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论中国转型时期的非政府组织 马克思主义哲学专业 研究生：徐丹导师：赵万江 y 7 1 8 9 01 内容提要：2 0 世纪7 0 年代以来，在西方兴起了一股研究非政府组织的热 潮。这股热潮的兴起主要与当代世界各国所发生的深刻的社会变革及学者对此 的理论反思有关。由于政治、经济的变革、社会力量的增长，科技的发展特别 是信息技术的应用，使旧有的管理模式出现了危机，各国纷纷探索改革之道。 在西方旧有的福利国家政策一方面是政府财政赤字增加、税收加重。另一方面 也由于政府的官僚体制使政府提供公共产品服务效率的低下，不能满足公众的 要求，导致“政府失灵”；又由于市场固有的营利性使其不能承担提供公共产 品的要求，出现“市场失灵”的问题。因此，非政府组织应运而生，它以其高 效、灵活的特点，补充了政府在公共产品提供方面的不足，同时打破了政府提 供公共产品的垄断性成为督促政府改革的外部动力。其次，非政府组织以其非 营利的特性，良好的社会形象补充了市场的功能。因此，非政府组织被喻为政 府和市场之外的第三部门，许多学者因此认为非政府组织的繁荣是社会民主文 明的标志。与此相对应，我国改革开放以来一系列巨大的变化，如市场经济的确 立，政府体制的改革，社会生活的多元化以及政府主导型发展的困境等等。 这些变化使人们对政府和市场这两种基本的社会资源配置方式的效用产生了 疑问，与此同时，游离于政府和市场之外的非政府组织却获得了空前的发展，这种 组织形式的发展解决了政府失灵和市场失灵的困境，成为政府提供公共产品的 辅助和竞争的部门，为社会、政府、市场的良性发展奠定了基础。因此，如何在 中国转型时期，促进非政府组织的发展，建设和谐社会已成为政府的重要任务 之一。本文从非政府组织的涵义、类型、特征、作用以及非政府组织产生的背 景等方面来探讨中国在转型时期非政府组织的特点，非政府组织对和谐社会建 设的促进作用，政府与非政府组织的关系以及我国政府对非政府组织的管理。 关键词：非政府组织：转型期；政府失灵；市场失灵 t h er e s e a r c ho f n o n - g o v e r n m e n to r g a n i z a t i o n i nt h e p e r i o do fc h i n e s er 1 1 阻b s f o r m a t i o n a b s t r a c t ：as t r e a mo fh o tr e s e a r c ho nn o n - g o v e r n m e n to r g a n i z a t i o n ( n 0 0 ) h a s s t a r t e ds i n c e7 0 so f2 0 一c e n t u r y t h er e s e a r c hi sm a i n l yc o n c e r n e dw i t ht h es h a r p s o c i a lc h a n g e so c c u r r i n gp r e s e n t l ya n dc o n s i d e r so fs o m es c h o l a r s t h et r a d i t i o n a l m a n a g e m e n tp a t t e r n h a sb e e ni nc r i s i sb e c a u s eo ft h e c h a n g e o fs o c i e t ya n d e c o n o m ya n d t h ei n c r e a s eo fs o c i a l p o w e r , e s p t h ea p p l i a n c e o fi n f o r m a t i o n t e c h n o l o g yi nt h ef i l e do f s c i e n c ed e v e l o p m e n t a sar e s u l t ，m a n yn a t i o n sh a v eb e e n i nt h ep r o c e s so ff i n d i n gt h ew a y st ot r a n s f o r m o n eo ft h er e a s o nt h a tl e dt ot h es o c a l l e d ：m a s so ft h eg o v e r n m e n ti st h ei n c r e a s eo ff i s c a ld e f i c i ta n dr e v e n u eo ft h e g o v e r n m e n t i nt h et r a d i t i o n a lw e l f a r eo fw e s t e r n c o u n t r i e s p o l i c i e s t h e o t h e r r e a s o ni st h ew e a k n e s so fe f f i c i e n c ya b o u to f f e r i n gt h ep u b l i cp r o d u c t s b yt h e g o v e r n m e n tc a nn o tm e e tt h ep u b l i cn e e d s m e a n w h i l et h ep r o b l e mo fm a s si n m a r k e ta p p e a r sb e c a u s et h ei n h e r e n tr e n t a b i l i t yo ft h em a r k e tc a l ln o ta s s u m et h e r e q u e s to fo f f e r i n gt h ep u b l i cp r o d u c t s a sar e s u l t ，n g oc a r r i e i n t ob e i n g a sa s u p p l e m e n to ft h eo f f e r i n g t h ep u b l i cp r o d u c t sb yt h eg o v e r n m e n ti tb r e a k st h e m o n o p o l i z a t i o no ft h eg o v e r n m e n ta n db e c o m e sae x t e r n a lf o r c et os u p e r v i s et h e g o v e r n m e n tb e c a u s eo fi t s t r a i t so fh i 鼬e f f i c i e n c ya n da g i l i t y s e c o n d l y , n g o m a k e su pf o rt h em a r k e tf u n c t i o nw i t hi t sn o n - p r o f i t sa n dn i c es o c i a li m a g e n g oi s c a l l e da st h e3 r do r g a nw h i c hi so u to ft h eg o v e r n m e n ta n dt h em a r k e t s om a n y s c h o l a r st h i n kp r o s p e r i t yo fn g oi st h es i g no ft h ed e m o c r a t i cc i v i l i z a t i o ni nt h e s o c i e t y a s ar e s p o n s et on g o ，t h e r eo c c u r r e dal o to fc h a n g e ss u c ha st h e e s t a b l i s h m e n to fm a r k e te c o n o m y ，t h er e f o r mo ft h e g o v e r n m e n ts y s t e m ，t h e d i s p a r a t es o c i a ll i v e sa n dt h ep l i g h to fd e v e l o p m e n td o m i n a t e db yt h eg o v e m m e n t ， e t c s u c hc h a n g e sh a sc a u s e dt h e p u b l i cp u z z l e m e n ta b o u t t h ea v a i lo ft h et w ob a s i c s o c i a lr e s o u r c e a tt h es a m e t i m e ：n g ow h i c hi s o l a t e df r o mt h eg o v e r n m e n ta n dt h e m a n e t g a i n e dt h er e m a r k a b l ed e v e l o p m e n t n g op r o v i d e d a w a y t os o l v et h e p l i g h t o fm a r k e tm a s sa n dg d v e m m e n tm a s sa n db e c a m ea s u p p l _ e m e n t a r ya n dc o m p e t k n e o r g a nw i t ht h eo f f e r i n go fp u b l i cp r o d u c t s i th a sm a d eaw o n d e r f u lb a s i st o t h e h e a l t h yd e v e l o p m e n to fs o c i e t y , g o v e r n m e n ta n dm a r k e t s o ，h o wt op r o m o t et h e d e v e l o p m e n to fn g o b e c o m e so n eo ft h ec r u c i a lt a s k si nt h ep e r i o do fc h i n a s t r a n s f o r m t h i st h e s i sd i s c u s st h ec h a r a c t e r i s t i c so fn g oi nt h i s p e r i o df r o mt h e a n g e lo ft h ec o n t e n t ，t y p e ，t r a i t ，u s ea n dt h eb a c k g r o u n do ft h er i s i n go fn g o a n d t h et h e s i sd i s c u s s e dt h ef u n c t i o no fp r o m o t i n gt h ec o n s t r u c t i o no fc o n c e r ts o c i e t y , t h er e l a t i o n s h i p sb e t w e e nt h eg o v e r n m e n ta n dn g oa n dt h em a n a g e m e n to ft h e g o v e r n m e n t t on g 0 k e y w o r d s ：n g o t h e p e r i o do ft r a n s f o r m m a s so fg o v e r n m e n tm a s so f m a r k e t 前言 2 0 世纪7 0 年代以来，出现了全球性的“社团革命”，市场和国家之外的非 政府组织得到了空前的发展。从欧美发达国家到亚洲、非洲和拉美的发展中国 家，各种社团、草根组织和其他类似的组织纷纷创立，以追求此前国家和市场 的力量未曾实现的目标。这场“社团革命”的兴起，有其深刻的全球背景：首 先是“政府失灵”和“市场失灵”造成的危机。传统的公共行政与公共管理中， 一直存在着“政府管制”和“市场机制”这两种相互对立的思维定式，即强调 政府和市场非此即彼的作用，比较忽视社会参与的重要性。但是，一方面，政 府决策只能实现部分选民的愿望，而不能满足每一个人对公共物品的需要，政 府在提供公共物品方面也存在着浪费和低效率的问题；另一方面，由于公共物 品存在效用的不可分割性、消费的非排他性以及取得方式的非竞争性，导致公 共物品“搭便车”现象严重，并进而形成与市场机制的矛盾。因此，非政府组 织应运而生，它以其高效、灵活的特点，补充了政府在公共物品提供方面的不 足，同时打破了政府提供公共物品的垄断性，并成为督促政府进行改革的外部 动力。其次，非政府组织以其非营利的特性，良好的社会形象补充了市场的功 能。因此，非政府组织被喻为政府和市场之外的第三部门，许多学者因此认为 非政府组织的繁荣是社会民主文明的标志之一。 中国文化中历来有慈善、助人和互助的传统，民间结社和民间公益活动的 历史源远流长。但改革开放以前，由于国家对社会高度的垂直整合，人们基本 上都是通过作为“纵式社会”基层组织的单位参与社会过程的。政府通过对单 位的全面控制，实施对全社会的管理，政府权力的触角延伸到社会的每一个角 落，民间的结社并不活跃。1 9 7 8 年以来，中国开始了涉及经济、政治和社会 切领域的广泛而深刻的变革。经济体制的改革，打破了所有制结构单一、僵化， 公有剖特别是国有制一统天下的局面，形成了以公有制经济为主体、多种经济 成分共同发展的新形势和新格局，市场体制的框架已初步形成。生产关系的变 化必然促使政治领域做出相应的变革，以政治民主化、依法治国、向有限政府 和服务型政府转变等为内容的政治改革都促使非政府组织的空前繁荣。因此， 这一现象也受到了我国学者的普遍关注，如何看待这种现象，转型期政府与非 政府组织之间的关系具有什么样的特点，以及政府在这样的变迁中应该承担什 么样的角色等等，都成为学者们探讨的主要问题。本文主要从菲政府组织的涵 义、类型和特征以及非政府组织在社会经济、政治中的重要作用等方面来探讨 在中国转型这样特殊的时期，中国非政府组织的作用和我国政府与非政府组织 的关系以及政府对非政府组织的管理。 无论从实践还是从理论上来说国外的非政府组织研究已经是比较成熟的了 而中国因为刚刚起步，所以说这方面的数据较少，但是中国的非政府组织因为 中国特有的国情而具有自己的特色，因此不能照抄照搬国外的经验。本文通过 对国外的几种主流理论的研究，并以美、英等国的经验为蓝本，比对中国现有 的非政府组织的特点，特别通过收、整理一些个案资料，并结合哲学、社会学、 行政管理学、政治学等学科来对中国转型期的非政府组织进行了深入的分析。 一、非政府组织的涵义、特征与类型 ( 一) 非政府组织的涵义 传统政治学理论将社会组织分为两大类：一类是政府，一类是市场，除了 这两类以外不存在其它的任何组织。但是，人们逐渐发现除了政府和市场之外， 还有一类组织既无营利的目的，又不同于政府组织，人们把这类存在于政府和 市场之间的组织称为非政府组织。根据研究的角度和重点的不同，研究者对这 类组织有羞不同的称呼。如志愿组织( 志愿机构) 、慈善组织( 慈善机构) 、第 三部门、第三域( 志愿域) 、独立部门、非营利组织、非政府组织、公民社会( 市 民社会) 、免税组织、社会经济、利益集团、国民社会机构、公益法人等等。这 些名称都可以一般地指各种有组织的民间志愿性组织及其活动，它们的含义很 难加以明确区分。使用这些名称主要有两个原则：一是世界各个国家的习惯用 法。如在美国这些组织被称为非营利机构，英国被称为公共慈善机构或是志愿 组织，德国被称为志愿机构，法国则是社会经济机构，瑞典称之为国民社会机 构，日本称之为公益法人。二是理论研究者根据研究的角度和强调的重点来称 呼这些组织。如“志愿组织”这个概念强调组织的志愿性，既组织的管理和运 作主要依靠志愿者的投入。“慈善组织”强调这类组织的资金来源于私人慈善性 的捐赠。“第三部门”这一概念最先由美国学者莱维特( l e v i t t ) 最先使用，莱 维特认为人们将社会组织仅仅分为政府和市场的分法太过粗糙，忽略了一大批 处于政府和私营部门之间的社会组织，它们所从事的往往是政府和市场“不愿 做，做不好或不常做”的事情。他将这类组织统称为“第三部门”。第一部门是 政府，第二部门是市场。独立部门则强调这些组织相对于政府组织和营利性组 织的独立性，也有的学者认为独立部门和第三部门为同一概念。菲营利组织主 要是为了和营利性组织想区别，强调这类组织的宗旨不是为所有者营利，是提 供公共产品的组织。非政府组织这一称呼主要是强调这类组织和政府的区别， 因为本文主要论述的是这类组织和政府的关系问题，所以使用非政府组织这 概念。但是在这一概念中包括社会组织和营利组织两种不同的组织形式，蕾利 组织是以市场为资源的配置方式，并向社会提供私人物品的组织，丰要目的为 追求利润的最大化，社会组织是以社会资源为基础，为社会提供公共物品的组 织，就其组成方式和行为方式而言，它们都区别于提供公菇物品的政府组织，但 是本文所指的非政府组织是既区别于营利组织又区别于政府的社会组织。由于 这种否定的概念比较模糊，所以我们还需要对其做进一步的界定。现在国际上 通用的主要是世界银行的概念：非政府组织是由有着相同或相近志向的志愿者 组成的、具有稳定的组织形式和固定的成员一领导结构的、超出于政府机构和 私人企业之外而独立运作且发挥特定的社会功能的、不以营利为目的而关注于 特定的或普遍的公众公益事业的民间团体。其中，民间性和公益性是最为重要 的因素，“非政府组织”就是以非政府的方式介入原本应由政府关注的公益事业 的组织。美国的萨拉蒙教授的结构一运作定义也是运用的比较广泛的一个定 义，定义主要着眼于组织的基本结构和运作方式，认为凡是符合组织性、民间 性、非营利性、自治性和志愿性这五个条件的组织都是非政府组织。综合两个 定义结合我国情况，非政府组织的涵义是：自治性和志愿性的，不以营利为目 的，提供公共物品的正式组织。 ( 二) 非政府组织的特征 对非政府的特征有几种不同的说法，美国的萨拉蒙教授认为非政府组织应 具有以下几个特征： 1 、组织性。非政府组织必须是具有一定制度化的正式组织，必须有常规的 组织机构和管理体制，并开展经常性的活动。那些临时聚集在一起的人群或经 常活动的非正式团体被排除在外，尽管它们也有很重要的社会功能。同时非政 府组织必须具有正式注册的合法身份。具备法人资格才能使非政府组织可以对 外以法人的身份订立合同，管理者不会因为执行组织的义务而承担责任。 2 、民间性。非政府组织必须于政府组织分离，它不是政府组织的组成部分， 不承担政府的职能，其决策层也不是由政府官员控制的董事会。但这并不是说 非政府组织不能让政府官员参与活动。 3 、非营乖l 性。非政府组织成立的目的不是为其拥有者谋求利润，但这不是 说它不能产生利润。它可以收费，在某些时期内还可能会有赢余，但这种盈余 。w o r l d b a n k i n v o l v i n gn o n g o v e n m e n t a o r g a n i z a t i o n si nb a n k s u o o e r t e da c t i v i t i e s ，o p e t a t i o n a l d i r e c t i v e l 4 。7 0 ，w a s h i n g t o nd c ：w o d db a n k ，1 9 8 9 必须为其服务于公众的基本宗旨服务，不能在其所有者或管理者中进行分配， 这是非政府组织与以追求利润最大化为目的的营利性组织的最大区别。 4 、自治性。非政府组织实行自我管理，自己监控自己的活动。它们有内部 的治理程序，不受制于政府，也不受制于私营企业或其他非政府组织。 5 、志愿性。非政府组织的活动以志愿为基础，在组织的管理和其他的一些 活动中都有程度不同的志愿参与。当然这不是说其成员都是或大部分都是志愿 人员，或其收入全部或大部分来自志愿者的捐款，而是说只要这种参与是志愿 的即可。 ( 三) 非政府组织的类型 非政府组织的分类包括国际分类和国内分类两种。国际分类主要包括：免 税团体分类体系( n t e e ) ，该体系由美国民间组织一“独立部门”的分支机构 慈善统计中心设计，将非政府组织分为教育、保健、就业、社会服务等2 5 大类， 每类又分为很多个小项。n t e e 体系基本上涵盖了非政府组织主要类型，但是 它的分类太过于具体，失去了分类的意义。另外，此分类表是根据美国情况设 计的，无法适用于其他的发达国家，更不要说发展中的国家了。 国际分类体系( i c n p 0 体系) ，该体系由约翰。霍布金斯大学非营利组织比 较研究中心主持，由来自1 3 个国家的一批学者设计。该体系根据经济活动的领 域，将非营利组织分为，文化与休闲、卫生、教育与研究、卫生、社会服务、 环境等1 2 个大类，这些大类里又包括了2 7 个小类。这个分类涵盖面也比较宽， 但与n t e e 相比类别少，现在是国际上比较流行的非政府组织分类方法。 我国的非政府组织的分类比较简单，如根据非政府组织活动的领域分为政 治型、社会型和经济型。有的则按组织与政府的关系、领导层的产生、主要领 导的身份和经济来源等四个指标，把中国的n g o 分为官办型、半官半民型、 和民办型三类。也有的学者主张以分层分类为原则，首先依照组织构成和制度 特征，将其分为会员制组织和非会员制组织两大类，对前者又可根据它们所体 现的公益属性的类型，分为互益型和公益型组织，后者在根据组织的活动类型 分为运作型和实体型组织两类。 二、非政府组织的作用 非政府组织能够得到各国政府和社会各界的广泛支持是因为非政府组织 在社会和经济中起到了非常巨大的作用。 ( 一) 非政府组织弥补政府的不足，提高公共物品的供给效率 1 、作为政府的补充，满足社会多元化的需求。现代社会是一个多元化的 社会，人们的兴趣、价值观、经济利益等都高度多样化，随着经济的发展，人 们利益的逐渐分化，社会分化出众多的阶级、阶层、形成各种各样的利益集团。 因此，人们对社会公共产品和公共服务的需求越来越高，越来越多样化。政府 作为公共物品的主要提供者，其服务必须面对全体社会成员，行为必须具有普 遍性。因此，面对社会需求和利益格局的多元化趋势，使政府很难做出及时恰 当的反应，不能满足数目巨大、种类繁多、彼此冲突的局部需要。非政府组织 的产生和发展本身就是社会需求和利益格局多元化的结果，它支持和体现了社 会的“自由”和“多元化”价值，它所追求的正是为特定群体提供所需的公共 物品，填补了政府公共服务上的缺陷。 2 、提高公共物品的供给效率。作为一个庞大的科层机构，政府很难以摆脱 官僚主义的积弊，往往对新的社会需求和发展机会反应迟钝，政府的行为受到 各种社会势力的牵制，而政府体制本身的缺陷，又使得政府官员缺乏降低成本、 增加产出的内在动力，这一切都会使政府的工作效率低下。而非政府组织被一 些学者认为是提供公共物品的私营企业，说明了其企业化的组织形态和由多元 的、平等参与的、不同关注、不同取向、不同动机的人群发起的组织构成决定 了非政府组织比政府要灵活、应变力更强，能够及时到达社会生活方方面面的 细节，同时它们有强烈的使命的特性，使它们在提供某些公共物品的时候比政 府更加低成本、高效率。 3 、增进就业。现今，世界各国高失业率已经成为社会主要问题之一，甚至 成为制约经济发展和影响社会稳定的重要因素。因此，各国政府纷纷探索增加 就业机会，扩宽就业渠道。非政府组织的发展不但为社会创造了大量的就业机 会，而且还蕴藏巨大的就业潜力。如在美国、英国、法国和日本等国家中，非 政府组织1 9 9 0 年雇佣的人数相当于1 1 9 0 万领薪的全日制工人。这意味着每2 0 个工作中就有一个是在非政府组织中，在快速增长的服务部门中，这个比例更 高，达到了每8 个中就有一个。另外，这些国家的非政府组织雇佣的志愿人员 相当于4 8 0 万个全日制雇员。将这些人数加入到总人口中，将使非政府组织提 供的就业量再提高4 0 。不仅如此，与其他的经济部门相比较，非政府组织还 为就业增长提供了更大的潜在资源。例如，在德国、法国和美国，就在8 0 年代 的十年间非政府组织占了总就业的6 但其就业增长量却占了就业增长总量的 1 3 。换句话说，这些国家8 0 年创造的新就业岗位的1 8 是在非政府组织中产 生的。而1 9 9 0 1 9 9 5 年期间，德国、法国、荷兰和英国四国的非营利组织就业 量平均增长2 4 ，因而占总就业增长两的( 3 8 0 万个新全职工作岗位) 4 0 。 ( 二) 制约政府的权力和克服政府的合法性危机 1 、制约政府权力。任何公共权力都需要制约，不受制约的权力是危险的权 力，绝对的权力导致绝对的腐败。政府内部的分权制约是非常必要的，但真正 能够有效制约政府权力的只有来自体制外的力量即社会。然而，社会中的个人 是没有力量与政府相抗衡的，只有结成组织的形式，才有可能抵制来自政府的 强权，才能达到制约政府的目的。非政府组织为人们的自由结社提供了自我组 织的空间，也成为监督政府的有生力量。 2 、克服政府的合法性危机。根据现代政治理论，政府的合法性取决于社会 成员的接受和承认，即内心的认同感。社会成员对政府民主和福利等方面的要 求急剧扩张，使政府的能力受到挑战，其合法性成为当代政治统治的一大难题。 哈贝马斯认为，要克服政府的合法性危机，出路在于让自发、非政治化的社会 有机体健康发展起来。政府的合法性作为一种公共物品不能由政府单方面宣布， 而只能由公共领域赋予，即只能由非政府组织提供。因为对于国家来说，大包 大揽必然导致公民对国家寄予完全的政治与经济的期望，然而国家不是万能的， 所以期望与现实之间差距的出现就是必然的，这必然会进一步导致公民对政府 公民社会部门，见：何增科主编：公民社会与第三部门) ，第2 5 9 2 6 0 全球公民社会非营利部门视界北京社会科学文献j 版社第3 4 7 等 等 蒙 蒙 拉 拉 萨 萨 特 特 斯 斯 菜 莱 美 荚 o 页。页 合法性的怀疑。因此，社会的强大可以释放国家所背负的合法性压力。 ( 三) 促进公民社会形成、社会资本增加和善治的出现 非政府组织是公民社会形成的标志之一，非政府组织的出现和发展形成公 民社会，而公民社会的形成必然使社会资本增加，进而导致善治的出现，这是 一个社会的良性发展进程，其中非政府组织的健康发展和完善是一个至关重要 和基础性的因素。 1 、政府组织既是公民社会的主要物质和组织实体，也是公民社会文化价 值特征的主要倡导、传播者。公民社会是国家和市场之外的所有民间组织或民 间关系的总和，其组成要素是各种非政府或志愿的，非营利的公民组织。而非 政府组织是其中最活跃、最有主观能动作用和最具社会效益的组织形式，是最 主要的公民社会组织或者说公民社会部门。非政府组织的民间性、非政府性、 非营利性、志愿性、自治性等特征使得它成为一套最适合促进自下而上发展， 构建发达公民社会的组织形式。同时，非政府组织活动中所倡导和表现出来的 团结、合作等精神也从文化价值关系的层次为公民社会的构建做出贡献。 2 、非政府组织的发展和壮大增加了社会资本。“社会资本”这一概念由哈 佛大学社会学家普特南提出。他认为，社会资本主要是由与公民的信任、互惠 和合作有关的一系列态度和价值观构成，国家或地区的繁荣及有效民主机制的 建立，取决于“信任”这种社会资本的积累，这些社会资本产生于社区中的个 人自愿共同为增进公共利益所做的努力，它们常常是在一种志愿组织的实践过 程中得以完成的。因此，非政府组织的存在和活动本身就体现着一定量的社会 资本，随着它的不断发展，它所提倡的民主参与和平等互惠等精神将得到进一 步的培养，人们之间的相互信任和理解也会进一步加深，所有这些，都使社会 资本大大增加。 3 、非政府组织的发展促进善治形成。非政府组织的活动既可促进经济发展， 又可对政府有效地运作起积极作用。在非政府组织活跃的社会中。国家和市场 都会更有效地运作；非政府组织的不断发展反映和表达了公民的意愿，培养了 民间交流和自主管理的方法和技能，增强了社会成员的个人自我管理的能力。 总之，非政府组织的发展及其在教育、政治参与等社会各方面所发挥的巨大作 用增强了公民和政府在社会公共事务上的合作管理，促进了公民社会发展和善 治的形成。 ( 四) 弥补市场的不足，促进市场的完善 根据古典经济学家亚当斯密的观点，在价格符号具有充分灵活性和伸缩 性的基础上，完全竞争的市场机制能够使资源的配置达到最有效率的状态，其 必要条件是：第一，所有的生产资源都为私人所有；第二，所有的交易都在市 场上发生，并且每一个市场上都有众多的购买者和销售者：第三，没有任何购 买者和销售者能够单独操纵价格；第四，购买者和销售者都可以享有充分的信 息；第五，资源可以充分流动并且可以无阻碍地流向任何使用者。但完全竞争 的市场只是一种理论状态，在现实的经济生活中，它的五个必要条件不可能同 时完全具备，而缺少任何一个条件，就会造成市场在实现资源配置( 提供公共 物品或服务) 的效率方面出现运转失败的现象，学者称之为市场失灵。公共物 品具有的公共性和非排他性，使公共物品和服务存在严重的“搭便车”现象， 通过市场无法提供这样的物品和服务，为了避免这一情况，就需要建立一些非 市场组织来满足人们的需求，政府就是其中的一种，但是政府在提供公共物品 时面对多元化的社会需求也存在着失灵现象。因此，在政府失灵的情况下，克 服市场失灵的另一渠道就是非政府组织。非政府组织承担了通过市场不能提供 的公共物品。其次，在现实的市场经济中，在有些领域由于物品或服务太过于 复杂或中间环节过多，购买者和销售者存在着信息不对称的情况，就有可能发 生销售者借此侵害消费者的权益的事情，而这些物品和服务如果由非政府提供， 因其不营利的特性，借信息不对称侵害消费者权益的可能性要小的多，这样就 和营利性的企业形成竞争，有利于市场的规范化。第三，非政府组织的发展有 利于社会资本的增加，有利于市场向信任、合作和互惠的方向发展，促进市场 的完善。 三、非政府组织产生的背景 ( 一) 非政府组织兴起的制度背景 非政府组织与政治民主化、经济市场化一样都经历了一个现代化的过程。 在西方，传统的公益组织主要是教会和救助会，他们对其教民或者救助会的成 员给予教育、医疗救助、扶贫等帮助。起初的组织主要是对部分贫困的人给予 普及似的帮助，但是，这种方式受到了人们的质疑，被认为是培养懒汉和破坏 社会风气的温床。于是新的慈善观代替了这种普及式的慈善，这些组织不在满 足于进行给予式的帮助，他们更倾向于对能够工作，愿意工作的人提供公平的 机会和致力于更能给全社会带来益处的事情，如教育、医疗、科学研究等，更 突出的则是2 0 世纪兴起的环保领域，这时，传统的公益组织开始从对关注慈善 转向了关注社会公共生活。因此，在慈善观念的转变、国家社会二元结构形成 的基础上，明显区别于传统慈善组织的现代意义的非政府组织得以生存和发展。 早在1 7 世纪，随着近代资本主义的产生和发展，在英美等主要资本主义 国家里，先后出现了一些带有政治色彩的社会团体，以及主要开展慈善救济等 社会公益活动的非政府组织。新兴的资产阶级利用这些非政府组织宣传其意识 形态、思想文化和社会观念，在一定程度上促进了资本主义制度的最终确立。 1 9 世纪，英国、美国和其他一些主要资本主义国家的非政府组织得到了初步发 展。托克维尔在论美国的民主一书中用了相当多的篇幅来描述当时美国民 间结社的繁荣景象。资本主义进入成熟期以后，非政府组织的数量、活动范围 和影响力都大大增加，特别是二战以后，非政府组织发展势头迅猛。2 0 世纪7 0 年代，非政府组织更是扩展到全球。导致非政府组织近2 0 年来取得令人瞩目的 发展的原因是多方面的，如经济增长、社会多元化、公民社会理论的兴起等。 但近2 0 多年来西方国家广泛开展的治道变革无疑是最为重要的因素之一。 二战以后，为了恢复战后经济，西方各国政府加大政府对社会的行政干预， 表现在政府成为公共产品的唯一提供者，其公共权力深入到社会的各个方面。 在政治领域：国家对公民社会的侵蚀甚至深入到了公民的个人生活；在经济领 域，奉行“凯恩斯的国家干预主义”，产生了大量的国有经济和国有与私营混合 的经济；在福利领域，政府在较大程度上排挤了传统的慈善组织、社会互助组 织、社区、邻里、家庭，而成为垄断的福利提供者。 但是随着冷战的结束，特别是7 0 年代的石油危机，暴露了西方国家福利政 策的缺陷。一方面是经济上滞胀的情况得不到有效的控制，另一方面政府财政 赤字增加，税收加重，而且由于政府的官僚体制使政府提供公共产品的效率低 下，不再能满足公众的要求。国家的高福利政策更是懒汉的温床，破坏了社会 风气，削弱了国家的竞争力，理论家们甚至怀疑政府的执政能力，政府开始出 现信任危机。西方各国纷纷探寻改革之道，其中最为著名的是英国撤切尔政府 实行的“撤切尔之路”( n e t h a t c h e rr o a d ) 和美国里根政府实行的“新联邦主 义”( n e wf e d e r a l i s m ) 的福利改革。这两种改革的都重新审视国家和市场的关 系，降低税收，缩减政府福利开支，实行福利私营化的策略。撒切尔政府强调 政府减少对全面社会福利的承诺，社会政策实行从普遍性向选择性转变，有工 作的应当自己买保险，自付更高的社会服务费用。里根政府在紧缩联邦政府社 会福利费用支出的同时，在州政府层次上，通过代用卷、购买服务的方式，引 进私人部门提供服务、删减政府的支出，大量社会福利方案被市场化了。而且， 两种方案都强调社会福利不一定要由国家包揽，民间也社会也应该广泛参与， 福利产品可以有国家、家庭、商业部门、志愿机构来提供。其中家庭和社区起 着非常重要的作用。因此，两个国家都比较重视非政府组织的发展，特别是美 国通过税收政策和购买服务的方式鼓励非政府组织的发展。在1 9 8 0 1 9 9 0 年这 1 0 年间，仅全国性的非赢利组织增长数量就超过5 0 ，即由1 4 7 万个增加到 2 3 万个，而到1 9 9 7 年又净增了7 0 0 个。 1 9 8 0 1 9 9 7 年，从事社会福利的志愿 者组织增加近一倍，保健方面的组织增加一倍多，老战士团体和爱国主义团体 增加了两倍多，宗教社团组织增加了5 0 ，业余爱好的社团组织的增加超过 5 0 。它们广泛的活动于宗教、政治、环保、教育、医疗等领域，并已成为美 国经济和社会的一支重要力量。这些非政府组织的兴起减轻了国家的福利负担， 促进了市场竞争，增强了社会活力。因此，得到了政府的大力支持。 ( 二) 非政府组织兴起的理论背景 非政府组织兴起后，各国学者兴起了股研究热，主要从其产生的原因 。s t a t i s t i c a la b s t r a c ta ft h eu n i t e ds t a t e s1 9 9 8 p 7 7 7w a 曲1 9 9 8 发展的方向，与政府和市场的关系等角度进行理论探讨，为非政府组织的繁荣 奠定了理论基础，其中最为重要有以下一些理论。 1 、公民社会、社会资本与蔷治理论 作为一个冷落已久的经典学术论题，公民社会理论在近2 0 年间得到广泛的 复兴，形成一股可以称之为全球性的“公民社会思潮”。这一学术演进状况与堪 称“全球性结社热潮”的非政府组织在时间上恰好是同步的，因而两者相得益 彰：非政府组织的发展为公民社会理论提供了实证研究的对象和理论校验的素 材，公民社会理论的发展也为理解和观察非政府组织准备了学术视角和思辨的 知识：在这样的互动过程中，非政府组织获得了理论上的合法性论证并因而在 实践中更具有发展的冲力，公民社会理论也获得了经验上的普适性支持。 对公民社会的定义颇多，但比较有代表性的是戈登怀特的定义。他认为： “公民社会是国家和家庭之间的一个中介性的社团领域，这一领域由同国家相 分离的组织所占据，这些组织在同国家的关系上享有自主权并由社会成员自愿 地结合而形成以保护或增进他们的利益或价值。”。 并且怀特主张将企业或经济机构同公民社会分开来对待，前者作为经济社会或 经济系统构成了公民社会的基础。o 通过定义我们可以发现公民社会既有结构性 特征，也有文化和价值特征。综合起来，主要有以下几个点： ( 1 ) 私人领域。对这以领域有两种观点，第一种观点认为，私人领域是指 私人自主从事商品生产和交换的经济活动的领域。其中市场机制和私人产权构 成这种私人领域的两大要素，它们保证个人能够自主地从事经济活动和追求特 殊的私人利益。马克思主义经典作家早期著作中关于公民社会的论述主要是在 这个意义上使用的，因此将其译为“市民社会”是比较准确的。另一种观点则 是在个人私域意义上使用私人领域这术语，他们认为个人私域( 个人的家庭生 活或私人生活领域) 构成个人自我发展和道德选择的领域，个人在这一领域应 享有充分的隐私权。 。公民社会、民主化和发展：廓清分析的范围【英】戈登怀特，何增科主编：公民社会与第三部门 第6 4 负 。何增科主编：公民社会与第三部门，第3 页 ( 2 ) 志愿性团体。这种志愿性团体不是建立在血缘或地缘联系的基础上， 成员的加入或退出是自愿的，并且不以赢利为目的。它是团体成员基于共同利 益或信仰而自愿结成的社团，是一种非政府的、非营利的社团组织。志愿性社 团为公民提供了参与公共事务的机会和手段，提高了他们的参与能力和水平， 因此，当代公民社会论者多把志愿性团体看作是公民社会的核心要素，有人甚 至在二者之间划等号。 ( 3 ) 公共领域。当代关于公共领域的思想主要得益于哈贝马斯这位当代大 思想家。他认为，公共领域是介于私人领域和公共权威之间的一个领域，是一 种非官方的公共领域，它是各种公众聚会场所的忠诚，公众在这一领域对公共 权威及其政策和其他共同关心的问题做出评判。自由的、理性的、批判性的讨 论构成这一领域的基本特征。 ( 4 ) 介人主义个人主义的假设一直是公民社会理论的基石。它假定个人 是社会生活的基本单位，公民社会和国家都是为了保护和增进个人的权利和利 益而存在的。 ( 5 ) 多元主义。它要求个人生活方式的多样化，社团组织的多样性，思想 的多元化。维系这种多元主义的是提倡宽容和妥协的文化。 ( 6 ) 公开性和开放性、参与性。公民社会理论强调国家政务活动应对全体 社会成员公开，以接受公众的监督和制约：主张公共领域的开放性，反对国家 对公共事务的垄断。同时，强调公民参与社会政治生活和制约国家权力。公开 是公民参与的前提条件。 ( 7 ) 法治原则。既从法律上合理划分公民社会和国家系统以及经济系统的 活动界限，保障公民社会自己独立的活动空间，反对国家对公民社会内部事务 的过多干预。其中志愿性、中介性的非政府组织被看作是公民社会的核心结构 要素；这些组织既为公民参与公共事务提供了必要的准备和训练、必需的机会 和手段，同时也为公民自治和自我管理提供了必要的基础和条件、必需的组织 和形式；正是通过非政府组织，公民社会获得了相对于国家的独立性和自主权， 进而成为抵御国家权力和职能过分扩张、防止商业市场系统过分侵蚀的根本保 障，成为民主政治的牢固基石。在这种理论框架支配下的相关研究特别关注非 政府组织在社会变迁和政治民主化进程中的具体作用，探讨非政府组织在日常 活动中与国家机构之间的互动关系，考察它们吸收其成员并动员社会大众的方 式。正是在这个意义上，非政府组织的研究者又倾向于将这些组织看作是参与 民主的新形式。非政府组织的发展与最近十余年来兴起的所谓治理( g o v e m a n c e ) 和善治( g o o dg o v e r n a n c e ) 的讨论有着密切的联系。尽管人们至今仍对治理和善 治的概念有着不同的见解，但在强调其作为使公共利益最大化的社会管理过程 应当由政府与公民实现共同合作、共同参与这一点上有着基本的认同。在强调 社会秩序和权威得到公众普遍认可和自觉服从的合法性，政治信息必须公开的 透明性，公民应当对自己的行为负责的责任性，人人平等且依法统治的法治原 则，运作低成本和机构设置合理的效率性等作为治理和善治的基本要素这一点 上也有着基本的共识。o 正是在这一讨论中，人们将非政府组织，特别是那些关 注公共政策和公共管理问题且活动于特定公共政策领域中的非政府组织的发展 视为新型治理或善治的关键，视为超越传统善政和统治概念及其实践的必行途 径。 在此基础上，有关的研究主要集中于探讨非政府组织在某些具体的公共政 策领域介入政府决策过程的方式及其结果，以及某些国家的政府如何实行改革 以在新的制度空间内吸纳和采用非政府组织参与治理。从这个意义上讲，所谓 治理和善治的讨论，就是主张国家权力向由各种非政府组织之间的合作网络所 构成的社会的回归和扩散。这一主张在某种程度上可以看作是公民社会理论思 考脉络的延续，尽管其着眼点更偏重于政府和政府政策的改变。正是在这一讨 论中，人们将非政府组织、特别是那些关注公共政策和公共管理问题且活动于 特定公共政策领域中的非政府组织的发展视为新型治理或善治的关键，视为超 越传统善政和统治概念及其实践的必行途径o 。 社会资本理论为非政府组织的发展提供了人文价值。社会资本是指“处于 。s t e p h e n n n d e g w a ，1 c t w of a c e so fc i v i l s o c i e t y ：n g o s a n dp o l i t i e si na f r i c a ，w e s t h a r t f o r d ：k u m a r i a n ，1 9 9 8 ；j u l i ef i s h e r , n o n g o v e m m a n t s ：n g o sa n dt h e p o l i t i c a l d e v e i o p m e mo ft h e t h i r