（宪法学与行政法学专业论文）我国行政强制执行体制探析.pdf

贵州大学硕士研究生学位论文 我国行政强制执行体制探析 中又捅斐 行政强制执行，是指行政主体为了保障行政权的合法、有效地行使和行政管理活动 的正常进行，对逾期不履行行政法所确定的义务或行政主体依法设定的义务的行政相对 人，依法采取强制性措施，迫使其履行义务或达到与履行义务相同状态的行政行为。作 为行政强制行为的重要组成部分之一，行政强制执行在保障行政决定的履行、促进行政 目的的达成上具有重要的价值。而行政强制执行体制历来就有借助法院介入的司法执行 体制和承认行政机关自力救济的行政执行体制之分。我国通过近2 0 年的努力己经形成 了“以申请法院强制执行为原则，以行政机关强制执行为例外”的行政强制执行体制。 虽然目前大多数学者认为：我国目前实行的司法主导型的行政强制执行体制借鉴和吸取 了各国经验中的有益成分，是适合中国国情的。但事实上，现行行政强制执行体制的先 天性缺陷却在实践中日益暴露出来，值得认真加以检讨，近两年来，我国学者围绕现行 行政强制执行体制的改革进行了有益的探索，并提出了几种不同的改革思路。根据对学 界提出的各种改革方案的分析，并综合考虑影响行政强制执行的相关因素以及对国外经 验的分析，本文提出建立行政主导型的强制执行体制，并阐述了建立这一体制的具体构 想，以期使我国的行政强制执行体制日趋完善。 关键词：行政强制执行法院介入执行体制行政机关自力执行体制 c h i n a sm o d eo fa d m i n i s t r a t i v ee n f o r c e m e n t s u m m a r y a d m i n i s t r a t i v ee n f o r c e m e n ti st h em a i nm e a n st op r o t e c tt h er i g h tt oal e g i t i m a t ea n d e f f e c t i v ee x e r c i s eo fa d m i n i s t r a t i v ea c t i v i t i e sa n dt h en o r m a lc o n d u c to ft h ea d m i n i s t r a t i v e l a wh a sf a i l e dt of u l f i lt h eo b l i g a t i o n se s t a b l i s h e db yl a wo ra d m i n i s t r a t i v eb o d ys e tr e l a t i v et o t h ea d m i n i s t r a t i v eo b l i g a t i o n s ，i na c c o r d a n c ew i t ht h el a wa d o p t e dm a n d a t o r ym e a s u r e st o c o m p e lt h ed i s c h a r g eo fi t so b l i g a t i o n so rm e e tt h e i ro b l i g a t i o n sw i t ht h es t a t eo ft h es a m ea c t s a st h ec o e r c i v ea c t sa ni m p o r t a n tc o m p o n e n tp a r to ft h ee x e c u t i v et oe n f o r c et h ep r o t e c t i o no f t h ei m p l e m e n t a t i o no fa d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n s ，a n dp r o m o t ea d m i n i s t r a t i v ep u r p o s e s ，h a s r e a c h e da ni m p o r t a n tv a l u e a n dt h ee n f o r c e m e n to ft h ec o u r ts y s t e mh a sa l w a y sb e e nt h e r e w i t ht h ei n v o l v e m e n to ft h ea d m i n i s t r a t i o no fj u s t i c es y s t e ma n dt h er e c o g n i t i o no ft h e e x e c u t i v ea u t h o r i t i e so ft h es e l f - h e l pi m p l e m e n t a t i o no ft h es y s t e m c h i n at h r o u g ht h ee f f o r t s o ft h ep a s t2 0y e a r sh a sb e e nf o r m e d ”t oa p p l yf o r t h ec o u r t st oe n f o r c et h ep r i n c i p l eo ft h e e x e c u t i v et oe n f o r c et h ee x c e p t i o no f a d m i n i s t r a t i v ee n f o r c e m e n ts y s t e m a l t h o u g hm o s t s c h o l a r st h i n k ：m yc u r r e n ti m p l e m e n t a t i o no ft h ej u d i c i a l l e da d m i n i s t r a t i v ee n f o r c e m e n t s y s t e m ，”d r a w i n go nt h eu s e f u le x p e r i e n c eo ft h ec o u n t r i e sc o m p o s i t i o ni ss u i t a b l ef o rc h i n a s n a t i o n a lc o n d i t i o n s ”b u ti nf a c t ，t h ee x i s t i n ga d m i n i s t r a t i v ee n f o r c e m e n ts y s t e mc o n g e n i t a l d e f e c t sa r ei np r a c t i c ei n c r e a s i n g l ye x p o s e d ，t ob ew o r t h yo fs e r i o u sr e v i e wo ft h ep a s tt w o y e a r s ，c h i n e s es c h o l a r so nt h ee n f o r c e m e n to ft h ee x i s t i n ga d m i n i s t r a t i v es y s t e mr e f o r ma u s e f u le x p l o r a t i o n ，a n dm a d eaf e wd i f f e r e n tr e f o r mi d e a s ，b a s e do nt h ea c a d e m i ca n a l y s i so f t h ev a r i o u sr e f o r mp r o g r a m m e s ，a n dc o n s i d e r e dt h ei m p a c to nt h ee n f o r c e m e n to fr e l e v a n t f a c t o r s ，t h ep a p e rp r o p o s e dt h ee s t a b l i s h m e n to fa ne x e c u t i v e - l e ds y s t e mo fe n f o r c e m e n t ，a n d o nt h ee s t a b l i s h m e n to ft h es y s t e mo fc o n c r e t ei d e a s ，w i t hav i e wt oc h i n a sa d m i n i s t r a t i v e e n f o r c e m e n ts y s t e mt oi m p r o v et h eh u m b l ew a y k e yw o rd s ： a d m i n i s t r a t i v ee n f o r c e m e n tc o u r ti n t e r v e n t i o ne x e c u t i o ns y s t e m e x e c u t i v es e l f - e x e c u t i o ns y s t e m l l 原仓i j l 生声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立 进行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含 任何其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究曾做 出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识 到本声明的法律责任由本人承担。 论文作者签名： ：萤! 坚 日期： 2 qq 呈生兰旦 关- t - 学位论文使用授权的声明 本人完全了解贵州大学有关保留：使用学位论文的规定，同意学 校保留或向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论 文被查阅和借阅；本人授权贵州大学可以将本学位论文的全部或部分 内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手段 保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名： 篮望导师签名：厶遨七日期：地矽 生蔓旦 贵州大学硕士研究生学位论文 前言 伴随着我国依法治国，建设社会主义法治国家治国方略的实施，中国法学研究进入 了异常繁荣的时期，研究与争鸣、理论与实践发展迅速，行政法作为法学领域的重要分 支也不例外。特别是近期对行政法中的行政强制执行的研究的热潮一浪高过一浪。实现 行政职能和维护社会公共秩序，实现行政行为的内容，更完美的保障公民人权共同构成 了行政法的目标。为此，行政强制执行也就越来越显示其在行政法制度中的重要性。 在所有的行政行为当中，行政强制属于运用国家机器的强制力来直接干预公民的一 种严厉的手段，其天生具有侵益性特征，行政强制执行能够正确运用，就能够令行禁止， 就能保证有良好的法治社会。反过来，如果行使不当，就会给公民、法人和其他组织带 来巨大的损害，深刻影响政府的形象。而行政强制执行体制是否科学合理不仅关系到行 政相对人合法权益的维护，而且更涉及到行政行为效力的实现以及行政效率的提高。如 果缺乏一个良好的体制，则法律的公正性无从体现。而建立一个完善的行政强制执行体 制，既能保证行政强制执行权的有效行使，使其维护公共秩序与服务公共利益的作用得 到完美发挥，又能保障行政相对人的合法权利和受法律保护的利益不会遭受它的侵害。 我国的行政强制执行体制，是在长期的实践形成的，并在行政诉讼法、行政处 罚法中加以规定，大致可归纳为：以申请人民法院强制执行为原则，以行政机关自行 强制执行为n # i - 的基本模式。然而，从实践中反馈的情况来看，我国的这种行政强制执 行体制运转得不太理想，由此引发了学术界的广泛争论。 1 9 9 0 年出版的由贾苑生、李江、马怀德所著的行政强制执行概论一书，是最早 的一本专门讨论行政强制执行的著作。2 0 世纪9 0 年代中期以来，特别是1 9 9 9 年西安海 峡两岸行政问题研讨会和2 0 0 0 年中国法学会行政法学研究会以行政强制为主题的年会 召开以来，行政强制执行成为行政法学界的热门话题之一，发表的论文陆续增加，关于 行政强制执行体制的问题也成为其中的焦点。目前，虽然我国法学界围绕现行行政强制 执行体制的改革进行了有益的探索，并提出了几种不同的改革思路，但对我国行政强制 执行体制尚未形成统一认识。不久前出台的行政强制法草案中第3 8 条对行政强制 执行体制作出了规定，但也未对我国现行行政强制体制进行太大的变动和创新性的改 革，而是基本上承袭了原有的体制，因此，对我国行政强制执行体制的探讨仍具有其必 要性。 本文将通过对我国现行行政强制执行体制的系统分析，在学界已有的研究基础上， 贵州大学硕士研究生学位论文 提出适合我国国情的行政强制执行模式的构想，以期对我国正在进行的行政强制立法与 行政强制执行执法尽微薄之力。 2 贵州大学硕士研究生学位论文 第一章我国行政强制执行体制的发展状况 第一节行政强制执行的概念界定 关于行政强制执行的概念，目前理论界主要有以下几种有代表性的观点：( 1 ) 行政强 制执行是国家行政机关的职权行为，是特定的国家行政机关和经法定程序授权或受托的 组织，依照法定授权范围和程序，对逾期不自动履行行政法规定的义务的行政相对人( 包 括特殊情况下对将要进行或正在进行危害国家、社会和公民人身利益的行为的当事人) ， 实行强制手段，以达到行政目的的具体行政行为。( 2 ) 行政强制执行是行政机关对有法定 作为义务的义务人在不履行义务的情况下，直接实施实力强制以实现法定的义务内容。 ( 3 ) 行政强制执行是指国家机关为了保障行政权的合法、有效行使和行政管理活动的正 常进行，对不履行行政机关所科义务的行政相对人，依法采取强制性措施，迫使其履行义 务或达到与履行义务相同状态的一种法律制度。( 4 ) 行政强制执行是指在行政相对人拒 不履行行政主体所作出的并且已经生效的具体行政行为所确定的义务时，有关国家机关 f 依法强制相对人履行该义务，或者由国家机关本身或第三人直接履行或代为履行该义务， 然后向义务人征收费用的法律制度。1 从上述四个定义我们可以看出，它们之间的重大分歧主要表现在以下两个方面：l 、 行政强制执行的执行主体是一元的还是两元的? 换句话说，行政强制执行权是仅仅归属 于行政机关还是既归属于行政机关又归属于人民法院? 观点( 1 ) 和观点( 2 ) 一致认为：行 政强制执行的执行主体是行政机关，由行政机关申请法院执行只是行政强制执行的特例， 它属于司法强制执行，是司法程序中的一种制度。观点( 3 ) 和观点( 4 ) 认为，行政强制执行 的执行主体既包括行政机关，也包括法院，这是因为行政强制执行系指有关国家机关强 j j s k 行已经生效的具体行政行为的活动，至于执行主体是谁毫无关系。也就是说，无论是 行政机关，还是法院，只要是执行已经生效的具体行政行为，便是行政强制执行。 2 行政强制执行的外延之争相去甚远。有的学者认为，行政强制执行既包括对己设 定义务的强制执行，也包括紧急情况下的即时强制，如观点( 1 ) ，这是最广义的行政强制 执行。有的学者认为，行政强制执行是对已设定义务的履行，如观点( 3 ) 和观点( 4 ) ，这是 广义的行政强制执行。还有的学者认为，行政强制执行仅是指行政机关直接实施实力强 1 杨海土巾辛志远中国行政泫基本理论研究北京人学 j ；版社2 0 0 4 年l o 月弟l 版第3 4 4 页 3 贵州大学硕士研究生学位论文 制以实现已设定的义务，该内容相当于直接强制执行，而不包括间接强制执行在内，如观 点( 2 ) ，这是狭义的行政强制执行。该学者认为，间接强制执行是强制履行而非行政强制 执行，其理由是，当行政相对人拒不履行行政法义务时，行政主体或行政主体委托的人己 实现了行政相对人的义务，还强制相对人去履行什么? 因此该学者主张称间接强制执行 为强制履行更加确切。 综合以上观点，根据本文对行政执行权性质的界定，我认为，行政强制执行的概念 可以概括如下：行政强制执行，是指行政主体为了保障行政权的合法、有效地行使和行 政管理活动的正常进行，对逾期不履行行政法所确定的义务或行政主体依法设定的义务 的行政相对人，依法采取强制性措施，迫使其履行义务或达到与履行义务相同状态的行 政行为。 第二节我国行政强制执行体制的历史沿革 我国的行政强制执行制度起始于1 9 1 1 年辛亥革命的胜利，因为在这之前的封建君 主专制统治之下，不可能具备行政强制制度发展所需的民主法制条件。1 9 1 3 年，即民国 二年，北京政府制定了行政执行法。这是我国制定的最早的一部强制立法。国民党政府 成立后，于1 9 3 3 年对前法做了极少的修改后，公布实行了新的行政执行法。后来，分 别于1 9 4 4 年、1 9 4 8 年两次修订，但是其基本内容方面仍与1 9 1 3 年的行政执行法相同。 该法从体现的原理到具体的制度设置与体例安排，甚至具体的术语都模仿了战前日本的 行政强制执行法。 新中国成立以后到改革开放前，由于实行高度集中的计划经济体制和高度集权的政 治体制，行政行为的实施主要靠组织力量和政府指令进行，不存在也没有必要存在非诉 讼行政执行制度。此后，在改革开放之初到行政诉讼法颁布实施这段时期内，除少 数法律法规规定特定行政机关享有强制执行权外，法律、法规将强制执行权授予人民法 院，由法院按民事诉讼法规定的民事强制执行程序执行。行政诉讼法颁布实施 以后，除法律、法规明确授予行政机关以强制执行权以外，没有强制执行权的行政机关 都可以依据行政诉讼法第6 6 条的规定，申请人民法院强制执行。 8 0 年代初，行政诉讼案件依照民事诉讼法( i t 行) 审理，相应的，法院依照法律 规定可以向人民法院起诉的行政案件也适用民事强制执行体制。行政机关对不履行行政 ，4 贵州大学硕士研究生学位论文 决定义务的相对人，申请人民法院强制执行。而人民法院接到申请后，行政决定如同法 院的裁判书、调解书等其他生效的法律文书一样，由法院的执行庭执行。行政决定的法 律效力可与法院裁判文书的法律效力相“媲美”，法院对行政决定的合法性并不享有审 查权。由此可知，这种执行模式脱胎于早期的民事执行制度，是法院统一行使执行权传 统观念的产物。 行政诉讼法第6 6 条仅规定了行政机关可以申请人民法院强制执行，并没有明 确规定法院对申请执行的具体行政行为的合法性进行审查以及如何审查。而后，最高 人民法院关于贯彻执行 若干问题的意见( 试行) 第8 5 条 规定：“行政机关依法申请人民法院强制执行时如果人民法院发现据以执行的法律文 书确有错误，经院长批准，不予执行，并将申请材料退回行政机关。”进行审查的机构 和法院执行民事诉讼的裁判或其他法律文书的机构一样，都是执行庭。这使非诉行政案 件的执行有强烈的民事诉讼执行的色彩。 1 9 9 6 年最高人民法院关于处理行政机关申请人民法院强制执行案件分工问题的通 知第一次明确规定，行政机关申请人民法院强制执行案件由行政审判庭负责审查；需 要强制执行的，由行政审判庭移送执行庭办理，这就是强化了法院对具体行政行为合法 性的审查，初具目前以法院执行为主的非诉执行模式的雏形。1 9 9 8 年最高人民法院 关于办理行政机关申请强制执行案件有关问题的通知重申了行政审判庭负责审查行政 机关申请人民法院强制执行的案件，还明确了审查的标准和作出决定的形式，即人民法 院确认申请执行的具体行政行为有明显违法问题，侵犯相对人实体合法权益的，裁定不 予执行，并向申请机关提出司法建议。2 0 0 0 年发布的最高人民法院关于执行( 中华人 民共和国行政诉讼法) 若干问题的解释，在总结以往司法实践的经验教训的基础上， 在以下几方面巩固和发展了司法强制执行模式：一是进一步明确了法院，或更具体地说 是行政审判庭对申请执行的具体行政行为享有审查权。将意见第8 8 条确定的由执 行庭负责审查和执行的非诉行政案件，明确为由行政审判庭审理和执行。二是明确了审 查的期限、机构和裁判形式。人民法院在受理行政机关申请强制执行其具体行政行为的 案件后，在3 0 日内由行政审判庭组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查，并就 是否准予强制执行作出裁定。 综上所述，建国后我国的行政强制执行体制大体经历了三个阶段1 ： 江i f 、i 、何：慧行政法学兰州人学版十i2 0 0 4 年版第2 3 8 灭 5 贵卅i 大学硕士研究生学位论文 第一阶段( 建国以后至2 0 世纪7 0 年代末) ：这一时期，一方面由于相应法律规范 的严重缺乏，另一方面由于各级政府在群众中享有极高的威望，行政决定一般则由作出 行政决定的行政机关自行执行或者指令下级机关执行。在法律上人民法院是没有行政执 行权的；但在实践中，各级人民政府通常是将同级人民法院视为由本机关领导的一个部 门，因而以行政指令的方式要求法院执行行政决定的现象也不少见。 第二阶段( 2 0 世纪8 0 年代) ：在这一阶段，法制化的全面推行极大的增强了公民的 法律意识。由于行政机关在强制执行过程中经常发生违法、侵权的现象，引起了人们对 行政机关白行执行的不满，于是，一些单行法律、法规开始把行政强制执行权授予法院， 出现了行政强制执行与非诉行政执行并存的局面，但由于没有法律的统一规定，这一时 期的人民法院并不当然的享有行政执行权，而仅以相关法律、法规的明文授权为限。 第三阶段( 1 9 8 9 年至今) ：1 9 8 9 年行政诉讼法的颁布，确立了我国现行行政强 制执行的基本体制。该法第六十六条规定：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为 在法定期间不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强 制执行”。根据这一规定，人民法院取得了当然的强制执行权，无需单行法律、法规的 特别授权。由于行政诉讼法的示范作用，之后颁布的许多法律法规和规章中都采用了行 政诉讼法的这一模式。例如海关法第九十三条规定：“当事人逾期不履行海关的处 罚决定又不申请复议或者向人民法院提起诉讼的，作出处罚决定的海关可以将其保证金 抵缴或者将其扣留的货物、物品、运输工具依法变价抵缴，也可以申请人民法院强制执 行o ” 考察我国行政强制执行的发展历程，可以发现，我国现行以法院为主的行政强制执 行体制是当时民事强制执行制度影响的结果。 改革开放前，由于我国实行高度集中的计划经济体制和高度集权的政治体制，行政 行为的实施主要靠组织力量和政府指令进行，不存在人民法院对行政决定的执行制度。 2 0 世纪8 0 年代初，行政诉讼案件依照民事诉讼法审理，与之相适应，法院在审理法律 规定可以向人民法院起诉的行政案件也就适用民事强制执行模式。行政机关对不履行行 政决定义务的相对人，申请人民法院强制执行；而人民法院接到申请后，实际上是将行 政决定视同法院的裁判书、调解书等其他生效的法律文书，由法院的执行庭强制执行。 行政决定的法律效力可与法院裁判文书的法律效力相“媲美”，法院对行政决定的合法 性并不具有审查权。可见，这一时期的行政强制执行制度脱胎于早期的民事执行制度， 6 贵州大学硕士研究生学位论文 是“强制执行权是司法权”、“法院应统一行使强制执行权 这一观念的产物。 1 9 8 9 年行政诉讼法颁布以后，我国行政强制执行仍带有强烈的民事强制执行的 色彩。行政诉讼法仅规定了行政机关可以申请人民法院强制执行，但没有明确规定 法院对申请执行的具体行政行为的合法性进行审查及如何审查。最高人民法院关于贯 彻执行( 中华人民共和国行政诉讼法) 若干问题的意见( 试行) 第8 5 条规定，行政机 关依法申请人民法院强制执行时，如果人民法院发现据以执行的法律文书确有错误，经 院长批准，不予执行，并将申请材料退回行政机关。而进行审查的机构和法院执行民事 诉讼的裁判或其他法律文书一样，都是执行庭。直到1 9 9 6 年，最高人民法院关于处理 行政机关申请人民法院强制执行案件分工问题的通知第一次明确规定，行政机关申请 人民法院强制执行案件由行政审判庭负责审查，需要执行的，由行政审判庭移送执行庭 办理；1 9 9 8 年最高人民法院关于办理行政机关申请强制执行案件有关问题的通知重 申了行政审判庭负责审查行政机关申请人民法院强制执行的案件；2 0 0 0 年最高人民法 院关于执行( 中华人民共和国行政诉讼法) 若干问题的解释进一步明确了行政审判庭 对申请执行案件的审查权和执行权，以及审查的期限、裁判形式和不予执行的标准等， 从而使行政强制执行与民事强制执行区别开来。 第三节我国行政强制执行现行体制概况 我国通过近2 0 年的努力己经形成了“以申请法院强制执行为原则，以行政机关强 制执行为例外”的行政强制执行体制。这种体制的直接法律依据是行政诉讼法第6 6 条的规定。 所谓“以申请法院强制执行为原则 即行政诉讼法第6 6 条特别规定：“公民、 法人或其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可申请 人民法院强制执行，或者依法强制执行。 从这条规定中可以看出，我国把行政强制执 行权原则上赋予了法院，行政机关在公民、法人或其他组织不履行行政机关依法作出的 行政处理决定中规定的义务时，如法律没有授予其强制执行的权力，就都须申请法院强 制执行。申请法院执行不是向人民法院提起诉讼，这与国外不同。申请不是诉讼，不需 要经过诉讼程序。但申请也不是可有可无的程序，申请如法院批准同意，原行政强制决 定就成为司法强制决定，法院可以运用其司法强制执行权，强迫当事人履行义务。因此， 行政机关提出申请以后，法院必须认真进行审查，经审查合法，将由法院实施司法强制； 7 贵州大学硕士研究生学位论文 经审查不合法，退回行政机关，不予执行。 纵观8 0 年代以来制定的法律法规，绝大多数法律均将行政强制执行权交于法院。 例如，1 9 8 2 年通过的食品卫生法( 试行) 第3 8 条规定：“对罚款的决定不履行又逾期 不起诉的，由食品卫生监督机构申请人民法院依照中华人中共和国民事诉讼法( 试行) 规 定的程序强制执行。”1 9 8 3 年通过的中华人民共和国海上交通安全法第4 5 条也规定： “当事人对主管机关给予的罚款、吊销职务证书、处罚不服的，可以在接到处罚通知之 日起十五天内，向人民法院起诉，期满不起诉又不履行的，由主管机关申请人民法院强 制执行。”1 9 8 4 年通过的森林法第3 9 条规定：“当事人对林业主管部门的罚款决定 不服的可以在接到罚款之日起一个月内，向人民法院起诉；期满不起诉也不履行的，林 业主管部门可以申请人民法院强制执行。”税收征收管理法第5 6 条规定，“当事人对 税务机关的处罚决定逾期不申请复议也不向人民法起诉，又不履行的，作出处罚决定的 税务机关可以申请人民法院强制执行。”值得注意的是，进入9 0 年代以来，我国很多立 法一改过去在法律责任一章交代诉权、诉期的同时规定行政机关向人民法院申请执行的 立法习惯，没有规定由谁来执行的问题，例如1 9 9 8 年公布的证券法第1 1 章规定了 3 4 项处罚条款，但并没有规定行政处罚决定的执行机关和权限。这不是立法的疏忽也并 不意味着授权行政机关可以自行强制执行。事实上它是一种约定俗成的立法意识的反 映，即凡是法律法规未授权行政机关自行强制的，均需向法院申请强制执行。因此，法 院执行的内容有两种：一是法律明确规定行政机关可以申请法院强制执行，如药品管理 法、食品卫生法、环境保护法等；二是法律没有规定强制执行权，甚至没有规定强制执 行事项，因行政机关没有当然的强制执行权，只能申请法院强制执行。如气象法、会计 法、建筑法及价格法等。 所谓“以行政机关强制执行行为例外”即除法律明确规定由哪一级政府或哪一行政 机关部门享有哪一种行政强制执行权外，行政机关就不能享有行政强制执行权。从我国 己有法律规定的情况看，法律授权行政机关享有强制执行权的，大致有下列几种情形： ( 1 ) 行政机关为当事人设定的各种作为或不作为的义务，遇有当事人拒不履行该义务 时，行政机关可以采取强制措施迫使当事人履行。如税收征收管理法第2 8 条规定： “欠缴税款的纳税人需要出境的，应当在出境前向税务机关结清应纳税款或者提供担 保。未结清税款，又不提供担保的，税务机关可以通知出境管理机关阻止出境。” ( 2 ) 属于各部门专业范围内的强制执行，一般由法律规定，专项授权给主管行政机关， 8 贵卅l 大学硕士研究生学位论文 如：关于人身权的，有强制传唤、强制拘留( 治安管理处罚条例) 、强制履行( 兵役 法) 等。属于财产和其他权利的，如滞纳金( 国营企业调节税收办法) 、强制收兑( 违 反外汇管理处罚施行细则) 、强制许可等。 ( 3 ) 属于各行政机关普遍需要的，如强制划拨、强制拍卖财产，原则上都需人民法院 强制执行，法律只授予少数几个行政机关，如税务( 税收征管条例) 、海关、审计等。 ( 4 ) 一项特别的财产权，即拆迁房屋、退回土地等，由于这是涉及公民的“命根子 ， 需特别慎重。原则上都应申请人民法院强制执行。但是城市房屋拆迁管理条例第1 5 条规定，强制拆迁既可以由县级以上人民政府责成有关部门强制拆迁，也可由房屋拆迁 主管部门申请人民法院强制拆迁。 从上述各种法律法规中我们可以看出，我国现行以法院为主导的行政强制执行主要 由三个部分构成： 一是申请人民法院强制执行。如果法律法规没有明确赋予行政机关强制执行权，不 管法律法规有无规定，行政机关均可申请人民法院强制执行。从我国现有的法律法规的 规定来看，大多数行政处理决定要由人民法院强制执行。还有一些法律法规，既没有规 定行政机关自身强制执行，也没有规定申请人民法院强制执行。对于这种情况，解决的 规则是：凡是法律法规未授权行政机关自行强制的，均需向法院申请强制执行。从我国 法律法规中所反映的情况来看，申请法院强制执行的行政义务多为金钱给付义务，即行 政处罚中的罚款、没收等财产罚。而另外一些如警告、暂扣吊销许可证、执照处罚等都 是类似确认或形成判决的处罚，无须申请法院强制执行。 二是行政机关自行强制执行。如果法律法规明确规定由行政机关依法强制执行的， 行政相对人拒不履行行政义务时，行政机关有权自行强制执行，无需申请人民法院强制 执行。行政机关自行强制执行的内容通常仅限于行政机关为相对人科以普通义务和法律 法规确定的义务，较少涉及到行政机关对违反法律法规者科以制裁性义务的情形。行政 机关自身强制执行多以行为和人身为强制内容，有关金钱给付义务的履行除特殊几类行 政机关( 如公安、税务、海关等) 享有自行强制执行的权力外，多数行政机关没有此种 权力，需要由行政机关申请人民法院强制执行。 三是行政机关可选择的强制执行。除上述由行政机关自行强制执行以及须申请法院 强制执行的立法情形外，有些法律还规定了可选择的行政强制执行模式。如海关法 第9 3 条规定：当事人逾期不履行海关的处罚决定又不申请复议或者向人民法院提起诉 9 贵州大学硕士研究生学位论文 讼的，作出处罚决定的海关可以将其保证金抵缴或将其被扣留的货物、物品、运输工具 依法变价抵缴，也可以申请人民法院强制执行。这种选择模式实际上是法院强制执行的 一种特例。即只有在法律授权行政机关于执行前己采取某些强制措施的前提下适用。如 果行政机关没有此类强制措施，仍然要向法院申请强制执行。 在对我国涉及行政强制执行的6 5 部法律法规进行的研究与统计，规定行政机关有 权自行强制的约占2 3 ，规定申请法院强制执行的情况约占7 0 ，规定可选择执行的约 占3 ，只有处罚规定而没有规定由谁执行的占4 。从这组数字也可以看出，我国行政 强制执行是以申请人民法院强制执行为主，以行政机关自行强制执行为辅。1 1 参考i 七月建淼：行政强制执行泫研究注i 聿版十i2 0 0 3 年1 ， 第一版 1 0 贵州大学硕士研究生学位论文 第二章我国现行行政强制执行体制的缺陷分析 第一节我国现行行政强制执行体制的缺陷 虽然目前大多数学者认为：我国目前实行的司法主导型的行政强制执行体制“借鉴 和吸取了各国经验中的有益成分，是适合中国国情的 。1 但事实上，现行行政强制执行 体制的先天性缺陷却在实践中日益暴露出来，值得认真加以检讨，其弊端集中体现在以 下几个方面： 一、立法方面存在的问题 ( 一) 法律规定人民法院行政强制执行权无宪法依据 我国实行的是人民代表大会制度，与西方国家的三权公立与君主立宪制有着本质的 区别。宪法对我国的行政机关、审判机关和检察机关的职权作出了明确规定。宪法第8 5 条规定“中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关， 是最高国家行政机关。 第1 0 5 条规定“地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的 执行机关，是地方各级国家行政机关。”显然，行政机关的最重要的职权是执行职权。 行政执行权中自然应该包含了强制执行权。同时，宪法第1 2 3 条明确规定“中华人民共 和国人民法院是国家的审判机关。”宪法明确规定，人民法院的主要职能是审判。宪法 并未赋予人民法院的执行权。从宪法层面上看，法律赋予法院执行权明显缺乏宪法的支 撑。 同时，从刑事立法来看，我国的刑事诉讼法第3 条规定“对刑事案件的侦查、拘留、 执行逮捕、预审，由公安机关负责。检察、批准逮捕、检察机关直接受理的案件的侦查、 提起公诉，由人民检察院负责。审判由人民法院负责。除法律特别规定的以外，其他任 何机关、团体和个人都无权行使这些权力。”刑法也未赋予人民法院有执行权，执行权 只能由各级公安机关或国家安全机关行使。 ( 二) 缺乏统一立法，内容较散乱，不利于法制的统一 行政复议法和行政诉讼法都把“复议、诉讼不停止具体行政行为执行”作 1 心松年：论行政强制执行，载十中国法学1 9 9 8 年第3 朗 贵州大学硕士研究生学位论文 为一个基本制度。但是由于目前大多数的行政强制执行必须申请法院执行，造成了现实 中的以停止具体行政行为为原则( 申请法院执行) ，不停止执行为例外( 行政机关自力执 行) 。行政强制执行制度是一项重要的行政法制度，必须建立在统一的立法基础上。目 前我国有关强制执行的立法极为分散不统一。有些立法规定了行政强制执行问题，有些 却没有规定，即使规定了的，也十分不统一。行政诉讼法第6 6 条表明了一个原则，即 法律规定行政机关可以自行强制执行的以外，其他行政行为的执行均需申请法院。很显 然，这一原则性规定是远远不够的。因为法律以什么标准确定行政自行强制执行权? 法 律赋予行政机关哪些强制执行权? 行政机关又如何实现自行强制执行权? 法院对于行 政机关的申请如何执行? 责任由谁承担? 是否所有行政行为都需要强制执行等问题，不 一而足，要解决这一系列的问题，必须进行统一立法。 ( 三) 法律、法规对行政强制执行权归属缺乏统一标准 一方面，相同性质、相同行政管理领域的行政行为，规定既可由行政机关强制执行， 也可以申请人民法院强制执行。如，城市房屋拆迁管理条例第1 5 条规定“在房屋拆 迁公告规定的或者本条例第十四条第一款规定的裁决作出的拆迁期限内，被拆迁人无正 当理由拒绝拆迁的，县级以上人民政府可以作出责令限期拆迁的决定，逾期不拆迁的， 由县级以上人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁主管部门申请人民法院强 制拆迁。”行政强制执行权与人民法院的强制执行权并行使用：另一方面，同样为政府 部门的行政机关，法律赋予其行政强制执行权不相一致，如工商、质量技术监督、税务 等部门法律法规赋予其一定的强制执行权，而同样为政府部门的文化、建设、环境保护 等部门法律法规未赋予或极少赋予其强制执行权，造成行政执法部门之间行政强制执行 手段的不统一。执行主体较为混乱，不利于行政相对人合法权益的保护。规定既可以由 行政机关执行，也可以申请法院执行时，容易出现“踢皮球”现象。当行政机关发现执 行起来有相当难度而申请法院执行时，如果法院执行起来也很难，它可能会以行政机关 有执行权为由而把案件交由行政机关自己执行，出现扯皮。而法律、法规中没有规定哪 个机关行使行政强制执行权，行政相对人的权益更容易遭到侵害。 ( 四) 法律法规规定的行政强制执行体制中执行手段不完整，程序不健全 现行体制下，行政机关强制执行手段并不完整，缺乏应有的力度和威慑力。表现在， 享有自行强制执行权的行政机关对拒不执行行政决定的情况往往力不从心，难以达到迫 使相对人履行义务的目的。例如行政处罚法规定，当事人逾期不履行行政处罚决定 12 贵州大学硕士研究生学位论文 的，作出行政处罚决定的行政机关可以每日按罚款数额的3 加处罚款。如果没有其他 强制措施相辅助，仅凭此种执行罚是无法迫使相对人履行义务的。此外，诸如没收违法 所得，没收非法财物等行政处罚及其他行政行为如何执行，则找不到相应措施。再如兵 役法规定对拒不履行服兵役义务的，县级人民政府有权强制其履行兵役义务，至于如 何强制则没有任何具体的措施和手段。再如土地法对违法占地的行为规定了责令其 退还土地、限期拆除地上建筑的强制执行手段，但遇有拒不履行的，行政机关本身并无 任何有效的强制执行手段。不享有自行强制执行权的机关执行起来就更为艰难，由于没 有法律授权，所有行政决定的执行都须申请法院，以至于一些数额较小，又无争议的罚 款没收处罚或责令停止违法行为的处罚在法院欠拖不决，难以得到及时执行，个别法院 也借机收取执行费，或与行政机关“联手 执行，造成很坏影响。目前，法律对行政强 制执行手段的规定也不统一，有些行政行为的执行，只有直接强制手段，而无间接强制 手段，有些相反，只有间接强制手段，却无直接强制手段。而法院按照民事诉讼法规定 的执行程序对行政决定的执行也存在诸多难题，与法院的判决、裁定“执行难”一样， 同样难以达到迫使相对人及时全面履行义务的目的。由于目前几乎没有任何规范行政强 制执行措施的程序立法，所以现实生活中因行政机关滥施强制措施引发的争议迅速增 多，法院也难以判断行政强制执行措施程序的合法性。特别是对于法院依行政机关申请 执行的案件，由于缺乏明确的法定程序，实践中的做法非常混乱。不仅发挥不了法院监 督行政决定合法性的作用，而且很容易形成“扯皮”现象，降低行政管理效率。由此可 见，行政强制执行手段的缺乏与力度不够、程序欠缺是行政强制执行的大问题，有必要 通过统一立法加以解决。 二、实践方面存在的问题 ( 一) 现行体制在一定程度上使得行政行为处于一种进退两难的状态，行政效率受 到严重影响，行政目的不能顺利实现 按我国现行法律规定，行政机关作出的行政文书需要申请人民法院强制执行的，先 由行政机关依法提出申请，再由人民法院依法进行执行审查，认为可以执行的予以立案， 做好相应的强制执行准备工作，如对执行标的调查取证等，在此基础上向被执行人发出 执行公告，对拒不自觉履行执行公告的被执行人彳能进入强制执行程序，如此过程至少 需要一月以上，多则数月甚至长达几年。由于人民法院在执行中耗费的时间较长，致使 13 贵州大学硕士研究生学位论文 行政机关的法律文书执行不及时，为有的被执行人采取规避法律措施，逃避执行提供了 充裕的时间，最终造成最佳执行机遇的丧失，被迫裁定执行中止或终止执行。法院执行 是力不从心，大大降低了行政效率行政机关正常的行政管理活动受到阻碍，严重影响行 政效率的提高。 当前，“执行难，行政强制执行更难”的呼声越来越高。其原因在于行政机关的行 政强制执行权太少，许多执法任务很重的行政机关，诸如城建、环保、技术监督、土地 管理等部f - j 自身没有行政强制执行权，当义务人没有正当理由拒不履行行政法义务时， 行政机关除申请法院执行外，便束手无策。而申请法院执行，程序繁琐，难免导致一拖 再拖，客观上不仅助长了行政违法行为的泛滥，也使我国本来就不高的行政效率更加低。 由于大量的行政强制执行案件交由法院处理，同时加上人民法院本身判决的民事、行政 案件的执行案件，造成各级人民法院积压大量案件执行，法院因执行案件的增加，严重 影响人民法院的审判职能的充分发挥。另一方面行政机关申请人民法院的强制执行案件 由于不能及时得到执行，又严重影响了行政机关的行政效率，使得部分行政执法工作陷 入困境。第三是近年来出现了人民法院实施强制执行，由于执行的力度不够，造成暴力 对司法强制执行，人民法院又不得不反过来请求作为行政执法机关的公安机关予以警力 上支持。第四是即使是人民法院作为行政强制执行主体，由于人民法院连自身的判决、 裁定也未能达到全部执行，加上对有关行政管理的专业技术又不甚熟悉，这样造成一方 面法院的强制执行工作不堪负重，另一方面，行政机关“有力无处使”。因此出现了目 前奇特的现象，大多数申请人民法院强制执行的案件，法院强制执行也只是名义上的， 真正实施强制执行的大都由申请强制执行的行政机关组织实施。 ( 二) 法院的执行负担过重，不利于法院的正常审判活动 正如上所述，由于立法的原因，目前我国行政机关和法院在行政强制执行权限的划 分问题上缺乏统一标准和界线。一方面，很多行政机关因没有法定强制执行权而不得不 申请法院强制执行，大量的申请执行案件不仅影响了行政效率而且也增加了法院负担； 另一方面，由于法院对于行政机关申请强制执行的案件通常采用形式审查而不进行实质 审查，使得很多申请执行案的审查流于形式，法院成了行政机关的执行工具。更有甚者， 行政机关与法院“联手”设立派出法庭，巡回法庭等机构，法院出名义，行政机关出钱 出办公设施，共同强制执行，以至于划分不清哪些是行政职能，哪些是司法职能。现实 中，有的法庭派员直接参与抓计划生育，收缴“超生”罚款；有的直接“催粮收款”， 1 4 贵州大学硕士研究生学位论文 还有的应有关部门之邀，为其收缴欠费等，个别干警在受到阻力或指责时，甚至动用警 具，违法乱施强制措施。这些现象说明，把所有行政行为的执行权交由法院行使，非常 不利于法院的正常审判活动。 ( 三) 加大了强制执行制度的运行成本，难以实现执行效益的提高 按照经济分析法学的观点，任何一项法律制度的设计都必须追求社会效益的最大 化，即以较少的投入获得较大的产出。反观我国的行政强制执行制度，其设计是有悖于 效益原理的。从表面上看，现行模式的运作似乎对行政相对人一方比较有利，但事实上 社会却为此付出了极高的成本。 首先，由于现行模式采取的是类型化处理的做法，因而立法机关就不得不去寻找一 种相对合理的标准，以便划清法院和行政机关的强制执行权。其次，立法机关还必须为 法院和行政机关设立两套不同的执行程序。同时，当强制执行违法且造成实际损害时， 势必又会引起两种不同的赔偿请求和责任追究机制，这也需要分别作出规定。问题在于， 当法院对行政机关的执行申请置之不理或不按时审查执行时，是否