（经济法学专业论文）构建我国巨灾保险法律制度研究.pdf

硕士学位论文 m 人s t e r st h e s i s 内容摘要 早在十年之前，中国人民银行就有关部门已经着手研究建立中国的巨灾保险制 度。随着汶川地震等巨灾事件的频繁出现，社会各界关于建立该带4 度的呼声越来越 强烈。巨灾保险制度作为一种集社会资金而分散因自然灾害引起的单个自然人或法 人无能力承担的风险分散机制，在应对巨灾风险，帮助被保人脱离困境，实现社会 和谐过程中，具有十分重要的现实意义。它因其保险性质的非营利性、保险机构的 国有性、保险动机的公益性、保险资金来源的国家拨付主导性以及保险范围的特殊 性，而与商业保险有很大的差异。同时，由于巨灾保险通过保险方式运用，使社会 成员在劳动能力和收入来源时，为应付将来可能发生或必然发生的巨灾保险给予一 定储蓄，形成巨灾保险基金，以便在可能发生的巨灾危险确实发生时，能够通过巨 灾保险机制获取赔偿及基本的生活来源。这一点跟社会保险机制相似，因此它具有 社会保障的法律性质。 境外巨灾保险法律制度相对完善和成熟，无论是美国还是日本，其具体的制度 内容都在现实运作中发挥了很大的作用，其制度框架和内容设计都给了我们很大的 启示：在我国，应当就巨灾保险进行专门的立法，设立专门的保险机构，以政府为 主要的投资人来建立巨灾保险基金，并制定政府再保险计划，从而形成巨灾保险法 律体系。 在现阶段中国国情下，巨灾保险法律制度的建立不仅必要，而且具有可行性。 也正是因为其具有必要性和可行性，因而文章从五个方面对该制度予以具体的构 建：一是确立巨灾保险的保险机构；二是确立巨灾保险的给付资金来源；三是保险 金的给付；四是保险金的监管，五是巨灾保险的法律责任。通过相应的制度的实现， 使之最终得以实现。 文章除引言外共分为四部分，具体内容如下： 第一部分，基于巨灾及巨灾保险涵义之阐释，明确了巨灾保险的特点及其与商 业保险的差异，揭示了巨灾保险的社会保障法律性质。 第二部分，基于对境外的巨灾保险法律制度的考察和分析，得出相应的启示， 即：我国应当就巨灾保险进行专门的立法，设立专门的保险机构，以政府为主要的 投资人来建立巨灾保险基金，并制定政府再保险计划，从而形成巨灾保险法律体系。 第三部分，主要是探讨我国建立巨灾保险制度的必要性和可行性。本着事实求 是的理念，结合我国社会生活现状，分析我国建立巨灾保险制度之必要；从我国经 = ： 硕士学位论丈 m a s t e r s 丁h e s i s 济及社会发展的情况入手，揭示我国现阶段建立该制度的实际可行性。 第四部分，对我国巨灾保险法律制度的构建进行了具体的设计构想，具体提出 了巨灾保险的保险机构、给付资金来源、给付、监管，及其法律责任等具体的内容， 由此建立一个完整的巨灾保险法律制度体系。 关键词：巨灾；巨灾保险；巨灾保险监管；巨灾保险法律制 i l 硕士学位论文 m a s t e r + st h e s i s a b s t r a c t a se a r l ya sad e c a d ea g o ，t h er e l a t e dd e p a r t m e n ti nt h e p e o p l e sb a n ko fc h i n ah a s b e g u ns t u d y i n gt h ee s t a b l i s h m e n to ft h ec a t a s t r o p h ei n s u r a n c es y s t e mi nc h i n a a l o n g w i t ht h ef r e q u e n tc a t a s t r o p h i ce v e n t ss u c ha sw e n c h u a ne a r t h q u a k e ，t h ev o i c ef o rt h e e s t a b l i s h m e n to fc a t a s t r o p h ei n s u r a n c ef u n db e c o m e sm o r es t r o n g l y c a t a s t r o p h e i n s u r a n c es y s t e mi sak i n do ft h er i s ko fd i s p e r s i o nm e c h a n i s m s ，w h i c ha sas e to fs o c i a l c a p i t a la n dd i s p e r s e dn a t u r a ld i s a s t e rr e s u l ti nu n a f f o r d a b i l i t yt ob e a rb yn a t u r a lo rl e g a l p e r s o n ，f a c i n gc a t a s t r o p h i cr i s k ，a n dh e l p i n gi n s u r e do u to ft h e i rp l i g h ta sw e l la si nt h e p r o c e s so fa c h i e v i n gs o c i a lh a r m o n y , w h i c ht a k e so ng r e a tp r a t i c a ls i g n i f i c a n c e i ti s d i f f e r e n tf r o mc o m m e r c i a li n s u r a n c eb a d l y , d e p e n d i n go nt h en a t u r eo ft h en o n p r o f i t i n s u r a n c e ，t h es t a t e o w n e di n s u r a n c ea g e n c i e s ，t h ei n s u r a n c em o t i v eo fp u b l i cs e r v i c e ， a n di n s u r a n c es o u r c eo ff u n d sa l l o c a t e dt ot h ed o m i n a n tc o u n t r i e s ，a sw e l la st h e s p e c i f i c i t yo fi n s u r a n c ec o v e r a g e a tt h es a m et i m e ，a sar e s u l to fc a t a s t r o p h i ci n s u r a n c e a p p l i e db ym e a n so fi n s u r a n c e ，t h em e m b e r so ft h ec o m m u n i t yw i l ls a v eu ps o m ec e r t a i n c a p i t a lf o rd e a l i n gw i t hc a t a s t r o p h eh a p p e n e dp o s s i b l yo ri n e v i t a b l yi nf u t u r e ，w h i c h c o m e si n t ob e i n gc a t a s t r o p h ei n s u r a n c ef u n d ，t h e nc a no b t a i nc o m p e n s a t i o nt h r o u g h c a t a s t r o p h ei n s u r a n c em e c h a n i s ma n dt h eb a s i cs o u r c eo fl i v e l i h o o d t h i si ss i m i l a rt o s o c i a li n s u r a n c em e c h a n i s m ，s oi th a st h el e g a ln a t u r eo fs o c i a ls e c u r i t y t h el e g a ls y s t e mf o rc a t a s t r o p h ei n s u r a n c ea b r o a di sr e l a t i v e l yp e r f e c ta n d m a t u r e ，e i t h e rt h eu n i t e ds t a t e so rj a p a n ，t h es p e c i f i cc o n t e n to ft h es y s t e mp l a y sav e r y s i g n i f i c a n tr o l ei no p e r a t i o np r a c t i c a l l y , a n di t si n s t i t u t i o n a lf r a m e w o r ka n dc o n t e n t d e s i g ng i v eu sg r e a ti n s i g h t i no u rc o u n t r y , w es h o u l da l s oe m b a r ku p o ns p e c i a l i z e d c a t a s t r o p h ei n s u r a n c el e g i s l a t i o na n ds e tu ps p e c i a l i z e di n s u r a n c ea g e n c i e s g o v e r n m e n t ， a st h e m a j o r i n v e s t o r st o c r e a t eac a t a s t r o p h i ci n s u r a n c ef u n d ，w h i c hc o n s t i t u t e g o v e r n m e n tr e i n s u r a n c es c h e m et of o r mt h el e g a ls y s t e mf o rc a t a s t r o p h ei n s u r a n c e a tt h i ss t a g eu n d e rc h i n a sn a t i o n a lc o n d i t i o n s ，i ti sn o to n l yo fn e c e s s i t yt os e tu p t h el e g a ls y s t e mo fi n s u r a n c eb u ta l s of e a s i b i l i t y i ti sn oo t h e rt h a nb e c a u s eo fi t s n e c e s s i t ya n df e a s i b i l i t y , t h i sd i s s e r t a t i o nw i l le x p a t i a t eo nt h i ss y s t e ms p e c i f i c a l l yf r o m f i v ea s p e c t s ：t h ef i r s ta s p e c t si st h ee s t a b l i s h m e n to fc a t a s t r o p h ei n s u r a n c ea g e n c i e s ；t h e s e c o n di sf u n ds o u r c ef o rc a t a s t r o p h ei n s u r a n c ep a y m e n t s ；t h et h i r di si n s u r a n c ep a y m e n t ； t h ef o u r t hi ss u p e r v i s i o no fi n s u r a n c e ；t h ef i f t hi sl e g a lr e s p o n s i b i l i t yf o rc a t a s t r o p h e i n s u r a n c e ，a n di tc a nb ea r c h i v e db yt h er e a l i z a t i o no ft h es y s t e m b e s i d e sf o r e w o r d ，t h ed i s s e r t a t i o ni sd i v i d e di n t of o u rp a r t s ；t h es p e c i f i cc o n t e n ti s a sb e l o w ： i 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s t h ef i r s tp a r t ，b a s e do nt h ed e f i n i t i o na n de x p l a n a t i o nf o rt h ec a t a s t r o p h ea n d c a t a s t r o p h ei n s u r a n c e ，d i f f e r e n t i a t e a n d a n a l y s e si d i o s y n c r a s y a n dd i f f e r e n c ew i t h c o m m e r c i a li n s u r a n c e ，a n dr e v e a lt h el e g a ln a t u r eo ft h es o c i a ls e c u r i t yf o rc a t a s t r o p h e i n s u r a n c e t h es e c o n dp a r t ，b a s e do ns t u d ya n da n a l y s i sf o rl e g a ls y s t e mo fc a t a s t r o p h e i n s u r a n c ea b r o a d ，g a i nt h ei n s p i r a t i o nc o r r e s p o n d i n g l y n a m e l y , w es h o u l da l s oe m b a r k u p o ns p e c i a l i z e d c a t a s t r o p h ei n s u r a n c el e g i s l a t i o na n ds e tu ps p e c i a l i z e di n s u r a n c e a g e n c i e s g o v e r n m e n t ，a st h em a j o ri n v e s t o r st oc r e a t eac a t a s t r o p h i ci n s u r a n c ef u n d ， w h i c hc o n s t i t u t eg o v e r n m e n tr e i n s u r a n c es c h e m et of o r mt h e l e g a ls y s t e mf o r c a t a s t r o p h ei n s u r a n c e t h et h i r dp a r t ，m a i n l yp r o b ei n t ot h en e c e s s i t ya n df e a s i b i l i t yf o rs e t t i n gu p c a t a s t r o p h ei n s u r a n c es y s t e mi no u rc o u n t r y a d h e r i n gt ot h ei d e at h a tt h er e a l i t ys h o u l d b ei na c c o r d a n c ew i t ht h ef a c t ，a sw e l la sc o n s i d e r i n gt h es t a t u sq u oo fo u rc o u n t r y s s o d a ll i f e ，t h e na n a l y z et h en e c e s s i t yt os e tu pc a t a s t r o p h ei n s u r a n c es y s t e mi no u r c o u n t r y ；w h e r e a so u rc o u n t r y se c o n o m i ca n ds o c i a ld e v e l o p m e n t ，t h e nr e v e a lt h e p r a c t i c a lf e a s i b i l i t yt os e tu pt h i ss y s t e mi no u rc o u n t r ya tt h i ss t a g e t h ef o u r t hp a r t ，s p e c i f i c a l l yd e s i g na n dc o n s t i t u t el e g a ls y s t e mf o rc a t a s t r o p h e i n s u r a n c e ，a n de x p a t i a t eo ni n s u r a n c ea g e n c i e sf o rc a t a s t r o p h ei n s u r a n c ；f u n ds o u r c ef o r i n s u r a n c ep a y m e n t s ；i n s u r a n c ep a y m e n t s ；s u p e r v i s i o no fi n s u r a n c ea sw e l la s l e g a l r e s p o n s i b i l i t ya n de c t ，t h u s s e tu pac o m p l e t el e g a ls y s t e mo fc a t a s t r o p h ei n s u r a n c e s y s t e m k e yw o r d s ：c a t a s t r o p h e ；c a t a s t r o p h ei n s u r a n c e ；s u p e r v i s i o nf o rc a t a s t r o p h e i n s u r a n c e ；l e g a ls y s t e mf o rc a t a s t r o p h ei n s u r a n c e i v 硕士学位论文 m a s t e r st i i e s i s 华中师范大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，独立进行研究工作 所取得的研究成果。除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其它个人或 集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已在 文中以明确方式标明。本声明的法律结果由本人承担。 储鲐f 骖魄缈夕年妇日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借 阅。本人授权华中师范大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进 行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。同意华中 师范大学可以用不同方式在不同媒体上发表、传播学位论文的全部或部分内容。 导师签名： 日期：年月 日 本人已经认真阅读“c a l i s 高校学位论文全文数据库发布章程”，同意将本人的 学位论文提交“c a l i s 高校学位论文全文数据库”中全文发布，并可按“章程”中的 规定享受相关权益。圃重途塞握窒蜃澄卮；旦坐生；旦= 生；臼三生筮查! 嚣恶妒日 魄妒j 月妒日 导师签名： 日期：年 月日 妒彩锄彳0 年 ：村丫 名舫 戳秒 者期 作日 硕士学位论文 m a s t e r st h e s ls 己i 吉 jl 口 自然灾害是指由水、旱、病、虫、鸟、兽、风、雨、雪、雷、雹、露等自然现 象造成的灾害，它对国家经济和人们生活的破坏很大。随着人类过度开发和利用资 源，引起生态失衡、环境破坏，近几年来自然灾害越来越严重，给人们的生命和财 产造成巨大损害。巨灾对于国家来说就是一种重大灾难，破坏国家经济的健康发展， 严重制约国民经济发展速度。对公民个人和企业来说，则更是一种毁灭性的灾难， 单个自然人和法人的力量是无法承受这种灾难的，必须靠全社会力量分散风险，减 轻损失。 根据瑞士的再保险公司最新的报告显示：2 0 0 8 年被定位是全球受到巨灾损失最 严重的年份之一。由于有将近一半的巨大灾难是发生在亚洲，于是该地区的经济体 造成严重的损害，经济损失惨重。在2 0 0 8 年全球的巨大灾害损失达到2 6 9 0 亿美元， 其中的人员伤亡人数和经济损失都很巨大，而且一半是由亚洲买单的，特别是中国。 首先是百年难得一遇的雨雪灾害降临我国南方地区，在这次在这次灾难中造成我国 2 1 个省市不同程度的受灾。其中死亡1 0 7 人，失踪8 人，紧急转移安置1 5 1 2 万人， 累计救助铁路公路滞留人员1 9 2 。7 万人，农作物的受灾面积达到1 7 7 亿亩，绝收 2 5 3 0 亩，森林近2 6 亿亩的受损面积，倒塌房屋3 5 4 其次是中华人民共和国有 史以来最大的一次地震“5 1 2 汶川大地震”，据统计，截止2 0 0 8 年9 月，这次 地震造成的直接经济损失达8 1 4 5 亿元人民币，遇难6 9 2 2 5 人，受伤3 7 4 6 4 0 人，失 踪1 7 9 3 9 人。间接损失不计其数，比如一些损失的古老文物，这些都是无形资产， 是很难去计算、评估；失去的文件、档案以及受灾区群众的心理伤害，这些是难以 估量的；最后工厂停产以及道路停运等都不包括在直接经济损失内。这些巨大的灾 难不仅仅只发生在我国，在全球范围内，很多国家也经历过或f 在经历着巨大灾难 给本国人民带来的悲痛。例如，震惊世界的2 0 0 4 年印尼大海啸，那次海啸造成该 国死亡l1 0 ，2 2 9 人，失踪1 2 ，1 3 2 人，是1 9 0 0 一1 9 8 3 年因海啸而死亡人数的总和。 2 0 0 5 年美国的“卡特里娜 飓风袭击，造成至少1 2 5 0 亿美元的损失，直接影响当 年下半年的经济的发展，保险公司赔付多达6 0 0 亿美元。 为此世界各国都纷纷采取各种措施抗灾，尤其是巨灾，希望尽可能减轻自然灾 害损失。其中，建立巨灾保险基金就是一项重要的防范巨灾、减轻巨灾损失的措施。 各主要发达国家大多建立了巨灾保险基金制度，而我国尚未建立这一制度，更别说 傅凯：灾后思保险，载北京商报2 0 0 8 年第3 5 期。 1 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 是对巨灾保险金的监管，学界对这方面的研究尚不够深入。因此，深入地研究巨灾 保险制度，对国家制定这方面的法律，预防或减轻巨灾对国家、法人和公民个人造 成的损失等都是具有十分重要的意义。 2 ，f z 、 ： 硕士擘位论文 m 人s t e r st h e s i s 巨灾保险的法律定性 ( 一) 巨灾保险的概念 1 巨灾的概念与特点 天灾是人类社会不可避免的自然现象，对什么是“灾难”、什么是“巨灾”，国 际社会众说纷纭，尚无统一标准。“灾难 在汉语词典的解释为：天灾人祸所造成 的严重损害和痛苦；“巨 在汉语词典的意思为很大的意思；由上我们可以把“巨 灾 定义为天灾人祸所造成的很大的严重损害和痛苦。联合国将灾难定义为：灾 难是一种严重的社会功能失调，它在大范围内造成人类、物质和环境损害，这种损 害已经超出了社会依赖自己的资源应承受的范围。1 9 9 4 年，联合国国际减灾委员会 在发表灾情报告时就将巨灾判断的标准界定为：“财产损失超过该国国民收入的1 ， 受灾人口超过该国总人口的1 ，死亡人口超过1 0 0 人”。巨灾，通俗的讲就是因为 自然因素造成的，如台风、地震、洪水等强大的自然灾害，给人们带来巨大的、不 能承受的损失。简言之，就是指发生概率低但是导致损失严重的事件，它具有以下 的特点： ( 1 ) 受灾范围广，周期长。俗话说：“天有不测风云，人有旦夕祸福”，自然灾 害的发生不是以人的意识为转移的。在日常生活中，人们每天都可能面对不同的风 险，比方说每天都会有交通事故的发生，有人也会遭遇抢劫等这一系列的不幸事件。 但是这些灾难的影响范围很小，仅仅涉及到个人财产损失且自己可以承担这种损 失。相较于这些普通风险来说，巨灾带来的侵害是区域性的，一旦灾难来临，整个 地区的城市建设或者经济都会遭受严重的破坏。比如2 0 0 8 年的我国南方雪雨灾害， 受灾区域包括湖南、湖北、浙江等多达十九个省市，这场严重的雨雪灾害使得这些 地区的交通严重毁坏，造成的直接经济损失达5 3 7 9 亿元。另一方面，巨灾周期长 主要表现在两个方面：第一，巨灾来临时的持续时间长，持续时间越长，受灾情况 会越严重；第二，灾后重建的时间长，国家要花费大量的人力、财力来使受灾地区 恢复以前的面貌，尽快让人们的生活恢复正常秩序。 ( 2 ) 受灾人e l 众多。通常我们在报章杂志上看到的风险事故，受害群众一般是 一人或几人，但是当发生巨大灾难时，波及的人数动辄几百人，甚至成千上万人。 这次5 1 2 汶川大地震中受灾人数惊人，死亡6 9 2 2 5 人，失踪1 7 9 3 9 人，受伤3 7 4 6 4 0 韩天雄：加快建立臣灾保险机制，载解放日报2 0 0 6 年9 月第1 3 期。 3 硕士学位论文 m 人s t e r st h e s i s 人，这些数字在世界灾难历史也是十分罕见的。 ( 3 ) 财产损失巨大。巨灾之所以被称之为巨灾，正是因为他给人们的身体和财 产带来无可计量的损害。每当它到来的地方，就会使得当地的经济遭受严重的破坏， 2 0 0 8 年的雪灾直接经济损失5 3 7 9 亿元，汶川大地震的直接损失达8 4 5 1 亿元人民 币。而且这还只是直接损失，灾后个人或者是政府都要花费大量的人力和物力来救 助，给人们的生活造成严重破坏。 ( 4 ) 普通保险公司无力承担风险。在保险理论风险管理原理中一条重要的原则 就是大数法则，一般危险发生的数量越大，代表可预测值越准确，但是巨灾发生的 频率相对于普通灾难来说是比较低的，又缺少信赖的预测值，大数法则的运用受到 局限，因此保险上的大数法则将不能发挥作用。再加上巨灾发生后的财产损失巨大， 一般的商业保险公司也没有承受赔偿的能力，如果贸然的开展巨灾保险项目，就会 出现大量承保的危险性，严重会导致保险公司破产。 2 巨灾保险的概念及特点 “保险 一词在汉语词典的解释为“集中分散的社会资金，补偿因自然灾害， 意外事故或人身伤亡而造成损失的方法。其源于1 4 世纪意大利商业术语，本意为 一种基于商事营业活动而构建的风险损益分担制度o 。从以上对巨灾的特点分析中 得出巨灾是一种会带来人身财产严重损失，影响人众多的自然灾害，单独的个人或 者法人不能够承担自然灾害风险，而建立巨灾保险则可分散这种风险。结合以上观 点，笔者认为巨灾保险是一种由各级人民政府、法人、自然人投资一定的保险费给 专门的巨灾保险公营公司，再由保险公司在巨灾发生时或发生后给予巨灾受害人一 定的巨灾受害给付金，借以减轻巨灾灾区人民和社会组织物质损失和精神损失，稳 定灾区人民的生产和生活的一种特别保险。它具有以下特点：第一，巨灾保险公司 的非营利性。巨灾保险的建立不是以营利为目的的，是为了通过巨灾保险分散风险， 能够通过国家政府的手段减轻巨灾损失。第二，巨灾保险具有社会保障性。巨灾保 险所给予灾民的最低限度的给付金，之所以称之为给付金而不是赔偿金是由于在巨 灾的发生不是由国家的过错造成的，不管是从侵权还是违约双方面看国家都没有赔 偿责任，现在国家出这笔钱纯粹是出于人道主义，因此巨灾保险金定义为巨灾保险 给付金会更加适合。国家给以这笔巨灾保险给予金只是为了能够满足灾民最低的生 产生活保障，具有社会保障性，并不是居民遭受多少损失就给予多少。第三，巨灾 保险的范围限于巨灾，一般的小灾难及人祸都不属于巨灾保险的保险范围。第四， 。汪鑫主编：金融法学，中国政法大学出版社，2 0 0 7 年版第2 0 8 页。 4 ，f 矗 硕士学位论文 m 人s t e r st h e s i s 受领这笔保险金的受领人也仅限于灾区的人民，非灾区的人是不能领取保险金。第 五，投保人主要是政府，当然也不排除愿意自愿购买巨灾保险的投保人。 ( 二) 巨灾保险的法律性质 1 巨灾保险与商业保险的差别 我们在谈论巨灾保险法律性质之前，要弄清楚巨灾保险与一般的商业保险的不 同。首先，它们相同之处在于都是一种风险分担机制，都需要对风险进行赔偿，都 有受害人等。但是巨灾保险和我们平时接触的商业保险也存在许多不同的地方，虽 然我国目前没有完善的巨灾保险制度，仅只有在发生重大灾害的补救措施，可是在 许多发达国家，特别是经常发生大型自然灾害的国家已经有相对完善的巨灾保险制 度。因此，以境外地区的巨灾保险与我们平时接触的商业保险相比较，笔者认为有 如下区别： 第一，保险公司的性质不同。商业保险制度所解决的是保险人和投保人之间的 保险商品交换关系，因此，商业保险是一种等价有偿的合同，是一种自愿性质的 保险，它以自愿参加投保的个人和单位为对象，作为对意外损失的一种经济补偿。 商业保险公司是私人性质的企业，其财产、经费、经营场所都是非官方的。而巨灾 保险，笔者认为是一种具有国家政策性质的保险，既然是一种政策性的保险，这种 保险一般由政府创立、参股或保证，为国家的特定保险政策服务。它是一定时期、 一定范围内，国家为了促进有关产业的发展，运用政策支持或者财政补贴等手段对 该领域的危险保险给予保护或扶持的一类特殊形态的保险业务。 因此它的建立不 是以赢利为目的的，是为了分散自然灾害给国家经济带来的巨大损害，是代表国家 给公民个人、法人在遭受这种不幸的时候的经济扶持。例如美国之所以颁布联邦 洪水保险计划就是因为美国政府在几十年间投入了大量的经费用于洪水防治，但 是成效并不大，同时也使得政府的财政负担越来越重。为了加强对洪水的风险管理， 减轻国家财政负担，积极采取防范措施才建立的以国家为主导的洪水计划。而且在 美国的洪水保险计划中，其中有一个重要的特色就是政府要求居民和社区联合购买 洪水保险，带有一定的强制性。 第二，保险的动机不同。商业保险是以营利为目的的一种商业行为 ，商业保 险公司一般都是采股份制，是一种民资民营的企业。既然是公司行为，那么商业保 。贾林青著：保险法，中国人民大学 版社2 0 0 6 年版，第1 3 页。 圆张洪涛、郑功成主编：保险学，中国人民f f j 版社2 0 0 2 年版，第4 4 8 页。 中国保监会编著：风险管理与保险，高等教育j ：版社2 0 0 7 年版，第2 5 页。 5 硕士学位论丈 m a s t e r st l i e s i s 险公司经营的目的就是为了赚钱，它们赖以生存的资金来自自己公司经营的好坏， 如果不盈利，那么公司就会破产。而巨灾保险则不同，国家建立这种巨灾保险制度 是为了稳定社会秩序，减轻财产损失，保证灾后社会生活秩序的正常，为国家分忧。 当然如果有人自愿购买巨灾保险，国家政府还是会采取鼓励政策的。 第三，保险资金的来源不同。普通的商业保险的资金来源除了在建立公司初期 需要缴纳的注册费之外，一般资金来源是投保人的保费。再加上接受投保人的保费 后，没有发生损害事件的这段时间内，商业保险公司会拿这笔钱做一些金融投资， 其中的收益也可以作为是商业保险资金链的一部分。而巨灾保险由于它的迫害巨大 性，一般的商业保险公司难以承受在发生巨大灾难后的大额赔偿，因此没有商业保 险公司敢于涉险开展巨灾保险业务。要建立这种新型的保险业务就需要国家的财政 力量，所以在巨灾保险资金链中的一个重要的资金来源就是财政拨款，例如，新西 兰的地震保险基金建立之初就是由政府全部出资。另外，巨灾保险资金的来源除了 财政拨款以外还会有一些保费的收入及社会捐赠等。 第四，保险的范围不同。普通的商业保险是保险人和投保险人在双方合意的情 况下自愿订立保险合同，投保人购买保单的多少是由自己的经济能力决定的，投保 人选择怎样的保险就交付相对金额的保险费。根据商业保险公司的经营能力以及保 险理论中的大数法则，保险公司也会有确定一些范围的风险是不可保的，因此不是 所有的风险投保人都可以自行选择。其保险范围多为一般性的小灾或者是人祸，巨 灾就属于这种不可包的范围之内。每当巨大灾害发生的时候，由于其迫害性太大， 往往会造成商业保险公司亏损甚至破产，所以一般的商业保险公司不会出售巨灾保 险。例如：2 0 0 1 年中，包括美国遭受“9 1 1 ”恐怖袭击在内的1 3 项巨大灾难，使 得具有悠久历史的英国保险社团劳合社遭受了3 1 1 亿英镑的亏损，在当时创造了全 球赔付记录。但是，巨灾保险的保险范围就不同，它建立的目的就是为了分散巨大 自然灾害带来的严重财产损失，稳定社会正常的秩序，因此它的保险范围只能是巨 灾。 2 巨灾保险的社会保障性质 巨灾保险与社会保险有许多相似的特点，其中最主要的特点就是二者都是以国 家为给付主体来确保陷入困难的公民最低的生活安全。社会保障的涵义在不同的国 家立法中往往不尽相同。英国经济学家，伦敦经济学院院长贝弗里奇在其社会保 险与相关服务中定义社会保障是指保障人民于失业、疾病、伤害、老年退休、家 长死亡之后、工资中断时生活费用的保障以及辅助其生育、婚丧时的意外或必要的 6 硕士学位论文 m a s t e r 。st h e s i s 费用。我国学者认为社会保障一般指国家为了保障社会安全和经济发展而依法建 立的，在公民由于年老、疾病、伤残、失业、灾害、战争等原因而发生生活困难的 情况下，由国家和社会通过国民收入分配，提供物质帮助，以维持公民一定生活水 平或质量的制度 。从以上对社会保障的定义及涵义对比巨灾保险的定义来看，笔 者认为巨灾保险是具有一定的社会保障性质，这可以从多方面来进行比较。首先， 从保障特有的视角看，社会保障是一种集中全社会力量分担风险损失和保障社会安 全机制。这一点与巨灾保险的目的很接近，巨灾保险就是希望能够通过国家政府补 助的方式来弥补受灾区灾民的财产损失。其次，从经济方面看，社会保障基金的形 成是国家特定税收、财政补贴缴费、和捐赠；巨灾保险基金基本上也与社会保障基 金的形成方式相似，是由国家财政预算划拨的钱再加上部分自愿购买保险的保费及 社会捐款组成的专门用于巨灾救助的给付金。第三，从保障形式看，巨灾保险应该 是一种社会保障形式。巨灾保险通过保险方式运用，使社会成员在劳动能力和收入 来源时，为应付将来可能发生或必然发生的巨灾保险给予一定储蓄，形成巨灾保险 基金，以便在可能发生的巨灾危险确实发生时，能够通过巨灾保险机制获取赔偿及 基本的生活来源。以上几点跟社会保障机制相似，因此笔者认为巨灾保险具有社会 保障的性质。 高伟明主编：社会保障资金财政监督，中国财政经济出版社2 0 0 5 年版，第2 3 页。 圆杨紫炬主编：经济法，北京大学出版社、高等教育出版社2 0 0 1 年版，第4 9 5 页。 7 ： 硕士学位论丈 m a s t e r st h e s i s 二、境外巨灾保险法律制度的考察及启示 从国际经验来看巨灾保险，发达国家如美国、英国、日本等国家建立起了相对 完善的巨灾救助保险体系，“国外巨灾后，保险赔款可承担3 0 以上的损失补偿，发 达国家甚至可达6 0 、7 0 。 而我国在这方面的法制建设还不健全，为了在今后 的巨灾保险法制道路中少走弯路，我们可以借鉴其他发达国家的相关法律法规，从 中得到启发。 ( 一) 境外巨灾保险法律制度考察 1 美国的巨灾保险法律制度 美国的巨灾保险法律体系比较完善，但是它不是以法典的形式来制定，而是陆 续颁布了一系列的单行法律法规。如联邦洪水保险法、地震保险法等。 ( 1 ) 联邦洪水保险计划 美国的洪水保险最初是由具有营利目的的私营保险机构来承保的，但是随着洪 水泛滥的情况增多，许多保险公司意识到洪水保险与一般的保险是不同的，其造成 的损失巨大，致使保险公司的赔偿增加，渐渐的一些保险公司不再经营这方面的保 险业务。在随后的几十年间一直是由政府扮演赔偿者的角色，尽管美国政府花费了 大量的资金和人力来管理洪水工程，但是其效果往往不尽人意，最后美国政府也无 力承担这种巨大的损失。为了能够鼓励防洪措施，加强对洪水管理，美国政府于1 9 5 6 年通过了联邦洪水保险法。虽然通过了该法案，但是美国政府却没有真正拨款 使它运营起来，并且也没有得到保险行业的支持。于是白1 9 6 5 年起的几十年间， 美国相继颁布了国家洪水保险计划、洪水灾害防御法、洪水保险计划修正案、 国家洪水保险重整法等相关的法律、法规，至此才形成现在的洪水保险体制。 美国洪水保险计划的主要特点在于：( 1 ) 由专门机构来管理洪水保险。1 9 7 9 年 美国政府为了推进洪水保险计划，美国联邦保险署转归联邦紧急事务管理署统一管 理，并由其推行联邦保险计划和负责国家洪水保险计划；( 2 ) 洪水保险具有一定的 强制性。国家洪水保险计划包还两个方面，它不仅仅是美国防御洪水的保险计划， 曲哲涵：巨灾保险呼之欲f f ，载人民同报2 0 0 8 年第6 6 期。 国笔者在介绍美国洪水保险法时参阅了如下资料：赵坤云、沈中华美国洪泛区管理，黄河水利“j 版社2 0 0 2 年版；彭广、刘立成、刘敏、周月华等：洪涝，气象出版社2 0 0 3 年版。 8 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 同时也是对洪泛区的管理计划。而这种洪水保险的强制性对公民个人、法人来说并 不是一定要强迫加入洪水保险，而是要针对地方政府，这样做的好处为了给予政府 一定的压力，促使其能够更加尽力的去管理洪泛区；( 3 ) 制定了洪水保险法制体系。 任何措施如果没有法律的强制性规定，是很难以实施，美国在经历了多年的经验和 教训才逐渐总结出一套适合自己国请的洪水保险的管理办法及法律、法规；( 4 ) 政 府与私营保险公司通力合作。美国联邦保险署运用私营保险的优势，要求其代售洪 水保险，这样既节约了政府单独售卖保险的成本，也发挥了私营保险公司的专长； ( 5 ) 建立洪水保险基金。为了弥补保险也的保险金及再保险的赔付，美国还成立 一个洪水保险基金，当发生洪水灾害时会动用里面的资金用来支付保险赔偿，如果 不够支付额度，联邦紧急事务管理署会临时向国家财政借钱，以解燃眉之急，日后 洪水保险基金再来清偿以前的借款。 ( 2 ) 加州地震保险制度 1 9 9 4 年美国加州立法规定，保险公司在销售住宅保险是需要向消费者提供地震 保险，并且建立了加州地震保险局。加州地震保险局的设立是为了解决地震保险的 供给问题，希望确保提供适当的地震保险供居民投保，而对于住户是否确实购买此 保险不重视。原则上政府并不强制居民必须够买此种保险，但是当房屋所有者向 保险公司购买保单的时候，保险经纪人有义务告知这一项规定。 加州地震保险制度是有加州地震保险局来执行任务的，它是依据加州地震保 险法而设立，该局被视为保险人，而且必须依照保险人遵循一般法律规定，承担 法律责任，接受加州保险厅的监管，除经加州一会依据该法第一节规定并经立法通 过外，不得签发其他保险单。加州地震保险局是由民营保险业者出资组成，扮演 的是准公共机构角色，为承担地震造成居民人身财产的损失而成立的财务计划，类 似民办公营方式。地震局是由加州州长、加州财政厅长、加州保险监督官、参议院 临时主席以及国会等五个单位组成的加州地震局委员会监管。该委员会还会聘请专 门的咨询小组，成员包括保险业者、消费者及地震专家。加州地震保险制度的最大 特色为结合保险与金融融资工具的自给自足式的财务计划。该制度在设定不同赔款 层级中，混合运用事前筹资与事后筹资财务工具，用来避免庞大资金的紧急性，造 成资金市场紧张，或赈灾影响融资信用，而且在法案中明确规定a n , n 政府与国库不 承受加州地震保险局损失理赔责任。 台湾地区政府部门委托研究计划：地震保险制度之建立成果报告地震保险制度建立之法律基础，美商 达信保险经济股份有限公司( 2 0 0 3 ) 。 圆赵秋雁：“美国加州地震保险制度”，载保险专刊2 0 0 3 年第5 9 辑。 9 ： ： 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s ( 3 ) 佛罗里达州飓风保险制度 美国的飓风灾难十分频繁，至此很多的保险公司不愿意开展关于飓风的保险项 目。为了能够使得那些无法得到商业上的保障的公民损失降低，美国州政府在1 9 7 0 年设立了佛罗里达暴风承包协会，1 9 7 2 年正式运作，并且要求保险业者组建成一个 共保组织，一起抗击风险。在该州建立共保组织以后，随后的几年里，虽然美国也 发生或几次巨型飓风袭击事件，但是由于不是发生在佛州，使得当地的保险业觉得 有利可图，一时间保险业的飓风保险竞争激烈。不幸的事情还是发生了，在1 9 9 2 年的8 月2 4 日佛州遭遇百年一遇的安德鲁飓风袭击，财产损失达1 8 0 亿美元， 其中8 1 都被保险公司承担。这种损失大大超过预期计算的保险金额使得大多数的 商业保险公司开始重新考虑是否继续经营该飓风保险项目。针对这种现象，佛州政 府制定了相关法律规定，防止保险公司册立资金的做法。1 9 9 3