我国城市流动人口管理研究[公共管理专业优秀论文].pdf

我国城市流动人口管理研究 捅要 改革开放以来，中国社会经济发生了前所末有的巨大变化。经济的快速发展 和社会环境的迅速变化，不仅改变了人们的生产、生活方式，而且对人们的思想 观念和价值判断也产生了深刻的影响。自2 0 世纪7 0 年代末改革开放以来，改善 生活环境的强烈愿望与对城市生活的美好向往已成为人l _ 1 流动强大的力量源泉， 农村人口向城市流动的浪潮一浪高过一浪。以农民工为主体的流动人口也逐渐成 为一个备受关注的社会群体。觋阶段我国的基本国情和入口发展趋势决定了在今 后相当长一段时期内，以农民工为主体的人口流动现象将长期存在。但对于流动 人口的管理问题，由于受我国传统体制和具体国情的影响，存在着较多与和谐社 会理念不相适应的地方：在观念上，对农民工是不是城市经济建设的主力军和物 质财富的创造者、是不是城市产业工人、是不是党的执政基础、是不是城市“新 市民”、是不是构建和谐社会的主力军、与城市居民能否相互理解上还存在着认 识误区；在制度管理方面上，如流动人口服务管理制度、社会保障制度和公共服 务制度等，还存在着一些缺陷。造成流动人口问题的原因很多，但我国长期以来 形成的城乡“二元”经济社会结构和比较严格的户籍制度严重束缚了人口流动， 无疑是人口流动的双重壁垒。在构建和谐社会的大背景下，入口的大量、无序流 动使得政府对流动人口的管理能力呈不断弱化趋势。流动人口的管理不当给社会 安定发展造成了很大隐患，因此，转变流动人口管理的传统观念、完善流动人口 管理体制，成为构建和谐社会过程中迫在眉睫的重大任务。与此同时，流动人口 与社会的和谐直接影响着社会的安定发展，因此，加强对流动人口的管理是构建 和谐社会重中之重的任务。现阶段对流动人口的管理应当围绕构建和谐社会的理 念，从公平民主、安定和谐的角度去管理流动人口，从而加深他们与社会的融合 程度，从而促经和谐社会的建设。 本文主要从政府公共管理角度对城市流动人团社会管理体制进行了研究。首 先对我国社会管理体制进行般性分析，结合对城市流动人口社会管理体制变革 的回顾，主要是计划经济时期政府对流动人口的严格限制的社会管理体制，改革 开放初期对城市流动人口的防范式社会管理体制，以及后来的属地化社会管理体 制，揭示= 厂城市流动人口社会管理体制随政府职能转变的变革过程，剖析了当前 城市流动人口社会管理在观念和体制上存在的问题，及产生的原冈并进行了相应 的理论定位。综合运用治理理论、。i l 丁民社会理论与社会融合理论，木文提出了在 流动人口管理中需要树立以人为本的管理理念，并提 促进城市流动人口社会管 理体制变革的途径：一是构建城乡统一的就业服务和培训体系；二是构建适应流 动人口特点和可衔接的社会保障体系；三是构建覆盖城市流动人口的城市公共服 务体系；四是构建适应中国城市化需要的户籍管理体系；五是构建政府积极引导 下的城市流动人口社区化管理服务体系。 关键词：流动人口管理观念体制 知识水坝为您整理 r e s e a r e h0 nt h ecit yflo a tin gp e o ple 撼a n a g e m e n to fe h in a a b s t r a c t s i n c ef e f o 潮 a n do p e n i n 舀 s o c i 。t y a n de c o n o m i co fc h i n ah a p p e n e d t f e n l e n d o l l sa 玎au n p f i 蒯e n t 翻c l 逸鸳e s l 濑ef a p i dd e v e 氯 p l n e l 娃o fe e o 狂o m i ea l 话t h e f a p i de h a n g eo fs o e 妞le n v 越q 棚n e n t ，n o 瞳o n l yc h a n g e dt h ep p l e sp f o d u 斑i o l la n d w a yo fl i f e ，b u ta l s o 赫l p a g t e dt h ep e o p i e si d e o l o g i c a lc o n c e p t sa n dv a i u ej u d g m e n t s s 逸c et be 醚o f t h e7 佻蕊攮e2 潞c e 嫩u 戮a 盘e f 氆ef e 稻f ma 稚o p 蹶进g ，专h es t o n g d e s i r eo fi m p f o v 遗gl 熏v 法ge 觳v 西。魏l 娃镄建a l 以g 鲋嫩gak 矬e fc 主t yl i f eh a sb e e o m ea p o w 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o c i a lm a n a g e m e n t s y s t e 甄a n dt h es u b s e q u e n td 印衄d 髓c yo fs o c i a lm a n a g e m e n ts y s t e 虺r e v e a l i n gt h e c i t yp o p u l a t i o n o fm o b i l es o c i a lm a n a g e m e n ts y s t e ma r et r a n s f e r w i t ht h e t r a n s f o n l l a t i o no fg o v e m m e n t 向n c t i o n s ，矗o mt h ec o n c e p ta n ds o c i a lm a n a g e m e n t s y s t e mt 0a n a l y z ep r o b l e m so ft h ec u 丌t 瘫f l o wp o p u h t i o n s1 1 1 a n a g e m e n t a j f t e r s t u d y i n gg o v e n ：l a n c et h e 0 嘎t h ep u b l i cs o c 越t h e 0 哆扑ds o c i a ln e g r a t i o nt h e o 嘎i n t h i sp a p e rw et h i n l ( 、枕s h o u l dt a k ep e o p l ea st h ef o r e m o s ti i lt h em a m g e m e n to f f l o a t i n gp o p u h t i o 玛a n db r i n gu ps o m ew a y st oi m p r o v e 也ec 时f l o a t i l 玛p o p u l a t i o n m a n a g e m e n ts y s t e m ：f i r s t ，b u i l d i n ge m p l o y m e n ts e r v i c e sa n dt r a i n i n gs y s t e mw h i c h a r eu n 蕊e di nu r b a na n dr u r a l ；s c c o n 屯b u i l d i n gt h es o c i a ls e c u r i 锣s y s t e mw h i c ha d a p t t 0t h ec h a r a c t e r i s t i c so ff l o a t 遗gp o p u k i o n ；t h i r d ，b u i l d i n gp u b l i cs e r v i c es y s t e mf o r f l o a t i n gp o p u l a t i o nw h j c hc o v e ru r b a na n dr u r a l ；f o u r t hb u i l d i l 喀 n e wc h i n a s h o u s e h 。l d r 9 9 i s t f a t i o nm a i l a g e m e n ts y s t e mw h i c ha d a p tt ou r b g n 协t i o n ； f i 建h ， b u i l d i n g t h ec o m m u n i t ys e r v i c es y s t e mw h i c hi su n d e r吐i eg u i d a n c eo ft h e g o v e m m e n t k e yw o r d s ： flo a tin gp o p uia tio nm a n a g e m e n tc o n c e p ts y s t e m 独刨声明 本人声睨所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其 链入已经发表或撰写过的研究成果，也不包含未获德 ! 洼i 麴遗查墓丝委垂壁型壹塑麴：查拦亘窒或其他教育机构的学位或证书使 用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明 确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：套驽蠹签字目期：砷年擘月她日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，有权保留并 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安定和谐的角度去管理流动人口，从而加深他们与社会的融合程度，从而促进和 谐社会的建设。 在我困，对于流动人口的管理问题，由于受我国传统体制和具体国情的影响， 存在着较多与和谐社会理念不栩适应的地方，需要加以改革完善。同时，我州是 一个发展中国家，城市人口流动的规模是臣大的，这是适应现代化发展潮流的， 这是由我圈的国情和工业化、城f ij 化发展阶段决定的，人口流动与社会经济发展 我国城市流动入f 管理研究 密切相关，从这个意义上说，对流动人口管理的研究具有重要的理论和现实意义。 不仅可以丰富和发展市场经济条件下的公共管理理论，寻找流动人口管理存在的 问题及其产生的根源和解决思路，丰富和发展社会学以及人口学理论，推动学术 研究不断深入，而且通过梳理和研究，比较国内外的人口流动管理的经验，分析 流动人口管理的典型案例，可以为各级政府提供流动人口管理的实证资料，提供 解决流动人口问题的对策建议，为制定正确的人口发展战略与政策提供借鉴。 1 2 国内外研究综述 1 2 1 国外研究综述 国外关于人口流动理论的研究主要有两大类：一类是社会学、人口学的角度 研究人口流动本身所具有的规律、人口流动的模式、人口流动的特点、人口流动 的影响因素等：另一类，是从经济学的角度研究人口流动和经济发展的关系。 从社会学的角度进行的研究，如莱文斯坦( e g r a v e n s t e i n ) 的人口迁移的 规律( l 。w so ft h ep o 阳1 8 t i o nm i g r a t i o n ) ，李( e v e r e t ts l e e ) 的人口迁移 理论( at h e o r yo fm i g r a t i o n ) ，沃尔波特( w o l p e r t ) 的人口迁移决策理论， 马波昆杰( m a b o g u n j e ) 的人口流动的系统理论，泽林斯基( w i l b u rz e l i n s k y ) 的人口流动五阶段论( t h eh 印o t h e s i so ft h em o b i l i t yt r a n s i t i o n ) ，等等。 这些理论在人口流动研究方面都有较大影响，但赦之子中国则不一定都有效，也 不一定都正确。例如，莱文斯坦提出的人口迁移规律认为，农村人口比城市人口 更“喜欢”流动。其实这只是对表面现象的理解，没有通过现象看到事情本质， 即没有看到农村的生活水平和生存条件同城市有着巨大差异这一社会现实，农村 人口“喜欢”流动是喜欢城市比较优越的条件，丽不是喜欢“流动”本身。“推 一拉理论认为，决定人口迁移的因素是迁出地的“推力”和迁入地的“拉力”。 推力因素包括失业、就业不足、耕地不足、缺乏基本的生活设施( 如学校、医院) 、 社会经济及政治关系的紧张和自然灾害( 如水涝、干旱) 等；拉力因素包括迁移 目的地的更好的就业机会、更好的发展前途、更高的工资、更好的教育和卫生设 施、较好的居住环境等。但是人i3 迁移或流动是一个十分复杂的现象，不同时期 不同国度或同一国家彳、= 同地区的人口流动和迁移，受剑的影响因素大不相同，即 使生活在旧一地区、同一时期的人们，其流迁的动囡也有很大差别，推力和拉力 理论很难将其解释的完美无缺。特别是在我国，由于实行独特户籍制度，人口流 2 我国城市流动入口管理研究 动受到来自制度的阻力很大，在这种情况下推一拉理论所熊发挥的作用就很有 限，有人甚至认为推一拉理论对我国的户籍人口流动是失效的。但是，我们还须 看到，2 0 世纪8 0 年代以来，我国人口流动的自由程度得到了极大地提高。在人 口自愿、自由流动的情况下，推一拉理论还是有效的，因为从大的方面看，构成 推力和拉力的主要因素大多是相同的。即使对于户籍迁移性人口流动，推一拉理 论也不完全失效，只是在户籍迁移性流动的情况下，推力和拉力的作用程度减轻 了，人口流动的规模缩小了，但迁移人口流动的基本方向和非迁移人口流动的基 本方向是相同的。 从发展经济学的角度进行的研究：刘易斯( l e w i s ) 在劳动力无限供给条 件下的经济发展中提出了他的人口流动模式。刘易斯的二元经济理论认为，工 业部门工资水平高于农业劳动者收入水平是促使农业剩余劳动力向工业部门流 动的动因。只要农业存在着剩余劳动，工业就可以得到无限劳动供给，并在工资 不变的条件下，积累利润，扩大再生产，直到将农业剩余劳动力吸纳完毕。这一 论断已经受到了来自我国现实情况的挑战。在我国经济比较发达的广州、深圳等 地出现的“民工荒”，就是对这一理论的一个打击。尽管那里的“民工荒”实际 上只是结构型的而不是整体性的，但已足以说明，如果流向工业部门的农村劳动 力的工资水平长期不变，由于物价和社会整体收入水平变动等因素的影响，工业 部门要得到“劳动力的无限供给是不可能的。 托达罗( m p t o d a r o ) 提出了著名的“托达罗人口流动模型”，认为城乡预 期收益的差异是决定人口流动决策的关键变量，而影响城乡预期收益差异的主要 因素是现代部门的工资水平和就业概率。现代部门就业概率取决于城市传统部门 就业总人数与城市现代部门新创造的职位数，就业概率的大小能自动调整人们的 迁移行为。当城乡收入存在巨大差异时，就业概率对人们迁移决策行为的影响会 减弱，人口净迁移的速度会超过城市现代部门的就业创造率，而出现严重的城市 失业现象。在我围，城乡居民收入的实际差异大多数年份在l ：2 至1 ：3 ( 农村 为1 ) ，这种收入差异，吸引着农村人口不断向城市流动，尽管这种流动受到来 自制度方面的限制，但2 0 多年来的情况表明，人1 流动趋势有增无减，给城市 造成厂一定的失业，流动人口自身的就业也困难重睚。 另外，发展经济学的理论并不都是建立在发展中国家的实际情况基础之上 3 我国城市流动入【 管理研究 的，加之各个发展中国家具体情况差别很大，因此发展经济学的理论并不适用所 有发展中国家。但尽管如此，这种理论对发展中国家的问题仍然具有一定的解释 力。 由于户籍制度的存在，流动人1 在中国有其特殊的含义。对这种人口流动， 国际上更通用的称法是“迁移人口”。根据幽际人【 科学联盟编写的多种人口 学辞典，“迁移”是指“空间移动的一科形式，包括常住址的改变，并常跨越行 政边界。这种常住址的改变可以是长期的，半长期的，甚至是短期的”。联合 国迁移人l 权利公约则将迁移人u 定义为“在非本土居住地将要参与、正在参与 或已经参与某种形式的有酬劳服务的人”。 国外对人口迁移的研究开展较早，除了理论体系研究较为系统和成熟，相关 实证研究也比较丰富。近年来，国外入口迁移褶关研究主要集中在以下领域： 第一，入口迁移与城市化韵关系。如z h a n g s o n g ( 2 0 0 3 ) 认为农村至城 市的移民对中国城市化率的增加起主导作用。w i l l i 舳s o n ( 1 9 8 8 ) 通过对城市劳 动力市场的分析，指出入口迁移和城市发展的驱动力主要归结于城市内在增长的 “制约”，以及城市外在环境的内部事件( 土地的稀缺) 和外部事件( 对外资和 国际市场过分依赖) 的影响。 第二，人口迁移的空间特征。如利用人口属性的相关指标对人口的分布形态 进行度量( s h e n ，1 9 9 6 ：o t t e r s t r o m ，2 0 0 1 ) ；也有学者对中国人口迁移的流程 特征进行描述( f a n ，2 0 0 5 ) 。 第三，人口迁移的政策研究。主要就城市流动人口的就业、住房以及户籍政 策展开相应研究。如s h e n ( 2 0 0 2 ) 发现经商、学习培训、医疗活动是中国的省 内移民迁移的三大因素，而省际农村移民则倾向从事制造业和建筑业；同时还建 i u s s p 1 9 8 2 mu l t i l i n g t l a ld e 们铲a p h i cd i c t i o n a r y m e a s u r e s t oi 珥瞪o y et h es i t u a t i o na n de n s u r et h eh 岫a nr i g h t sa n dd i g n i t yo f8 1 l 皿i g l a n t ，o r k e r s 1 9 9 8 r e p o r to ft h e - o r k i n gg r o u po fi t e r g o v e r n m e n t a le x p e r t s 0 n t b eh u m 矗 r i g h t so f皿i 目喇m s s u b i t t t i di na c c o r d a 丑c e- i t hc o 田砸j s s i o n 硼h u 硼卸 r i g h t sr e s o l u t i o n1 9 9 7 1 5 。0 燃i s s t o no nh 啾nr i g h 髑 f if t y f o u r t hs e s s i o n ，i n t e r g o v e n m e n t a li o r k i n gg r o u po fe x p e r t st l l eh u 皿a r i g h t so f_ i g r a n t s 4 我国城市漉动人口管理研究 议借鉴香港、新加坡的廉租房制度来改善迁移人口的居住状况。z h u ( 2 0 0 7 ) 通 过对福建省沿海城市的问卷调查，指出省内迁入人口多从事批发零售和服务业， 雨省际迁入人口主要从事制造业：并认为户籍制度改革不应仅仅关注流动人口的 居民身份，而应对他们的工作收入及稳定性加以保障。 第四，人口迁移的原阕及影响因素。从不同的角度，人口迁移的影响因素可 分为经济因素和非经济因素，以及迁入地的“拉力”作用和迁出地的“推力”作 用。多数学者认为地区经济差异的持续扩大是人口迁移的主要动因( j o h n s o n ， 2 0 0 3 ：f a n ，2 0 0 5 ) ；也有研究指出地区的区位条件、产业结构以及迁移政策等非 经济因素对人口迁移也有较大的影响( s h e n ，1 9 9 6 ：l i a n g w h i t e ，1 9 9 6 ：z h a n g s o n g ，2 0 0 3 ) 。在“推力 和“拉力”谁占主导的问题上，e n g e ls ( 1 9 7 4 ) 通 过曼切斯特早期城市快速扩展和晚期城市衰退与工业布局的紧密联系，认为“拉 力”为主导作用；而r e d f o r d ( 1 9 6 8 ) 则认为迁入城市的移民是由于农业用地紧 缺和圈地运动引起，“推力”是主要因素。 1 2 2 国内研究综述 近年来，对我国城市流动人口及城市流动入口管理问题，越来越受到学术界 的关注。从数量上看，通过对中国期刊全文数据库的检索，以“流动人口管 理”为主题的论文，从1 9 8 0 年到1 9 9 0 年这十年期间有论文2 5 篇，1 9 9 0 年到2 0 0 0 年期间有5 2 0 篇，2 0 0 0 年至今有论文8 6 l 篇；以“流动人口管理体制 为主题 的论文，1 9 8 0 年到1 9 9 0 年有论文0 篇，1 9 9 0 年到2 0 0 0 年有论文2 篇，2 0 0 0 年 至今有论文1 3 籀。这些数据充分显示了在我国流动人口研究正处在不断发展的 阶段，而对于流动人口管理体制的研究则处于初始阶段，还是一个比较新的研究 领域。从内容上看，目前对城市流动人口的研究成果主要表现在四个方面：一是 研究流动人口特征，对流动人口的规模、性别结构、年龄结构、文化结构、就业 结构，发展过程等进行探讨；二是研究影响人口流动的因素；三是研究流动人口 对城镇化的影响：四是研究流动人口的政策与管理，认为对待流动人口要“分类 引导、合理调控、热情服务、加强管理”，同时也要健全法制，依法管理。 长 期以来我国城市巾对于流动人口的管理一直实行的是计划性防范式管理，是将流 徐小宝城市流动人口问题研究综述内江科技，2 0 。7 年第4 期 我国城市流动人口管理研究 动人口作为控制的对象。但是近年来人们对流动人口的观念已经有了一些转变， 人们充分认识到流动人口不仅仅是被管理的对象，也是被保护的对象、服务的对 象，流动人口的合法权益也应该得到保护。 总的来说，对于流动人口管理的研究主要有以下几种模式：一是流动人口社 区管理模式，这种社区管理模式是把流动人口从精神到行为完全吸纳为本地社区 的成员并使其接受社区的管理规范和生活准则，对社区产生认同感。这种管理模 式可以把城市容纳机制落实到具体的日常生活中，消除城市发展的隐患，预防社 会问题的产生。该管理模式是防范型管理模式向服务型管理模式的过渡，是以改 善流动人口在城市中的生存环境为出发点，工作重点是消除流动人口问题滋生的 环境，而不是对流动人口的直接限制。二是流动入口的自治管理模式，自治管理 模式源于2 0 世纪9 0 年代提出的“小政府、大社会”的社会公共管理模式，即 政府在转变职能中缩减行政功能，主要对城市整体发展进行目标管理和政策调 控，在城市管理重心下移的同时，将本应由社会承担的职能交还给各类社会组织， 使其在社会管理中发挥更大的作用。所谓流动人口自治管理是指流动人口在政府 职能部门的指导下，以流动人口协会等自治组织为载体，充分发挥自我管理，自 我服务，自我约束的功能，以更好的保障自身合法权益的新型组织管理方式。三 是和谐社会下的综合管理模式，这种管理模式实际上是建立在流动人口自治管理 和社区管理的基础之上的总结与归纳，试图建立一种相对比较合理、有效的管理 规则。四是分步骤、多层次、有重点的可持续发展的流动人口管理新模式。铆五 是居住地人口互动治理模式：核心内容是打破户籍属地界限，将流动人口全部纳 入常住社区的日常管理和服务范畴，变流动人u 的控制性管理为合作式治理，在 社区范围内，建立一种全新的，没有户籍身份限制的，以政府依法行政、公民依 法自治、其他社会组织参与公共管理和服务的互动型人口管理模式。固除此之外， 某些城市与社区经过自己的探索并结合自己本地的特点还建立了一些带有地区 特色的流动人口管理模式，像广州市的流动人口管理新模式，即把“两级政府、 三级管理、四级嘲络”的行政管理架构“复制 到流动人口管理上，并以出租屋 李波阳，朱祯学，张金成，张淑，李蝣宏从政府公共政策制定的角度浚流动人口管理甘肃政法学院学 报，2 0 0 8 ( 3 ) 冯晓英流动入口管理要来一个模式转换北京日报，2 6 年0 4 月1 7 日 6 我国城市流动人口管理研究 为“切入点”，确立了流动人口管理的独立主体与专门组织管理体系。还有一种 属地管理模式，该模式是指由地方政府( 目前一般为街道办事处一级) 对外来流 动人口进行的直接管理。属地管理模式根据所管理的区域在城市的区位，又可大 致分为突出设施投入的硬件管理与突出人文关怀的软性管理。南京市红山街道对 流动人口的管理就是属地硬件管理模式的代表，而苏州市观前街道对流动人口的 管理就属于软件管理模式。另外委托管理模式也是一种具有地区特色的管理模 式。所谓委托管理模式是指由地方政府指导，聘请外来人员中素质较高的人员组 建“流动人口服务中心”进行管理的一种模式。南京市建邺区南苑街道所街村对 流动人口的管理采取的是较为典型的委托管理模式。罾青岛市城阳区也对暂时没 有入住公寓的少数分散居住的流动人口，实行了“出租房屋委托管理”的办法， 即在各社区( 村) 建立了流动人口“房屋租赁托管站”，按照“房屋统一出租， 管理统一实施，责任分别承担，奖惩分别兑现”的思路，把社会治安、计划生育 和环境卫生等工作一并纳入租赁房屋委托管理工作当中，实行综合治理，联合服 务，基本实现服务无缝隙、管理无漏洞。 这些流动人口的管理模式都各有特点和利弊，他们是流动人口管理模式的初 步探索，在流动人口管理方面发挥着一些积极的作用。但是从目前来看这些模式 还都存在许多问题，多数具有一些地方特色，在普适性方面还是有限制的；另外 资金的限制，这些模式的建立有些是需要众多的资金来支持的，但目前对于这部 分资金的来源还是存在一些问题；还有国家对于流动人口管理模式还是缺乏政策 上具体的指导等。所以对于流动人口管理模式的研究还需要进一步探索研究。 在上述这些研究成果中，学者向政府提出了各种政策建议，产生了一定的实 践效应。尽管许多学者在体制和政策及其对流动人口的管理方面进行了些探 讨，也提出了许多建设性的建议，城市政府对于迸城流动人口的管理有了很大的 改进，但基本理念还是旧的：重视用经济、行政的处罚手段，必要的保护、服务 工作跟不上，忽视他们的权利要求，公共管理缺失，甚至严重歧视流动人口，不 仅在社会保障、住房、户籍制度上歧视，阻碍他们向城镇转移，而且把他们视为 影响“管理秩序”的因素，流动人口权益的缺失致使没有组织权力，对政府的决 蓝字蕴城市流动人口管理体制的思考探求，2 0 0 7 年第4 期 罗仁朝我国城l f 流动人口管理现状及镶略探析以南京、苏州为例城市规划，2 0 0 4 ( 8 ) 7 我髑城市流动入门管殍研究 策缺乏发言权，也没有与企业对话的权力，他们是社会看不起的群体，受到各种 各样的歧视和不公平对待，处在小断被边缘化的状态中。对此，应引起高度重视 和关注。 1 3 本文的研究思路和方法 1 3 1 研究的思路 改革开放以来，出现各种各样的游离传统社会管理体制外的“社会人”。因 此，政府的社会管理需要变革，从对单位简单的行政管理，转为更加复杂的社会 管理，回体现在城市流动人口社会管理上就是从过去的严格限制流动人口进城， 到防范性体制和属地化体制的出现。随着市民社会兴起，社会组织的增加，需要 政府积极引导发展，积极吸纳社会组织被作为城市流动人口社会管理的一部分， 同时政府需要转变职能，适应这一变化。目前，我国政府对子城市流动人口的管 理面临两大困境：一是由于政策上的缺陷，流动人口往往陷入一种政府服务的真 空之中，大多数流动人口不把当地政府当成自己的政府，他们常常是向同乡组织、 亲友组织甚至带有秘密社会色彩的组织寻求本应当由政府提供的“服务”。二是 管理机构不健全，管理人员素质较低。由于政府缺乏制度创新意识，依托一些临 时机构和临时人员去实施法铡性、政策性很强的管理工作，使公共管理不仅面临 管理主体本身的合法性问题，而且一些管理人员本身的行为失范又酿成新的冲突 甚至局部管理危机。而公共管理的本质是对于社会资源的权威性分配，具体来看， 需要两个方面的社会整合，即社会价值观念的整合和社会公众利益的整合。从流 动人口的公共管理来看，整合的关键是政策制定积制度设计本身要体现“以人为 本”的价值理念。在这样的前提下审视流动人口的公共管理体制，其目的在于， 通过对流动人口管理工作中面临的矛盾和需要解决的突出闯题进行分析，研究我 国流动人口管理的指导思想、管理机制、法规、政策体系，使流动人口管理工作 在促进我围经济繁荣，保持社会稳定中发挥重要的导向作用。 本文主要从政府公共管理角度对城市流动人u 社会管理体制进行了研究。首 先对我国社会管理体制进行一般性分析，结合对城1 i 流动人口社会管理体制变革 的回顾，主要是计划经济时期政府对流动人口的严格限制的社会管理体制，改革 俞可平、侯伊莎著激活和谐社会的细胞。盐田模式”制度研究中央统译出版社，2 0 0 6 年版，第l 页 8 我国城市流动入口管理瞬究 开放初期对城市流动人口的防范式社会管理体制，以及后来的属地化社会管理体 制，揭示j ，城市流动人翻社会管理体制随政府职能转变的变革过程，剖析了当前 城市流动入口社会管理在观念帮体制上存在豹润题，并进行。7 相应的理论定位。 综合运用治理理论、市民社会理论与社会融合理论，本文提出了在流动人阴管理 中需要树立以人为本的管理理念，并提出促进城市流动人口社会管理体制变革的 途径：是构建城乡统的就业服务和培训体系；二是构建适应流动人口特点和 可衔接昭社会保障体系；三是构建覆盖城市流动人口豹城市公共服务体系：四是 构建适应中国城市化需要的户籍管理体系；五是构建政府积极引导下的城市流动 人口社区化管理黢务体系。 1 3 2 研究的方法 本文将规范分析与实证分析相结合，运用比较研究、归纳演绎和文献法，对 城市流动人口社会管理体制进行了多角度，深层次的分析。 1 4 本文的创新与不是之处 1 4 1 本文的创新 通过研究，本文在以下两方面有所突破和创新： 第一，流动人口问题是一个许多城市普遍存在的润题，比较复杂，因此在流 动人口管理上，既要明确总体要求，把握一般规律，更要注意立足本地实际，因 地制宜、分类指导，恩路要更开阔，手段要更多样，方法要更灵活。 第二，树立“市民化”的观念，重视流动人口各项保障服务，让他们分享到 现代化的成果，并关注新一代流动人口的成长。 1 4 2 本文的不足之处 因为作者从事的工作与流动人口有定的联系，涉及流动人口管理的一些方 面，是由工作中遇到的一些具体问题而g l 发的对本课题的研究，故在论述过程中 较多的结合工作实际，进行归纳演绎，侧重对具体措施的解释而较少对理论的阐 释。 2 相关概念及我国城市流动人口管理发展历史 2 1 相关概念的界定 2 1 1 城盼流动人口 。 我陶城市流动入口管理研究 城市流动人