（宪法学与行政法学专业论文）论我国人口老龄化法律保障体系的完善.pdf

山东大学硕士学位论文 摘要 人口老龄化已成为21 世纪人类社会发展的普遍趋势和重大挑战。2 l 世纪的中 国将是一个不可逆转的老龄社会。人口老龄化的影响几乎关涉到这个社会的每个方 面，政府必须采取积极的措施予以应对。 应对人口老龄化带来的挑战需要法律政策的支撑，需要建立以法律为基、政策为 辅的法律政策体系。本文第一部分，阐述了人口老龄化带来的挑战，其带来的问题影 响到社会保障、经济建设、家庭结构和社会道德等多个方面。第二部分，我国相关法 规体系的现状。我国人口老龄化法律保障体系经过探索、发展和完善三个阶段，已经 形成了较为完善的人口老龄化法律政策体系，但仍然存在着保障水平低、可操作性不 强、相关机制不健全等不足。第三部分，通过梳理、分析国外应对人口老龄化的积极 经验做法，我国法律政策保障体系建设应当体现公平性、互济性、普遍性和可持续发 展。第四部分，我国法律政策保障体系构建思路，应以涵盖保障基本权益、老龄服务 体系建设、社会管理和老年人发展等方面为基本内容，以刚性要求和弹性标准结合， 平等对待与差别扶持相结合，满足基本生活需要和提升发展质量相结合，强制保障与 积极引导相结合，统筹协作和责任分担相结合，法律与政策调整相结合的为基本原则。 第五部分，按照目前的框架，我国老龄法规政策体系应以基本法律为基础，以特别法 律和地方法规为主干，辅以政策引导，进行法律体系保障、政策体系保障和权益维护 保障等保障体系建设。 关键词：人口老龄化；政策法律体系；制度完善； 山东大学硕士学位论文 a b s t r a c t p o p u l a t i o n a g i n gh 勰b e c o m et 1 1 eg e n e r a l 仃e n d s 锄dm 萄o rc h a l l e n g e s f o r t h e d e v e l o p m e mo ft n 吼弛s o c i e 锣i i lm e2 1 s tc e m u c l l i 衄i nm e2 1 s tc e m u r y 、 ，i l lb ea j l i n e v e r s i b l ea 西n gs o c i e 吼t h ei i n p a c to f p o p u l a t i o na g i n g ，i i i v o l v i n ga l m o s te v e r y 硒p e c to f s o c i e 饥t l l eg o v 锄m e n tm u s tt a k ep o s i t i v em e 勰u r e st od e a l 、析t 1 1 r e s p o i l dt 0t h ec h a l l 豇培e sp o s e db ya na g i n gp o p u l a t i o nr e q l l i r e st h es u p p o no fm e l e g a lp o l i c y ，r e q u n st oe s 诅b l l i s hal a w b 缴dp o l i c ys u p p l e m e n t e db yl e g a la i l dp o l i c y s y s t e m p a r ti ，t h ec l l a l l e n g e so fm ea g i n gp o p u l a t i o n t h ee 腩c t so fp o p u l a t i o na g i i l g i n c l u d e ss o c i a ls e c 嘶吼e c o n o m i cc o n s t r u c t i o n ，鼠【i l i l ys 廿t i c t u 】e 觚ds o c i a le l i c s p a ni i ， b u i l dl e g a l p r o t e c t i o ns y s t e mo fc 蛐1 a sa g i n gp o p u l a t i o n a 舭rt l 玳es 切喀e so fm e e x p l o r a t i o i l d e v e l o p 脒i n t 锄di 叫) r o v e m e n t ，m ec o i l s n u c t i o no f 屺l e g a l 觚dp o l i c ys y s t 锄 o fc l i i r 圮s ep o p u l a t i o na g i i l gt m db e c o m e dp e r f i e c t ，b u ta l s oh 硒s o r n ed i s a d v 孤l t a g e s ， i n c l u d i n gn l el o wl e v e lo fp r o t e c t i o n ，o p e r a b i l i t yi sn o ts t r o n g ，m er c l e v 锄m e c h a n i s mi s n o tp e 彘c t p a ni i i ，b y 黝l y z i l l ga b r o a dt oc o p e 埘t 1 1 1 ea g i n go fm ep o 叫a t i o no f f o r e i g ne x p e r i e n c e s 锄dp r a c t i c e s ，m es e c u r i 够s y s t e mo fc t l i n a sl e g a lp o l i c ys h o u l dr c f l e c t 筋r n e s s ，m ef r e e n 粥o n s ，u i l i v e r s a la n ds u s t 撕n a b l ed e v e l o p m e n t p a n ，c m n a t si e 酣a n d p o l i c ys y s t e mb u i l ds h o u l dc o v e rt i l ep r o t e c t i o no fb a s i cr i g h t s 锄di i l t c r e s t so ft h ea g i n g s e i c es y s t e m ，s o c i 2 l lm 粕a g e m e n ta n dt l l ee l d e r l yd e v e l o p m e n t ，锄【dt h eb 嬲i cp r i i l c i p l e s o fc l l i n a t sc o n s t r u c t i o n 、0 r ki sc o m b i i l i n gr i g i dr e q u i 嘲n e n t sa n df l e x i b i l i 锣咖吸d a r d s ， e q l l a lt r e a n n 肌ta n dt l l ed i 疵r e n c e si ns u p p o r t ，b a s i cn e e d sa n di m p r o v et l l eq 谢时o f d e v e l o p m 如t ，m 批叮c 耐t ya n da c t i v e l yg u i d e ，c o o m i r 斌ec o l l a b o r a t i o na n ds l l a d r c s p o l l s i b i l 时，m el e 鲥甜l dp o l i c y t i l em a i nc o n t e n to fc l l i 尬i sc o n 咖l c t i o nw o r ki n c l u d e s p r o t e c t i o no fb 懿i cr i g h t s ，a g i n gs e r v i c e s d c v e l o p m e n t p a n v ， i l la c c o r d 锄c e 晰t h s y s t e m ， s o c i a lm 锄楚r c m e n t 龇l de l d e d y t 1 1 e 觑吼e w o r ko fm ec u r r e 】1 ts y s t e mo f r e g u l a t i o 璐觚dp o l i c i e so na g i i l gi nc k n a ，m c ：a u t l l o r sp r o p o s e dt l l a t ，c l l i l 耐sr e g u l a t i o n s 锄dp o l i c i e so na g i j 玛s y s t 伽s h o u l db eb a s e do nt 1 1 eb 鹊i cl e g a l ，s p e c i a ll a w s 锄dl o c a l r e g u l a t i o i l sf o rm e 仃u i l l 【，s u p p l e m e n t e db yp o l i c yg u i d a i l c e ，c a r d ro u tt ：h ec o m 蝴i o no f t i l ep r o t e c t i o ns y s t e mo fl e g a ls y g t e m 、p o l i c ys y s t e m 孤di n t e r e s t so ft h em a i n t e i 姗c e s y s t e m 2 _ 狮o i d s ：p o p u l a t i o na g i i 唱：p o l i c ya n dl a ws y s t e m ：s y s t 锄p e r f 酏t i o n ： 山东大学硕士学位论文 c o n t r n t s c h i n e s ea b s t r a c t l a b s t r a c t 2 i n t r o d u c t l 0 n 1 i 、t h ec h a u e n g p so fp o p u l a t i o na g i n g 一3 it h ei i i 删i i i l p a c tt om es o c i a lo l d - a g es e c u r j 时3 l 、t h eb 嬲i cc o n t e n to ft l l es y s t e m 3 2 、i m p a c t t o t l l e 呲i o i l a l 觚i l y 蚰m 船4 3 、a 脆c t 妇i l l t e r - g e n e m t i o n a l 印u pr e l a t i o 粥4 i im d e p t l lo f t 黝o n 龇e c o n 0 1 1 1 i c a n ds o c i a l 4 1 、n e g a t i v e i i i l p 卸t o n e c o n o i i l i cd c v c l o p m e n t 4 2 、me 腩c t so f s o c i a l 舳s y s t e m 5 3 、p s y c h o l o 酉c a l 僦eo f t h es o c i 2 l lg r o u p s 5 、l e g a lp m t e c t i o ns y s t e mo f c h i n a sa g i n gp o p u l a t i 佃6 id e v e l o p i n e n to f c l l i n a sa g i n gp o l i c ya n dr e g u l a t i o ns y s t e m 6 i i7 1 1 l cc u r r e n ts y s t e mo fa g i n gp o l i c i e s 锄dr e g u l a t i o n si i lc m i l a 7 i i il i m i t a t i o n s 锄dd e f i c i e n c i e so f 恤r e g u l a t o r ) rs y s t e mo na 西n g 8 、f o 心i g ne x p e r i e n c ea n de n h g h t e n m e n t 1 2 i f o r e i 伊e x p c d e i l c e 1 2 i i i m p l i c 撕o n sf o rc 蛐1 a 1 4 、l e g a lc o n s t r u c t i o nt oc o p ew i t hp o p u i a t i o na g i n g 1 6 1 、t h eb 弱i cc o n t e n to f t h es y s t e m 1 6 2 、mb 私i cr e q 血m e 觚o f m es y s t e m 1 7 3 、n l eb 嬲i cp r i i l c i p l e so f 吐圮s y s t e m 1 7 v 、t h ei m p m v e m e n to ft h ei e 弘ip m t e c t i o ns y s t e mo fc h i n a sp o p u i a t i o a g i n g 1 9 i i m p r o v et 1 1 ee l d e d yp r ) t e c t i o na - c t 1 9 1 、g u i d i n gi d e o l o g y ，p h i l o s o p h ya n dm e c h a n i s m s 2 0 2 、t h ef u n d a m e m a lr i g h t sa i l dd e v e l o p m e n tr i g h t so ft h ee l d e r l y 2 0 3 、t h er e s p o n s i b i l i t yo ft h eg o v e r n m e n t 2 1 4 、t h ep r o t e c t i o no fa g i n gd e v e l o p m e n t 2 l 5 、t h ep r o t e c t i o no ft h er i g h t so ft h ee l d e r l yi nr u r a la r e a s 2 1 i i i n l p r o v e t h ec u r r e n tr i i l e s 锄dr e g u l a t i o n so na g i n g 2 2 l 、1 h ee s 仞i b l i s 0 f a u i l i f i e d p e n s i o n i n s 唧眦c es y s t e m 2 2 2 、e x p a n dt h ec o v e r a g eo f t h em e d i c a li 璐粼es y s t 锄2 3 3 、a n t i a g ed i s c r i m i n a t i o nl e g i s l a t i o n t 2 4 4 、田圮e l d e r l yi 沁l i e f 赳l dr e g u l a t i o 硒2 5 i i ia g i n gp o l i c i e sa 1 1 ) 【i l 姆r o l e 2 6 1 、e 吣i s p o l i c 瓶s 删n g r o l e 2 6 2 、ma g i n gi 蒯a ld e v c l o p m e n ts u p p o r tp o l i c i e s 2 6 3 、p r c f e 训a lp o l i c i e sf o r l o c a le l d e d y 2 7 4 、t 0 伧i m p l 锄e n t a t i o no fp o l i c i e sa n dl a 、s 2 8 i vb l l i l d i n ge q m t ys e c u r i 够s y s t e m 2 9 1 、t h e 舶m e 、o r ko f m es e c u r j 晦s y s t e mo f t h e 鼬g h t sa l l dh t e r e s t s 2 9 2 、b u i l d a p e 疵c ts a f e 刚以m e c h 枷s m o n t h er i 出s o f 舭e l d e d y 2 9 3 、g 眦d i a n s b i ps y s t e mf o r 恤e l d e r l y 3 1 c o n c l u s i o 3 2 r e f e 他n c e s 3 3 t h a n k s 3 6 l i s to fp a p e r sp u b l i s h e dd u 咖gt h ed e g 咒e 3 7 山东大学硕士学位论文 引言 人口老龄化是指一个国家或地区在一个时期内老年人口比重不断上升的现象或 过程。国际上，6 0 岁以上的老年人口或6 5 岁以上的老年人口在总人口中的比例超过 1 0 和7 ，即可看作是达到了人口老龄化。二十世纪末，中国人口年龄结构已开始进 入老龄化阶段。据预测2 0 3 0 年以后，我国将进入老龄化高峰时期。作为世界上最大 的发展中国家和老年人口最多的老龄化国家，中国如何在老年人口基数大、增长速度 快、发展不平衡和社会保障体系不完善的条件下，保障老龄事业健康发展和老年人的 合法权益，是社会发展中面临的重大问题。 人口老龄化是经济、社会、科技发展的产物，必然引起人口结构、消费结构、产 业结构等经济社会结构的变化，对我国经济社会的发展带来压力、挑战和新的发展机 遇。应对人口老龄化需要从宏观与微观上加以重视并尽快提出相应的对策。宏观上， 解决人口老龄化带来的问题的根本出路是大力发展经济，增强综合国力，增强国家、 社会的承受能力，应对应对人口老龄化带来的压力。微观上，要采取积极的措施，解 决眼前和长远的问题。 如何应对人口老龄化的挑战，化解人口老龄化带来的各种问题和矛盾，国家提出 了指导意见，众多学者提出了多种措施。中共中央政治局委员、国务院副总理、全国 老龄工作委员会主任回良玉强调，要“构建积极应对人口老龄化战略体系，“加强老 龄法制建设，切实保障老年人合法权益”。荷兰首席经济学家科恩特林斯在接受 中国经济时报采访时( 2 0 1 1 年0 7 月2 6 日) ，就中国如何应对人口老龄化提出“应 该逐渐地提高退休年龄”，“建立更有效的公共卫生体制等措施”的观点。来自人民日 报理论部的观点称：用大保障的思路来应对人口老龄化，构建一个多元化、多层次化 的混合型老年保障体系，把人口老龄化带来的老年保障经济压力与社会服务压力化解 在一个责任共担、纵横交错的安全网络之中( 2 0 0 4 年1 1 月1 7 日人民网特别策划) 。 也有学者提出“要构建适合我国国情的多层次养老保障结构模式，逐步扩大养老保障 潘跃：落实老龄事业发展“十二五规划构建积极应对人口老龄化战略体系，载2 0 1 1 年1 0 月2 2 日人民 日报 山东大学硕士学位论文 的覆盖面 等等，都提出了建立和发展社会保障制度的观点和意见。保障制度必须 与法制建设同步进行，这是被许多国家所证明了的经验。以法律制度保障中国顺利渡 过人口老龄化难关，是必要也是必然的。 迎接人口老龄化的挑战，必须将其作为战略问题，在各领域内综合考虑，统筹策 划。本文试图根据分析人口老龄化带来的挑战和问题，借鉴国外做法，积极探索适合 中国国情的老龄事业发展模式，提出符合中国实际的应对人口老龄化的法制建设的对 策和建议，力争在新的广度和深度上构建对应对人口老龄化的法律保障框架，以适应 经济社会统筹发展和构建社会主义和谐社会的需要，实现“老有所养、老有所医、老 有所教、老有所学、老有所为、老有所乐”的老龄事业的发展目标。 陆宁、彭毓蓉、甘家武：如何应对我国人口老龄化的挑战，载中国社会保险学会网；h t t p ：伽n j n 】i r c s h c t i s b 妇x 以0 0 8 0 2 他0 0 8 0 2 2 乙l7 9 0 51 h t i i l 2 山东大学硕士学位论文 一、人口老龄化带来的挑战 中国是较早进入老龄社会的发展中国家之一。据全国老龄办发布的中国人口老 龄化发展趋势预测研究报告( 2 0 0 6 年2 月) 显示：与其他国家相比，中国的人口老 龄化具有老年人口规模巨大、老龄化发展迅速、地区发展不平衡、城乡倒置显著、女 性老年人口数量多于男性、老龄化超前于现代化等六个主要特征。人口老龄化的影响 是多方面的，涵盖政治、经济、社会、文化、科技等多个方面。其负面影响既直接给 现行的社会保障制度、保障体系带来挑战，又影响到传统家庭结构和养老方式，同时 还衍生了对经济社会发展的负面影响。 ( 一) 对社会保障体制的直接影响 1 、对社会保障体系的压力。 一是对养老金的压力。随着银发浪潮愈加迅猛的涌来，老年人口和领取养老金的 老年人群体急剧膨胀，对国家财政、财力提出更高的要求。二是对公共卫生服务的要 求。老年人对公共卫生体系和公共卫生资源带来很大的压力。老年人群是医疗卫生资 源的主要消耗者，“一般来说，老年人所需医药费为总人口平均数的2 5 倍，一个6 0 岁以上的老年人的医药费将占用期其一生医药费的8 0 以上”。据卫生部统计，6 0 岁以上老年人的慢性病患病率是全部人口患病率的3 2 倍，老年人消耗的卫生资源是 全部人口平均消耗卫生资源的1 9 倍。三是劳动力不足的潜在压力。目前已经进入老 龄化国家都存在劳动力缺乏的问题。我国是个人口大国，现在还处在人口红利期，劳 动力非常充沛。到2 0 3 0 年左右，我国的人口红利期结束后，我国劳动力不足的问题 将出现。四是为老服务的需求。老年人群最需要的就是帮助和关怀。随着经济、社会 的发展，高龄老人越来越多，对社会服务、养老服务提出更高、更多方面的要求，需 要建立完善的养老服务产业体系，给老年人提供多层次、多方面、方便、便捷的服务。 五是社会管理的压力。与其他群体相比，老年群体对社会、家庭十分依赖，且依赖性 越来越强。随着这个群体规模的涨大，如何管理老年人、发展老年人、协调老年群体 和社会其他群体的利益关系等问题需要研究和解决。 全国老龄工作委员会办公室主编：老龄工作干部读本，华龄出版社2 0 0 3 年8 月版，第1 9 7 页 3 山东大学硕士学位论文 2 、给传统家庭结构带来冲击 随着人口老龄化的深入，越来越多的“4 2 1 型家庭结构隐忧巨大。一是“4 2 l ” 结构家庭养老负担重。随着老年人数量的增加，一对夫妻将面临在照顾1 个孩子的同 时，扶养4 位老人的情况，“4 2 1 结构家庭数量激增。调查显示：“有3 5 的家庭要 赡养4 位老人，4 9 的城市家庭要赡养2 3 位老人，如果独生子女下一代还是独生子 女，那么第三代就要面对一对年轻夫妇最多赡养1 2 位老人的局面。 二是家庭结构 和功能发生变化。长期以来长辈抚养子女，子女赡养长辈，“哺育”与“反哺”的关 系，形成中华民族尊老敬老的传统美德。随着更多的家庭中只有一个孩子，社会上出 现了重小轻老现象，致使许多孩子长大后自私自利，缺乏对父母、家庭的责任心，对 长辈、老年人的尊敬意识淡漠。三是亲情的淡化。现代年轻人更多地通过走向社会、 参与竞争获取知识和财富，而不是依靠从家庭长辈传承知识经验与经济遗产，离家工 作就地安家的情况越来越普遍，“空巢家庭”大量出现，父母与子女之间交往减少、 亲情在逐渐淡化。 3 、影响代际群体关系 随着老年群体的日益庞大，在日常生活中与其他群体接触的过程中，社会各阶层 与老年人之间代际关系的心理基础发生转变。一是老年群体社会地位的边缘化。在传 统的农业社会中，基于道德的力量和对生产生活资源的控制，老年人在家庭和社会 代际关系中属于优势群体。但在现代社会，随着传统道德规范的约束力不断弱化和工 业化、城市化深入发展，老年人的传统优势被中青年人取代。二是老年人的话语权被 剥夺。当代社会中，社会资源转主要由中青年掌控。社会决策者越来越重视工作者和 在职者利益，在社会资源分配中以中青年人为主，老年人的呼声被忽略，老年人利益 则被挤压。三是代际矛盾日渐突出。在日益激烈的社会竞争环境下，面对有限的社会 资源，社会各个阶层都在积极争取，社会上出现了对老年人歧视、敌视倾向，尊老、 敬老、助老的社会伦理道德环境逐渐恶化。 ( 二) 对经济社会的衍伸危害 1 、对经济发展的负面影响 随着人口老龄化的深入，青壮年的劳动力年龄老化，劳动人口减少，比率降低， 张泉泉：若干年后，谁来为我们养老，载2 0 0 7 年4 月2 1 日中国青年报 4 山东大学硕士学位论文 快速发展的城市化使农村劳动力的老化程度相对城镇更高。虽然老年人的经验对劳动 生产率是一个有利的因素，但在我国目前经济体制改革、产业结构调整、行业问竞争 激烈的大环境下，人口老龄化会给劳动生产率更多的带来不利影响。人口老龄化还会 直接影响社会人口抚养比，导致人口抚养比的提高，总抚养比将“从2 0 2 5 年的5 9 5 上升到2 0 5 0 年的7 6 8 。这样会逐步加重劳动人口的负担。当独生子女父母进入 老年后，家庭的代际抚养比就会大幅度提高。未来我国将会面临老年人社会抚养比和 家庭抚养比的双重考验。当劳动力短缺将变得普遍，“人口红利”开始下降，将增加 劳动力成本，损害劳动密集型、低附加值的制造业竞争力。此外，人口老龄化产生的 老年人消费市场的尚不完善，它既会给社会经济带来新的发展机遇，也会给社会公共 管理部门提出新的课题。人口老龄化对我国经济的发展的延缓将是必然的。 2 、影响社会公平体系的建立 人口老龄化将会导致社会人口结构和家庭结构的变化，老年人群将会成为新的庞 大的社会群体。老年人群对社会公共服务的增长十分迅速。我国目前为老社会服务体 系尚未建立，老年产业的发展远远滞后于人口老龄化的进程。老年人特别是农村老年 人的公共服务方面的需求远远得不到满足，老年人共享经济社会发展成果无从谈起。 我国的社会保障体制总体较低，覆盖面和保障标准还需要进一步扩大和提高，保障水 平还需要进一步完善。老年群体在生理、心理上的逐步弱势使其在社会资源竞争、劳 动力竞争中逐步边缘化，因病返贫、因病致贫的概率更大。这将会加剧贫困现象，甚 至拉大贫富差距。 3 、影响社会群体的心理状态 人口老龄化直接导致老年群体的增大，在社会生活中，与其他群体在公共资源使 用等方面的碰撞、摩擦不断增加，加之现代孝文化的缺失，社会上对敬老、助老的观 念愈来愈淡漠。在现代社会，人一旦步入老年，个人的社会地位、经济地位和家庭地 位都会发生重要的变化，变为弱势群体，身心、财产和权利更容易受到侵害。当社会 上、周围频频出现虐老、弃老、欺老等现象，甚至在自己身上出现时，老年人的权益 即使得到很好保护，也会使其的心理更敏感、更孤独和更迷茫。我国的老年人具有非 常强烈的社会责任感和家庭责任感，希望参与社会并得到社会的尊重和认可。但当老 年人的精神需求和社会存在感难以得到满足时，老年人就会在宗教中寻求精神寄托。 全国老龄工作委员会办公室主编：老龄工作干部读本，华龄出版社2 0 0 3 年8 月版，第4 9 页 山东大学硕士学位论文 二、我国人口老龄化法律保障体系建设 ( 一) 我国老龄政策法规体系的发展 新中国成立以来，中国的老龄事业有较大的发展。国家对老龄问题的认识也经历 了由关注到重视逐步深化的过程，老龄政策法规体系建设经历了初步探索到不断完 善、全面发展的过程，国家和地方先后制定了大量的有关保护老年人权益的法律法规， 逐渐构成了我国特色的老龄政策法规体系。体系建设过程大致可分为三个阶段： 第一阶段，初创探索阶段，从新中国建立到1 9 8 2 年。这一阶段为老年人的专门立 法尚未出现，涉老法规、政策只是包涵在宪法、刑法、民法通则、劳动法、 继承法等基本法规中，更多地关注在老年人基本权益的保护上，如宪法规定 “国民因年老或疾病而丧失劳动能力时，有从国家和社会获得物质援助的权利。国 家也经历了有计划经济向市场经济的转变，老龄工作和老龄政策主要是通过一些政府 的红头文件，一些行政措施展现和执行，国家的退休制度、救助制度初步建立，并于 1 9 5 1 年和1 9 5 8 年分别颁布了劳动保障条例和关于工人、职员退休处理的暂行规 定，我国城镇社会养老保障体系基本建立。 第二阶段，初步发展阶段，从1 9 8 2 至1 9 9 6 年。1 9 8 2 年老龄问题世界大会以后，国 家和社会开始关注老龄化问题，我国成立了第一个全国性的老龄工作机构一一中国老 龄问题全国委员会。1 9 9 5 年中国老龄问题全国委员会更名为中国老龄协会，社会上各 类涉老协会开始兴起并逐步活跃国家从中国实际出发，提出了”老有所养、老有所医、 老有所为、老有所学、老有所乐”的工作目标，明确了老龄事业发展的方向，开始制 定我国的老龄工作中长期发展规划。1 9 9 4 年，民政部等十三部委联合出台了第一个老 龄工作发展规划中国老龄工作七年发展纲要( 1 9 9 4 2 0 0 0 年) ，老龄工作正式 纳入国家和地方的经济和社会发展计划。随着1 9 8 2 年中国老龄问题全国委员会的成 立，我国开展出现老龄工作部门制定的老龄工作规章、政策，如关于加强宣传教育 工作的意见( 1 9 9 0 年) 等，老龄事业发展进入规范化建设轨道。 第三阶段，丰富完善阶段，从1 9 9 6 年至今。1 9 9 6 年8 月2 9 日，第八届全国人大常 委会审议通过的中华人民共和国老年人权益保障法是我国历史上第一部保护老年 6 山东大学硕士学位论文 人权益的专门法律，也是第一部针对老年实施的专门性法律，。它的制定和实施标志 着我国老年人权益保障工作走上了法制化的轨道。1 9 9 9 年起成立全国老龄工作委员 会，我国老龄工作机构、老龄工作网络的设立、组建工作基本完成，政府组织与非政 府组织相结合的老龄工作组织网络初步形成，老龄政策法规建设进入快速发展的阶 段。老年人权益保障法颁布实施1 0 多年来，国务院及有关部门先后制定1 0 0 多件涉老行 政法规、规章和政策文件。如：1 9 9 9 年文化部下发了关于加强老年文化工作的意 见；全国妇联制定了关于加强老龄妇女工作的意见；民政部在2 0 0 1 年启动了”全 国社区老年福利服务星光计划”：2 0 0 1 年，文化部、中组部、教育部、民政部、全国 老龄工作委员会等五部委共同下发了关于做好老年教育工作的通知等。特别是进 入新世纪，国家对人口老龄化越来越重视，重点解决一些突出问题，同时也开展着眼 于法律体系建设的科学性、系统性，全面加强老龄法规政策体系建设。为了进一步加 强老龄工作，2 0 0 0 年党中央、国务院发出了关于加强老龄工作的决定。同时还批 准了中国老龄事业发展十五计划纲要，修定中国老龄工作发展纲要( 2 0 0 1 2 0 1 0 年) ，颁布中国老龄问题白皮书，提出2 l 世纪老龄问题国家政策报告。“应对人口 老龄化”写入中央“十一五”、“十二五”规划。2 0 0 2 年2 月在全国老龄工作委员会召 开第四次全体会议上提出“党政主导、社会参与、全民关怀 的工作方针，成为老龄 工作的指导方针。 ( 二) 当前我国老龄政策法规体系 经过6 0 多年的发展，据2 0 0 6 年年1 2 月国务院新闻办发布的中国老龄事业的发展 白皮书显示：我国目前初步形成了以中华人民共和国宪法为基础，中华人民共 和国老年人权益保障法为主体，包括有关法律、行政法规、地方性法规、国务院部 门规章、地方政府规章和有关政策在内的老龄法律法规政策体系框架。 一是宪法和法律。由全国人大及其常委会制定和通过的有关保障老年人权益 的法律和包含由保障老年权益法条的法律，如：宪法、继承法、民法通则、婚 姻法等，和专门保障老年人权益的老年人权益保障法。 参见于呐洋老龄法律法规政策体系逐步完善，载2 0 1 1 年0 8 月2 6 日法制日报 7 山东大学硕士学位论文 二是法规和法规性文件。由国务院制定和颁发的针对( 部分) 老年人、涉及老年 人权益保障的行政法规和法规性文件，如城市居民最低生活保障条例、国务院关 于切实做好企业离退休人员基本养老金按时足额发放和国有企业下岗职工基本生活 保障工作的通知等。 三是部门规章。由国务院各部委下发的专业性的规章和规范性文件，也涉及老年 人的权益保障。如卫生部关于加强老年卫生工作的意见、民政部老年人社会福 利机构基本规范、人事部关于离退休人员待遇有关问题的通知等。 四是地方性的法规和规章。即指由各省、直辖市以及省政府所在的市和国务院批 准的较大的市的人民代表大会及其常委会制定的在本辖区内起作用的规范性法律文 件。包括各地的老年人优待条例：优待办法等。 五是司法解释。最高人民法院和最高人民检察院在审判过程中和检察过程中，对 典型涉老案件的适用法律问题所作出具有法律效力的阐释和说明，这些司法解释同样 具有法律效力。如最高人民法院关于产权人生前已处分的房屋死后不应定为遗产的 批复等。 此外，从广义上讲，还包括中央和地方制定和颁布的政策性文件，如中共中央、 国务院关于加强老龄工作的决定、中国老龄事业发展卜二五”规划等，和部分 省、市、县级政府针对老年人制定的如发放高龄补贴等特殊政策。政策性文件在保障 老年人权益方面起着重要的作用，是老龄法规政策体系的重要组成部分。总体来说， 党和国家的老龄政策一般较为原则，而市( 县) 及以下的政策规定操作性则较强；省 级的老龄政策则界于二者之间，更多的是根据省情，对国家政策进行具体的规定。 ( 三) 我国老龄法规体系的局限和不足 老年法规的出现是我国社会发展和法制国家建设的巨大进步，涉老法规的实施有 力保障了我国亿万老年人的合法权益。但应当看到，我国老龄事业仍处于发展初期， 各项事业处于起步阶段，随着老龄化加速和经济转轨、社会转型、利益格局调整，老 龄事业面临许多难题需要解决。我国的老年立法尚处在由行政法规向国家立法过渡的 初始阶段和由国家分散立法向集中立法的过渡时期，目前的老龄法规政策，只是搭建 起了一个基本、低层次的政策体系的框架，总体上讲严重滞后于经济和社会的发展水 8 山东大学硕士学位论文 平，保障水平、保障范围较低，既不能完全适应社会主义市场经济和老龄事业发展的 客观要求，也不能适应人口老龄化发展的需要。 党第十五大明确提出“依法治国是我国的基本方略”。依法治国的前提是有法可 依，但是，并不是有了相关的法律法规就实现了“有法”的要求。除了有完善的法律 体系外，相关法律真正符合该领域客观实践要求也是必要条件：必须在立法技术上必 须符合立法的基本原理；必须有一个正确的理念贯穿该部法律的始终；必须满足实践 的要求，便于操作和执行，不太滞后于社会发展等。 一是科学化需提高。老龄政策法规制定的正确化、科学化是其能发挥积极作用的 前提。当前的老年政策法规，特别是作为老年法规体系的代表性法规老年人权益保 障法，没有建立起完善的老年立法理论体系，使立法缺乏有针对性的理论基础，使 群体划分、养老基础、政府职责、社会责任等关键性的问题模糊不清，使得整部法律 与社会发展和现实需要严重脱节。该法还存在定位不清，对老年人的权利、义务设置 应急性大于前瞻性，法规的覆盖面相对狭窄、可操作性差等问题，使得这部法律没有 起到老年法规体系主干法的作用。老龄政策和法规的制定需要经过充分论证和遵循严 格程序。但在现实中，往往是社会矛盾倒逼法规政策的出台。许多老年法规政策在未 经充分论证的情况下，就被决策通过或匆忙拿来借鉴实施。此外，老龄政策制定的理 论体系和对老龄政策的目标、措施和结果进行必要的成本和效益评估机制尚未建立， 没有完全实现决策的科学化，实现效益最大化，使得老年立法缺乏科学性、规范性。 二是一体化需提高。老年政策法规体系建设缺乏明确的指导思想。“政府主导， 社会参与，全民关怀”老龄工作的指导思想，老年政策法规体系建设也应当贯彻始终。 但是在当前的老年政策法规体系中，老年人权益保障法只是笼统的规定了政府、 社会和个人的作用，而具体的法规政策中重政府、轻社会、无视个人，使老龄工作和 老龄事业全靠政府，社会作用难以发挥。实际上政府在老龄工作中只是起到主导作用， 而不是各项工作全担起来。各老年政策法规体之间缺乏统一性，政策法规体系本身涉 及的各个部门、各个方面、各个环节和各个层面缺乏配套和衔接，尚存在法规政策的 空白领域，存在与地方经济、社会发展政策矛盾、不协调甚至相悖的情况：城乡二元 化导致的不平等、不平衡，城乡福利体制的分割和差异巨大等问题仍然存在，农村老 龄问题还较为突出。 三是覆盖面需扩大。老年社会政策总体上还更多更久地停留在国家或地方上政策 参见曾庆敏老年立法研究，社会科学文献出版社，2 0 1 1 年1 月第l 版，前言 9 山东大学硕士学位论文 性文件规定的层面，而没能上升为法律层面，缺少法律层面的根本保障，其强制力、 覆盖面和时效性大打折扣。老年权益保障重物质保障、轻精神保障理念长期存在，对 老年人精神需求和发展需求考虑较少。此外老年人权益保障法规定的权益不能涵 盖老年人全部权益，受立法指导思想和立法技术的限制，老年人权益保障法在制 定时，立法者的立法依据是在当时老年人权益保障中出现的比较突出的现象和问题， 重保护轻预防。随着社会的发展，老年人对利益的诉求在不断增多，而原有规定的相 关权益已经不能满足当代老年的需要，更谈不上老年的发展需要。 四是具体化需提高。涉老法规和法条设置过于原则化，宣誓式老年法难以实践。 中华人民共和国老年人权益保障法自1 9 9 6 年颁布近2 0 年来，依据本法裁决的涉老 案件少之又少，一些在一线的负责审理涉老案件的法官甚至明确的说，他们在审理涉 老案件时，从来也不援引这部法。相比之下，他们更愿意援引民法通则、婚姻 法，甚至援引妇女儿童的有关保护法规以维护老年妇女的合法权益。规缺少明确的 责任部门和侵权责任，更多的依靠道德和舆论力量约束。相当多的老龄法规政策缺少 对现实问题的针对性政策，缺少工作细则，对社会各阶层利益的平衡措施模糊，老龄 法规执行力和强制力较弱。 五是专业化需提高。老年法规“专法不专”的问题比较突出。作为保障老年人权 益的专属性法律老年人权益保障法，只是规定了一些基本生存保障和优待项 目，并没有针对老年群体的特点和发展需要，为他们提供足够的权益保障。针对特殊 群体制定的法律，应当体现出特殊群体的特殊权利，而不是仅仅给予优待了之。需要 明确的是，给予优待不是老年人权益保障的全部，较好的保障老年人的发展更重要。 与其相关的是，我国当前研究老年立法的人员和机构风毛麟角，老年法规政策问题的 研讨主要是在政府相关部门的工作刊物和内部理论研究刊物上，更多的从政府部门视 角对相关法规政策的研读和实施情况总结，难以形成一套完整的老年立体理论体系。 六是滞后性需改观。老龄法规政策严重滞后于社会需要，比较突出的是：对老年 群体的明确划分，随着各地高龄补贴的发放越来越普遍，对高龄老人明确界定的呼声 愈来愈高；对社会养老的关注，随着“4 2 l 结构的家庭越来越多，空巢老人照顾、 慰藉问题提上日程，法律保障问题急需解决：“涉老案件”司法便宜制度的建立和完 善问题；对社会化养老相关支持、扶持政策的制度和实施问题；实现“六个老有”， 参见郭素凡宣誓式老年法难以实践，载网易网：h t t p ：，n e w s 1 6 3 c o i n ，l i 0 5 1 i 0 3 ，7 3 0 8 1 8 s j 0 0 0 1 4 a e d h n l 1 0 山东大学硕士学位论文 政府，社会，家庭，个人的责权明晰化问题；老年人监护制度设立；涉及老年人的年 龄歧视问题等等。 此外，对老年群体的管理和服务需要等规范尚未建立，对老年群体与其他社会群 体的利益关系的分配标准和体系尚未建立，老龄事业发展投入机制尚未完善建立。老 年社会政策落实不到位和不落实的现象比较突出，对为老公共服务领域服务机构、服 务人员的制度监管缺失等等，也都使我国老年社会政策法规体系的真正建立健全还有 很长的路要走。 山东大学硕士学位论文 ( 一) 国外的经验做法 国外的经验与启示 人口老龄化作为全球性问题，对经济、社会、生活等各方面都带来了深刻影响。 尽管各个发达国家进入人口老年型社会