（政治经济学专业论文）我国集体林权制度改革初探.pdf

论文摘要 产权问题是经济体制研究中最重要的问题，林权是林业政策的核心。占我国森 林面积一半以上的集体林地长期以来存在产权虚置、经营主体地位未落实等问题， 成为严重制约林业发展的关键因素之一。新中国成立以来，集体林权制度经数次变 迁，在发挥积极作用的同时，也存在制度安排上的缺陷。2 0 0 3 年以来，福建、江西 等省相继开展集体林权制度改革试点，经数年实践，成效显著。2 0 0 8 年6 月，中共 中央、国务院颁发关于全面推进集体林权制度改革的意见，被称为“第三次土 地改革的集体林权制度改革就此全面展开。显然，研究集体林区林权制度改革具 有重要的理论意义和现实意义。 本文以产权理论、制度变迁理论以及市场和政府失灵理论为基础，从集体林权 制度的历史沿革出发，分析了集体林权制度改革的内外部动因，认为集体林权制度 改革是解放林业生产力的主要途径，是解决林业发展深层次矛盾的有效办法，是富 裕林农、建设和谐农村的可靠保证。针对集体林权制度改革的进展情况以及出现的 问题，本文分析了制约林改的若干因素，阐述了深化改革的基本思路，并提出深化 集体林权改革的政策配套和对策措施。 关键词：集体林；产权改革；制度创新 a b s t r a c t p r o p e r t yr i g h tp r o b l e mi s c o n s i d e r e da st h em o s ti m p o r t a n tp a r ti nt h es t u d yo f e c o n o m ys y s t e m t h ec o r eo ff o r e s ti n d u s t r yp o l i c yi s t h ef o r e s t r yp r o p e r t yr i g h t c o l l e c t i v ef o r e s t ，w h i c hw a sc o v e r e dm o r et h a nh a l ft h es i z eo fc h i n a sf o r e s t ，h a sa r i s e n p r o b l e m sl i k eo b s c u r i t ya n di n c o n f o r m i t yi nt h eb e l o n g i n g n e s so ff o r e s tr i g h tf o ral o n g t i m e t h o s ep r o b l e m sa l ek e yo b s t a c l e sd u r i n gt h ed e v e l o p i n go fo u rc o u n t r y sf o r e s t i n d u s t r y a c t u a l l y , t h es y s t e mo fc o l l e c t i v e l y o w n e df o r e s tr i g h t sh a v eb e e nc h a n g e d s e v e r a lt i m e ss i n c et h ef o u n d i n go fn e wc h i n a b u tt h o s ec h a n g e sb o t hm a d et h e i r p o s i t i v ee f f e c t sa n dh a v es y s t e m a t i c a ll i m i t a t i o n s f u j i a na n dj i a n g x ip r o v i n c eb e g a nt o r e f o r mt h e i rc o l l e c t i v e l y o w n e df o r e s tr i g h t ss y s t e mf r o m2 0 0 3 a f t e rs om a n yy e a r s p r a c t i c e ，t h e yh a v ee n j o y e dn o t a b l er e s u l t s i nj u n e2 0 0 8 ，t h ec p cc o m m i t t e ea n dt h e s t a t ec o u n c i li s s u e d t h ei n s t r u c t i o no fp r o m o t i n gt h ec o m p r e h e n s i v er e f o r mo ft h e c o l l e c t i v e l y o w n e df o r e s tr i g h t ss y s t e m t h er e f o r m ，w h i c hw a sr e g a r d e da st h et h i r d l a n dr e f o r m ，w a si nf u l ls w i n ga l lo v e rt h ec h i n a s o ，o b v i o u s l y ，t h er e s e a r c ho ft h e c o l l e c t i v e l y o w n e df o r e s tr i g h t ss y s t e mr e f o r mh a sas t r o n gt h e o r y a n dp r a c t i c a l s i g n i f i c a n c e u n d e rt h eb a s eo ft h ep r o p e r t yt h e o r y , t h ei n s t i t u t i o n a lc h a n g et h e o r ya n dt h em a r k e t & g o v e m m e n tf a i l u r et h e o r y , t h ep a p e ra t t e m p t st oi n v e s t i g a t ea n da n a l y s i si n t e r n a la n d e x t e r n a lm o t i v a t i o n so ft h ec o l l e c t i v e l y o w n e df o r e s tp r o p e r t yr i g h t sr e f o r mt h r o u g ht h e r e s e a r c ho fi t sd e v e l o p i n gh i s t o r y t h ew r i t e rr e a l i z et h a tr e f o r mi st h em a i nw a yt o l i b e r a t et h ef o r e s ti n d u s t r yp r o d u c t i v i t y , i st h ef u n d a m e n t a la p p r o a c ht or e s o l v et h e d e e p s e a t e dc o n f l i c t si nt h ed e v e l o p m e n to ff o r e s ti n d u s t r ya n di sa ni m p o r t a n tg u a r a n t e e f o re n r i c ht h ef o r e s tf a r m e ra n dt ob u i l dt h es o c i a l i s th a r m o n i o u sn e wc o u n t r y s i d e a c c o r d i n gt ot h eo v e r a l lp r o g r e s sa n dt h ea r i s e np r o b l e m sd u r i n gt h er e f o r m , t h ep a p e r a n a l y s i st h eo b s t r u c tf a c t o r s ，e x p o u n dt h eg u i d i n gi d e o l o g ya n dt h eg e n e r a li d e a ，p u t f o r w a r dt o f o l l o w i n gp r o p o s a l s f o rd e e p e nt h er e f o r mp o l i c ya n dm e a s u r e sf o r s u p p o r t i n g k e yw o r d s ：c o l l e c t i v ef o r e s t ；p r o p e r t yr i g h t sr e f o r m ；s y s t e r mi n n o v a t i o n 厦门大学学位论文原创性声明 本人呈交的学位论文是本人在导师指导下，独立完成的研究成果。 。：红j ，彳膨 。r 刖阳 厦门大学学位论文著作权使用声明 本人同意厦门大学根据中华人民共和国学位条例暂行实施办法 等规定保留和使用此学位论文，并向主管部门或其指定机构送交学位论 文( 包括纸质版和电子版) ，允许学位论文进入厦门大学图书馆及其数 据库被查阅、借阅。本人同意厦门大学将学位论文加入全国博士、硕士 学位论文共建单位数据库进行检索，将学位论文的标题和摘要汇编出 版，采用影印、缩印或者其它方式合理复制学位论文。 本学位论文属于： () 1 经厦门大学保密委员会审查核定的保密学位论文，于 年月日解密，解密后适用上述授权。 () 2 不保密，适用上述授权。 ( 请在以上相应括号内打“”或填上相应内容。保密学位论文应 是已经厦门大学保密委员会审定过的学位论文，未经厦门大学保密委员 会审定的学位论文均为公开学位论文。此声明栏不填写的，默认为公开 学位论文，均适用上述授权。) 海 吖十 ，u ， 阳 ) j 釉 1 签 o “ 年 明 剃 d 第一章导言 第一章导言 一、选题背景及研究意义 ( 一) 选题背景 我国是一个多山的国家，山区面积约占国土面积的6 9 ，其中林业用地面积为 2 8 亿h f f ( 公顷) ，约占国土面积的2 7 。第六次全国森林资源清查( 1 9 9 9 2 0 0 3 年) 结果显示：全国森林面积1 7 4 9 0 9 2 万h m 2 ，居世界第5 位；森林覆盖率为1 8 2 1 ， 森林蓄积1 2 4 5 6 亿立方米，居世界第6 位。全国天然林面积1 1 5 7 6 2 0 万h m 2 ；人工 林面积5 3 2 5 7 3 万h m 2 ，人工林面积高居世界首位。森林面积按土地权属划分，国有 7 3 3 4 3 3 万h i i l 2 ，占4 2 4 5 ；集体9 9 4 4 3 7 万h m 2 ，占5 7 5 5 ；森林面积按林木权属 划分，国有7 2 8 4 9 8 万h m 2 ，占4 2 1 6 ；集体6 4 8 3 5 8 万h m 2 ，占3 7 5 2 ；个体3 5 1 0 1 4 万h m 2 ，占2 0 3 2 。 新中国成立以来，我国集体林权制度历经数次变革，在“分与统”、“放与收 的几次调整中，始终没有解决好广大农民群众对于林地和林木的产权问题，农民没 有成为真正意义上的经营主体，集体林区出现集体林地林木产权不明晰、经营主体 不落实、经营机制不灵活、利益分配不合理等普遍性问题，严重制约了林业的发展。 2 0 0 3 年以来，福建、江西、辽宁、浙江等省相继在全国率先推进集体林权制度 改革试点，经过数年实践，在促进林区农民增收方面成效显著，林业产业获得巨大 发展。在改革取得初步成果的基础上，2 0 0 8 年6 月，中共中央、国务院颁发关于 全面推进集体林权制度改革的意见，作出全面推进集体林权制度改革的战略决策。 被称为“第三次土地改革的集体林权制度改革就此全面展开。这是我国继农村土 地承包后在土地使用制度上的又一次重大改革，必将推动整个农村生产力的又一次 大解放。 集体林权制度改革是我国农村经济体制改革中的一个重要部分。在农村实行家 庭联产承包责任制后，对集体林地一直未涉及产权制度改革这一重大问题。现在， 根据我国经济社会条件的变化，实行以产权制度改革为核心的集体林权制度改革， 是一个重大突破。改革的范围也大大突破了农村联产承包责任制的原有范围。在保 我国集体林权制度改革初探 持林地集体所有制不变的前提下，把占森林面积5 7 5 5 的集体林地的使用权交给农 民，让农民依法享有对林木的所有权、经营权、处置权、收益权，实现“山有其主、 主有其权、权有其责、责有其利 ，使林业生产关系适应林业生产力的发展，是挖 掘“三林”潜力，发展林业、振兴林区、富裕林农的根本途径。 由于改革刚刚拉开序幕，从理论到实践还有许多不完善之处，需要进行更深入 的探索，集体林权制度改革制度总结、创新和发展的任务仍然十分艰巨。 ( 二) 研究意义 产权是最重要的经济权益，是构成各种经济利益关系的基础，是规范各种经济 活动的重要依据。有效的产权制度是各种经济制度的基础和核心。我国集体林权制 度改革进程中，有许多问题尚待进一步研究，特别是运用马克思的产权理论来指导 实践，用今天生动的改革事实来佐证理论的工作也可继续挖掘。显然，本文选题具 有重要的理论意义和实践意义。 林业发展的前提是建立合理有效的林权制度，林权制度改革正是市场配置资 源、调动全社会力量发展林业产业的关键和突破口。对集体林权制度改革的探讨， 事关中国林地制度变迁的方向，关系到中国农村改革乃至社会主义改革的成败得 失。本文立足于集体林权制度改革实践，在总结我国集体林权制度改革经验教训的 基础上，分析当前集体林权制度存在的主要问题与原因，提出制度创新构想，以期 能为进一步深化林改提供重要依据和政策建议。 二、国内外研究现状综述 ( 一) 国内研究状况 集体林权问题一直是研究的热点之一，各种文献资料层出不穷，既有反映实际 问题的调研文章，也有深入分析的理论阐述，为进行集体林权制度改革的系统研究 创造了较为有利的基础条件。 1 对林权的概念等基本理论的研究 主要包括对森林产权、森林资源产权、林权等基本概念的界定。刘璨( 2 0 0 6 ) 等认为，林业产权是个人或者一定社会团体使用林地和林木资源的权利，主要包括 第一章导言 林地和林木的使用权、收益权和转让处置权。石德金( 1 9 9 5 ) 、马爱国等( 2 0 0 3 ) 认为，森林资源包括林地、林木、森林环境资源。森林资源的产权是指森林资产的 所有人占有、使用和管理森林资产的权利，相应的也包括对森林资产的所有权、使 用权、收益权和处置权等一系列权利。刘宏明( 2 0 0 4 ) 提出了林权、林权客体、林 权主体的基本概念，指出林权具有占有、使用、收益和处分四项基本权能，并将林 权界定为自然人、法人或者其他组织对森林、林木、林地依法享有的占用、使用、 收益或者处分的权利。张海鹏等( 2 0 0 5 ) 认为：产权具有激励和再分配的功能，这 两项功能之间存在着竞争关系。中国集体林业产权制度的变革，始终体现着效率与 公平的取舍。产权模糊、产权不稳、产权残缺和产权分散是中国集体林业产权制度 改革所面临的问题。 2 关于集体林权制度的历史沿革 建国以来，我国集体林权制度历经了数次变革。关于我国集体林权制度的历史 阶段划分大部分学者以“五阶段说”为主。“五阶段说”认为集体林权制度经历了 土地改革、初级合作社、高级合作社和人民公社、林业“三定 和深化改革五个发 展阶段( 徐秀英等，2 0 0 4 ) 。另有学者则直接将森林产权沿革分为改革开放前和改革 开放后两个阶段( 刘毅，2 0 0 7 ) ；陈幸良( 2 0 0 3 ) 把集体林区产权制度改革分为四个 阶段，依次为土地改革和合作化时期、“大跃进 和人民公社时期、十一届三中全 会以来至2 0 世纪9 0 年代初期、市场经济改革以来至现在。张正、高岚( 2 0 0 7 ) 的研 究则阐述了集体林区林地产权历史变迁的概况及其存在的问题。 3 对集体林权制度存在问题的分析及改革动因的研究 许多学者针对南方集体林区林权制度存在的问题进行了大量研究，并提出相应 的改革思路与建议。李然( 2 0 0 5 ) 、张蕾( 2 0 0 2 ) 等人指出，林权的法规不健全， 侵害了权利人的经营权、处置权和收益权；四至界限( 即山林座落位置东至、南至、 西至、北至) 不清，管理措施不健全( 张冲平等，2 0 0 6 ) ；戴广翠( 2 0 0 2 ) 则从历 史发展的角度指出权属的多变给农户造成不安全感；程云行( 2 0 0 4 ) 的研究指出林 地收益分配制度不规范，导致林地产权制度实现机制的残缺和局限。张春霞等 ( 1 9 9 8 ) 提出了当前南方集体林区产权制度存在的主要缺陷：产权主体模糊，责 刘璨，吕金芝，等集体林产权制度分析 j 】林业经济，2 0 0 6 ，( 1 1 ) 3 - 我国集体林权制度改革初探 权利不清晰：权属多变，缺乏安全感和稳定感：产权主体收益权、处分权无法落 实：林权纠纷多，历史纠葛深：林权流转不规范。程云行( 2 0 0 4 ) 研究发现传统 的林业制度安排存在着对森林资源权属和农民产权保护不够；高税费造成林业生产 成本提高，利益分配失衡；政府管制侵犯林农的生产经营的自主权等问题，严重地 挫伤了林农发展林业的积极性。有效的解决方法是通过制度安排，形成规则和合理 的预期，产生有效的经济激励，促使人们出于自身利益考虑来增加森林资源的供给， 消除和减缓稀缺性，实现林业的可持续发展。柯水发、温亚利等人( 2 0 0 5 ) 认为， 林业产权制度改革有五个重要的诱因。一是资源稀缺的原始动因，二是利益的刺激 和诱导，三是经济效率的激励，四是人类需求的变化，五是林业外部环境的变迁。 张红宵( 2 0 0 7 ) 对我国集体林权制度背景及动因进行了详尽的分析，并提出：森林初 始产权在农村集体成员间的公平分配是我国集体林权制度的基础：农民权能和利益 的赋予与救济是集体林业持续发展的保证：政府行为的有限与规范是集体林权制度 安全与高效的保障。 4 对试点地区集体林权制度改革经验及成效分析 这是当前研究的热点问题，许多学者都把着眼点立足于此。就最早开展林改实 践的福建一地而言，从最早对永安林改的调查( 苏建华等，2 0 0 1 ；雷加富，2 0 0 4 ) 开始，诸多学者不断开展对林改试点地区的实证研究，从永安一市拓展至三明、南 平( 陈永源等，2 0 0 5 ) 再至全省( 徐济德等，2 0 0 5 ) ，研究地域不断扩大，研究角 度不断扩展，研究方向逐渐向纵深发展。如李祖贻等( 2 0 0 6 ) 对福建省集体林权制 度改革后森林资源经营和采伐管理的对策的探讨，吕月良等( 2 0 0 5 ) 从林业产权问 题入手，围绕福建集体林权制度改革，着重阐述了产权是林业改革的核心、处置权是 林权制度改革的关键、深化配套改革是林业走向市场化必由之路的观点，并从如何 落实“处置权和深化综合配套改革等问题进行了思考与探讨。蔡为茂( 2 0 0 6 ) 讨 论了集体林权制度改革成果的保持问题。涉及所有权和使用权的价值实现路径、林 地租金的形成及使用、林业要素市场及其交易成本、产权变更后的服务体系、政府 与市场的关系等问题。认为要长期保持林改成果，所有权和使用权必须拥有相互独 立的价值实现路径。杨萍( 2 0 0 8 ) 对福建省集体林林权流转方式进行了研究，提出 在入股方式中应当坚持入股自愿、明确林业股份合作组织性质；在转让方式中应当 明确转让方和受让方资格及确定发包方同意权的性质等问题。此外，还有一些学者 第一章导言 对最近几年实施林权改革的试点，如福建省、江西省和浙江省的情况进行了全面的 总结和分析( 钟木，2 0 0 6 ) 。 5 对集体林权制度的内容、路径分析及对策建议 王新清( 2 0 0 6 ) 从发展市场经济和提高要素流动性的角度，对林权制度改革与 要素之间的良性互动关系进行了分析。还详细分析了与林权制度改革相关的林业社 会化服务体系建设、生态公益林发展、林业保险制度、森林f s c 体系认证以及林权 制度改革对农户能源消费结构的影响。张冲平、杨晓杰( 2 0 0 6 ) 等人提出：明确林 地边界，发放林权证，确保经营者的经营权、处置权、收益权，改革采伐限额制度， 建立林地流转制度，建立林业要素市场，保持政策的稳定性和持续性；也有学者指 出，在进行林权改革的过程中要防止因单纯追求经济利益造成生态失衡( 卢小冬， 2 0 0 6 ) 。徐秀英等( 2 0 0 6 ) 提出集体林权制度改革的主要内容：林权明晰化包括 明确林地所有权主体，完善林地所有权的委托代理关系：构建经营权的委托代理关 系，明确所有者与经营者之间的权利与义务：科学界定林地使用权和林木所有权主 体。林权的安全性包括改革林地征用补偿制度：建立公益林征用( 管制占用) 补偿 制度：改革商品林采伐限额制度：改革不合理的林业税费政策。林权的市场化运作 包括降低交易成本：加强森林资源资产评估工作：提升林权交易需求的动力机制：激 活林权交易市场的供给机制。于德仲( 2 0 0 8 ) 从赋权与规制相统一的角度，总结了 集体林权制度改革的一般规律，提出构建“产权归属明晰、经营主体到位、责权划 分明确、利益保障严格、流转程序规范、监管服务有效”的现代集体林权制度的基 本设想。 从国内研究情况看，研究者大多认同林业产权是一定的权利人对森林资源的占 有、使用、收益和让渡的一组权利，而不是单种权利。林业产权主要指林地和林木 的产权，即林地和林木的占有权、使用权、收益权和处置( 让渡) 权，这四权也被改 革者( 政府) 所采纳。对改革试点地区成效分析较多，对改革进行理论分析归纳较 少。目前的研究主要围绕家庭承包制、股份合作制等制度的优势和劣势展开，较少 关注适应社会主义市场经济体制和林业自身发展要求的集体林地经营制度。研究者 认为推动林权制度改革的主要因素包括资源稀缺、利益诱导以及人们偏好和其他因 我国集体林权制度改革初探 素的变化，普遍认同集体林权制度改革十分必要和紧迫。 ( 二) 国外研究状况 在国外研究中，很少使用集体林权这个词汇。他们研究较多集中在中国农村家 庭联产承包责任制这个话题上，对近年来中国集体林区产权研究相对较少。 j w b r u c e ，s r u d r a p p aa n dl iz o n g m i n 发表了e x p e r i m e n t i n gw i t ha p p r o a c h e s t oc o m m o np r o p e r t yf o r e s t r yi nc h i n a 一文，该文对中国农村土地承包制度进 行了比较全面的介绍，分析了中国农村土地承包制的由来及其制度绩效。作者的主 要结论是：在现实的森林资源条件下，乡村经济合作社只有在健全的法制框架以及归 属清晰的上地所有权条件下，才会有效促进山区的发展。 应用分权管理和参与式方法在国外林业研究领域开始被提及，有学者从分权管 理角度论述实现林业可持续发展的可能性，如i a nf e r g u s o n 和c h e r u k a t c h a n d r a s e k h a r a n ( 2 0 0 8 ) 通过对亚太地区案例研究的正面和负面的经验进行了回顾， 对森林经营和可持续性的影响给予了关注。认为成功的分权管理途径需要反映国家 所关心的地理、文化和机构方面，以及相关的各种施政、市场和信息功能。分权管理 有多种形式，其可以包含地域层次和联邦层次，也可以包括地方政府或不符合常规施 政的地域。h a n sm g r e g e r s e n ( 2 0 0 8 ) 以1 1 个国家( 拥有全球森林总量6 0 以上) 为例，简要描述了实施联邦制的主要林业国家当前的森林行政管理类型以及施政形 式，认为分权后强化了跨部门联系的重要性，许多政府机构都介入了有关森林资源的 各项决策：有效的森林治理取决于各种管理机构的能力：私营部门和民间组织在成功 治理各种森林资源中也发挥着重要作用。从1 l 国经验中分析了各种潜在优势、潜在 危险，指出分权管理减少了中央政府的官僚和决策障碍，但会使全国性的政策协调、 实施和监督变得困难。而加利福尼亚大学亚洲学院的n i c h o l a sk m e n z i e s ( 2 0 0 7 ) 则提出，以社区为基础的森林经营是一个林业社区直接参与林业活动的决策，执行 和监督的森林资源管理模式。以社区为基础的森林经营认为林业社区里的人们与资 源环境，以及来源于其经营管理的产品和服务的混合体有着利害关系。 国外学者十分重视对森林产权制度历史过程的描述和概括，试图从中发现森林 资源产权制度产生、发展的原因及其规律，从而为制定林业政策提供依据，视角开 。谭世明，张俊飚集体林权制度研究述评【j 】湖北社会科学，2 0 0 8 ，( 6 ) ：7 6 7 8 6 第一章导言 始逐渐转向实现林业可持续发展的若干角度。 论文的基本框架与研究方法 ( 一) 基本框架 本文共分六章，结构安排如下： 第一部分，导言，介绍选题背景、研究意义以及国内外研究状况，研究的内容 和方法。 第二部分，阐述集体林权制度改革内涵、基本范畴以及相关理论( 包括产权理 论、制度变迁理论、市场失灵与政府失灵理论) 。 第三部分，阐述我国集体林权制度的历史沿革与林权问题的提出。 第四部分，分析目前我国集体林权制度改革的进展及存在问题。 第五部分，就改革中出现的问题进一步提炼出改革的制约因素并结合经济学相 关理论深入思考如何深化集体林权制度改革，为第六部分打下基础。 第六部分，提出深化集体林权制度改革的政策配套和对策措施。 ( 二) 研究方法 1 定性与定量相结合的分析方法 充分借鉴现有研究成果，通过文献检索手段全面了解理论研究的最新动态，分 析相关林业经济数据，对集体林权制度改革所涉及的经济和社会关系的基本性质与 特点做出基本判断，然后对改革过程、成效和制约因素进行具体分析，把两者密切 结合起来对照说明，进而找出解决问题的正确途径。 2 分析归纳法 在深入实际和大量阅读资料的基础上，进行对比分析，归纳若干共同点，找出 深化集体林权改革中存在问题以及解决问题的具体对策。对改革中行之有效的方法 进行归纳、提炼和概括，使之成为指导我国集体林权制度创新的有价值的理论依据。 3 实证研究法 在深入调查研究的基础上，理论结合实际。本文通过对首批集体林权制度改革 试点省份闽赣辽浙四省改革的方针、政策验证过程、改革经验的调查研究，实地调 我国集体林权制度改革初探 研，走访林农，找出不同地区林权改革情况的差异性及影响因素。 四、创新点与不足 ( 一) 创新点 1 集体林权制度改革对家庭联产承包责任制的超越 农业承包制关键是明确土地使用权及农作物所有权、经营权、收益权、处置权， 林权制度改革亦如此。集体林权制度改革对家庭联产承包责任制又有超越之处，具 体表现为：林地的承包期限由耕地的3 0 年延长至7 0 年；明确林地承包经营权 的转包、出租、转让、互换、入股、抵押等流转方式，促进林业的规模化经营，林 权制度改革在开始的时候就注意避免分散经营这一缺陷；在林权制度改革中允许 以林地使用权和林木所有权作为抵押，取得贷款，拓宽了林业融资渠道，有利于提 高林地的经营效率。实行集体林权制度改革，把林地承包经营权和林木所有权交给 农民，实现生产资料与劳动力有效结合，消除了林业发展的制度性障碍。 2 对巩固集体林权制度改革成果、进一步深化改革提出初步设想 明晰产权任务的完成，仅仅是改革迈出了关键的一步。林改后又面临着许多新 情况和新问题，比如林权到户，经营单位变小，小农化倾向如何解决、林业生产组 织化程度如何提高、资源流转中农民新的失山失地现象如何防止等等。这些问题如 果处理不好，不仅无法巩固和拓展改革成果，而且可能使已有的改革成果丧失。本 文在总结闽赣等几省林改经验的基础上，提出下一步配套改革设想。 3 对生态公益林管护补偿机制等问题作有益探索 生态公益林建设涉及到广大林农和经营单位的切身利益，建立中央、省级森林 生态效益补偿基金，对公益林管护者的给予一定补助，在一定程度上弥补了林权所 有者由于商品林划为生态公益林造成的部分损失，但与集体林权制度改革后商品林 所创造的经济价值相比差距甚远。如果生态公益林的林权所有者得不到应有的补 偿，长久下去就会影响到林业生态体系的建设，阻碍林业的可持续发展。为进一步 加强生态公益林的保护，本文对生态公益林管护和补偿机制进行了有益探索。 第一章导言 ( 二) 不足之处和需要进一步研究的问题 本文仅对我国集体林区林权制度改革进行了初步的研究，受调研时间及条件所 限，所获取数据量较少，统计分析不够充分。集体林权制度改革尚有下列许多问题 有待于进一步研究，有待于观念和体制创新，有待于在实践中探索与检验： 1 不断完善适合集体林区的、效率更高的林业分类经营制度，不断探索以村级 经营方案为核心的采伐限额管理制度； 2 各项配套改革的研究，如构建符合市场经济要求的林业资源或林业产权要素 市场；创新林业的税收制度；森林资源资产评估、林权流转制度中存在的问题；完 善林区的财政转移支付制度；林权抵押贷款以及林业融资平台的研究等。 由于本人理论水平和能力的限制，文章理论深度不够，尚祈多予指导。 我国集体林权制度改革初探 第二章集体林权制度改革的基本范畴与相关理论 林业产权有其本身的复杂性、综合性和多元性。对林权制度等核心概念作出界 定，有助于厘清其内涵与外延。而产权理论、制度变迁、政府失灵与市场失灵等经 济学理论，则是我们进行集体林权制度改革分析的理论基础。 一、林权制度 ( 一) 林权制度概念 林权是林业政策的核心。明确林权的概念，对于促进林业可持续经营具有重要 的意义。对林权的概念，不同专家学者给出了不同的表述。归纳起来，第一种观点 仅限于“两权 所有权和使用权，如中国可持续发展林业战略研究项目组 ( 2 0 0 3 ) 、周训芳等( 2 0 0 4 ) 认为，林权是有关森林资源以及森林、林木和林地的所有 权和使用权；第二种观点所主张的权限范围略为宽泛，如刘宏明( 2 0 0 6 ) 认为，林权 是指自然人、法人或者其他组织对森林、林木、林地依法享有占用、使用、收益或 处分的权利。张力( 2 0 0 3 ) 认为，森林、林木、林地权属通常称为林权。同时认为林 权是森林、林木、林地的所有者或使用者依法对森林、林木、林地的占有、使用、 收益和处分的权利。而森林法规定：林权主要有三个归属，一是国家林权，二 是集体林权，三是个人林权。在实践中由于投资主体多元化和多种所制并存、林权 的表现形式也不尽相同。林权反映了森林资源的归属，其实质是林业的生产资料和 劳动成果的所有制关系在法律上的表现，即用法律形式明确林权归属，维护拥有者 的权益。综上所述，本文认为，林权是指权利主体对森林、林木、林地依法享有的 占有、使用、处分和收益的权利。由于权利与义务的对等关系，林权也指权利主体 对森林、林木、林地的所有、使用、收益、处置等方面的权、责、利关系。本文把 集体林权界定为：权利主体对集体所有的森林、林木、林地依法享有的占有、使用、 处分和收益的权利。林权关系是一种产权关系，符合产权的内涵和特点，其实质上 是以森林、林木、林地为基础引发的人与人之间的行为关系，是一束或一组权利的 组合。林权制度是对林权所包含的权能界定，主客体的设定、确立和保护的一系列 行为规范。 第二章集体林权制度改革的基本范畴与相关理论 ( 二) 林权要素 1 林权主体 林权主体是指依法享有林权的权利人，主要包括所有权主体与使用权主体。林 权作为一种财产性权利，其权利主体十分广泛，包括自然人、法人、其它社会组织 和国家，且随着集体林权客体和内容的丰富，主体呈现出多元化的趋势。但就中国 森林、林地的所有权而言，林权主体只有国家，不承认个人或农户、单位等拥有森 林、林地的所有权，只承认其使用权：而林木的所有权主体可以是国家、集体或个 人。林权是由一系列权利束组成，其各种权利之间是逐步深入的。同时，这些权利 通过多种方式组合在一起，形成许多地位不同以及权利范畴不同的权利主体，对这 些产权持有者进行分类，主要分为所有者、占有者以及经授权的经营者、收益者、 使用者等五类，这些林权主体拥有的权利范围如表1 。 表1 林权各主体拥有的权利范围 2 林权客体 森林、林木和林地是林权的客体。客体同时包括森林、林木、林地以及依托森 林、林地生存的野生动物、植物和微生物等。另外，由森林及森林中的空气、光、 热、水、景观等构成的森林生态环境，也是集体林权的客体。根据我国森林法 第四条规定森林分为防护林、用材林、经济林、薪炭林和特种用途林五类。林木是 森林的主体，包括树木和竹子。作为林权客体的林木，专指生长在林地上未经砍伐 的树木和竹子。林地指用于经营林业的用地，它是森林的基础和载体。我国森林 法实施细则中规定“林地包括郁闭度o 2 以上的乔木林地以及驻林地、灌木林地、 我国集体林权制度改革初探 疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地和县级以上人民政府规划的 宜林地。” 3 林权的内容 即权利主体依法得以直接支配的特定森林资源并获得的收益，可分为所有权、 经营权用益权、担保权。所有权包括积极权能和消极权能。积极权能是指权利主体 对特定的森林资源按照自己意愿进行占有、使用、收益和处分。消极权能是指主体 行使上述权利时有权排除他人违背其意志的不当干涉与妨害。用益权是指权利主体 对集体森林资源进行占有、使用和收益的权利。森林资源的用益权可以由所有人享 有，也可由非所有人享有。由于森林资源属不动产，因此其担保权主要指抵押权。 ( 三) 林权特殊性( 特点) 作为一种具体的产权形态，林权客体森林、林木、林地特殊的属性，决定了林 权的特殊性( 马爱国，2 0 0 3 ；徐秀英，2 0 0 5 ) ： 1 林权特殊的约束性和排他的有限性 排他性是产权最重要的特征，但林业产权的排他性是有限的。产权作为一种行 为性权利，主体对其行为是负有责任的，这种行为必须受到国家法律和政策的约束。 林权的约束性较一般产权更为明显，由于森林肩负着为社会提供生态效益的使命。 林地、森林经营者对林地用途的选择受到种种限制，林业产权主体不能完全按照市 场规律及自己的经营目标自主决策、自由地进入或退出市场，既无权改变林地的用 途，林地种植的对象也受限制，林木何时采伐、采伐多少受到限额采伐计划的限制。 2 林权客体的关联性 林权的客体，包括森林、林木和林地。3 个客体之间是相互关联的。当产权进 行分割或分离时，林权客体是彼此制约，互相影响的。如林地产权和林木产权既是 互相独立的，又是不可分割的。因为活的林木不能离开林地而独立存在，而且也不 可能像工厂的机器那样易地继续生产，林木权受到林地权的制约。另一方面，林地 财产的占有、转让、使用等受到林木产权的制约，受到林业生产过程的制约，在严 格的限额采伐制度下，林地的转让必须同时考虑林木产权问题。 第二章集体林权制度改革的基本范畴与相关理论 3 林权的外部性 外部性意味着财产的所有者不承担因使用财产而导致的全部成本或收益，一般 分为两种情况，一是承担全部成本但不享受全部收益，比如森林维护的成本由个体 承担但环境的改善则由所有人分享，这时因为产权的收益是非排他的，如果没有恰 当的补偿，那所有者就会选择少提供或不提供这种收益；一是承担部分成本但享受 全部收益，比如污染环境的工厂，这时使用财产的后果是非排他的，如果不予弥补， 那所有者就会选择污染环境。要消除外部性，一个做法就是将外部效应内部化，即 进行补偿或惩罚，但在实际中补偿这种方式用得很少而经常被各种管制所代替。其 实管制的执行也要消耗成本，可能比补偿的数额还要高。森林具有很强的外部性， 是林权区别于其他产权最重要的经济特征。 森林具有多种功能，不仅具有生产木材和其他产品的功能，而且还具有维护生 态、保护环境的功能，所以森林同时具有生态和商业价值。如何既保护森林所有者 的产权又维护公众的利益成为了一个相当棘手的问题，这是因为两类价值虽然在树 木生长过程中是统一的、和谐的，但在能不能砍伐这个问题上两类价值是截然对立 的。森林在发挥多种功能时，发生大量的外部经济现象，森林生产经营者却有可能 得不到价值补偿。这种外部性的产生，很可能会扭曲产权的激励机制，从而影响资 源配置的效率。 4 林权收益预期的不确定性 产权的一项重要功能是能够形成他与其他人进行交易的合理预期。林业生产周 期长，资金占用大，受自然和社会的影响因素多，不确定性和风险性就大。 5 林权计量的困难性 首先是林木资产的计量存在困难：其次林地资产的评估要考虑土地的级差、地 理位置的远近、立地类型、交通运输条件、气候状况以及林地上的林木长势等，这 些因素都在不同程度上增加林地资产评估的难度。 林地产权的特点还有界定、保护的困难性，交易的复杂性等，不再赘述。 我国集体林权制度改革初探 二、产权理论 ( 一) 马克思产权理论的基本思想 马克思是思想史上第一个研究产权问题的社会科学家，早于科斯等西方学者以 前一百多年就创立了科学的系统的产权理论。马克思分析了三种原始共同体的产权 形式，即亚细亚形式、古代的形式和日尔曼形式。马克思关于产权起源的理论分析 表明，产权的起源是自然演化过程，公有产权的产生是自然形成的。私有产权的产 生是生产力与生产关系矛盾运动的结果，只有当生产力发展到一定水平，产生了剩 余产品，从而才有私有产权产生的物质基础。同时也说明，人们对一定所有制关系 的意志反映的权利观念或法权形式，不仅在不同性质的生产关系中表现为不同性质 的产权关系，而且即使在同一性质的生产关系中也因条件和环境的不同而表现为不 同的产权形式( 孙强，1 9 9 7 ) 。这些思想对推进集体林权制度改革有重要的指导意 义。基本思想有： 1 马克思区分了所有制和所有权，并把所有权解释为所有制的法律形态。“财 产关系只是生产关系的法律用语”这是马克思经过对所有制和所有权考察之 后对财产权所作的精辟论述。所有权的运动和实现与“所有制”的运动及实现是同 一过程，只有从生产关系的角度揭示财产权，才能真正把握财产权的本质。 资本论中的产权理论告诉我们，产权是种法权，法权关系的内容是由经 济关系决定的。同时，产权作为法的权利对生产关系也会起反作用。从而适应社会 主义经济基础要求的产权关系对巩固和发展社会主义经济基础有积极的促进作用。 反之，不适应社会主义经济基础要求的产权关系则会动摇和瓦解社会主义经济基 础。 2 马克思区分了广义和狭义的所有权，把产权看作是包含一系列关于资产权利 在内的权利束。 马克思认为，产品的社会运动形成了广义( 产品直接生产过程之外形成) 和狭 义( 产品直接生产过程中形成) 的生产关系，与之相适应的，马克思划分了广义和 狭义的所有制：广义的所有制是指在全部经济活动过程中所体现出来的所有制性质 对全部经济生活的规定性，即社会生产关系：狭义的所有制是指对资产的排他性占 。马克思马克思恩格斯伞集( 第1 3 卷) 【c 】北京：人民出版社，1 9 6 2 8 - 9 1 4 - 第二章集体林权制度改革的基本范畴与相关理论 有，是对财产归属关系的高度抽象和静态描述。 狭义所有制的法律用语就是狭义所有权，它是指法律上对财产归属关系的法律 界定，它是指不包括占有权、使用权、支配权、经营权等权利在内的所有权。广义 所有权就是广义所有制的法律表现，是指在法律制度上对整个生产关系的法律承 认。它除了静态的资产财产隶属关系外，还包括其他的内容。马克思的产权思想主 要是所有权的思想，而且他指的是广义的所有权，是包括一系列资产权利在内的权 利束。 3 马克思区分了权利的分离和统一，构造了产权的权能结构理论。 由于财产可以给人们提供多方面的权益，因此，产权是与财产相联系的权利体 系。产权权能是指在完整产权中所包括的各种具体的权项及其功能。资本论阐 述的产权权能包括所有权、占有权、支配权、经营权和继承权等一系列权利。而产 权权能结构则是构成产权总体的不同产权权能组合与分离的状况。马克思在资本 论中对产权权能结构的分析说明，既然产权是产权主体围绕财产形成的权能、责 任和利益关系，那么在人们的权、责、利关系发生变化时，产权及其构成就会相应 地发生变化，出现产权的分离与重组。因此，产权在一些情况下可以是统一的，在 另一些情况下又可以是分离的。 资本论中的权利分离理论表明，财产的各种权利在某些情况下是统一的。 然而，在很多情况下，产权又可以分解。在这些场合，产权一般不包含财产的全部 权利，即产权的各项权能分属于不同的主体。马克思的权利分离统一学说是我国集 体林权制度改革的理论基础。 ( 二) 西方产权理论 产权是“财产权利”一词的缩写，是一种行为性权利，是一个经济社会所实现 的选择一种经济品的使用权利。它是产权学派、新制度经济学派和交易费用学派中 的一个重要概念。1 9 3 7 年科斯在企业的性质中提出了产权的概念。西方产权理 论的代表主要有科斯、阿尔钦等。 1 科斯的交易费用和产权理论 科斯定理是西方产权理论的核心。对产权的强调主要体现在他的科斯定理当 ”李燕资本论中的产权理论与我国国企产权制度改革叨当代经济研究，2 0 0 2 ，( 3 ) ：1 2 - 1 6 一1 5 一 我国集体林权制度改革初探 中。吴易风把科斯定理概括为：“只要产权清晰，只要交易成本为零，不论财产权 开始时如何分配，有关当事人都可以通过谈判和防商来消除有害的外部影响，实现 资源的优化配置”。 科斯认为，权利的界定是市场交易的基本前提。 2 阿尔钦关于产权性质的理论 阿尔钦对产权下了比较权威的定义：“产权是一种通过社会强制而实现的对某 种经济物品的多种用途进行选择的权利 。私有产权是将这种权利分配给一个特定 的人，它可以同附着在其物品上的类似权利相互交换。私有产权是对必然发生的不 相容的使用权进行选择权利的分配。它们不是对可能的使用所施加的人为或强制性 限制，而是对这些使用进行选择时的排他性权利分配。人为或不必要的限制不是私 有产权基础。现代公司并没有损害或削弱私有产权的有效性 。 ( 三) 产权的功能、形式与基本属性 1