（法学理论专业论文）政府信息公开豁免的立法初论.pdf

西南交通大学硕士研究生学位论文第l 页 摘要 政府信息公开是信息时代民主与法治的重要内容，而政府信息公开研 究中的核心是公开的内容和范围。在这一核心中，公开的豁免也即是公开 的例外，是研究的难点。因为只有明确了豁免公开的信息的内容和范围， 才可能明确公开信息的内容和范围。因而，政府信息公开豁免的立法是政 府信息公开立法的一个重点和难点。论文主要探讨信息公开豁免( 即政府 信息公开义务的反向界定) 的法律化的理论依据和法律体系的实现。文章 大体可以分为理论、实践和完善展望三部分。 理论篇中，作者对政府信息公开的法理基础进行了探讨。本文首先对 政府信息公开、政府信息公开豁免的概念进行了界定。继而探讨了信息公 开豁免的法律化的理论依据知情权的限制。 实践篇中，作者首先重点援引了美国、英国、韩国和荷兰的立法例， 并总结了对我国立法的启示。而后关注我国的立法现状。通过对我国有关 立法现状的分析，提出了我国政府信息公开豁免立法的缺漏之处。 完善展望篇中，基于论文前文对信息公开豁免法理基础的分析，以及 对我国该领域的立法现状的分析，作者对我国政府信息公开豁免立法的完 善提出了建言。完善建议分别从理论、法律体系和制度三个层面上提出。 理论层面上，本文认为豁免立法必须运用豁免的法理基础，确立豁免信息 的立法原则；法律体系层面上，改进专门立法，完善配套立法：制度层面 上，完善救济制度等。 关键词立法；政府信息公开；利益衡量；知情权；豁免 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 i 页 a b s t r a c t g o v e r n m e n ti n f o r m a t i o np u b l i c i t yi sav e r yi m p o r t a n tp a r t i n t h i s i n f o r m a t i o ns t a g eo ft h e s o c i a ld e m o c r a c ya n dm o n o c r a c y t h ec o r eo f g o v e m m e n ti n f o r m a t i o np u b l i c i t ys t u d yi st h ec o n t e n ta n d i t ss c a l e w i t h i nt h i s c o r e ，p u b l i ce x e m p tw h i c hi st h ee x c e p t i o ni st h ed i f f i c u l tp o i n ti nt h es t u d y f o rw ec a l lo n l yg e tt h ec o n t e n ta n ds c a l eo ft h ee x e m p t e dp u b l i c i z e d i n f o r m a t i o nt h e nc a l l aw eg e tt h ec o n t e n ta n ds c a l eo ft h eo p e ni n f o r m a t i o n s o t h el e g i s l a t i o no ne x e m p ti n f o r m a t i o no fg o v e r n m e n ti st h ec r u c i a li m p o r t a n t p a r to ft h el e g i s l a t i o n t h i sp 印e rm a i n l yd i s c u s s e st h el a w f u l n e s so fe x e m p t i n f o r m a t i o nf r o mg o v e m m e n t a n dt h e ni t st h e o r e t i c a lf o u n d a t i o na n d a c c o m p l i s h m e n to ft h el a ws y s t e m t h i sp a p e rc a nb ed i v i d e di n t ot h r e ep a r t s ： t h e o r y , p r a c t i c ea n df u r t h e re x p e c t a t i o n i nt h e o r y p a r t ，t h ea u t h o rd i s c u s s e dt h ej u r i s p r u d e n c ef o u n d a t i o n o f g o v e r n m e n ti n f o r m a t i o np u b l i c i t y t h e a u t h o rf i r s td e f i n e dg o v e r n m e n t i n f o r m a t i o n p u b l i c i t ya n dg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o ne x e m p t t h e n f u r t h e r d i s c u s s e dt h el a w f u lt h e o r e t i c a lf o u n d a t i o no ft h i sp u b l i ci n f o r m a t i o ne x e m p t w h i c hi st h er e s t r i c t i o n so nr i g h to fk n o w i n gt h ei n s i d ei n f o r m a t i o na sw e l la s t h es c a l eo ft h el i b e r t yo fs p e e c h i np r a c t i c ep a r t ，t h ea u t h o rc i t e s e x a m p l e sf r o ma m e r i c a n , u n i t e d k i n # o nk o r e aa n dn e t h e r l a n d s ，a n dt h e ns u m u pt h ei n s i g h to nc h i n e s e l e g i s l a t u r e t h e nh ef o c u s e so nt h ep r e s e n ts i t u a t i o no fc h i n a sl e g i s l a t u r e u p o nt h ea n a l y s i so fc h i n e s el e g i s l a t u r ef u n c t i o na n dc o m eu pw i t ht h es h o r t c o m i n g so fo u rg o v e m m e n ti n f o r m a t i o np u b l i c i t ye x e m p t i nt h i sp a r t ，t h ea u t h o rw i l lc o m eu pw i t hap r o p o s a lo np e r f e c t i n gt h e 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 ii 页 c h i n e s eg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o np u b l i c i t yb a s e do nt h ep r e v i o u se x p r e s s e d t h e o r ya n dp r e s e n ts t a t u sa n a l y s i s t h ep r o p o s a lw i l lb es u b m i t t e df r o mt h e o r y , l a ys y s t e ma n dr e g u l a t i o n s t h e o r e t i c a l l yt h ea u t h o rh o l d st h eo p i n i o nt h a t e x e m p tl e g i s l a t u r es h o u l da l s of o l l o wt h ef u n d a m e n t a l so fj u f i s p r u d e n c et o f i n a l i z et h el e g i s l a t u r ep r i n c i p a lo ne x e m p ti n f o r m a t i o n i nl a ws y s t e m ，s p e c i a l l e g i s l a t i o ns h o u l db ei m p r o v e da n dp e r f e c tt h er e l a t e dl e g i s l a t i o n a n dl a s t l y o nr e g u l a t i o n st h eg o v e r n m e n ts h o u l dg r a d u a l l yp e r f e c tt h er e l i e f r e g u l a t i o n s k e yw o r d sl e g i s l a t i o n ；g o v e r n m e n ti n f o r m a t i o np u b l i c i t y ；b l a n c eo f b e n e f i t ；r i g h to fk n o w i n gt h ei n s i d ei n f o r m a t i o n ；e x e m p t 西南交通大学 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规 定，同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和 电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权西南交通大学可以将 本论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影 印、缩印或扫描等复印手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 1 。保密口，在年解密后适用本授权书； 2 不保密d ，使用本授权书。 ( 请在以上方框内打“4 ) 学位论文作者签名：卡畸 日期：如7 ( - 7 指导老师签名： 日期： t 乞 ，-t，- r j，“耖、 西南交通大学学位论文创新性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是在导师指导下独立进行 研究工作所得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包 含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研 究做出贡献的个人和集体，均已在文中作了明确的说明。本人完全 意识到本声明的法律结果由本人承担。 本学位论文的主要创新点如下： 1 、论文对政府信息公开豁免进行了理论上的深究，对政府信息 公开豁免的概念提出了作者的理解。 2 、对我国政府信息公开豁免的立法现状进行了的分析，提出了 作者的看法。 3 、作者对完善我国政府信息公开豁免的立法提出了独到的建 l 口。 学位论文作者签名： 卞畸 日期：m 年月7 日 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 页 1 1 研究问题的提出 第1 章绪论 政府信息公开随着我国“阳光政府工程逐渐的展开，越来越受到人 们的关注。同时，“非典 危机、频繁发生的煤矿事故及公共危机事故更 将政府信息公开问题提到前所未有的高度。我国长期以来，保密文化浓厚， 统治者们严格限制人们的表达自由，极力封锁各种信息。近几年来，政府 信息公开制度以各种形式的在实践中得到了长足的发展，如公开数据、公 开配额等形式大量出现。这些举措推动了政府信息公开制度的发展，在一 定程度上保证了公民知情权的实现，并使政府信息公开迅速成为全社会普 遍关注的热点。然而信息公开并不是无限的。存在政府信息公开立法的国 家都承认“公开为原则、不公开为例外”，部分政府信息是可以不被公开 的，即豁免信息或不公开情报。 政府信息公开研究中的核心是政府信息公开的内容和范围。在这一核 心中，公开的豁免或者说例外，是研究的难点。因为只有明确了豁免公开 的信息的内容和范围，才可能明确公开信息的内容和范围，因而政府信息 公开豁免的立法是政府信息公开立法的一个重点。本文从政府信息公开的 豁免相关的重要理论和制度出发，希望能提出对政府信息公开豁免的含义 提出较独到的见解；对政府信息公开豁免的法理依据提出比较科学的阐 释；对我国政府信息公开豁免立法现状进行较深刻的分析；对政府信息公 开豁免的类型、范围、内容提出较为明确的规范；对我国政府信息公开豁 免的立法建设提出较为合理的完善建议。 1 2 研究现状 国外关于政府信息公开及豁免立法的研究较早，瑞典1 7 6 6 年的出 西南交通大学硕士研究生学位论文第2 页 版自由法创立政府信息公开法律制度。之后，其间几乎一百多年的时间， 该项制度都处于停滞不前的状态，直到芬兰于1 9 5 1 年公布了政府活动 公开法，这一制度才得以复苏。从2 0 世纪5 0 年代初至2 0 世纪8 0 年代 末，在北欧、北美及澳洲的一些发达国家陆续建立了政府信息公开的法律 制度。2 0 世纪9 0 年代，政府信息公开法律制度进入了充分发展阶段。到 目前为止，世界上已经有5 0 多个国家制定了信息公开法，采用了信息公 开制度。从各国的立法时间来看，信息公开法有着宪法和法律的保障，各 国通常是通过制定政法信息公开法及相关的法律。现在，它不仅是一项国 内法所规定的权利，而且在一系列国际法律文件中也得到了确认。我国学 术界对此也早已展开了轰轰烈烈的讨论。较为著名的有周汉华博士、周健 博士等。还有如计算机报、情报科学、行政与法等许多报刊杂志， 他们从不同的角度，就信息公开及豁免的理论基础、国外信息公开及豁免 的内容、方式、现行的立法等作了初步的探讨。 目前，国内外对政府信息公开的豁免的研究主要分为两部分：第一是 对理论的研究。这一部分，对政府信息公开的豁免的含义和法理基础研究 较少。但是，国内外研究都一致认同，知情权是政府信息公开的法理基础， 这一点可以为政府信息公开的豁免理论提供借鉴。另外，国内外对基本权 利的限制( 包括表达自由和言论自由的限制) 研究较多，而主流学派认为 知情权是属于表达自由或言论自由的一项基本权利，也可以为豁免理论研 究提供参考。第二是对制度的研究。在这一部分，主要成果是已对中外豁 免例外信息的范围、种类、类型和内容做了比较详细的比较分析。但研究 结论不一致，比如在豁免信息种类的划分上，有学者主张分为“国家秘密、 个人秘密和商业秘密 三类n 1 ，也有学者主张分为“隐私信息的豁免、机 密信息的豁免、机关内部信息的豁免瞳1 三类。 【1 】刘杰著：知情权与信息公开法，清华大学出版社，2 0 0 5 年版，第2 8 7 页。 【2 】刘恒著：政府信息公开制度，中国社会科学出版社，2 0 0 4 年版，第4 i 页。 西南交通大学硕士研究生学位论文第3 页 1 3 本文研究的意义 本文研究的理论意义在于，一是明晰政府信息公开豁免的含义，消除 对于该概念的模糊认识。政府信息公开的豁免国际上通称为政府信息公开 原则的例外。但是，什么是“原则”什么是“例外，什么是“公开 什 么是“保密”，都比较抽象和难以理解。中国长期以来的保密文化浓厚， 对政府信息公开和公开的豁免都存在很多的模糊认识。因此，有必要明晰 政府信息公开豁免的概念。二是探讨豁免的法律化依据，有助于法律价值 的实现。研究政府信息公开的豁免是为了更好的保障政府信息公开，但政 府信息公开的豁免有其存在的特殊理由。探寻豁免依据，有助于多种法益 的平衡协调，在更抽象更宏观更理性层面实现法的公平和正义价值。三是 探讨豁免的原则，有利于把握立法的方向。长期以来，中国有关法律法规 对例外豁免信息的界定标准过于宽泛，造成“豁免信息”的泛滥，一直 深陷于保密的泥潭。对豁免信息确立原则的科学研究，有助于信息公开立 法把握“公开”的方向，不至于重新陷入保密的泥潭。 本文研究的实践意义在于，一是明确豁免的范围，以便政府信息公开 或豁免有明确的依据。只有明确了豁免信息的范围才能确定公开信息的范 围。明确了豁免信息的范围，为更准确的信息公开扫清障碍。二是协调公 开和豁免的法律体系，防止冲突。政府信息的公开和豁免两类法律体系中 的法律法规缺乏衔接，就会造成矛盾冲突。因此，必须首先明确政府信息 公开立法中不同类型的豁免，继而完善或制定与这些豁免信息一致的“豁 免 类的法律法规，才能保持两类法律体系中的法律法规协调一致。三是 完善政府信息公开豁免立法的建言。通过豁免理论的阐释和对我国立法现 状的分析，提出完善我国政府信息公开豁免立法的建言。 西南交通大学硕士研究生学位论文第4 页 第2 章政府信息公开豁免的理论概述 2 1 政府信息公开豁免概念的界定 2 1 1 政府信息公开的概念 “政府一词在不论是在理论学界中还是实践中，都有广义和狭义 之分。广义上的政府指的是统治者为了管理一个国家而建立的各种管理机 构和组织，包括立法机关、行政机关、司法机关和国家元首等。从世界各 国的信息公开立法的实践看，有些国家将法院、议会也包括在信息公开立 法的调整范围之内，采用的是大政府的概念。狭义的政府则仅指的是承担 国家行政管理智能，与立法机关和司法机关相对应的行政机关。从各国及 各地区的立法来看，信息公开的调整范围从小到大可以分为四个层次：一 是只适用于行政机关，如美国；二是适用于立法，行政与司法等所有的其 他组织，如欧盟；三是除了所有的国家机关以外，还适用于行使公共权力 的其他组织，如新西兰和韩国：四是除了国家机关和行驶公共权力的其他 组织外，还要适用于一般的企业或者私法团体，如南非。就当前来说，立 法机关的活动多数是公开的，司法活动的公开不是当今信息公开涉及的问 题。而行政机关长期以来在行政特权的庇护之下，在信息公开方面存在很 多问题。特别是在政府机关行政权力日益膨胀的今天，更要对其信息公开 行为进行规范。从国外各国的立法现状来看，“政府信息公开 中的“政 府”一般是指狭义的政府，即国家行政机关。因此，本文将重点采用狭义 政府的概念来探讨政府信息公开豁免的问题。 “信息 是从英文“i n f o r m a t i o n 翻译而来，该词也经常被译为资 讯、情报及资料。由于信息本身的复杂性，对于信息的概念，学术界从不 西南交通大学硕士研究生学位论文第5 页 同角度对信息作不同的解释，至今没有统一的定义。有的从生物与外界的 关系来定义信息，认为信息是生活主体同外部客体之间的有关情况的消 息：有的从信息与通讯的关系来定义信息，认为信息概念有三种，一是认 为信息物质属性的反映，可称为技术信息或语法信息，二是认为信息是反 映相对于外部世界的某种认识，强调的是信息的逻辑，可称为语音信息或 主观信息，三是认为信息是有价值、可利用的知识，可称为价值信息或效 用信息；还有的从信息的本质来阐述信息的概念，认为信息就是信息，它 既不是物质，也不是能量。总之国内外学者对信息本质存在不用认识，笔 者就不再一一列举了。信息具有传递性、依附性、可塑性、可共享性、替 代性、积累性、真实性等特征。法律上要求的信息，是经过加工处理的具 有一定使用价值的信息。受法律所调整的信息必须具可管理性、价值性、 法定状态性等基本属性。 政府在社会生活中扮演着不同的角色，根据其所从事的活动不同，参 加的法律关系不同，政府在其中担当着不同的法律主体。例如，政府与公 民个人之间签订买卖物品的合同是民事行为，与政府的公共管理职能没有 直接关系。它们之间的商业合同受私法调整，合同的内容的公开与否由双 方的意思决定，不受信息法的调整。因此，政府所控制的信息并不全都是 政府信息，政府的行为也并非全都是与政府的行政管理只能有关的，只有 与政府的行政管理只能有关的信息才是政府信息。 综上所述，笔者认为，政府信息是指各级人民政府等行政机关，在其 依法行使国家行政管理职权过程中产生、获取、整理、传输、发布、使用、 储存、和清理的所有信息，涵盖行政程序、会议活动和文件资料等方面。 “公开 一词既可以作动词，也可以作形容词，按现代汉语词典 的解释，公开指“( 1 ) 不加隐蔽；面对大家( 跟秘密相对) ( 2 ) 西南交通大学硕士研究生学位论文第6 页 使秘密的称谓公开的”。“不加隐蔽 指的是事物的一种属性；“使秘 密成为公开”指的是一种行为。因此，就“政府信息公开”而言，这里的 公开 就有两层涵义：一是指政府信息的属性是公开的；二是指政府信 息必须对外加以公布。 政府信息公开体现的是一种政府与公众之间的互动，实际上包含了两 个层次的涵义。一是政府向公众通知其管理行为的程序性要求，这是所谓 的政府通知义务；二是指公众了解政府管理行为的权利，即所谓的知情权。 前者是从政府主体的角度出发，强调政府部门的义务；后者则从公众角度 出发，强调公众的权利。政府的通知义务和公众的知情权利相互对应。通 过政府的通知义务，实现公众的知情权；另一方面，通过赋予公众知情权， 监督政府的权力行使，从而使两者处于平衡状态。 笔者认为，政府信息公开是指政府部门在行使国家行政管理职权的过 程中，依照法定程序，通过公众便于接受的途径和方式公开其政务活动的 过程，公开有利于公众实现权力的信息资源，允许公众通过阅览、查询、 复制、下载、摘录、观看、收听等多种形式，依法利用各级政府部门所掌 控的信息。 2 1 2 政府信息公开豁免的概念 政府信息公开的豁免又称为政府信息公开的例外、政府信息公开的限 制、政府信息公开的界限。“对信息的获得是一般原则，国家安全和政府 秘密只能被视为公众获取信息的一般权利的例外，而不是独立的概念。” 口3 但是，笔者认为探究政府信息公开的例外的含义仍十分必要。政府信息 内容繁多，难以列举。可公开信息的范围则是变量，因各国政治经济社会 【1 】中国社会科学院语言研究所，现代汉语词典商务印书馆，1 9 9 8 年版，第4 3 5 页。 【2 】中欧人权学术交流会编，中国人权年刊( 第一卷二o o 三) ，社会科学文献出版社，2 0 0 4 年版， 第2 0 页。 西南交通大学硕士研究生学位论文第7 页 文化发展水平而异，又与各国的政治制度相适应。为明确其范围，各国立 法通常采取原则列举和豁免并举的方法。豁免规则又可称为免除公开制度 或除外规则，即在政府信息公开以公开为原则，不公开为例外的情况下， 有关不公开政府信息的综合。广义的信息公开豁免包括免除公开和适用例 外。免除公开指法律直接规定( 属于免于公开范围) 不予公开的情形，适 用例外是因不适用法律( 不受信息公开法调整) 而免于公开甚至不必对信 息本身的存在与否进行披露的情形。两者在信息公开专门法律的适用关系 上有所不同，但在造成信息不向公众或申请人公开的最终后果上是相同 的。从词义理解，豁免应该包括信息公开制度的各角度或各方面的豁免。 总体而言，可以分为主体豁免、方式豁免和内容豁免。主体的豁免即规定 政府中的哪一部分职能部门免于信息公开的义务或适用特别的公开规定， 比如审判机关和军事部门往往适用特别的信息公开制度。信息公开方式的 豁免是指信息公开除了采取听证、公告或书而送达等正式的方式，可以采 取非正式的方式，比如口头通知。方式的豁免使信息的公开按照法律的特 别设置进行而不必所有方式面面俱到。信息公开内容的豁免是由于政府信 息内容繁多，哪些应当公开，哪些必须保密，必须予以界定。由此形成主 要的豁免规则。作者将信息内容的豁免称为狭义的豁免规则，本文主要探 讨的就是狭义的信息豁免。 综上所述，笔者认为，所谓政府信息公开的豁免就是为避免损害其他 利益，将政府在公共事务管理中掌握的，本应向社会公布的公共信息依法 定的程序、范围、方式、时间而免予公布。 信息公开法通过豁免规则寻求知情权的扩大和清晰知情权的限制并 寻求两者的平衡。由于豁免规则决定了信息公开的程度，因此常成为立法 中争论的焦点。争论包括不公开的界限、界限是否清晰性、界限的裁定权 和对于裁定权侵犯知情权的救济。 西南交通大学硕士研究生学位论文第8 页 2 2 政府信息公开豁免的法理基础知情权的限制 2 2 1 知情权理论 知情权( t l i er i g h tt ok n o w ) 又称为“知晓权、“了解权 、“知的 权利等，它首先是作为一项政治上的权利提出的。作为一个法学概念， “知情权 这一词首先是由美国新闻记者肯特库柏( k e n tc o o p e r ) 率 先使用的。1 9 4 5 年1 月2 3 日，肯特在文章中呼吁：公民应当享有更加广 泛的知情权，“不尊重( 公民) 知情权，在一个国家乃至在世界上便无政 治自由可言。”u 1 经过与“信息专制”和行政秘密主义的艰苦博弈，公民享有知情权 ( t h e r i g h t t ok n o w ) 已经得到法学研究者的普遍认同，并载明于很 多国家成文法之中。然而，对于知情权的定义仍是见仁见智。在美国行政 法中，“了解权”指个人或团体有权知悉并取得行政机关的档案资料和其 他信息。在日本，知情权被认为包括“情报的领受权”和“情报开示请求 权”，前者为“知的自由”，后者为“知的权利”。台湾宪法学者则把国民 之“知的权利定义为情报资讯之收受者对情报资讯之持有者要求提供其 情报资讯之权利。这里的知情权不仅指对政府的权利，同时也包括了对传 播媒体的权利( 即要求媒体提供公正而正确之资讯的权利) 。它不仅是一种 促进个人人格发展与自我实现的个人权利，同时还是一种可确保国民之自 我统治的参与民主政治过程的参政权。 对知情权含义的不同界定，反映出各异的立法关注和研究视角。对 知情权的理解通常有广义和狭义之分，广义的知情权的对象包括官方信 息，也包括非官方的信息，泛指公众知悉、获取信息的自由与权利，包括 私法领域中的平等主体之间的知情权，如商品的消费者对商品情况的知情 1 c l i v ep o n t i n g ：r i g h t st ok n o w j l ，t h ei n s i d eo ft h eb e l g r a n oa f f a i r ，1 9 8 5 ( 1 0 ) ：1 2 1 5 西南交通大学硕士研究生学位论文第9 页 权和患者对医疗情况的知情权等；狭义的知情权主要是指获取官方信息的 权利，仅指公法领域的知情权。作为政府信息公开理论基础的知情权主要 指狭义上的意义，其基本含义是指公民有权知道他应该知道的事情，国家 应最大限度的确认和保障公民知悉、获取信息，尤其是政府信息的权利， 它包括三个方面：l 、政府不得妨碍公民交流关于国家事务的事实和观点 的信息；2 、政府有义务应公民的请求提供信息；3 、政府有义务使公众了 解政府的状况。 本文所指的知情权，即是针对政府行政机关的狭义知情权。 知情权被视为一项基本人权主要是二战以后的事情。1 9 4 6 年联合国 大会通过的第5 9 号决议中，知情权就被宣布为基本人权之一。该决议宣 称：“情报自由原为基本人权之一，且属联合国所致力维护之一切自由之 关键。 1 9 4 8 年世界人权宣言第1 9 条明确“人人有权寻求、接受和 传递消息和思想的自由。”1 9 6 6 年公民权利和政治权利国际公约第1 9 条第l 款规定：“人人有自由发表意见的权利，此项权利包括寻求、接受 和传递消息和思想的自由，从而将世界人权宣言的这一宗旨和规定 进一步具体化。1 9 7 8 年联合国关于新闻工具有助于加强和平与国际了 解、促进人权、反对种族主义、种族隔离及战争煽动的基本原则宣言则 是关于知情权的系统的国际人权法文件。该文件第2 条重申，“享有主张 发表意见和新闻等自由的权利，被公认为人权和基本自由之不可分割部 分。 该宣言是迄今为止最为重要的有关知情权的专门性国际人权法文件， 此后，许多国家纷纷将知情权作为一项基本的人权在宪法制度上加以确认 和保障。 知情权作为一项基本权利，并不源于宪法或法律的赋予，而是其本身 所固有的，不可被剥夺，不能因为宪法未规定或列举，而否认它的存在。 【1 】汪全胜、方利平著：政府信息公开立法的宪法秩序约束，载情报杂志，2 0 0 5 年第7 期。 西南交通大学硕士研究生学位论文第10 页 但“这项权利如果仅止于对宪法的解释或一般性、原则性的规定，而没有 上升为具体化的制度，则仍然是一种抽象性的权利。真正使这一权利得以 实现，就必须使其具体化，明确公开化的原则，明确知情权的对象、公民 行使知情权( 或说国家履行告之义务) 的程序等”。n3 这种具体化的，能满 足人们知情权要求的制度也就是政府信息公开制度。 2 2 2 知情权限制理论 前文中我们提到，知情权是一项非常重要的基本权利，但它也并非 是绝对的。“公民权不是绝对的权利和漫无边际的自由，它要受法律的限 制。世界各国宪法和法律对公民权的限制的法律规定主要是以下几个方 面：一是不得损害他人的权利和自由；二是不得违背社会公德，不得妨害 社会秩序、损害公共利益；三是要促进社会福祉的增进；四是在戒严和宣 布国家进入紧急状态的情况下，得暂时停止公民的某些权利。 比1 西方的权利倡导者认为，权利的性质是伦理主义的。“权利是道德原 则，它本身就是目的，权利制约利益，权利不是以功利和社会效果为基础， 而是以其正当性的演化与利益无关的道德原则为基础。任何个人、任何政 府、任何社会都不能简单地将某些事强加于个人，无论这样做将产生多么 大的社会利益。权利的倡导者强调权利与利益的不同的目的是要防止在权 利向利益的演化的过程中以国家利益限制个人权利。 口1 笔者认为，之所以法律要对知情权进行限制，是为了在保障公民知 情权利的同时，避免损害其他权利或利益。因为不当披露有可能给其他利 益造成损害，甚至是不可弥补的损害。我国宪法第5 1 条规定：“中华人民 【1 x q 萃、吕艳滨著：政府信息公开研究，政法论坛( 中国政法大学学报) ，2 0 0 3 年第2 期。 【2 蔚云、姜明安主编：北京大学法学百科全书宪法学行政法学卷，北京大学出版社1 9 9 9 年版， 第1 4 8 页。 【3 】f 美j 皮文睿著：论权冠与利益及中国权利之旨趣，张明杰译，载夏勇编：公法第一卷， 法律出版社1 9 9 9 年版，第1 0 6 页。 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 1 页 共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的 利益和其他公民的合法的自由和权利。”这里对基本权利的限制作出的总 的要求，即在基于维护公共利益和其他人的基本权利的目的时而需要限制 基本权利。 从权利的性质来看，我们无法比较哪一个权利更重要，当权利与权 利或权利与权力发生冲突时，能够比较的是每项权利所体现出的利益。因 而知情权的界限可以从以下两个方面来确定：一是公共利益的界限( 主要 含国家利益和社会利益) ，二是个人利益的界限( 主要含公民利益和法人利 u 、 盆jo ( 1 ) 公共利益 “公共利益是基于宪法共同体价值而确定的价值标准，是社会成员 物质和精神需要的综合体，体现了社会、国家与个人之间的利益关系。公 共利益既是解决公益与私益之间冲突的依据，同时也是社会基本价值的 指导原则，起着价值示范作用。川美国通过判例，确认公共利益是指 “能够对公众及社会整体产生金钱利益，或者将影响到其法律权利或义务 的东西。但是，不能将之狭隘地理解为好奇心或者是地区利益。公共利益 也指公众所关心的普遍存在于地方、州及联邦的政府事务。根据法律， 蕴含公共利益的事务必须满足下列要件：该事务必须在公众与该事务 参与者之间建立了某种特别的联系，并由此要求其承担一项积极的义务， 即合理对待公众的义务。生产公众日常所需的产品或投资于该产业不能使 其具有公共利益的属性，例如屠夫、理发师、裁缝等职业就不被认为具有 公共利益的属性。是否包含公共利益也不因企业规模宏大，或者因为 公众关心其存亡、或需要从中获得利益、食宿，以及休闲娱乐。 乜3 1 韩大元著：宪法文本中“公共利益”的规范分析，t 法学论坛第2 0 卷第1 期。2 0 0 5 年1 月5 日。 2 b l a c k sl a wd i c t i o n a r y ，f i f t he d i t i o n 。w e s tp u b l i s h i n gc o m p a n y ，1 9 7 9 p 1 1 0 6 。 西南交通大学硕士研究生学位论文第12 页 按照我国宪法第5 1 条规定，公共利益包含国家的利益、社会的利益、 集体的利益，因而国家的利益、社会的利益、集体的利益都是公共利益的 下位概念。实践中，这几个概念容易混淆，在这里有必要进行辨析。 所谓国家利益，就是一个国家政治统治需要的满足。国家利益往往侧 重于国家的政治利益，主要是统治阶级的利益，主要包括国家的安全利益、 外交利益、军事利益以及意识形态利益等等。 社会是独立于国家的另一种自治的共同体，与追求政治利益的国家不 同，社会利益的主要内容是经济利益和文化利益，n 1 以维护社会的自治和 良性运转为目的，并且排斥国家的肆意干涉。在社会与国家高度融合的情 况下，口1 社会利益与国家利益是重叠的；在社会与国家分离的情况下，社 会利益与国家利益分别代表不同的利益领域，但都从属于公共利益。 集体利益并不完全是公共利益，相对于集体中的少数人来说，集体中 的大多数人的利益就是公共利益，但是相对于集体所从属的更大的共同体 中的大多数人来说，集体的利益又是个别利益。所以，集体利益与公共利 益并不能简单地划等号，而是要针对不同的对象具体分析。对于作为公共 利益的集体利益而言，1 集体利益仍然从属于公共利益，是公共利益的下 位概念。 1 美国社会法学派的代表人物庞德认为，社会利益包括：第一，社会的一般安全；第二，社会体 制；第三，基本道德；第四，保护社会资源：第五，不断发展；第六，按照社会标准所过的个人 生活。参见张乃根：西方法哲学史纲，中国政法大学出版社，1 9 9 7 年版，第3 0 4 页。 2 这种社会与围家高度融合的情况，并非一种历史现象，在国家不适当地使用自己的政治权力的 情况下，也会导致这种情况的发生。比如，前苏联的高度集权的计划经济，我国改革开放前曾经 实行的计划经济等等，在这种情况下，政治利益、统治阶级的利益取代了“普遍的人”的利益， 造成生产力水平的萎缩和社会活力的下降。改革开放之后，我国转向市场经济体制，国家权力撤 出经济生活，社会与国家才开始分离，在民法通则等私法中出现“社会公共利益”的表述正 是这种分离的表现。 3 鉴于集体利益的性质的这种不确定性，胡锦光、王错认为，与其将公共利益分为国家利益、社 会利益、集体利益，不如德国学者沃尔夫的一种分法更加科学，沃尔夫将公益分为普通公益和特 别公益。所谓普通公益是国家及地方之公法团体的利益，这种团体的成员数量较为庞大并且， 这蝗团体可以视为一个由其构成成员所形成的功能和秩序的单位。所谓特别公益，是指地区内， 以及国内其他有某些特别功能的团体，例如工会等的利益，这些团体的构成成员足较小范罔的人 群。这种分类方法解决了不同地区集体利益的公共性和个别性的问题。参见陈新民：德国公法学 基础理论( 上) ，山东人民出版社2 0 0 1 年版，第2 0 0 页。 西南交通大学硕士研究生学位论文第13 页 此外，我国宪法第2 8 条、3 6 条、4 0 条、5 3 条、5 4 条、1 1 0 条、2 2 0 条中还有公共秩序、社会秩序、国家安全( 祖国的安全) 等用语，与公共利 益又是什么关系。按照辞海的解释，公共秩序与社会秩序是同义语， 是指为维护社会公共生活所必需的秩序，包括生产秩序、工作秩序、教学 科研秩序、营业秩序、交通秩序、公共场所秩序、群众生活秩序等。社会 治安是指维护公共安全和社会秩序。显然，公共秩序或社会秩序、社会治 安属于社会利益的一种。国家安全是指国家的主权、领土完整和政治制度 不受外部势力的侵害。n3 可见，国家安全属于国家利益的一种。所以，公 共利益应当包含上述概念。 ( 2 ) 个人利益 个人利益是与公共利益相对而言的价值理念，是具有权利义务法律要 件的个体或组织物质和精神需要，是公共利益的根源和目的。个人利益就 具有权利义务法律要件的对象而言，主要分为公民利益和法人利益。所谓 公民利益是指一个享有宪法和法律规定的权利，同时履行宪法和法律规定 的义务的国家成员的物质和精神需要。乜1 所谓法人利益是指具有民事权利 能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织的物 质和精神需要。协1 ( 3 ) 公益私益之平衡 知情权与公共利益界限可主要视为权利与权力的冲突，知情权与个人 利益的界线可视为权利与权利的冲突。尽管冲突双方在价值层面并不冲 突，但德沃金认为：“当个人权利发生冲突时候，政府的任务就是要区别 对待。如果政府作出正确的抉择，保护比较重要的，牺牲比较次要的，那 么它就不是削弱或者贬损一个权利的观念，反之，如果它不是保护两者之 1 谢永豪、谢卫东著：马克思的市民社会理论及其启示，载河南师范大学学报1 9 9 6 年第5 期。 2 参见中华人民共和国宪法第3 3 条和中华人民共和国民法通则中公民的定义。 3 参见中华人民共和国民法通则第3 6 条对法人的定义。 西南交通大学硕士研究生学位论文第14 页 间比较重要的权利，它就会削弱或者贬损权利观念。”之当宪法或法律 所保护的权利间发生冲突，立法和司法就要确定保护哪一项权利，并要回 答为什么放弃此项权利而保护彼项权利。 很长时期，公共利益优先论盛行。在公益和私益的比较中，往往将公 益视作较高法益。髓1 我国宪法第5 1 条规定似乎也体现了某种程度的“公 益优先论 ，其中的“不得损害”就有被解释为公益优先的可能。这种观 点常常导致视国家利益或集体利益为公共利益，并与个人利益对立，发生 以国家利益和集体利益之名侵犯个人利益的情况。其实，无论公益还是私 益，都是利益主体基于宪法和法律做出的价值判断和物质精神需求，都有 其合法合理性，二者难分孰优孰劣。但是，当权利冲突发生时，一方获益 的程度和另一方受损的程度是可以比较权衡的。若被主张权益一方受到的 损失明显高于主张权益一方所获利益，甚至这种损失将无法弥补，则主张 的权益将受到限制。具体到如何来限制知情权，则需确立出知情权限制的 若干原则。 2 2 3 知情权限制的原则 基本权利界限的确立并不仅仅表现在宪法文本之中，更重要的是通过 宪法实践来确立，事实上，世界各国宪法实践也形成了一套较为系统的基 本权利限制原则。如与知情权相近的表达权的界限原则就主要包括：公共 福利原则、较少限制手段原则、事后限制原则、明显而即刻的危险的原则、 绝对禁止原则、特别权衡原则等。口1 同样，为避免损害其他利益，所有国 际和国内权利体系都承认对知情权的有限限制，而且这些限制都得到谨慎 1 ( 美】罗纳德德沃金著：认真对待权利，信春鹰等译，中国大百科全书出版社1 9 9 8 年版， 第2 5 5 页。 2 张翔著：公共利益限制基本权利的逻辑，载法学论坛第2 0 卷第1 期，2 0 0 5 年1 月5 日。 3 关于这些原则的详细论述参见甄树青：论表达自由，社会科学文献出版社2 0 0 0 年版，第2 6 1 2 6 5 页。 西南交通大学硕士研究生学位论文第15 页 地规定。根据国际人权法，限制知情权的各国国内法必须遵守公民权利 和政治权利国际公约第1 9 ( 3 ) 条的规定：本条第二款规定的该权利的 行使有特殊的义务和责任，因此应受某些限制，但这些限制只应由法律规 定并为下列条件所必须：一是尊重他人的权利或名誉；二是保障国家安全 或公共秩序，或公共卫生或道德。保障知情权的条款使用的措辞和国际法 学理论都清楚地阐明，所有限制都必须通过一项严格的三部测试。比。这一 测试得到人权委员会的认可，它要求任何限制都必须：一是由法律规定； = 是旨在保障第1 9 ( 3 ) 条提及的合法权益的其中一项：三是对实现这一目 标来说是必要的。很明显，评估这项特别限制的恰当方法并非仅仅是平衡 有关的各种利益，而是确定该项限制是否符合这种严格的测试。 ( 1 ) 由法律规定 如果法律没有做出具体规定，那么限制知情权的国家行为是不可接受 的。这不仅意味着必须要有立法对限制做出大体规定，还意味着它必须符 合清晰性和易理解性的标准。这类似于美国最高法院所确立的“模糊即无 效”原则，这一原则也存在于其他一些国家的宪法原理中。美国最高法院 解释说，口1 措辞不严谨的或含糊的法律不可被用来限制基本权利：含糊的 法律侵犯了几项重要的价值。首先，我们假定人可以不受约束地在合法行 为和非法行为之间加以选择，所以我们坚持认为法律应当赋予智力平平的 人一个合理的机会，使其知悉什么是被禁止的，以便他可以相应地行事。 含糊的法律可能会因为没有提供公平的警告而使无辜者落入圈套。其次， 如果要防止任意性和歧视性执法，那么法律必须为执法者提供明确的标 准。一部含糊的法律主观地特别授权警察、法官和陪审团解决基本权利问 题，而且伴随着任意性和歧视性执法的危险，这是不允许的。第三，也是 1 肯巴塔沙基著：信息自由：国际标准与比较最佳实践，载中欧人权学术交流会：中国人 权年刊( 第一卷二o o 三) ，社会科学文献出版社2 0 0 4 年版。 2 丹尼尔西蒙斯著：对言论自由的可允许限制，载国际新闻界，2 0 0 5 年4 期。 3 同上 西南交通大学硕士研究生学位论文第16 页 相关的一点，如果一部含糊的法规“接近第一修正案的基本自由的敏感领 域”，那么该法规就会“禁止行使( 那些) 权利”。如果不清楚地标明被禁 止范围的界限，那么含义模糊不清必然导致公民“在非法范围内走得更 远 。因此，那些赋予当局过度宽泛的权力来限制知情权的法律不符合“由 法律规定”这一要求。 ( 2 ) 要有合法的目标 如果要限制知情权，只有试图促进合法权益的措施才是可以接受的。 第1 9 ( 3 ) 条所列的合法权益( 尊重他人的权利或名誉：保障国家安全或公 共秩序，或公共