无策，统治者也未采取有效的防治措施，死亡惨重，人口 锐减，致使社会瘫痪。发生在公元1 6 4 年到1 8 0 年罗马帝国时期的黑死病使罗马城每 天有千余人死亡，瘟疫对罗马和罗马人所产生的破坏力足以摧毁这一强盛时的帝 国。【1 l 现代社会，人类在2 0 世纪取得了伟大进步，特 x 河海大学硕士学位论文 泰国感染1 1 例，死亡7 例。在短短的几年时间里，先后已发生了禽流感h 5 n i ，h 9 n 2 ， h 7 n 7 病毒毒株跨越种属屏障直接感染人类的事件，预示着禽流感病毒的变易在加速。 2 0 0 3 年底至2 0 0 4 初暴发的疫情在发生时间的一致性及传播速度之快更是史无前例， 引起了全球高度的关注，它们有可能通过抗原变异或与人流感病毒发生基因重组，形 成新的流感病毒亚型，从而导致流感全球大流行，给全人类的健康带来严重的潜在威 胁啪。儿1 。 以上列举的传染病暴发事例，事实上已给人类生存与健康以及社会的发展带来严 重威胁。也引起了各国政府与社会的广泛关注，同时也已积极采取措施进行应对。首 先是全球各国相继建立、完善了疾病疫情监测报告系统，以美国为例，美国有一套完 整的应对公共卫生突发事件体系。从公共卫生专业的层面来看美国的公共卫生事件应 对体系，包括以下几个子系统：一是全国公共卫生信息系统包括国家应急行动中 心、电子网络疾病监测报告预警系统、大都市症状监测系统以及临床公卫沟通系统。 电子网络疾病监测报告系统根据疾病设立不同的报告系统，比如普通传染病、艾滋病、 结核病等。近年来越来越多地通过网络来上传下达，可灵活机动地针对新病设立新的 监测报告预警系统，并开发出可以包纳所有法定传染病的新系统以及迅速通知临床人 员的预警系统；此外，各大都市还开发出各种针对不同症状的监测系统如“9 1 1 ”呼 救症状监测、医院急诊室病人监测( 即时和非即时) 、市面药房药物销售监测( 感冒 药) 、学校学生缺课监测、法医死亡解剖记录监测、猫狗死亡监测、手纸和桔子汁销 售监测、街上商场打喷嚏症状监测( 商场监测电视) 等，其目的就是早期发现疾病爆发 的先兆，赢得时间准备应对。二是全国公共卫生实验室快速诊断应急网络系统。美国 公共卫生系统实验室自成体系，按联邦、州、基层分为三级。该系统专长于实用检验， 在人员、设备、资金方面与大学临床实验室各有所长。由于全国上下互通有无，统一 为现场调查服务。三是现场流行病学调查控制机动队伍和网络系统，c d c 的疫情情 报服务培训班( e i s ) 通过5 0 多年的运行，已建立了一支精良的机动队伍和全国网络。 四是全国大都市医学应急网络系统该系统覆盖了美国境内的所有大城市。该系统是 由联邦政府出钱装备和补贴各大都市医院建立的，包括现有的传染病医院和综合医院 的传染病科，使每个签约医院或科都有负压病房等应对装置。这些医院平时根据市场 需要运行，同时，不断进行传染病防治能力的训练。一旦出现疫情，在政府要求的时 间内可以马上转换为应急医院。五是全国医药器械应急物品救援快速反应系统美 国国家医药和用品应急系统以大集装箱的形式，在美国几个保密的战略地点储备应急 医药和急救用品，包括疫苗、抗生素、抗体、解毒剂及输液设施等，可在1 2 小时内 为美国任何受灾区一次提供5 0 吨以上的医药和急救用品，保证了处理重大公共卫生 和灾难事件无后顾之忧。六是全国健康教育系统。“9 1 1 ”后全民反生物恐怖的健康 教育为美国老百姓打了心理预防针，打好了全民警惕的基础。在科研战略上，美国采 取的是在公共卫生突发事件发生后，采取流行病学现场研究和实验室病因及药物研究 齐头并进的办法。尽可能保证对发生的经典或新发疫情进行及时、有效应对。 1 2 2 国内公共卫生突发事件管理实践 建国初期，我国面临着严峻的传染病流行，全国发动了一场以控制急性传染病为 河海大学硕士学位论文 流行病学监测与疾病预防控制。做好传染性与非传染性疾病、伤害及其他环境 影响因素的流行病学监测，对疾病暴发和公共卫生突发事件进行调查处理，建立健全 应急反应机制。 发展公共卫生政策和规划。制定公共卫生政策与法律法规并指导公共卫生实 践，发展能促进和保护公共卫生的规划，建立评价指标体系，定期开展效果评价。加 强国际合作，促进全球的公共卫生工作，缩小发达国家与发展中国家之间的卫生差异， 增进全球健康。 制定公共卫生法律法规，加强卫生监督执法。制定完善公共卫生相关法律法规， 明确政府及社会各方职责和权利，并加强公共卫生监督检查，确保这些法律法规的有 效实施。 做好健康促进、社会合作和授权管理。通过各种宣传媒体、工具做好健康教育 与健康促进工作，使人们能自觉改变不良行为与生活方式，在生命的各个阶段促进健 康的生活。加强政府、相关部门以及非政府组织( n g o ) 的合作与沟通，加强公共卫生 与临床的合作与交流，创造各种支持性社会环境以确保公共卫生政策的顺利实施。要 通过授权，使公共卫生机构能管理实施疾病预防控制工作和健康促进项目。 制定公共卫生人力资源发展与规划。建立和完善一支接受过良好教育、具有多 学科知识背景的专业队伍，建立丰富的公共卫生人力资源储备库，促进与鼓励继续教 育活动，对教育与培训项目进行定期检查与评价。 确保个人和人群卫生服务的质量。建立合适的个人和人群卫生服务质量标准， 发展质量评价模型，明确可靠有效的质量监测仪器设备，加强适宜技术研究，以改善 公共卫生服务质量，提高服务效果与效率。 开展公共卫生创新技术的研究、发展与执行。制定公共卫生研究计划，增强公 共卫生举措的科学性，鼓励各级机构的合作与联合研究，明确研究资金来源，积极开 展公共卫生发展和相关政策的创新性研究，并做好科研成果的推广应用。 因此，解决社会和人群的公共卫生问题，是公共卫生部门落实国家公共卫生政策 义不容甜的职责，公共卫生部门是国家公共卫生政策的执行者。公共卫生部门应当依 靠政府，担当起公共卫生突发事件应对的主要角色。 2 2 2 公共卫生突发事件的特点 公共卫生突发事件是现代公共卫生事件紧急状态的表现，公共卫生突发事件具有 以下特点： 1 ) 突发性。因真实发生的时间、地点具有一定的不可预见性，扰乱了通常的社 会秩序，政府急需快速做出反应和处理，否则，会造成巨大损失。 2 ) 全球性。疾病传播不像战争那样有地域、疆界之分，它是通过人与人之间的 交叉接触实现的。当今现代化的运输系统明显地助长了传染病在世界范围内传播的可 能，它能跨越洲际、国际和疆域，不分民族、种族和社会群体，跨越不同的文化和社 会制度，无视国家、地区的贫富差异，不仅给原发区，也给某一地区或全球带来巨大 灾难。传染病的发生不是某个国家或地区独有的，而是全人类共同面对的，对其进行 有效控制也不仅仅是一个国家或地区的责任，而是关系到全人类共同的安全和利益； 公共卫生突发事件应急管理研究 第二章公共卫生突发事件应急管理理论概述 2 1 危机与公共卫生突发事件的界定 在人类生存环境中，常常会面临各种对于个人和群体利益产生威胁的情境，其中 哪些是突发性公共卫生事件? 那些是危机? 是否要将公共卫生事件等同于危机事件 一样处置? 在论证如何构建和完善江苏省公共卫生突发事件应急管理体系前，有必要 对这两个概念进行界定。 2 1 1 危机的界定 危机( c r i s i s ) 是中文“危险”与“机遇”复合而成；英文韦伯辞典定义为“有可能 变好或变坏的转折点或关键时刻”。这个术语最早出现在古希腊医学里，意思是关系 生死的转折点，指病人的身体处于这样一种状况，即要么开始康复，要么开始进一步 恶化，直到死去。【1 7 1 修昔底德( t h u c y d i d e s ) 用这个词来形容人和人的关系或国与国的关系发生变化的 转折关头。【1 8 】 赫尔曼( h e r m a n n ) 认为：危机就是一种情境状态，其决策主体的根本目标受到威胁， 在改变决策之间可获得的反应时间很有限，其发生也出乎决策主体的意料。【1 9 】 罗森塔尔( r o s e n t h a l ) 等人认为：危机就是对一个社会系统的基本价值和行为准则 架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下，必须对其做出关键决 策的事件。罗森塔尔倾向于把危机定义为一个过程，他认为：危机是一段巨变和集体 紧张的时期。在这段时间里，日常的生活方式和社会体系的核心价值观受到威胁，且 威胁的方式是我们意想不到的，甚至是无法想象的。1 2 0 j 而今天的社会科学则提供了一种系统论的危机概念。根据这种系统理论，当社会 系统结构所能容许解决问题的可能性低于该系统继续生存所必需的限度时，就会产生 危机。从这个意义上说，危机就是系统整合( s y s t e mi n t e g r a t i o n ) 的持续失调。 福斯特( f o s t e r ) 发现危机有四个显著特征：急需快速做出决策，并且严重缺乏必要 的训练有素的员工、物质资源和时间来完成”。作为危机的定义，这些“紧急决策”、 “人员严重缺乏”、“物质严重缺乏”、“时间严重缺乏”提出了危机情境的几个基本要 点。 2 1 1 综合各位学者的观点，可以认为：“危机通常是在决策者的核心价值观念受到严 重威胁或挑战、有关信息很不充分、事态发展具有高度不确定性和需要迅捷决策等不 利情境的汇聚，它造成了高度的紧张和压力，是某一事件演变后各种情境的汇聚”。 危机具有以下特征：突发性；破坏性；扩散性；公众的恐慌性。所以危机就是对整个 组织或系统有重大影响和威胁，或有潜在影响和威胁的事件和情境。 从基本动因的角度来看，有自然因素引发的危机如：水灾、地震、海啸、台风等， 也有人为的及社会因素诱发的危机如：核危机、战争、恐怖主义、火灾等。从危机发 展的速度和终结的速度这两个角度入手，可将危机分为四类。【2 2 ( 1 ) 龙卷风型危机 河海大学硕士学位论文 顾名思义，这种危机来得急去得也快。如劫机或者劫持人质事件或空难等事故， 它们突然发生后会很快平息，不会给社会带来长久的影响。 ( 2 ) 腹泻型危机 这种危机有一定的发展酝酿期，但爆发后很快结束。 ( 3 ) 长投影型危机 这种危机爆发得突然，其后续影响较深远，长时间不能平息。形成此类危机有两 种原因：一是未能找到充分治理危机的根源。 二是危机处理失当，使一个危机产生深远的影响。 ( 4 ) 文火型危机 顾名思义，这种危机开始缓慢，升级也慢，甚至没有爆发的过程，但是结束也很 缓慢。 2 1 2 突发性公共卫生事件的界定 公共卫生突发事件强调的是一种紧急状态。“紧急状态”在各国立法上名称不一， 比较有代表性的定义是欧洲人权法院对“公共紧急状态”( p u b l i ce m e r g e n c y ) 的解释， 即“一种特别的、迫在眉睫的危机或危险局势，影响全体公民，并对整个社会的正常 生活构成威胁”) 【”】。紧急状态有以下几个特征：必须是现实的或者是肯定要发生的： 威胁到人民生命财产的安全：阻止国家政权机关正常行使权力：影响人们的依法活动； 必须采取特殊的对抗措施才能恢复秩序等。 公共卫生突发事件可以从广义和狭义两个范围进行界定。广义的公共卫生突发事 件是指突如其来的、对人类身体健康和生活产生巨大威胁、并间接影响到国家和社会 的经济进步和局势稳定的自然和人为灾害。对公众造成威胁的公共卫生突发事件在人 类社会早期多表现为自然灾害，如疾病、污染、洪水、地震、龙卷风、森林火灾、海 啸、雪崩、火山爆发等；狭义的突发性公共卫生事件指突发的重大疫情、食物中毒等 人类社会自身发展带来的突发性公共卫生事件。我国公共卫生突发事件应急条例 中的定义是：“突然发生、造成或可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、 群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他影响公众健康的事件”。 2 4 】在 2 0 0 6 年1 月8 目颁布的国家突发公共事件总体应急预案中对公共卫生突发事件 的定义是：“主要包括传染病疫情，群体性不明原因疾病，食品安全和职业危害，动 物疫情，以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件”。1 2 5 1 2 1 3 危机与公共卫生突发事件的关系 危机与突发性公共卫生事件之间既有关联又有很多差异。 从两者的内涵看，公共卫生突发事件的概念强调的是事件发生的不可预测性，危 机的概念强调的是事件发展到了紧要关头，已经具有很大的危害性。公共卫生突发事 件与危机的关系，从我国的s a r s 事件可以看出来，2 0 0 2 年1 1 月第一例s a r s 病例 出现，由于是一种新型传染病，当时认识不足，七个月的时间波及我国内地2 4 个省、 直辖市、自治区，演变成一种社会危机。为时七个多月的s a r s 疫情，引发了我国诸 多的公共卫生问题以及相关的经济、社会、文化和心理问题，对我国的经济、政治、 社会发展产生了诸多不利影响。 公共卫生突发事件应急管理研究 从两者影响的范围看，公共卫生突发事件影响的范围相对较小，且只涉及事件本 身，社会心理影响相对较小。我国目前公共卫生突发事件界定的标准，是以县或区为 单位，以某种病例发生的数量或特大中毒、污染事故为界定标准。而危机的范围远远 大于前者，而且对公众造成的心理恐慌程度也非常剧烈。 从两者的处置成本看，不管是从可计量的人力、财力资源，还是从事件对社会的 危害程度等不可计量的成本看，公共卫生突发事件的处置成本要远远小于危机事件的 处理成本。 显然，公共卫生突发事件不能等同于危机事件，突发公共卫生事件从事件的属性、 决策、影响、响应、处置成本等方面都有别于危机事件，公共卫生突发事件主要应用 程序化决策可及时、有效进行控制，且处置成本可控。而危机事件存在很多不确定因 素，常要采取非程序化决策的方法，其处置成本难以控制。公共卫生突发事件处置不 当就会演化成危机事件，公共卫生危机事件是某一公共卫生突发事件发生后，在其演 化过程中，经过较长或及短时间，在无人为干预或干预不力的情境下演变的一种结果， 而另一种结果就是公共卫生突发事件发生后，经过有效干预，在较短时间、有限空间、 特定人群中得以恢复，其影响只涉及事件本身。公共卫生突发事件应认为是危机的 “前兆”。 2 2 公共卫生突发事件的内涵与特点 本研究认为突发性公共卫生事件可以视为危机“前兆”，但不能完全等同于危机， 所以对于突发性公共卫生事件的管理是不能全部套用危机管理理论。因此，公共卫生 产品作为政府提供的公共产品，应从公共管理的角度出发，参照危机管理理论中的预 警理论构建自身的理论体系，并且要从经济学的角度讲究成本与绩效。 2 2 1 现代公共卫生的功能与特点 现代公共卫生是科学( s c i e n c e s ) 、技术( s k i l l s ) 和理念( b e l i e f s ) 的有机结合，通过有组 织的社会活动来达到预防疾病、促进健康、延长寿命的目的。 1 ) 现代公共卫生的特点： 公共卫生的最终目标是促进居民的健康，特别是延长健康期望寿命； 以人群为主要研究重点： 公共卫生的实质是公共政策，必须得到政府的强有力领导和相关的法律法规保 障： 公共卫生是一个社会问题而非技术问题，公共卫生的实施涉及社会的方方面 面，因此应加强医防结合和多部门参与，强调社区的广泛参与； 应有经受良好教育和多学科背景的公共卫生队伍作为资源支撑。 2 ) 现代公共卫生功能 公共卫生是一项改善和促进国民健康与福利的核心工作，它的基本功能包括以下 几个部分： 健康状况监测与分析。通过各级疾病信息监测系统，对人群健康影响因素进行 监测、分析和评价，发现和调查卫生问题，识别危害人群健康的因素，确定高危人群， 定期发布预警信息，确立公共卫生优先发展项目。 河海大学硕士学位论文 流行病学监测与疾病预防控制。做好传染性与非传染性疾病、伤害及其他环境 影响因素的流行病学监测，对疾病暴发和公共卫生突发事件进行调查处理，建立健全 应急反应机制。 发展公共卫生政策和规划。制定公共卫生政策与法律法规并指导公共卫生实 践，发展能促进和保护公共卫生的规划，建立评价指标体系，定期开展效果评价。加 强国际合作，促进全球的公共卫生工作，缩小发达国家与发展中国家之间的卫生差异， 增进全球健康。 制定公共卫生法律法规，加强卫生监督执法。制定完善公共卫生相关法律法规， 明确政府及社会各方职责和权利，并加强公共卫生监督检查，确保这些法律法规的有 效实施。 做好健康促进、社会合作和授权管理。通过各种宣传媒体、工具做好健康教育 与健康促进工作，使人们能自觉改变不良行为与生活方式，在生命的各个阶段促进健 康的生活。加强政府、相关部门以及非政府组织( n g o ) 的合作与沟通，加强公共卫生 与临床的合作与交流，创造各种支持性社会环境以确保公共卫生政策的顺利实施。要 通过授权，使公共卫生机构能管理实施疾病预防控制工作和健康促进项目。 制定公共卫生人力资源发展与规划。建立和完善一支接受过良好教育、具有多 学科知识背景的专业队伍，建立丰富的公共卫生人力资源储备库，促进与鼓励继续教 育活动，对教育与培训项目进行定期检查与评价。 确保个人和人群卫生服务的质量。建立合适的个人和人群卫生服务质量标准， 发展质量评价模型，明确可靠有效的质量监测仪器设备，加强适宜技术研究，以改善 公共卫生服务质量，提高服务效果与效率。 开展公共卫生创新技术的研究、发展与执行。制定公共卫生研究计划，增强公 共卫生举措的科学性，鼓励各级机构的合作与联合研究，明确研究资金来源，积极开 展公共卫生发展和相关政策的创新性研究，并做好科研成果的推广应用。 因此，解决社会和人群的公共卫生问题，是公共卫生部门落实国家公共卫生政策 义不容甜的职责，公共卫生部门是国家公共卫生政策的执行者。公共卫生部门应当依 靠政府，担当起公共卫生突发事件应对的主要角色。 2 2 2 公共卫生突发事件的特点 公共卫生突发事件是现代公共卫生事件紧急状态的表现，公共卫生突发事件具有 以下特点： 1 ) 突发性。因真实发生的时间、地点具有一定的不可预见性，扰乱了通常的社 会秩序，政府急需快速做出反应和处理，否则，会造成巨大损失。 2 ) 全球性。疾病传播不像战争那样有地域、疆界之分，它是通过人与人之间的 交叉接触实现的。当今现代化的运输系统明显地助长了传染病在世界范围内传播的可 能，它能跨越洲际、国际和疆域，不分民族、种族和社会群体，跨越不同的文化和社 会制度，无视国家、地区的贫富差异，不仅给原发区，也给某一地区或全球带来巨大 灾难。传染病的发生不是某个国家或地区独有的，而是全人类共同面对的，对其进行 有效控制也不仅仅是一个国家或地区的责任，而是关系到全人类共同的安全和利益； 公共卫生突发事件应急管理研究 有效应对公共卫生突发事件需要国家之间的合作和国际组织的参与。 3 ) 致命性。政治、经济等危机会造成社会动荡、秩序混乱，给国家和个人的财 产造成重大损失，人身安全得不到保障。但是政治、经济等危机过后，人们的生产和 生活是完全可以恢复的，而公共卫生突发事件有时直接危及到人们的生命，这种损失 是无法挽回的。 4 ) 识别难。新型传染病属于人类未知的领域，因为病菌通过变异和人类周旋， 一是产生抗药性，形成抗药群落；二是变得越来越怪异，使药物无法识别。 5 ) 负面性。公共卫生突发事件直接关系到人类的生存和发展，与人们的利益休 戚相关。危机一旦爆发很容易涉及到政治、经济、社会等多个层面。不仅影响人们的 正常生产、生活秩序，而且影响到社会经济发展、政治稳定，有极强的危害性。 2 2 3 公共卫生突发事件的危害 人类的发展史也是人类与疾病抗争的历史。近年来，重大公共卫生突发事件在我 国时有发生，一次次重大公共卫生突发事件的发生，给社会稳定、经济发展、人类的 身体健康造成了一定的危害，同时，这也使人类高度重视公共卫生问题。 1 ) 危害社会稳定 公共卫生突发事件的发生，打破人们日常心理行为的平衡，扰乱人们的正常生活 秩序，危及社会的稳定。疫情刚发生时，一般人觉得疫情离自己还很遥远，防护意识 薄弱，使病源体有机可乘。在疫情爆发期，一般人突然意识到疫情离个人原来并不遥 远，遂即产生恐慌心理，正常的生产、生活秩序被打乱，尤其是在公共卫生突发事件 击倒一批批英勇无畏、奋不顾身的医护人员时，人们的恐惧心理更加剧烈。如2 0 0 3 年非典疫情发生时，从2 月初起，传染病谣言开始在广州传播，恐怖的说法是：某医 院的十几名接触过病人的医护人员全部被传染，上午得病，下午透视显示肺部全是白 点，晚上抢救无效死亡。谣言很快在社会上形成了市场，广州市场感冒、抗病毒类药 物异常走俏，各大药店、医院、医药公司和药厂的板兰根制品和其他抗病毒类药品大 都接近脱销。主要原因起源于起初疫情信息的不公开和相关知识的宣传不够，以至人 们极度恐慌，轻易不敢出门，“五一”黄金周，国内的各旅游景点人员稀少，酒店、 宾馆、交通运输业大多处于半停业状态。1 2 副 2 ) 危害经济发展 公共卫生突发事件对经济的影响较大，如2 0 0 3 年的s a r s 危机就是一次全球性 的公共卫生危机，它扩教到全球五大洲的3 0 多个国家，而我国f 包括大陆、香港、台 湾在内) 是受s a r s 袭击最严重的地区，到2 0 0 3 年6 月2 3 日，其累计病例数f 中国7 7 7 3 例，世界8 4 5 9 例) 占全世界的9 2 。s a r s 危机结束后，对于s a r s 造成的经济损失， 国内外的一些官方机构和组织都做过估计。亚洲开发银行( a d b ) 对s a r s 在亚洲经济 的影响进行了计算，其主要是依据受s a r s 影响的亚洲国家和地区的经济指标情况进 行估算的。结果是，s a r s 使亚洲g d p 损失1 8 0 亿美元，占g d p 总量的0 6 ；如果 按照最终总支出计算，s a r s 对t f e 的影响为5 9 0 亿美元，占g d p 的2 。其中， 中国大陆所遭受的损失最大，其g d p 损失为6 1 亿美元，占g d p 的o 5 ；而香港地 区所受的影响相对其经济规模而言最严重，s a r s 对g d p 的损失占到g d p 总量的 河海大学硕士学位论文 2 9 ( 见图表2 - 1 ) 。 2 9 】 表2 1s a r s 对亚洲经济的影响 资料来源：a d b ，a s i a nd e v e l o p m e n to u t l o o k2 0 0 3u p d a t e 表2 2 20 0 3 年我国主要经济指标增长率 单位： 指标 一季度二季度三季度1 - 9 月 g d p9 96 79 18 5 工业1 7 2 1 6 5 服务业 7 7 o 87 6 投资 2 7 83 1 13 0 5 出口2 5 o 3 2 3 进口4 0 04 0 5 农民人均现金收入 7 53 36 5 资料来源：国冢统计局，中国经济景气月报 s a r s 对中国经济的影响，虽然没有伤害到我国经济的基本面，更没有改变我国 经济快速增长的大趋势。但国家统计局根据2 0 0 3 年前三季度的统计数据给出了估计， 认为s a r s 对中国经济的发展造成了不利影响，而且第二季度g d p 增速的下降比较 明显，由表2 2 可知，2 0 0 3 年我国二季度g d p 实际增长率为6 7 ，根据前三个季度 的数据估计若没有s a r s 影响，我国g d p 预期增长率应为9 5 。因此，s a r s 对2 0 0 3 年全年g d p 增长率的影响为o 7 。主要受影响的领域是对第三产业，对零售、旅游、 运输方面影响比较大。s a r s 使二季度服务业增长率损失了6 8 ，对2 0 0 3 年全年服 务业增长率的影响为1 7 。服务业占g d p 的比重为3 3 7 ，因此，服务业增长率损 失对全年g d p 增长率的影响为o ，5 8 。另外，以2 0 0 2 年社会商品零售总额( 4 0 9 1 0 5 亿元) 为基数，按预期年增长率9 计算，零售业的损失额约为3 5 0 亿元，其中，增加 值的损失额为6 5 亿元。按照同样的方法，估计客运业的增加值的损失在1 1 3 亿元左 公共卫生突发事件应急管理研究 右。 此外，计算s a r s 对农民收入的影响。第二季度农民人均纯收人增长率下降了 3 3 ，我们估计若没有s a r s 影响预期收入增长率应为7 。因此，实际收人增长率 下降了1 0 3 ，相当于每人减少收入7 6 元，全国农民合计损失收入6 0 0 亿元。因此， s a r s 虽然主要发生在城市地区，但在此次s a r s 危机中，由于农产品销售、农民工 流动等受s a r s 影响，在经济上农民是最大的利益受损者。 3 ) 危害人生安全 公共卫生突发事件因具有突发性、群体性、不确定性和危险性大等特点，往往在 人们毫无防范的情况下，突然发生，有的甚至骤然而至，迅速扩散，使人措手不及， 无论是中毒、安全事故，还是传染病、群体性不明原因的疾病，都具有极大的危险性， 对人们的身体健康和生命安全都会造成极大损害，受害或遇难人数往往较大，影响面 广。 我国近年来发生的几起重大公共卫生突发事件就是很好的例证，比如：上海甲肝 的暴发。自1 9 8 8 年1 月1 9 日起，上海市民中突然发生不明原因的发热、呕吐、厌食、 乏力和黄疸等症状，数目内成倍增长，截止当年的3 月1 8 日，共发生2 9 2 3 0 例。1 9 9 8 年春节前，山西文水县一不法分子用甲醇勾兑散装白酒，批发给外地个体户。这些散 装白酒流向社会后，被山西省朔州市、大同市部分群众饮用，从1 月2 6 日开始有人 中毒。患者呕吐、头痛、呼吸困难，没等救治便相继死亡。短短几天时间，朔州、大 同等地先后发现数百名群众饮假酒中毒住院，其中近3 0 人死亡。2 0 0 2 年9 月1 4 日， 南京汤山发生一起特大投毒案。2 0 0 2 年9 月1 3 目晚1 1 时许，犯罪分子陈正平潜，、正 武”面食店将所携带的剧毒鼠药“毒鼠强”投放到该店食品原料内，造成3 9 5 人因食 用有毒食品而中毒，死亡4 2 人，这起食物中毒造成的危害巨大，后果特别严重。更 为严重的是传染性非典型肺炎疫情。2 0 0 3 年上半年，我国内地2 4 个省、自治区、直 辖市先后发生非典疫情，共波及2 6 6 个县( 市) 和市( 区) ，累计报告非典病例5 3 2 7 例， 死亡3 4 9 例。这场突如其来的疫情灾害，一时间严重威胁人民群众的身体健康和生命 安全 3 0 1 。 2 3 危机管理理论概述 2 3 1 危机管理的概念 企业界是最早运用危机管理这个概念的，主要是指企业对危机事件的管理。随着 影响范围超过单一组织的危机性事件的不断发生，社会对政府承担起危机事件管理责 任的要求不断提高，因而政府危机管理的概念应运而生。虽然政府危机管理已经成为 人们通用的概念，但到目前为止，还没有一个比较规范的危机管理的界定。 罗伯特吉尔( r o b e r tg i r r ) ( 1 9 8 1 年) 认为：危机研究和管理的目的就是要最大限 度地降低人类社会悲剧的发生【2 6 】。 格林( g r e e n ) ( 1 9 9 2 年) 注意到危机管理的一个特征是“事态已发展到无法控制的 程度”。一旦发生危机，时间因素非常关键，减少损失将是主要的任务。危机管理的 任务是尽可能控制事态，在危机事件中把损失控制在一定的范围内，在事态失控后要 争取重新控制 2 7 。 河海大学硕士学位论文 米特罗夫( m i t r o f o 和佩尔森( p e r s o n ) ( 1 9 9 3 年) 认为收集、分析和传播信息是危机 管理者的直接任务。危机发生的最初几小时( 或危机持续时间很长时的最初几天) ，管 理者应同步采取一系列关键的行动。这些行动是“甄别事实，深度分析，控制损失， 加强沟通”j 。 国外对政府危机管理虽已有了相当的研究，达到了量化和规范化的程度，但由于 研究问题的角度不同，也没有形成明确的政府危机管理的概念。不论是为了对政府危 机管理进行科学研究，还是为了有效地进行危机管理和建立完备的危机管理体系，明 确、规范地界定政府危机管理的内涵都是极为重要的。 我国学者蒋水祥、罗殿平认为危机管理是指在企业中树立危机意识，时时注意与 各方面进行有效的沟通交流，努力消除自身缺点和对企业不利的各种影响以防患于未 然。因为有些小事件、小缺点、小灾害足以毁掉一个组织，所以“危机管理”又叫“零 缺点管理”，或者干脆叫“末日管理”。 我国管理学家苏伟伦认为危机管理是指组织或个人通过危机监测、危机预控、危 机决策和危机处理，达到避免、减少危机产生的危害，直至将危机转化为机会的目的。 危机管理有危机监测、危机预测、危机处理计划、危机决策和危机处理五个基本功能。 危机管理的目标是避免、减少危机的危害，乃至将危机转化为机会，见图2 1 。 图2 1 危机管理的五个具体职能与危机阶段和危机管理状态的关系图 综上所述，根据危机事件的生成与演迸的内在规律，本文认为，危机管理是指个 人或组织为了预防危机的发生，减轻危机发生所造成的损害，尽早从危机