（法学理论专业论文）行政法律规范冲突研究.pdf

摘要 在任何国家的法制建设过程中，都不可避免的出现行政法律规范冲突现象。站在我国改革开 放的三十多年来的今天，回顾法制化建设的历程，因行政法律规范调整广泛的：随时变化的社会 关系这一特质，使得我国行政法律规范冲突相比其他法律冲突显得更加普遍和复杂，制约和阻碍 了我国行政执法、行政司法等方面的发展，影响我国社会主义法律体系的完善。在当今完善有中 国特色社会主义法律体系的大环境下，预防和化解行政法律规范冲突，尤其应当注意协调好行政 法律规范之间的关系，以维持法制统一和法律体系内部的和谐。在实践中，要预防和化解行政法 律规范冲突。就必须把将产生行政法律法规的最本质的原因找出来，这才是解决问题的正确的方 法。以下的文字是将社会学中的冲突理论相互结合后所得出的一些观点及看法，总结出行政法律 规范冲突产生的原因即利益冲突及其所带来的消极影响，通过比对国外行政法律规范冲突的解决 机制，在解决我国行政法律规范冲突的过程中，吸取域外经验。本文着重通过研究我国现行行政 法律规范冲突解决机制的现状，并结合我国行政法律规范冲突解决机制存在的缺陷、漏洞，直击 冲突产生的根源利益冲突，从该角度构建我国行政法律规范冲突的解决机制，以期加强社会 矛盾的化解力度，推进由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社 会主义法律体系的进一步完善。 关键词：行政法律规范，行政法律规范冲突，机制构建 a b s t r a c t a d m i n i s t r a t i v el a w sc o n f l i c ti sa n yc o u n t r yu n d e rt h er u l eo ft h ec o n s t m c t i o no fl e g a ls y s t e mi nt h e p r o c e s so ft h ei n e v i t a b l ep h e n o m e n o n i nc h i n a sr e f o r mf o ro v e r3 0y e a r so fr u l e 。o fl a wc o u r s e ，j nt h e p r o c e s so fc o n s t r u c t i n gt h er u l eo fl a wi no u rc o u n t d j ，d u et ot h ea d m i n i s t r a t i v el a wr e g u l a t i n gt h e c h a n g ef r o mt i m et ot i m e ，a d j u s tt h ee x t e n s i v es o c i a lr e l a t i o n so ft h i sc h a r a c t e r , m a k eo u ra d m i n i s t r a t i v e l e g a ln o r mt h a na n yo t h e rc o n f l i c tl a wc o n f l i c t si sm o r ec o m m o na n dc o m p l i c a t e d ，r e s t r i c t i n ga n dh i n d e r o u rc o u n t r ya d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e n ta n da d m i n i s t r a t i v ej u r i s d i c t i o no fd e v e l o p m e n t , t h ei m p a c t o fc h i n a ss o c i a l i s tl e g a ls y s t e mc o n s u m m a t i o n i nt o d a y sp e r f e c to u rs o c i a l i s tl e g a ls y s t e mw i t h c h i n e s ec h a r a c t e r i s t i c so ft h ee n v i r o n m e n t ，p r e v e n ta n dd i s s o l v et h ea d m i n i s t r a t i v el a w sc o n f l i c t ， e s p e c i a l l ya t t e n t i o ns h a l lb ep a i dt oc o o r d i n a t et h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h ea d m i n i s t r a t i v el e g a l s t a n d a r d ，i no r d e rt om a i n t a i nt h el e g a ls y s t e mu n i f i c a t i o na n dl e g a ls y s t e mi n t e r n a lh a r m o n y i np r a c t i c e ， t op r e v e n ta n dd i s s o l v et h ea d m i n i s t r a t i v el a w sc o n f l i c t ，m u s ts e e ka d m i n i s t r a t i v el a w sr e g u l a t i n gt h e r o o tc a u s e so ft h ec o n f l i c t a n dt of i n dt h ea d m i n i s t r a t i v ei a w sc o n f l i c tr e s o l u t i o no ft h ee f f e c t i v ep a t h b a s e do nt h er e s e a r c hr e s u l t so ft h es o c i o l o g yc o n f l i c tt h e o r y , t h i sp a p e ra n a l y z e st h ea d m i n i s t r a t i v e l e g a ls t a n d a r dt h ec a u s e so fc o n f l i c tt h a tc o n f l i c t so fi n t e r e s ta n dt h en e g a t i v ee f f e c t s ，b yc o m p a r i n gt h e a d m i n i s t r a t i v e l e g a l n o r m so ff o r e i g nc o n f l i c t s s o l v i n gm e c h a n i s ma n da b s o r bf o r e i g n r e s o l v e a d m i n i s t r a t i v el a w sc o n f l i c ta d v a n c e de x p e r i e n c e ，f o rt h ec o n s t r u c t i o no fa d m i n i s t r a t i v el a w sc o n f l i c t r e s o l u t i o nm e c h a n i s mf o rr e f e r e n c e t h i sp a p e rt h r o u g ht h er e s e a r c ho fo u rc u r r e n ta d m i n i s t r a t i v el a w s c o n f l i c tr e s o l u t i o nm e c h a n i s mo ft h ep r e s e n ts i t u a t i o n ，a n di nc o m b i n a t i o nw i t ht h ea d m i n i s t r a t i v el e g a l n o r m sc o n f l i c tr e s o l u t i o nm e c h a n i s md e f e c t so fl o o p h o l e s ，v i o l e n t ，t h er o o tc a u s e so ft h ec o n f l i c t ， c o n f l i c t so fi n t e r e s t , f r o mt h ea n g l eo fa d m i n i s t r a t i v el a wr e g u l a t eo u rc o u n t r yt ob u i l dt h ec o n f l i c t s o l v i n gm e c h a n i s m ，s oa st os t r e n g t h e nt h es o c i a lc o n t r a d i c t i o n sd i s s o l v ed y n a m i c s ，p r o m o t eb yl a w s ， a d m i n i s t r a t i v er e g u l a t i o n s ，l o c a ld e c r e e sa n ds oo nm a n yl e v e l so ft h el e g a ls t a n d a r do fas o c i a l i s tl a w s y s t e mw i t hc h i n e s ec h a r a c t e r i s t i c sw a sf u r t h e ri m p r o v e d k e yw o r d s ：a d m i n i s t r a t i v el a w s ，a d m i n i s t r a t i v el a w sc o n f l i c t ，m e c h a n i s mc o n s t r u c t i o n 宁夏大学硕士学位论文 第一章行政法律规范冲突研究概述 第一章引言 -j- 刖舌 1 9 9 9 年“依法治国”的入宪加速了我国社会主义法律体系的建设进程，在中国共产党召开的 第十五次全国人民代表大会上明确提出截止剑2 0 1 0 年为止，要彻底将具有中国特色的社会主义 行政法律规范体系的：l ：作目标圆满完成，法治国家的建设成绩有目共睹，但法治国家并不仅仅意 味着“有法可依”，更重要的是对法治国家的法律质量以及法律实施的状况如何评价。目前，我 国在立法和法律实旖方面的现状为：一是行政法律规范在制定和实施过程中的冲突较多；二是学 术界研究行政法律规范冲突相关问题的系统著作不多。我国现行政法律规范的冲突普遍化与复杂 化相对于理论研究的滞后产生了鲜明的对比。除相关学术论文外，研究相关问题的著作主要有： 刘莘所著国内法律冲突与立法对策、孔祥俊所著法律规范冲突的选择适用与漏洞填补和 顾建亚所著行政法律规范冲突的适用规则研究。上述著作站在立法与司法的角度，较为详尽 地对我国法律冲突现状进行了系统地论证。虽然我国在近年的各项事业的立法总体数量不断增 多，然而这并不能代表我国已经进入法治社会。现实层面的法治国家，对立法的质量、数量还有 具体运用的要求都是特别严格的，具体的法律体系也应该做到完备、和谐以及统一。依据上述诸 多的要求，研习行政法律法规的冲突，主动寻找解决的办法，并且创造完备的行政法律规范冲突 解决机制具有重要的理论意义和现实意义。 第一节理论意义 我国正值“十二五计划”开局之年，正值迈向“依法治国，建设社会主义法治国家”道路及 实现“社会主义和谐社会”的总体目标的发展过程中，各个方面都应当力避冲突所带来的不协调 与不和谐。行政法律规范间冲突频发，直接破坏和影响了我国社会主义法律体系的完备、统一。 在研究该领域相关问题的过程中，通过分析其产生的原因并找出其存在的缺陷及漏洞，为构建完 善的行政法律规范冲突解决机制具有十分重要的理论意义。 第一，研究行政法律规范冲突，实质上是拓宽了行政法学的研究视角。我国行政法律规范相 互冲突的现象早已存在，并且积弊至今已经严重阻碍了我国的法治化进程。但是行政法学领域对 “行政法律规范冲突”的研究并没有满足现实的需求，出现了理论与现实的脱节。行政法律规范 冲突理论研究滞后的原因首先源于法学界对“法律冲突”一词的理解。长期以来，“法律冲突” 一直被认为是国际私法中的专有名词，由于对“法律冲突”关注视角的局限，国内有关行政法律 规范冲突的研究才刚刚起步，还缺乏对之连续的、系统的探讨。而事实上，与国际社会中的法律 冲突相比，国内法律冲突( 尤其是行政法律规范冲突) 是有过之而无不及的。法律、法规、规章 和法律解释之间相互打架的现象时有发生。研究行政法律规范冲突不仅可以拓宽行政法学的研究 视角，改变“法律冲突”只是国际私法学研究对象的错误观念，从而完善行政法学的研究体系， 而且这也是对解决现实问题的积极回应。 宁夏大学硕士学位论文 第一章行政法律规范冲突研究概述 第二，研究行政法律规范冲突，有利于立法理论的完善。国内立法中存在的问题是我国行政 法律规范冲突现象得不到有效调控的重要原因。通过对我国行政法律规范冲突解决机制所存缺陷 的分析，可在一定程度上暴露出我国立法的不足之处：立法权限不明、立法程序不科学、法律效 力等级难以认定等问题，这些问题解决得好，就可以有效预防和化解行政法律规范冲突：否则就 会成为生成新的行政法律规范冲突的土壤j 基于此，对行政法律规范冲突的更深入研究，特别是 关于如何预防和化解冲突的探讨将有利于我国立法理论的不断完善。 第三，研究行政法律规范冲突，为我国构建行政法律规范冲突解决机制提供理论支撑。目前 已有不少学者对构建、完善我国的行政法律规范冲突解决机制提出了创新方案，尤其是对违宪审 查制度的构建，这说明我国目前的“违法审查制度”在设计中存在一些根本性缺陷，并非一些小 修小改就能予以完善的，而必须“对症下药”。对行政法律规范冲突的研究有助于展现我国现行 行政法律规范冲突解决机制的不完善所产生的危害性和严重性，相应地，也只有直击要害才能缓 解并解决这一现状。所以，构建、完善我国的行政法律规范冲突解决机制就显得十分迫切，而行 政法律规范冲突的研究可对此提供理论支撑。 第二节现实意义 行政法律规范冲突广泛存在于法律实践中，其对我国法治国家建设、法律体系完善的阻碍作 用己不言而喻，因此，在理论与现实中，都急待地需要用理性、科学和客观的方法来解决此类问 题。因而，研究行政法律规范冲突同样具有很强的现实意义： 第一，研究行政法律规范冲突，可促进我国法治的发展。随着社会的发展，“法治优于人治” 的观念己日益被人们所接受并信守。法治存在的要素需要明确，学者夏勇在他法治是什么的 文中概括为十个规诫，即包括：有普遍的法律；法律为公众知晓；法律可预期；法律明确；法律 无内存矛盾；法律可循：法律稳定；法律高于政府；司法权威；司法公正。1 这样一种对法治的详 细注解能够让我们更准确地了解现代法治内涵的定位。其中“法律无内存矛盾”就是要求法律体 系的内在协调和统一。可见，行政法律规范之间的冲突会对法治的发展产生破坏作用，是法治社 会必须极力避免的现象。 纵观我国法治化建设的发展历程，虽然我国的法治发展速度和成果十分值得肯定。但是，在 法治发展过程中出现的种种问题也是不容忽视的。法律之间“打架”的现象一直存在，这不仅影 响到我国法制的统一，而且阻碍了法治价值的实现、法律权威的树立和法律的顺利实施。早在二 十世纪末，因为法律冲突现象趋于严重化，已经引起了相关部门的关注，于是他们尝试去建立解 决法律冲突的机制。至今，虽然法律法规和规章海量增长，法律冲突加剧，可是解决机制仍是滞 后的。 因此，对行政法律规范冲突的深入探讨将有利于我国法治的稳步发展。 第二，研究行政法律规范冲突，可促进我国行政法律的体系建设。实现行政法治、构建法治 政府是我国实施依法治国的必然要求。根据行政法治的发展要求，法律体系必须统一、法律价值 必须彰显、法律实旅必须到位、法律权威必须树立。要让行政法治的要件得以全部实现，则必须 解决好行政法律规范的冲突问题。因为过多的法律规范之间的冲突，必将影响到法律的权威及实 夏勇法治是什么 j 中国社会科学，1 9 9 9 ( 4 ) 2 宁夏大学硕士学位论文第一章行政法律规范冲突研究概述 施，进而使法律规范可能蜕变成为“一纸空文”。所以，解决好行政法律规范冲突，维护行政法 体系的和谐与统一，乃是实现行政法治的第一要务。 第三，研究行政法律规范冲突，有利于规范政府权力、制约不正当利益。立法过程中的部门 化和地方化倾向是产生行政法律规范冲突的重要原因，这种部门化和地方化倾向具体表现为立法 主体通过对权力资源的抢占来谋求不正当利益。所以，利益的争夺是行政法律规范冲突的根源， 要解决行政法律规范冲突也必须对政府权力和不正当利益进行规范和制约，这也是研究行政法律 规范冲突的现实意义之一。 第三节研究方法 方法是达成目的的重要手段，学术研究同样离不开一定的方法。研究方法选择正确可以达到 “事半功倍”的效果，相反，方法选择不当则可能会“事倍功半”恩格斯也曾说过：“方法就是 新的观点体系的灵魂。”2 可见，研究方法之于研究内容的重要性。文中，本人将采用以下几种基 本的研究方法： 第一，比较分析法。比较分析法是一种基本的法学研究方法，是指对两个或两个以上具有可 比性的事物进行对比，由此揭示其异同的一种方法。比较是手段，借鉴是目的。在法学领域，儿 乎所有法治社会的行政法律规范冲突都不可避免，因此一般最常见的是对不同国家法律制度的对 比。通过对比，我们就能更好的从纵向与横向的视角认识问题的本质，为完善我国的相关机制找 到妥善的解决之道。 第二，实证分析法。法律制定出来就要被实施，大多数法律问题都是在实施的过程中被发现 的。行政法律规范冲突问题之所以越来越受到人们的关注，主要是因为社会生活中行政法律规范 冲突现象日益增多。行政法律规范冲突问题既是一个理论问题也是一个实践性很强的问题，如果 只做从“理论”到“理论”的研究，可能会成为“纸上谈兵”，只有结合实证加以分析，才能从 实践中发现问题并解决问题。本文的写作也离不开实证研究的启发。 2 普列汉洛夫著，张伸实译，马克思主义的基本问题 m 北京：人民出版社1 9 5 7 年版，第2 2 2 页 3 第二章行政法律规范冲突的概述 第节法律规范冲突的概念及其特点 在同一部宪法之下，法律规范的统一性，是法律人心中的永恒追求。如果立法者能够制定出 一个内部和谐一致、逻辑完满无缺的法律规范秩序统一体，那么，法官只需要严格按照二段论逻 辑推理，把事实和规范匹配在一起，就可以获得准确的裁判结果。但是，实践证明，这只是法律 人的一个美梦，无论一国的法治多么成熟，立法技术多么发达，都不可能完全避免法律规范冲突。 法律规范冲突总会被人们与法律冲突画等号。时至今日，对法律规范冲突的研究一直立足于 冲突法的具体定义和解释法律规范冲突以及其角度界定问题，都与国际私法内容的相关问题是相 同的。需要关注的问题是，法律规范冲突问题并不是国际私法里仅有的，它也在国内的相同一部 宪法中的法律法规体系里面有所体现。基于此，法理学研究中也便将此类问题做为一般问题来进 行论证。纯粹法学派创始人是凯尔森，最早在他的理论中将法律规范冲突的问题提出来，他阐明： “低级和高级之间很可能产生法律规范的彼此冲突问题，这不仅仅是体现在习惯法( 制定法) 和 司法审判的层面上，还可能体现在法律和宪法之间的层面上。”3 除了凯尔森以外，一些法学家也 对他的论述进行过研究考证，比如阿列克西、恩吉施以及拉伦茨等等。其中阿列克西坚持认为“法 律的规范冲突，简言之就是针对某一具体案件，会有若干法律规范均与之相适用，而适用的法律 规范不同，出现的结果便不同，即这个结果可能是自相矛盾的抑或是各不相容的。”4 我国自改革开放以来，加快了对政治、经济等渐进式的改革的步调，以致使得立法的数量在 不断地增加，这也使得中国特色的社会主义行政法律法规体系得以建立。但是，随之而来的也包 括法律规范之间的冲突频繁出现。多种级别的立法体制并存，行政法律法规的多次修订整改，这 些都让规范性的文件与宪法之间、行政法规和法律之间、地方性的法规和法律之间、法规( 规章) 和法律之间以及规范性的法律文件彼此之间或者是行政法律法规之问产生横向或纵向的冲突，而 这种冲突又是较为复杂和普遍存在的。 近年来，在统一宪法下的法律规范冲突案例中，有一个引起了我国法学界的格外关注。2 0 0 9 年1 1 月，北京大学五位学者向全国人大常委会提出建议，即：审查城市房屋拆迁条例的合 法性，同时建议国务院对其进行修改。学者在对我国法律规范冲突问题的初步探讨中，首先概括 地将法律规范冲突界定为五种类型：第一、总结式的把它称作是法律的规定相互存在冲突、法律 的规定彼此不相同、法律的规定彼此矛盾。第二、主张应该把法律的规范冲突圈定在同一个法律 的领域内部的法律规范彼此相互的矛盾、不相同以及有冲突问题之中。6 第三、指明法律的规范冲 突主要是因为法律诞生的条件以及原因的差异性以致对同一对象的调整具有管辖的权利的法律 3 汉斯凯尔森著，法与国家的一般理论 m 北京：中国大百科伞书出版社，1 9 9 6 4 r o b e r ta l e x y , at h e o r yo f c o n s t i t u t i o n a lr i g h t s i m t r a n sj u l i a nr i v e r so x f o r du n i v e r s i t yp r e s s ，2 0 0 2 ，p4 8 4 9 5 刘莘主编，国内法律冲突与立法对策 m 北京：中国政法大学i i j 版社，2 0 0 3 6 刘红法律冲突的概念辨析 j 湖北社会科学，2 0 0 9 ( 8 ) 4 宁夏大学硕士学位论文第二章行政法律规范冲突的概述 彼此的内容不相同，在相关部门、机关或者是法官的观点认为，各异的法律的运用将能形成各异 的法律效果。7 第四、部分人觉得法律的规范冲突，它主要是根据同一个问题的许多个有效合法的 法律规范其在内容表达上相互不相同，同时在效力方面表现为彼此排斥。8 第五、部分人觉得法律 的规范冲突，它是不同的法律规范的效果彼此不能够兼容的状况，其中不仅有原则之间的、规则 之间的，还有原则和规则之间的矛盾；不但有差异位阶规范之间的矛盾，而且还有相同位阶规范 之间的矛盾。9 以上五个定义中，第一种观点的特点是：将比较对象放在同一宪法之下的法律规范 的范围之内。并不包含国际法的规范和国内法的规范的矛盾、国内的法律规范和外国法律的规范 的矛盾、隶属不同宪法以下的以及不同法域之间的法律规范矛盾。第二种观点太过简单，没有内 涵，只是简单的指明在同一个法域下有法律规范矛盾这一问题。第三种观点的确能够把法律规范 矛盾的范围无限扩大，因为其并未对法律规范适用的问题进行必要的限制。第五种观点只考虑到 了合法有效的法律规范冲突，而未把出于立法错误造成的法律规范冲突包括在内，因此对于法律 规范冲突的本质和形态，它不能完全切实地反应。 综上，应该给法律规范冲突下这样的定义：调整同一个问题的两个以上的法律规范在内容规 定上不相一致，并目适用于具体个案时所获得的法效果不能兼容的情形。包括同一部宪法之下的 各类法律规范间的冲突，如新法与旧法、上位法与下位法、规则与原则、一般法与特别法的规范 冲突等。 第二节行政法律规范冲突的概念、类型及特点 “行政法律规范”一词在我国行政法教材及公开发表的文章中并不常见，即使在对行政法律 规范冲突作专门研究的文章中也鲜有对行政法律规范做明确界定的。法律规范主要为法理学的研 究范畴，行政法学更习惯于将法律规范融入各类行政法的渊源中进行分析。这也正如刘莘教授所 言：“行政法律规范，是行政法最基础的一个概念，因为是基础概念，人们常常挂在嘴边上，但 也因此最被熟视无睹。1 0 他认为“行政法律规范是调整行政机关为一方当事人的社会关系的公法 规范”。刘莘教授为行政法律规范作了一个明确的界定，将行政法律规范定性为一种公法规范， 据此，不仅宪法、法律、行政立法中行政性的法律规定可视为是行政法律规范，而且行政规范性 文件中行政性的法律规定也是行政法律规范。通过前文所述，可以归纳总结出广义的行政法律规 范就是指由国家制定的、用以调整行政关系并具有国家强制力的行为规范的总称，具体包括宪法、 法律、行政法规、地方性法规、行政规章和行政规范性文件中的行政性规定；狭义的行政法律规 范仅指由国家立法机关制定的法律中所包含的行政性规定。 总的来说，行政法律规范冲突是不同的立法主体相对于同一社会关系制定了各种有效地处理 方式，而使用后将产生与之相对的各种不同的法律后果。 行政法律规范冲突的表象是在适用环节，而其产生则在于立法环节。构成它的因素有：( 一) 7 董嗥法律冲突问题研究 d 中国社会科学院博士后论文，2 0 0 4 8 严存生。宋海彬“立法冲突”概念探析 j 法学论坛，2 0 0 0 ( 1 ) 9 雷磊法律规范的冲突、类型 c 陈金钊法律方法( 第7 卷) 济南：山东人民出版社，2 0 0 8 2 4 8 1 0 刘莘著。行政夔法研究 m 北京：法律出版社，2 0 0 3 5 宁夏大学硕士学位论文 第二章行政法律规范冲突的概述 不同的行政法律规范针对相同社会关系的调节有着不尽相同的法律规定。( 二) 调节某一特定的 社会关系的行政法律法规的形式不尽相同，这些不尽相同的法律法规之间，虽然都要去遵守，从 要求的严格程度上有所不同，有些比较严格，如法律，法规，一旦违反，要承担一定的严重的法 律后果，如剥夺政治权利，判处有期徒刑和无期徒刑等。而有些属于规章制度的范畴，违反者的 后果相对前者没那么严重，这是因为这些法律规范是由不同行政立法主体制定，当然也可能是相 同的，只是在程度上的界定有所不同。( 三) 运用有差异的行政法律法规将会形成与采取的措旋 不相应的结果。( 四) 上述具有一定冲突的法律法规都可以在运用的过程中取得较好的效果。 行政法规冲突的类型 就我们国家现行的行政法律规范的冲突情形分析结果来说，行政法律规范之间彼此矛盾的种 类特别多，法律层级越低其形成的冲突问题的比率越高，笔者将其归纳后，总结如下： 一是法律、法规、规章本身间的相互冲突。在当前执法工作中，对此类矛盾根本不能采用普 通的冲突法规范米进行调节，到最后甚至还要上报请示相关的制定机关以及上级机关来做处理协 调。同级别法律规范之间的冲突是当前最难处理的难题。 二是法律和行政法规相互矛盾。实例一：在中华人民共和国国境卫生检疫法和其实施 细则中明确指出：“由国务院行政卫生部门对其负责解释清楚”。与之相同，在卫生部以及交通 部颁布实施的1 9 8 9 年第5 0 3 号文关于落实 的 通知中明确指出：“远洋船员在进出港口的时候应该持有卫生安全检疫所，远洋类医院，县级 以上医院等医院部门开出的健康安全证明，否则将不予进出。”然而在1 9 9 1 年卫生部第2 号文有 关对我国境内卫生安全检疫法实施细则) 相关条例的解释中对这个规定进行调整：“对于远洋 的饮用水和食品的从业人员，按照规定一定要持有卫生安全检疫机关签章的健康安全证明书。但 是如果不是以上单位签字盖章的，那么就是无效证件。”这样的解释应由行政的主管机关在法律 授权给予之后，对其颁布的法规加以调节，但其文件却派生出内容冲突的案例，该行政法规与法 律的相互冲突引起了交通部与卫生部之间关于“检疫权”的诉讼。案例二：中华人民共和国草 原法中指出：“禁止在沙化地区以及荒漠草原砍挖药材。”另外在两年后又颁布实施管理保护 野生药材资源条例，指出：“在禁止的采猎区以及采猎期限内，将不允许采挖二、三级野生保护 药材物种。”这项规定并没有全部概括中华人民共和国草原法内涉及的“植被禁采区。”导致 有关部门机在对“植被禁采区”采药的行为进行管理时，发生了法律适用上的争议。 三是法律和规章制度存在一定的矛盾。中华人民共和国民法通则的第1 1 9 条中明确规定： “使公比人身健康受到损害的，应适当补偿其医疗费、误i 费以及伤员的生活补助费用等：如若 出现死亡的，不仅要支付一定的安葬费，还要支付必要金额的死者家属抚养费。”国务院颁布的 医疗事故处理鉴定办法和卫生部以及各省市共同制定实施的医疗事故处理鉴定办法实施细 则中的赔偿问题都限定在直接损失的层面上，其中并没有对其家属以及伤员本身的生活必要的 补助费用的相关规定。这其实并没有真正的对伤员进行全面考虑。同时，这个细则将对侵权行为 的具体范围和种类的解释规定相对于中华人民共和国民法通则是比较少的。比如，就医疗事 故的具体处理来说，医疗事故处理鉴定办法实施细则指出要以事故所造成具体后果依情况轻 重来判定如何进行赔偿和处理，仅仅是对情况严重的才相应作出处理，但是中华人民共和国民 6 宁夏大学硕士学位论文第二章行政法律规范冲突的概述 法通则指出凡是造成伤害并且产生后果的，就要进行接受并对其实行处理。 四是地方性法规、法律和规章有矛盾。中华人民共和国渔业法的相关规定内并没有对没 收的渔船予以处罚，但是有的省份就对这个问题做出了明确的处罚措施；中华人民共和国统计 法的规定里并没有对直接的责任人予以严重的处罚款或是直接吊销其相营业执照的相关处罚条 例，但是有些省份对于这个问题就做出了明确的规定，比如在浙江省的统计工作管理监督条例 里，明确指出：“可以对直接或是相关的责任人员予以5 0 元以上5 0 0 元以下的罚款，同时，对 单位予以5 0 0 元以上3 0 0 0 元以卜的罚款；倘若造成严重后果的，要处以暂停营业或者是吊销营 业执照的重点处罚。”中华人民共和国商标法以及中华人民共和国商标法运行细则对于侵 占他人商标的专有权的行为，按照规定予以“封存标识，责令终i 卜侵权，赔偿相应的损失，这几 项可以一并作出处罚，严重的要追究直接责任人的刑事责任”，然而国家商业部、经委、轻工部、 工商局( 1 9 8 5 ) 第4 0 号文件第5 条中规定：“未经他人允许变卖他人的注册商标中的废弃或是差等 标识的个人或者是单位，不仅要赔偿被害人的损失，还要对其非法所得的全部收入预计其他予以 全部没收的处罚，同时还要另行对其实行与非法所得相等罚款金额。”这项规定增添了没收因非 法所得的全部财产的处罚。 五是法规和规章之间的矛盾。在关丁保障和开展竞争暂行条例中指出：“为了促进经济 的发展，各地互通有无，严禁封锁市场，积极倡导外地的商品来本地或者是在本部门进行销售”。 但是部分市场为了加强对当地产业的保护，明文规定了不准外地的啤酒来本地进行销售，或者是 不准外地的企业对当本地的蚕茧等紧俏性的物资进行收购。 六是法律与地方自治性条例有矛盾。比如内蒙古自治区颁布的呼和浩特市废旧金属管理暂 行规定以“为了更够更好地促进地方：| i ：业的繁荣发展，提高废旧金属的利用效率”作为根据， 明确指出凡是有本地的废旧金属的准运证的才能够将其运送出境，否则将不被允许。当地的公安 机关就根据这个规定，没收了河南农民与呼市人们换购的全部废金属。在国家有关于投机倒把的 具体法律中以及关于加强再生资源同收利用管理工作的通知中并没有相关的规定。 七是地方性法规与国务院及有关部委的规范性文件冲突。与国务院制定的文件相比，地方颁 布的法规层级较低，但文件不是法规，发生冲突时的适用办法很难掌握。 八是相关国际条约和法律有矛盾。这项问题在现在还显现的不够明显，然而伴随着我国加入 世界贸易组织，我国与世界各国人民的关系日益密切彼此交流沟通甚多，在交流的过程中不能避 免的会产生一些矛盾分歧，以致丁这样的冲突问题也在行政诉讼的过程中层出不穷。 二、行政法律规范冲突的内容 从内容方面来看，行政法律规范的冲突主要表现为： 第一，外延范围和内涵设定的改变。更改后的部分法律解释和法律运行细则相较于原来的在 一些具体概念的范围上有所更改，有的被扩人了，同时也有些被缩小了，甚至被删除了。 第二，权利内容的设定彼此有矛盾。在行政法规里，这种矛盾主要表现在：法规层级与相对 人的具体权利是反向变动的，行政主体的权力却在不断地扩大。 第三，义务内容的设定彼此有矛盾。因为法律运行解释，细则，行政法规在正常的条件下都 是要对原稿进行补充细化的，所以这才会使相对人以及行政主体的义务在不断地增加，特别是相 7 宁夏大学硕士学位论文第二章行政法律规范冲突的概述 对人的义务增加的比较多。 第四，处分内容的制定彼此有矛盾。层次比较低的法规常常使行政机关所掌握的处分权力在 不断的加大加强。这种方式是目前行政诉讼过程中显现法律争议适用的关键原因。 行政法律规范冲突的特点 如前文所述的行政法律规范冲突的定义，就是指不同的立法主体相对于同一社会关系制定了 各种有效地处理方式，而使用后将产生与之相对的各种不同的法律后果。就其定义的表述中我们 不难发现，行政法律规范冲突因其产生的普遍性和复杂性而具有以下特点： 第一，立法主体的多元化。从立法法对立法主体的权限设定上来看，我国立法主体分为 地方的立法机关与中央的立法机关这两大类别。在中央的立法机关中，除了全国人民代表人会以 及常务委员会之外，剩下的都是行政立法的主体有：国务院以及为数较多的国务院内各委、部和 直属机关部门。地方的立法机关涵盖了序列人大的省级人大和常务委员会、省市人大和常务委员 会、经国务院正式批准的较大的市级人大和常务委员会以及经济特区的市人大和常务委员会，政 府序列的立法主体它是和以上人大相互对照的人民政府。就我国立法主体的绝对数量来说，现在 已有三百多个，这个数字是目前来说世界上没有一个国家可以与我国相匹敌。这也是由行政法律 规范调整广泛社会关系这一特质所决定的。 第二，利益主体的多元化。随着改革开放在我国的顺利进行，我国的经济利益正在向着多元 化的方向不断迈进，这也是我国社会正在不断进步的表现。随着利益多元化的发展进程，这样的 矛盾一定会形成差异的立法总需求。由于行政法律规范调整的社会关系广泛，在众多的立法主体 并存的局面下，各行政主管部门在制定行政法律规范时不可避免的会向本部门的利益倾斜，这在 一些规定权力、权利的法律规范中体现的尤为明显。就像蔡定剑先生所说：“自改革开放至今， 经济利益日渐多元化，经济问题上日益明显的利害关系也在不断加大，立法的需求也随着经济利 益的变化有所不同。然而立法需求在未得到有效监督和规范的状况之下，产生立法混乱这都是无 法避免的，最终致使法律矛盾更加艰巨。在利益多元化的基础之上的立法利益也随之发生了变化， 实际上在法律背后的就是经济利益，所以说很多法律冲突事实上就是经济利益之间的冲突。” 第三，行政法律规范调整的是随时变化的社会关系，正因为如此，一些行政规章以及法规里 的政策性的内容以及某些只是为了眼前的利益而制定的准则，往往因为上位法的缺失而在实践中 予以适用，这种决策随意性和受政策性因素影响较大的特点也正是行政法律规范冲突区别与其他 法律冲突的重要特质。 8 宁夏大学硕士学位论文 第三章我国行政法律规范冲突的现状及成因分析 第三章我国行政法律规范冲突的现状及成因分析 第一节我国行政法律规范冲突的现状 在我国目前的行政法律规范体系中，制定行政法律规范的主体不同，同时主体相互之间的层 级关系也具有差异性，导致了行政法律规范冲突的现状出现了两种类型的形式，即纵向冲突与横 向冲突，其冲突产生的原因及表现方式也有所不同。 行政法律规范纵向冲突 纵向法律冲突的主要含义是指上下级行政法规在隶属的交叉点上是相互( 竞相) 冲突，其 实际的抵触主要表现在三个方面，即：违宪的冲突、上位法与下位法的冲突、前后变通的不一致。 ( 一) 违宪冲突。它的破坏性可以说是最大的。宪法在现代的法治国家的具体法律体系中都 拥有着无法匹敌的法律位置，违宪冲突一旦形成，就会对国家的法律权威甚至整个法律体系的和 谐统一产生毁灭性的破坏。违宪冲突在我国主要体现为：下位法与宪法的基本原则和精神相冲突， 如：某法律的具体规定对宪法明确规定的事项在范围上进行了调整；以及下位法在具体条文上发 生了和宪法的抵触的情形。 ( 二) 下位法与上位法的冲突。此类冲突在行政法律冲突中出现的频率最高，是指在除了宪 法以外的行政法律体系的其他规范性文件当中，因管辖部门级别有高低之分而由隶属交叉引起的 矛盾。国家立法法中明确规定，上位法和下位法的矛盾主要有下面的八种具体形式：法律和 行政法规的矛盾；法律和地方性的法规的矛盾；行政法规和地方性的法规的矛盾；行政法规和地 方政府、部门的规章的矛盾；省级地方性的法规和本地政府的规章与的矛盾；比较大的市级地方 政府的规章和省级( 上级) 地方政府的规章的矛盾；比较大的市级地方政府的规章和同级地方性 的法规和省级( 上级) 地方性的法规的矛盾。这与违宪冲突相比较，上下位法之间的层级矛盾就 显得比较常见了，我国的行政立法其主体都是多元化的、多层次性和立法的主体权限不清晰，这 些将会是使上下级法律冲突继续存在并不断扩大的直接导火索，就其具体内容来说，不仅可以表 现在下位法和上位法的基础概念的层面上和其范围的层面上，主要涵盖了行为的幅度范围，期限 范围，主体范围，相关权利义务的范围，适用的事项范围这五个维度，还可能显现在下位法的直 接超越权利的立法上，同时还显现在下位法和上位法制定的原则以及精神层面的矛盾，还有，如 果上位法被废止或是修改，但是下位法并没能马上对其做出相关回应，这同样可能引其法律冲突 问题。 例如，2 0 1 1 年1 1 月8 日，宁夏固原市天豹客运公司的一名驾驶员驾驶一辆核定载客3 2 人的 客车在营运中被交警以超过核定载客人数查处，被处以罚款2 0 0 元，驾驶证记6 分的处罚。当时 车上有3 2 个成年人，多了一个4 岁的儿童，对这个处罚，驾驶员有些不服气，认为其依据宁夏 回族自治区道路交通安全条例第1 0 1 条第1 6 款规定：公路载客汽车在载客人数已满的情况下， 9 宁夏大学硕士学位论文 第三章我国行政法律规范冲突的现状及成因坌堑 按照规定免票的儿童超过核定载客人数1 0 ，处罚2 0 0 元。也就是说免票的儿童只要不超过核定 载客人数的1 0 ，就是允许的。但固原市交警支队直属一大队大队长解释到，参照宁夏回族自治 区道路交通安全条例可以免于处罚，但是按照中华人民共和国道路交通安全法的规定，就 必须处罚。交警处罚是依据中华人民共和国道路交通安全法规定的违法代码进行处罚的，驾 驶员认为其身处宁夏，应严格遵守宁夏回族自治区道路交通安全条例。这种上下位法的规定 不统一而造成上下位间相互冲突的情况，直接的后果就是导致法律体系的混乱和法律适用的困 惑。 ( 三) 变通后的不一致。假如上级部门机关要制定颁布规范性的文件常常使这样做的：效力 等级的层面在原则上要确保高于下级的机关制定颁布的规范性的文件。但有时会出现特殊的状 况，相关的立法主体能够在宪法和地方组织法以外的别的法律授权范围之内行使其立法权利。立 法法中第八十一条明确规定，自治的地方人大颁布的自治的条例以及单行条例和经人大特别授 权以经济特区常委会( 或人大) 颁布的地方性的法规，同时有权利指出和其上位法涵盖法律、行 政法规以及地方性的法规不相同的相关规定，即使这种变通的规定实属上下位法之间的法律冲 突，但是由于通过了特别的法律授权以致它有存在基础的正当理由，并不属于立法的越权范畴， 然而这个“合法冲突”的规定只是在它隶属的区域内享有优先适用的权利。然而对于自治的条例 以及单行条例立法权限的变通， 立法法中第六十六条对其予以特殊的限制，所以，自治的条 例以及单行条例和它的上位法之间的各种冲突还要不断区分。 行政法律规范横向冲突 与纵向法律冲突的特点不同，横向法律冲突是与纵向法律冲突相对的冲突，其含义为：针对 同一个行政法律规范的管辖对象，而出现多个相同等级效力的交叉管辖所引起的行政法律冲突。 冲突的表现可具体分为两种，即：同位法的冲突和准同位法的冲突。 ( 一) 同位法间的冲突。同位法的冲突表现在两个层面上：一、会产生在没有隶属关系的有 差异的立法主体颁布的不同法规之间，实际涉及到部委的规章之间的各部门的立法冲突以及没有 上下级重要领导关系的各地区立法的主体颁布的地方性的法规，地方政府的规章，自治的条例以 及单行条例之间并存地域的立法矛盾；二、会产生在相同的立法主体颁布的有差别的规范性的文 件之问以及相同的规范性的文件内部各异的法规之间，这中间就相同的立法主体在不同的时期内 颁布的法律规范之间的冲突显现在旧法和新法的冲突也就是实际的冲突，然而就相同的立法主体 按先后颁布的，用以调整个别法律关系的个别规范和更改普通法律关系的普通规范之间的冲突， 其主要体现在普通法和特别法的冲突上，也就是特别冲突，所以，特别冲突和实际冲突混合的情 况也是常有的，也就是相同机关颁布的新的普通规定以及原有的特别规定引起矛盾的情况。所以， 同一立法主体制定的法律规范间的冲突主要是由时际冲突与特别冲突共同构成。 ( 二) 准同位法彼此的冲突。在实践立法的过程中，有直接从属关系的主体立法颁布的规范 性的文件间较易引发纵向法律冲突，而处于平级关系的立法主体制定的规范性文件间引发同位法 冲突的现象也是常有之事，而如果出现制定不同规范性文件的立法主体问既不存在直接隶属关 系、也不存在平级关系的情形时，按照立法法的相关规定，可以把这样的状况叫做是准同位 l o 宁夏大学硕士学位论文第三章我国行政法律规范冲突的现状及成因分析 法彼此的冲突。主要体现在地方性的法规和部门的规章之间的冲突、部门的规章和地方政府的规 章的冲突、较大的市级地方性的法规同省地方政府的规章之间的冲突。依照授权的基本理论，已 经被授权机关颁布的规范性的文件和授权机关颁布的规范性的文件他们的法律功效是相同的，所 以对于通过特别授权颁布的法规假如会和法律有冲突，也应该一样被看作是准同位法的冲突的类 型。以此可知，准同位法冲突类型事实上是起源于立法法中的特别声明，由于可以适用特别 的法律冲突调解机制所以才能将其与同位法的冲突类型相区别。 第二节我国行政法律规范冲突所产生的影响 一、行政法律规范冲突的消极影响 行政法律规范冲突及其普遍化和复杂化，严重地阻碍和制约了我国的行政法