（教育学原理专业论文）我国地方教育行政的合法性研究.pdf

学位论文独创性声明 本人郑重声明： 1 、肇持以4 求实、创新”的科学精神从事研究工作。 2 、本论文是我个人在导师捃导下进行的研究工作和取得的研究 成果。 3 、本论文中除引文外，所有实验、数据和有关材料均是真实的。 4 、奉论文中除引文和致谢的内容外，不包含其他人或其它机构 已经发表或撰写过的研究成果。 5 、其他同志对本研究所傲的贡献均已在论文中作丁声明并表示 了谢意。 作者签名：理壹竖 日 期_ 放! 乏舞参茸3 目 学位论文使用授权声明 本人完全了解南京师范大学有关保留、使用学位论文的规定，学 校有权保留学位论文并向国家主管部门域其指定机构送交论文的电 子版和纸质版：有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论 文进入学校醒书馕被雀阅；有权将学位论文的内容编入有关数据库进 程检索；有权将学位论文的标题秘摘要汇缠出版。保密的学位论文在 解密后适用本援定。 挥翥签名：翌壶监 日 期：2 殳盘垒至鼋圣! 曰 中文摘要 “依法行政”是现代教育行政活动的趋势和根本要求，只有这样才能推进教育事业的健 康发展。地方教育行政的主要对象是基础教育，基础教育在我国国民教育中占有重要的地位。 我国是一个法制国家，如何规范地方教育行政，加强教育立法，严格执法，加强监督，提高 地方教育行政的效率，创造出一只廉洁、高效，有权威有能力的地方教育行政队伍对我国基 础教育的发展，对于国民素质的提高，具有重要意义，所以进行地方教育行政的合法性研究 尤为重要。 本论文在充分吸收国内外相关理论的现有研究成果基础上，以政策、法律文本及相关案 例为主要研究素材，采用法理分析的方法、文本分析及案例分析的方法，社会调查的方法对 我国地方教育行政的合法性进行研究，并根据研究的结果得出一些初步的结论。 论文共有五个部分：引言部分主要阐明了选题的意义、研究目的、研究现状以及研究方 法和文章的写作脉络。正文第一章对地方教育行政的特点、地方教育行政的运行机制作了阐 述。第二章主要阐述了地方教育行政的主要法律依据，其中包括合法性含义，以及地方教育 行政参照的主要法律。第三章主要讲了我国地方教育行政合法性存在的主要问题，最后论述 了我国地方教育行政存在问题的有关对策。 关镅貊司：地方教育行政合法性行政程序监督救济 a b s t r a c t ”a d m i n i s t r a t i o nb yl a w ”i sam o d e r ne d u c a t i o n a la d m i n i s t r a t i o na c t i v i t yt r e n da n db a s i c d e m a n di ti st h eo n l yw a yt op r o m o t et h eh e a l t h yd e v e l o p m e n to ft h ec a u s eo fe d u c a 6 0 n t h e m a i nt a r g e to fl o c a le d u c a t o n a la d m i n i s t r a t i o ni sb a s i ce d u c a 6 0 n b a s i ce d u c a t i o no c c u p i e sa n i m p o r t a n tp o s i t i o ni no u rn a t o n a le d u c a t i o n c h i n ai sas t a t eo fl a w , i ti ss i g n i f i c a n tt or e g u l a t e l o c a le d u c a t i o n a la d m i n i s t r a t i o n ，s t r e n g t h e ne d u c a t i o nl e g i s l a t i o na n ds t r i c t l ye n f o r c et h el a w , s t r e n g t h e ns u p e r v i s i o na n de n h a n c et h ee f f i c i e n c yo fl o c a le d u c a t i o n a la d m i n i s l r a t i o n ，c r e a t e a c l e a n ，e f f i c i e n t ，a u t h o r i t a t i v ea n dc a p a b l ee d u c a t i o n a l a d m i n i s t r a t i o no r g a n i z a t i o n s ot h e l 画t i m a c yo f r e s e a r c ho i ll o c a le d u c a t i o n a la d m i n i s t r a t i o ni sp a r t i c u l a r l yi m p o r t a n t t h i st h e s i si so i lt h eb a s i so ft h ef u l la b s o r p t i o no ft h ee x i s t i n gr e s e a r c hr e s u l t so nt h i s r e l e v a n tt h e o r y w i t ht h ep o l i c y , l e g a lt e x t sa n dc a s e sm a t e r i a l sr e l a t e dt om a j o rr e s e a r c h ，u s i n g h i s t o r i c a lm e t h o d s ，i n v e s t i g j t t i o nm e t h o d s ，c o m p a r i s o nm e t h o d s ，t e x ta n a l y s i sa n dc a s ea n a l y s i s m e t h o d s ，ii n v e s t i g a t et h el e g i t i m a c yo fo u rl o c a le d u c a t i o n a la d m i n i s t r a t i o n ，a n dd r a ws o m e p r e l i m i n a r y c o n c l u s i o n sa c c o r d i n gt ot h ef i n d i n g so f 出es t u d y t h e r ea r ef i v ep a r t si nt h i st h e s i s t h ep a r to fi n r o d u c t i o ni st oc l a r i f yt h es i g n i f i c a n c eo f t h es e l e c t i o no f s u b j e c t , r e s e a r c hp r o p o s e s ，t h ep r e s e n ts i t u a t i o no f t h es t u d y , r e s e a r c hm e t h o d sa n d t h ef l a m eo ft h et h e s i s it a l ka b o u te d u c a 矗o na d m i n i s t r a t i v ec h a r a c t e r i s t i ca n de d u c a t i o n a l a d m i n i s t r a t i o no p e r a t i n gm e c h a n i s mi nt h ef i r s tc h a p t e r c h a p t e r i sm a i n l ya b o u tl e g a la u t h o r i t y b a s i sf o rl o c a le d u c a t i o n a la d m i n i s t r a t i o n ，i n c l u d i n gl e g i t i m a c ym e a n i n g , a n dt h em a i nl a ww h i c h t h el o c a le d u c a t i o n a la d m i n i s t r a t i o nc o n s u l t s ，ia n a l y z et h em a i np r o b l e m so nl o c a le d u c a t i o n a l a d m i n i s t r a t i o na n dr e a s o n sf o ri lf i n a l l yid i s c u s st h er e l a t e dm e a s u r e sa n da d v i c eo no u rl o c a l e d u c a t i o n a lp r o b l e m s k e y w o r d s ：l o c a le d u c a t i o n a la d m i n i s t r a t i o n ；l e g a l i t y ；a d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r e ； s u p e r v i s i o n ：l e g a lr e m e d i e s 2 一、研究问题的缘起及意义 刖吾 2 0 0 4 年3 月2 2 日国务院办公厅发布全面推进依法行政实施纲要将推进依法行政 建设法制政府放在了一个重要位置。依法治国首先应是依法治官，依法治权，而不只是依法 治民，依法行政不只是加强行政权、保障行政权，更是监督行政权，规范行政权，控制行政 权。1 教育行政领导工作是一种层次最高，最具影响力的教育管理，它具有教育自身的规律 与一般的企业管理有很大的不同。随着现代社会的发展，教育关系越来越复杂。对教育管理 水平也越来越高，现在世界各国基本上都纳入的依法治教的轨道，教育行政受法律支配。依 法行政可以提高教育行政的权威，从而可以更大地发挥教育行政的作用；对教育行政组织而 言，法制化有助与加强教育行政机关的组织建设，提高工作人员的素质，实行科学，有效的 管理，不断提高工作效率：实现教育行政法制化，将使教育行政组织与其他组织的关系在法 律范围内得到调查。因为教育行政组织要和其他组织发生这样那样错综复杂的关系，不免会 发生矛盾和磨擦，实现法制化后就可以按照法律规范的规定，并采用法律手段保护教育系统 的合法权益。 建国以来，我国总结正反两方面的经验教训，深刻认识到依法治教的必然性和必要性 过去我国没有把教育摆上应有的位置，教育行政缺乏牢固的法律基础，教育完全按长官意志 办事，朝令夕改，学校屈从于主管行政部门，没有自己的个性和积极性。党的十一界三中全 会适应拨乱反正的需要，提出在教育行政管理领域要以法制化为基础，由此国家制定了一批 较好的行政法规。“如果不用法律对教育行政的设立和职责加以明确规范和约束，那就不可 能有真正的完善的法制，在一定程度上一定范围内依然是人治。”2 我国自从1 9 9 5 年入世以来，很多领域都对外开放，教育这个市场也不例外，上至高等 教育，下至基础教育，外国人可以来中国办学，中国人也可以到国外去办学，这就要求教育 管理制度规范化、制度化，增加透明性，依法进行教育行政，过去以言代法，以权压法的局 面必定不符合世界贸易规则，所以各级教育行政部门都要增强法制化意识，学习法律知识 依法行政。在世界范围内，到了二十世纪，尤其是第二次世界大战以后，为了促进教育事业 的发展，资本主义国家进行了一场具有深远影响的教育立法活动，教育法逐渐成为现代教育 1 袁曙宏著，社会变革中的行政法治，( 北京) 法律出版社，2 0 0 1 年版，第1 7 页 2 沈培新孙成城编著，普通教育行政学，( 合肥) 安徽段育出版社，1 9 8 9 年版，第3 3 页 行政的基础和基本依据，教育行政受法律支配。在教育行政法制化过程中，日本具有代表性。 二战以前日本教育行政实行教育敕语体制，命令主义贯穿于教育行政的始终。二战失败后， 总结经验教训，决心从命令主义向法律主义转变，战后的日本国宪法明确规定教育行政应由 法规来规定。 由此可以看出，从世界范围来看，“依法行政”是现代教育行政活动的趋势和根本要求， 教育主要是一种教育执法活动，只有这样才能推进教育事业的健康发展。教育行政包括中央 教育行政和地方教育行政，中央教育行政在大的教育方针政策上给予指导，在全国范围内具 有约束力。地方教育行政包括省、自治区、直辖市以及区、县、乡( 镇) 教育行政。地方教 育具有地方的特色，我国教育法规定：“国务院和地方各级人民政府根据分级管理、分工负 责的原则，领导和管理教育工作。“地方如何根据实际情况，办出具有地方特色的教育，全 国形成一派百花其放百花争鸣的景象，如何做到地方教育行政合法义不容辞。地方教育管理 的主要对象是基础教育，基础教育在我国国民教育中占有重要的地位。世界上发达国家美国 实行地方学区制，地方教育基本上脱离联邦，地方教育行政脱离地方政府独立征收教育税， 由此可以看出地方教育行政的重要性。我国地方教育行政多年来在依法行政方面取得了很大 的成绩，但是也存在着这样那样的问题，如，有些地方教育行政程序不太合乎规范，政策不 透明，地方教育行政规章及地方政策与国家法律法规有不相符的地方，如何规范地方教育行 政，加强教育立法，严格执法，加强监督，提高地方教育行政的效率，创造出一只廉洁、高 效，有权威有能力的地方教育行政队伍对我国基础教育的发展，对于国民素质的提高，具 有重要意义，所以进行地方教育行政的合法性研究尤为重要。 二、研究动态 随着依法行政这个世界大潮流的推进，关于如何“行政的合法性”这方面的研究也越来 越多和深入。教育行政是公共行政的一部分，教育行政与公共行政有共同之处，但教育行政 也有区别于公共行政的独特之处，关于公共行政的研究成果也可以用来指导教育行政，但教 育行政也要遵循教育自身的规律。 多数研究“教育行政部门存在问题”及针对“如何依法行政”“如何加强监督和救济” 提出一些对策和建议，而专门针对“地方”教育行政的研究较少。 教育部法制办公室编，教育法律法规规章汇编，( 北京) 教育科学出版社，2 0 0 4 年版，第5 1 页 4 ( 一) 法制观念淡薄，有法不依问题 李莉在文章行政公开及我国相关制度之完善中认为 “中国社会经历了几千年的封建专制统治，一些传统的、落后的封建残余在人们的思想、 行为中还难以一下子洗刷干净，“官本位”“权力本位”的观念根深蒂固，管理意识差，权力 与义务相脱离，作为管理者的行政机关优越感强烈，而作为被管理者的人民群众权利意识淡 薄”我国在传统上是一个重道德、重行政长官命令而轻法律的国家，法制观念淡薄，具 体到地方教育行政部门来说，依法行政的意识较弱。 ( 二) 无法可依问题 赫淑华在文章中提到“长期以来，由于我国在教育行政组织方面缺少专门的法律规范， 造成了实践中教育行政管理体系存在诸多问题，如机构设置过多，权限划分混乱，人员编制 庞杂等，必须把机构改革与健全法制结合起来，实现教育行政组织机构、职能、编制、工作 程序的法定化，建立一种有效控制教育行政组织规模的法律机制。”( 赫淑华，2 0 0 2 ，1 1 ) 。 有学者认为，我国目前尽管有行政组织方面的法律，但很不完备，表现为：对国家机构 的设置笼统、不明确；缺少编制法，对行政机构的数量、各种机构的比例关系及各类人员之 间的比例关系没有规定；缺乏对滥设机构、滥扩人员的违法情况的法律责任规定。 “教育法律法规没有明确的法律责任，没有明确的罚则。尤其是某些教育法律法规在具体 执行中涉及多个部门时，因法律条文规定不明确具体，造成执法主体之间互相推诿，互不负 责。”1 ( 三) 政策合法性问题 “政策的合法性指政策的制定过程及政策内容应符合宪法和法律的要求，任何政策的运作 和实施都必须以合法性为前提。政治系统内的政治体系和法制结构在一定时期和阶段内具有 定的稳定性、连贯性、权威性和有效性，任何一种政策如果悖逆现行法律结构，或者与现行 法律精神背道而驰，势必造成社会宏观管理与控制的无序和失调。因此，政策的有效实施必须 合法，这就要求政策的制定过程符合法定的程序，政策的实体内容不与宪法和法律精神相冲 突。”2 ( 四) 行政程序的问题 王丽在文章试论行政程序法的建构中说“行政程序法是规范行政程序法律关系主体 行为的法，它一方面要求行政主体在行使行政权时必须严格遵守法定程序规则，通过对行政 主体实施行政行为的步骤、顺序、方式、形式、时间以及相关的程序性制度的设定，使行政 1 肖远军李春玲，我国教育法制建设的回顾与反思重庆大学学报( 社科版) 2 0 0 5 年第5 期，第6 8 页 2 陈庭忠，论政策和法律的协调与衔接，党政干部论坛，2 0 0 0 年第8 期，第2 1 页 权的行使规范化：另一方面，要求行政相对方无论是在享有法定权利，还是在履行法定义务时 都必须遵守法定程序，否则都会产生否定性的法律后果。在现代法治国家，行政相对人的权益 能够受到一定程度的保护，在很大程度上应当归功于程序法制。实体法制固然重要，但没有程 序法制，实体法制再好也几乎等于零。”程序之所以重要，是因为程序是规范政府行为的经常 性的经过实践验证的现实有效的主要途径。 ( 五) 很多学者提出了如何依法行政的建议与对策 1 如陈家颐在文章教育行政法制化初探中建议：“根据教育行政法制化的特点，教 育行政法制化标志的内容体系大体包括三个结构版快：( 1 ) 制度体系，即经过法定程序建立 的教育行政法制体系。具体包括：教育行政管理的组织法，它规定了各级各类行政组织形 式权限、责任、体制、任期、上下左右关系及其工作程序等。教育公务员条例及实旅细则， 明确规定教育公务员的权利义务、职位分类、考试录用、考核奖惩、职务任免升降、调任转 任、轮换回避等。教育行政管理的文件规范，规定一般性文件和特殊文件的制定方式、程 序和责任等。教育行政行为和行政处罚的法规。教育行政法制监督，规定一般行政管理 监督和特殊行政管理监督的机构形式，工作方法、监督方式和程序。( 2 ) 人员素质，即教育 行政管理机关及其工作人员能依法办事，执法如山。具体表现为教育行政管理人员学法懂 法，有较强的法制观念。教育行政管理机关能依照法律法规，采取有效措施，坚决制止一 切违法行为。经常不断地向广大教育工作者和社会各界进行教育行政法制教育。( 3 ) 法制 效果”。在这里他较为详尽地介绍了教育行政部门如何才能做到依法行政的措施，有制 度层面的、人员素质层面的、法律效果层面的，制度层面的是指要制定相关法律和政策，使 教育行政部门有法可依；人员素质层面的是指对教育行政人员进行法制教育与培训，提高其 法律素质。 2 还有学者认为：目前教育行政执法要建立“四制”实行“双证”，“四制”即执法人 员目标责任制，行政执法检查制度，教育督导评估制度，执法情况报告制度，“双证”即执 法证和督学证。凡是督学人员必须持督学证，执法证监督检查，凡是行政执法人员必须持执 法证进行执法，通过建章立制，不断提高行政执法水平。( 周满升，2 0 0 2 ，1 1 ) 3 相关学者建议说：“开展大规模的教育法规宣传普及，要求国家干部、学校领导、教 师带头学法、守法、用法：规范教师行为，明确教育行政执法原则和程序：加强教育司法建 设，不断解决日益增多的教育纠纷；严格教育法制监督，增强教育法制的实效性。” 4 杨敦明在文章中建议到：“要对行政机关工作人员特别是领导干部建立全程化，动态 监督的制度，即在任命，选拔上建立公开考核，择优录用的制度；在上任后建立收入申报， 年度考核，工作检查，重大事项报告等制度，同时建立个人问题，政绩档案等等，是行政法 6 制监督覆盖干部权力获得，权力运行，权力运行效果及权力终止全过程，从根本上防止不正 风和消极腐败现象的滋生。” 另外，各种有关教育行政、教育管理，教育法学著作中也散见“教育行政的合法性”的 研究。如；沈培新编的 普通教育行政学里提到：“对教育行政的法制监督有四个方面： ( 1 ) 国家权力机关的监督；( 2 ) 行政监督；( 3 ) 审计监督和财务监督；( 4 ) 群众监督和社 会监督。” 目前本国较为详尽的论述地方教育行政的著作有孙绵涛的地方教育行政系列研究， 本书由三部分构成：第一部分是我国地方教育行政现状研究，第二部分是我国地方教育行政 历史研究，第三部分是世界各主要国家地方教育行政比较研究，在这本书中，将地方教育行 政划分为教育行政体制、教育计划与规划、教育财政、教育人事行政、教育业务行政，教育 督导与教育评价等六个领域。并从上述六个方面，对我国地方教育行政的基本状况进行了分 析，并在此基础上，提出了我国九十年代地方教育改革的初步设想。这本书虽然在地方教育 行政部门如何依法行政方面阐述较少，但却详尽地介绍了地方教育行政的相关知识，为我写 这篇论文起着奠基作用。 在现有的研究条件下，没能找到国外的地方教育行政合法性研究专著。所找到的只是一 些教育行政法方面的书籍。教育行政学在我国正式成为- - f 独立学科之前，主要是翻译国外 教育行政和学校管理方面的论著。德国的行政学认为，行政乃是政府官员依法行政行使职权 的活动，在法律许可范围内谋求效率的增进。日本的教育法学研究起始于战前，早在1 9 0 0 年颁布改正小学校令而使日本的学校法制基本得以确立之时，德岛县的视学小林歌吉就 发表了教育行政法一书，其后又相继出版了山田邦彦的学校教育行政法( 1 9 0 5 ) 、祷 苗代的日本教育行政法述义( 1 9 0 6 ) 、松溥镇次郎的教育行政法( 1 9 1 2 ) 等二时余部 教育法制研究专著和文献。日本久下荣志朗等著的现代教育行政学中第十三章专门论述 “教育法与教育行政”。 三、本研究的研究方法 1 法理分析法 法理分析法就是指具体地分析实体法现象或者运用逻辑推理对法律问题进行一般性研 究的研究方式。对我国教育的现行法律制度和法制实践进行法理分析，可以发现不一致和矛 7 盾所在，根据法律逻辑为法制理论与实践提出建议。 2 案例分折法 通过典型案例的分析研究，探索教育法规实施中的经验教训，可以促进我国教育法规的 完善和发展。此外，案例研究比较直观、生动，可以成为有效的培养教育法律意识的教材， 也可以丰富论文的内容。案例研究主要是通过对比较典型的案例，如地方教育行政部门侵犯 教师权利的案例及与其有关的各类法律纠纷案例进行剖析研究，从中获得有价值的资料。 3 社会调查法 由于本人以前做过教师，有很多现在仍在基层教学的同事，母亲和妹妹还有其他有关人 士也是教师，所以和他们进行了一些对话和交流，他们都给我提供了宝贵的资料。以前做教 师时与地方教育行政部门打过交道，2 0 0 5 年暑假我特意回到家乡，到家乡的区教育行政部 门和县教育行政部门进行实地调查，通过问卷，访谈等方式对地方教师，行政官员，以及他 们的行政行为进行调查，并进行实证性分析，增加可信度。 第一章绪论 第一节地方教育行政及其特点 一、行政和管理 在英语中行政为a d m i n i s t r a t i o n ，是指事务等，尤其指公共事务，国家政策等之管理， 经营，该词来源于拉丁文a d m i n i s t r a t e ，意为“执行事务”“行政”一词。政指政治，政事。 论语为政：“道之以政。”由此可见，行政一般指对国家事务的管理。有些学者主张行 政既是国家意志的执行，同时也是国家意志的表达，在行政过程中，行政机关也有准立法， 准司法的职能。如美国行政学家古德诺( f j g o o d n o w ) 说：政府有两种性质截然不同的功 能，一种是“政治”功能，另一种是“行政”功能，“政治与政策和国家意志的表达有关： 行政则与这些政策的执行有关。“有些学者认为“行政在日常意义上既指行政机关，也指 管理活动。“大多数学者认为行政的主要特征是实现公共利益、达到公共目的的国家行为。 总的来说，行政是以行政机关为载体，以执行国家意志为职能，以强制性政令为手段，对全 体社会进行的一种管理，以实现公共利益，达到公共目的的国家行为。 那么行政与管理有什么区别? 有的学者认为，行政在层次上高于管理，也有学者认为行 政的范围比管理窄，行政属于一种管理，是国家权力行使过程的具体化，是具有政治性的管 理。而管理包括各行各业的管理，它所涉及的既有政治性的一面，又有非政治性的一面。 管理是一种很古老而又普遍的现象，从时间上看，远在国家出现以前，人类为了一个共同的 目标而形成一定的社会群体，就产生了组织、协调，控制等活动，这种管理活动在国家消亡 之后将会继续存在。而行政是伴随在国家的出现而出现的。从空间上看，管理的范围较广， 一般来说，只要有群体存在的地方就有管理活动，一个组织，团体，一个家庭，一个企业， 大至国家等，无事无处不存在着管理。而行政只是国家的特定机关对国家事务的管理。还有 一种观点认为行政就是管理，管理这个词开始广泛用于工商业界，后来随着国家的出现，工 商业界的先进管理经验推广到国家行政领域，管理这个词广泛的用于国家行政领域，1 9 8 9 年出版的 用来规范教育行政部门内部机构设置、人员配备及机构规格、人员比例定额等，避免机 构编制管理过程中出现人为的漏洞，使机构编制管理在良好的法律规范内实施，以达到科学、 规范的管理的目的。 党的十六大报告明确提出要“实现机构和编制的法定化”党的十六届三中全会进一步提 出要“调整各级政府机构设置，理顺职能分工，实现政府职责、机构和编制的法定化。” 地方教育行政部门的编制问题是一个很重要的问题，地方教育行政机关的机构和定员管 理必须依科学的原则进行，编制过大，机构臃肿，人浮于事，投入就增加，效益必然下降。 教育行政人员没有合理的配置，使各种年龄层次、知识、学历层次的教育行政人员有机地结 合，整个教育行政机关就不能很好地运作，就直接影响外部行政行为，影响对学校、教师、 学生等的管理。编制合理，才能建立功能齐全、结构合理、运转高效、运转协调、行为规范 的地方教育行政管理队伍。 建国以后到现在我国始终没有形成机构编制管理的专项法律、法规，只是在有关的组织 2 s 法中对编制管理作过一些原则性的规定。由于宪法和组织法的法律特性及其立法上的要求， 不可能将机构编制管理的所有规范都纳入宪法和组织法的文本之中。因此，宪法和组织法中 有关机构管理的原则性规定，就缺乏相应的法律、法规使之配套，没有形成机构编制管理的 法律体系，也就难以具体操作，在地方机构改革中更容易被变通甚至扭曲，所以机构编制管 理常常习惯以政策代替法律，机构编制管理中人治现象严重。 教育行政机关编制法拟规定各级教育行政部门内部的机构设置、机构比例、各类工 作人员的结构以及工作人员的定额等。它包括两部分内容：一是各行政机关的机构定额及比 例。如业务机构和非业务机构的比例等。二是人员定额及比例。例如地方教育行政官员和一 般教育公务员之间的比例；不同专业、专长和文化程度的工作人员之间的比例；各种年龄层 次的工作人员之问的比例。编制法要在科学论证的基础上，把行政机关编制管理的实体和程 序问题固定下来，编制的管理，要加强程序的控制，可以规定行政机关在内部调整人数时， 要经历编制的提出、审查、论证和批准的程序，尤其是论证程序。通过程序控制编制，并规 定随意扩大编制的法律责任。 二、建议制定一部地方教育行政组织及管理法) 拟规范教育行政组织的性质，职责权限，教育行政组织中各主要岗位职位权力，教育行 政人员的资格和管理等。 日本为实现教育管理的民主化、科学化和效率化，于1 9 5 6 年制定并颁布了地方教育 行政组织及管理法。1 日本地方教育行政组织及管理法共有六章。从内容上来说，具 有如下几个方面的特点。第一、规定了地方教育行政组织的设置。如第二章教育委员会的设 置和组织，分别对教育委员会的设置、委员及其会议、教育长及其事务局等有关事项作出了 规定。第二、划分了各级政府与同级教育委员会之间在教育方面的职责权限。如第三章教育 委员会及地方公共团体长官的权限，分别对地方公共团体长官( 主要指县、市、镇的行政长 官) 在教育方面的职责权限与同级教育委员会所拥有的权限作了划分。第三、规定各类教育 机构与地方教育委员会的隶属关系和教育机构内教职员的任免及经费负担等。如第四章教育 机构就是这方面的内容。第四、规定了中央文部省与地方教育委员会的关系，如第五章文部 大臣和教育委员会的关系就属于这方面的内容。2 1 孙绵涛主编，地方教育行政系列研究，( 武汉) ，武汉工业大学出版社，1 9 9 2 年版，第2 6 2 页 2 同上书，第2 6 7 页 这方面可借鉴日本。地方教育行政组织及管理法拟规定以下几个部分：第一部分， 规定立法的目的及内容。第二部分，对地方各级教育行政部门的职责权限进行划分，包括地 方各级教育行政部门的级别，每级教育行政部门内机构设置的原则，编制，干部的资格素质、 要求、级别，行政长官产生的方式，以及地方各级教育行政部门之间的隶属关系。第三部分， 对每级教育行政部门中每个机构如教育规划、人事行政、教育财政、教育业务行政等方面的 职责权限做出规定。第四部分，对法律责任做出规定。 建议制定教育行政程序法，拟规定教育行政各项权力和整个管理活动的运行机制和 保障措旅等。包括制定程序的目的、政策制定程序、各项权力行使的程序、以及各项义务行 使的程序以及违反程序规定的法律责任等。 第二节进行普法教育和培训 一、进行普法教育 各级地方教育行政领导干部作为地方教育的宏观决策者和组织管理者，能否代表人民群 众正确行使管理国家教育事业的权力，在很大程度上取决于法律素质的高低。 中国社会深受传统的儒家文化影响，而传统文化的主旨是要达到一个无法或超法的“道 德理想国”，因而从古至今我国欠缺崇尚法律、信仰法律的传统精神，所具有的法是用来统 治老百姓的法，是皇家的家法。必须从思想上转变观念，认识到依法治国首先是依法治官， 依法治权，而不只是依法治民，依法行政不只是加强行政权、保障行政权，更是监督行政权， 规范行政权，控制行政权。要深化法制宣传教育，努力提高以各级地方教育行政领导干部为 重点的全民族的法律意识。 各级地方教育行政领导干部要进一步认清形势，更新观念，树立法律权威，维护法律尊 严，带头学法用法，对于地方教育行政人员，任职前要进行法律知识考试，法律知识水平是 任职的条件之一，而且考核评议要“评法”，评议他们依法行政和遵纪守法的内容。 要在全体公民中深入开展法制宣传教育，通过普法教育，使全体公民执法、懂法，逐步 提高自己的法律意识，自觉地维护自己的合法权益，同各种违法乱纪行为作斗争。 二、建立教育行政人员培训制度 宪法第二十七条规定：“一切国家机关实行精简的原则，实行工作责任制，实行工作人 员的培训和考核制度，不断提高工作质量和工作效率，反对官僚主义。”1 9 8 2 年，教育部 下发了关于加强普通教育行政干部培训工作的意见，教育领导者培训制度是整个教育领 导者管理制度的一个重要方面。干部培训是为提高在职的国家机关工作人员的政治、业务及 其管理能力而进行的培养训练工作。继续教育在提倡终生教育的今天是一个人提高自己，更 新自己的最重要的途径。美国在1 9 5 3 年制定通过了雇员培训法，在文官事务委员会设 培训司，制定培训计划和协调培训工作。英国政府在1 9 6 8 年对文官制度做了一次全面改革， 规定新录用的文官一般要在文官学院经过两年的培训。1 随着公务员制度的推行，教育行政 人员培训也变得日益重要，长期以来教育行政官员的培i i 隧修制度比较薄弱，有些地方的教 育行政人员培训几乎流于形式，比如培训师资力量不行，培训管理不严，培训者的过关考试 冒名顶替的现象时有发生。教育行政机关官员除接受一般公务员培训之外，很少有机会参加 专业对口的培训。各地政府很少组织专门针对教育行政官员的大规模培训，即使培训也只是 局限于教育学、心理学知识的培训，而要更注重理念，能力、观念的培训。培训包括职前培 训、职后培训以及转岗培训。而且培训要规范化、制度化。 第三节完善监督体系 “一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。有权力的人们使用权力 一直到遇有界限的地方休止。，就是品德本身也是需要有界限的。从事物的性质来说， 要防止滥用权力，就必须以权力制约权力。”列宁指出，“一般用什么来保证法律的实行呢? 第一，对法律的实行加强监督：第二，对不执行法律的加以惩办。”3 对地方教育行政监督的途径有： 一、加强人大监督 我国宪法规定：“国家行政机关、审判机关、检查机关都由人民代表大会产生，对它负 责，受它监督。”人民代表大会制度是我国的根本政治制度，权力机关对政府的监督是我国 1 应松年主编行政法学新论，( 北京) ， 2 ( 法) 孟德斯鸠，论法的精神，上册 3 列宁全集第二卷，第2 5 3 页 中国方正出版社，1 9 9 9 年舨。第1 6 0 页 ( 北京) 商务印书馆，1 9 6 1 年版，第1 5 4 页 3 根本政治制度的组成部分。因此，人民代表大会是我国整个国家机关体系的核心，具有最高 权威。各级人民代表大会及其常务委员会通过对行政机关工作报告的审查、通过对行政机关 制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、政策、文件、通过对特定问题的调查、通过对教育 行政官员及其公务员的罢免，通过处理公民的申诉和控告，通过质询和询问从而对地方教育 行政机关进行监督。 但是在不少地方，人大形同虚设，不起多大作用，首先，人大代表的来源大多并不是人 民民主选举出来的，一部分是从政府领导岗位上退下来的官员以及现任官员，一部分是官方 指定的社会人士，虽然表面上也经过选举，但只是走过程而已，这几个来源产生的人大代表 能否很好地起监督作用? 有的地方把人大作为它的下属单位，作为一个职能部门，人大的权 力本代表全体人民的意志，权力应高于政府，但是地方人大的地位在现实生活中却低于政府， 它怎么可能起到监督的作用呢? 因此，要明确人大是民意代表机关是最高权力机关，要民主 选举人大代表，人大要真正执行自己的监督权限，诸如罢免、咨询等权限。 二、加强行政监督 行政监督，又叫行政系统的自我监督，也叫内部行政法制监督，是指行政机关内部上下 级行政机关相互之间存在的法律监督以及行政系统内部设立的专门监督机关对行政机关及 其公务员所实施的法律监督。1 1 9 9 9 年1 1 月发布的国务院关于全面推进依法行政的决定提出：“要切实加强行政 系统内部的层级监督，强化上级政府对下级政府、政府对所属各部门的监督，及时发现和纠 正行政机关违法的或者不当的行政行为。要把上级机关的监督同监察、审计等专向监督结合 起来。各级监察审计等部门要切实履行自己的职责，恪尽职守，敢于碰硬。” 上级教育行政部门对下级教育行政部门的监督可以采用督导的方式。教育督导暂行规 定第二条规定了教育督导的任务是：“对下级人民政府的教育工作、下级教育行政部门和 学校的工作进行监督、检查、评估、指导，保证有关教育的方针、政策、法规的贯彻执行和 教育目标的实现。”2 上级教育行政部门督导机构要经常深入到对下级教育行政部门，对他门遵守法律、法规 的情况进行监督、检查、评估。 行政复议也是一种行政监督的方式，由于行政复议是在本系统内进行的，上级教育行政 1 宋世杰主编，中国行政法律制度，( 长沙) ，湖南人民出版社，2 0 0 3 年版，第2 0 3 页 2 教育部法制办公室编，教育法律法规规章汇编，( 北京) 教育科学出版社，2 0 0 4 年版，第3 7 b 页 部门在审查下级教育行政部门的具体行政行为是否侵犯了公民、法人或其他组织的合法权益 对，也就是对下级教育行政部门的监督，如发现下级教育行政部门的具体行政行为有不合法 之处，可以责令其重新作出行政行为。 但是现实生活中这种监督、指导还存在着失误，监督不严、不力、不到位现象，没有及 时制止下级政府的不正之风。很多领导，只看成绩，不看缺陷，掩盖缺陷；只知道政策下达， 而不关心执行情况。 三、加强司法监督 司法监督，是指行使国家检查权和审判权的机关依照法定职权与法定程序对行政机关及 其工作人员的行政行为是否合法进行法律监督制度。行使国家检查权的机关是人民检查院， 人民检查院通过行使检查权，可以依法对行政机关及其工作人员是否遵守宪法和法律进行监 督，行使国家审判权的机关是人民法院，人民法院对行政的监督方式，目前主要是通过行政 诉讼的途径对具体行政行为进行合法性审查。所以司法监督也就是人民检察院的监督和人民 法院的监督。司法权监督是制约行政权十分有效的手段，也是公民、法人或者其他组织获得 救济的重要途径。 在我国，司法权和行政权同属执行权，并且前者对后者实行监督。司法监督的优越性在 于其严格、公开的司法程序，公平、公正，所以具有权威性。 由于行政诉讼是以公民的申请为前提，所以对学校、教师和学生进行法制教育，增强他 们的法律意识，当地方教育行政部门侵犯了他们的合法权益，他们能够积极主动地拿起法律 武器进行行政诉讼以保护自己的合法权益，这样司法部门才能达到监督地方教育行政的作 用。 法院对地方教育行政行为进行合法性审查1 ，司法具有独立的尊严。我国宪法规定：“人 民法院依照宪法独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”根据中华人 民共和国行政诉讼法第52 条和53 条的规定，人民法院审理行政案件要以行政法规为 依据，并且参照国务院部委和地方政府制定的规章，规章之间若有不一致的，由最高人民法 院送请国务院进行解释或者裁决。行政诉讼是司法权对行政权的监督，人民法院对行政行为 的监督仅限于行政诉讼法规定的受案范围以内的具体行政行为的监督，将行政机关的 诉讼法第5 4 条规定“具体行政行为有下列情形之一的，判决撤消或者部分撤消，并可以判决被告重 新作出具体行政行为：一、主要证据不足的二、使用法律法规错误的三、违反法定程序的四、超越职权 的五、滥用职权的” 抽象行政行为捧除在司法监督之外。 宪法4 1 条规定“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行 为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”，所以作为法律监督机关的检察院 如果发现地方教育行政产生了违法行为可以代表国家向人民法院提起诉讼，地方教育行政行 为也就得到有效的司法监督。 人民检察院是国家的法律监督机关，根据行政诉讼法的规定，人民检察院有权对 行政诉讼实行法律监督。对人民法院已经发生法律效力的行政判决、裁定发现违反法律、法 规规定，人民检察院有权按照审判监督程序提出抗诉。人民检察院有权对行政诉讼实行法律 监督不仅是对人民法院的行政审判活动发挥了监督作用，实际上也是对具体行政行为发挥了 监督作用。1 司法监督一定要严格按照法定程序，依法进行调查取证、认真听取当事人的意见，做到 公平公正。 四、加强新闻媒体监督 所谓新闻媒体监督，是指公民依据宪法赋予的权利和自由，依法通过报纸、杂志、广播、 电视等新闻媒体充分发表意见、建议和呼声，公开表达自己的意志，并对国家和社会事务进 行有效地监督。宪法第4 l 条规定：“中华人民共和国公民对任何国家机关和工作人员， 有提出批评和建议的权利。“中国广播电视管理条例( 中华人民共和国国务院令，1 9 9 7 年第2 2 8 号) 第一章第3 条明确规定：“广播电视事业应当坚持为人民服务、为社会主义服 务的方向，坚持正确的舆论导向。3 近年来，据新华社、人民日报、中央电视台等中央媒体都更有力地介入了对吏治腐败、 司法腐败等现象的报道。 在十届全国人大二次会议上，温总理在政府工作报告中反复强调要加强新闻监督， 新出台的党内监督条例中也明确规定，“一把手”要主动接受新闻监督。 现代社会中，新闻媒体的作用越来越大，西方称其为“第四大权力”，新闻媒体具有快 捷性、广泛性和舆论的巨大影响力。新闻监督体现了社会民主的力量，在国家监督体系中发 1 王卫星，我国行政执法监督探析，政府法制，半月刊2 0 0 6 ，i ( 上) ，第1 7 页 2 王怀安等主编，中华人民共和国法律全书，( 吉林) ，吉林人民出版社，1 9 8 9 年版，第7 页 3 赵玉明主编，中国广播电视年鉴，( 北京) ，北京广播学院出版社1 9 9 8 年版，第1 4 8 页 挥着重要功能，因此大众传媒是推动依法智力健康有序发展极其重要的监督类主体。这一类 主体在依法治理实践中，虚当尝试建立更加符合我国社会主义民主政治发展要求和发展实际 的新闻监督体制，发挥新闻舆论监督的作用。 为了新闻媒体更好地监督地方教育行政行为，首先，要鼓励媒体对各级教育行政机关极 其公务员活动进行报道和批评，因为新闻自由其中其要义之一是有权报道“坏事”和批评国 家机关极其工作人员的自由，这对于促进依法决策、依法行政和公正司法、树立良好的国家 机关形象大有助益；其次，应建立和完善对地方教育行政长官接待日、热线电话、信箱( 包 括政府网站中的地方行政首长信箱) 、突发时间进行及时追踪和报道的官民沟通制度，对媒 体报道和公民的建议、投诉及时做出答复和处理，保障民意表达畅通和回应；再次，要提高 报刊、电视、广播等大众传媒的法制专栏记者、编辑的专业水平，提高宣传的质量和效果； 最后，完善我国的新闻法律法规，将新闻自由和新闻监督纳入法制轨道。 第四节完善救济途径 “有权利就必须有救济”“没有救济的权利不是真正的权利”。行政救济，是指对行政机 关违法或不当( 侵犯行政管理相对人合作权益) 的行政行为采取的补偿、救济。其具体表现 为对违法或当的具体行政为的纠正、对违法或不当行政行为给行政管理相对人造成的损害后 果的赔偿。 由于我国1 9 9 0 年、1 9 9 5 年、1 9 9 9 年先后实施了专门规定行政诉讼、国家赔偿和行政复 议的法律，行政复议、行政诉讼和行政赔偿、申诉等也就成为我国最主要、最规范的行政救 济制度。这几种救济方式都是以相对人的申请为前提。 一般是如果行政机关的具体行政行为侵犯了相对人的合法权益，相对人先选择行政复议 的方式获得救济，对行政复议的结果不服才进行行政诉讼，也可以不经过行政复议直接进行 行政诉讼。 一、行政复议制度 1 9 9 9 年全国人大常委会制定了中华人民共和国行政复议法，该法属于程序法。行 政复议是指公民、法人或其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯了其合法权益，依法