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论我国的环境保护公众参与制度 论我国的环境保护公众参与制度 摘要 随着社会的进步和时代的发展，中国的环境保护新问题、新情况也不断增多， 综合反映的环境保护热点与难点比较突出，有的环境保护问题还比较严重。分析 和研究环境保护问题，并将解决好这些问题，纳入整个国家战略之中去思考、探 讨，是当前理论和实践界面临的一个重大课题。本文就环境保护问题从公众参与 的角度去加以分析。公众参与是指社会成员自觉自愿地参加社会各种活动或事务 管理的行动，是社会成员对公共管理中各种决策及其贯彻执行的参与，是对社会 的民主管理，将其引入环境保护机制中，会有意想不到的效果。因为公众参与意 味着社会成员对社会责任的分担和成果的共享，它使每一个成员都有机会向地方 政府表达意见，以维护自己的利益，都有机会为谋取社会共同利益而施展和贡献 自己的才能。公众参与公共管理的目标取向是社会和人自身的全面发展，社会成 员将通过广泛参与，促进环境保护的各级变革和演进，推动社会的稳定和和谐。 公众参与环境保护在目前以及将来的公共管理中占据主导地位，成为影响环境保 护发展方向的决定性因素。 本文主要分为六章。第一章介绍公众参与环境保护法律制度的基本理论，先 介绍公众参与及公众参与环境保护的理论基础，再介绍公众参与环境保护法律制 度的社会基础：公众参与环境保护制度有利于促进国家行政民主化，实现社会正 义，政府效率的提高；对环境问题的全方位管理，已经成为社会发展的必然趋势。 第二章分析我国公众参与环境保护的现状及国外先进经验的启示，先分析我国公 众参与环境保护的由来、现状和主要机制，再介绍美国、加拿大、日本的成功经 验，最后总结这些国家先进经验对我国的启示。第三章分析公众参与环境保护立 法，一是引导公众参与环境保护立法，包括明确必须经公众参与的环境立法决策 项目、制定公众环境保护立法参与的具体程序、丰富公众环境保护立法参与的方 式和加快环境保护立法听证规范化；二是完善公众参与的体制环境，包括完善公 众环境保护立法参与权限机制、完善环境保护立法信息传播机制、改革人大代表 制度、提高人大代表的工作效率、科学整合公众环境保护立法意见。第四章分析 公众参与环境保护执法，一是保证公众参与环境保护执法的途径，建立和完善环 境保护执法的公众参与机制，拓宽环境保护执法的公众参与渠道；二是完善公众 论我国的环境保护公众参与制度 参与环境保护执法的监督机制，赋予公众对环境执法行为的监督权，明确公众监 督环保部门的执法行为的途径和方式，明确公众协助环保部门查处环境违法行为 的途径和方式；三是以环境影响评价为例探讨公众监督环境保护执法，完善环境 影响评价审批程序，完善环境影响评价法律责任制度。第五章分析公众参与环境 保护司法，一是建立环境公益诉讼制度，包括原告起诉资格之适度放宽，提起环 境公益诉讼途径之拓展，举证责任的合理配置，诉讼费用的公平负担；二是完善 环境刑事诉讼制度；三是完善行政复议与行政诉讼制度。第六章探讨发动公众参 与环境保护的对策，一是建立社团参与环境保护法律制度，包括赋予环境保护社 团法律地位，理顺政府与环保社团的关系，培育成熟的环保社会团体，拓宽环保 社团参与环境保护的途径；二是完善环境宣传教育制度；三是推进环境法公众参 与制度下的信息公开，包括加强立法，在环保领域推行公开制度；四是公众参与 的奖励与经费保障。总之，本文通过对我国公众参与环境保护的现状和问题进行 全方位的分析，借鉴国外先进经验，从立法、执法、司法三个角度提出完善我国 环境保护公众参与制度的对策，以期为促进我国公众参与环境保护提供参考与借 鉴。 关键词： 环境保护；环境立法；环境执法；环境司法；公众参与 i v 论我国的环境保护公众参与制度 t h es t u d yo np u bi icp a r ticip a tio nint h ee n vir o n m e n t l a w a b s t r a c t w i t ht h ed e v e l o p m e n to fs o c i e t ya n de r a ，c h in ah a sm o r ea n dm o r en e w p r o b l e m s a n ds i t u a t i o n si ne n v i r o n m e n t a l p r o t e c t i o n e n v i r o n m e n t a l p r o t e c t i o ng e n e r a lh o t s p o t sa n dd i f f i c ul t i e sh a v eb e c o m ep r o m in e n ta n d s o m ea r ev e r ys e r i o u s t oa n a l y z ea n ds t u d yt h ef s s u eo fe n v i r o n m e n t a l p r o t e c t i o n ，a n dt h e nt os o l v et h e s ep r o b l e m si nt h es y s t e mo ft h ew h o l e c o u n t r y ss t r a t e g yi sam a j o rt a s ki nc u r r e n tb o t ht h e o r ya n dp r a c t i c ef i e l d t h i sa r t i c l ee x p l o r e se n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o nf r o mt h e p e r s p e c t i v eo fp u b l i c p a r t i c i p a t i o n p u b l i cp a r t i c i p a t i o nm e a n st h a tt h em e m b e r so fs o c i e t y v o l u n t a r i l yt a k ep a r ti ns o c i a la c t i v i t i e so ra f f a i r so fm a n a g e m e n t ，t h a t m e m b e r so ft h es o c i e t y p a r t i c i p a t e i nav a r i e t yo fp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n d e c i s i o n - m a k i n ga n di m p l e m e n t a t i o n ，i ti sd e m o c r a t i cm a n a g e m e n to ft h e s o c i e t y , a n dt op u ti ti n t ot h eu s a g eo fe n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n 。t h e r ew i l l b eu n e x p e c t e dr e s u l t s s i n c ep u b l i cp a r t i c i p a t i o ni n s o c i e t ym e a n st h a t m e m b e r so ft h es o c i e t ys h a r er e s p o n s i b i l i t ya n db e n e f i tf r o ms u c c e s s f u l r e s u l t s ，i tm a k ee v e r ym e m b e ro ft h es o c i e t yh a st h eo p p o r t u n i t yt oe x p r e s s t h e i rv i e w st ot h el o c a lg o v e r n m e n ti no r d e rt op r o t e c tt h e i ro w n i n t e r e s t s ，a t t h es a m et i m e ，e a c hg e tt h eo p p o r t u n i t yt oc o n t r i b u t eh i s h e rt a l e n t st os e e k f o rt h ec o m m o ni n t e r e s t s p u b l i cp a r t i c i p a t i o ni np u b l i cm a n a g e m e n ta i m s a t a l l 。r o u n dd e v e l o p m e n to fs o c i e t ya n dp e o p l e w i t ht h ep u b l i cp a r t i c i p a t i o n ， t h er e f o r m a t i o na n dp r o g r e s sw i l lb ep r o m o t e d ，a n dt h es o c i e t yw i l lb em o r e s t e a d ya n dh a r m o n i o u s p u b l i cp a r t i c i p a t i o ni ne n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o na t p r e s e n ti sp l a y i n ga nk e yr o l ei nt h ep u b l i cm a n a g e m e n to fs o c i e t ya tp r e s e n t a n dw i l lr e m a i nt h ec r i t i c a ls t a t u si nt h ef u t ur e ，b e i n gt h ed e c i s i v ef a c t o ri n t h ed e v e l o p m e n to fe n v i r o n m e n t a 【p r o t e c t i o n t h i sp a p e rc o n s i s t so fs i xc h a p t e r s c h a p t e r1 i n t r o d u c t i o no fb a s i c t h e o r i e so fl e g a ls y s t e m so np u b l i cp a r t i c i p a t i o ni ne n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n f i r s t ，t h et h e o r e t i c a lf o u n d a t i o no f p u b l i cp a r t i c i p a t i o na n dp u b l i c v 论我国的环境保护公众参与制度 p a r t i c i p a t i o ni ne n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n ，s e c o n d ，s o c i a lf o u n d a t i o no fl e g a l s y s t e m s o n p u b l i cp a r t i c i p a t i o n i ne n v i r o n m e n t a l p r o t e c t i o n p u b l i c p a r t i c i p a t i o ni n e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o ni sf a v o r a b l et op r o m o t i n gt h e d e m o c r a c yi ns t a t ea d m i n i s t r a t i o n ，t oa c h i e v i n gt h ej u s t i c eo ft h es o c i e t y , t o p r o m o t i n gt h eg o v e r n m e n t sw o r k i n ge f f i c i e n c y i th a sb e c o m et h ei n e v i t a b l e t r e n do fs o c i a ld e v e l o p m e n tt od e a l w i t ht h ee n v i r o n m e n t a lp r o b l e m sf r o ma a t t - r o u n dp e r s p e c t i v e c h a p t e r2a n a l y s i so fc h i n a sc u r r e n ts i t u a t i o na n d t h ea d v a n c e de x p e r i e n c eo ff o r e i g nc o u n t r i e so np u b l i cp a r t i c i p a t i o n i n e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n f i r s t ，t h ea n a l y s i so ft h eo r i g i n ，c u r r e n ts i t u a t i o n a n dm a i nm e c h a n i s mo fp u b l i cp a r t i c i p a t i o ni ne n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n s e c o n d ，i n t r o d u c t i o na b o u ts u c c e s s f u le x p e r i e n c e si n t h eu n i t e ds t a t e s ， c a n a d aa n dj a p a n ，a n df i n a u ys u m m a r yo ft h ei n s p i r a t i o nf r o mo t h e r c o u n t r i e s a d v a n c e de x p e r i e n c e c h a p t e r 3o nt h ep u b l i cp a r t i c i p a t i o ni nt h e l e g i s l a t i o n o fe n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n f i r s t l y , t og u i d et h ep u b l i ct o p a r t i c i p a t ei n t h el e g i s l a t i o no fe n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o nl a w t h i sp o i n t i n c l u d e sf o u ra s p e c t s ：n a i l i n gd o w nt h ed e c i s i o n - m a k i n gi t e m sw h i c hr e a l t y n e e dt h ep u b l i cp a r t i c i p a t i o n ，e s t a b l i s h i n gt h es p e c i f i cp r o c e d u r e so ft h e p u b l i c sp a r t i c i p a t i n gi nt h el e g i s l a t i o n ，e n r i c h i n gt h em o d e s o fp a r t i c i p a t i o n a n d f i n a l l ys p e e d i n gu p t h es t a n d a r d i z a t i o no ft h e p u b l i ch e a r i n g so fl e g i s l a t i o no fe n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o nl a w s e c o n d l y , t o i m p r o v et h es y s t e mc i r c u m s t a n c eo fp u b l i cp a r t i c i p a t i o n ，i n c l u d i n gi m p r o v i n g t h em e c h a n i s mo fp a r t i c i p a t i o np o p e d o m ，p e r f e c t i n gt h ei n f o r m a t i o n c o m m u n i c a t i n gm e c h a n i s m ，r e f o r m i n g t h e p e o p l e 。sc o n g r e s ss y s t e m ， e n h a n c i n gt h ew o r k i n ge f f i c i e n c yo ft h ep e o p l e sd e p u t i e sa n ds c i e n t i f i c a l l y c o l l e c t i n ga n ds u m m a r i z i n gt h ec o m m e n t sa n ds u g g e s t i o no nl e g i s l a t i o no f e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o nl a w c h a p t e r4s t u d yo nh o wp u b l i cp a r t i c i p a t i o ni n e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o ne n f o r c e m e n t ，f i r s t ，t oe n s u r ep u b l i cp a r t i c i p a t i o n i ne n v i r o n m e n t a ll a we n f o r c e m e n tc h a n n e l s ，t h ee s t a b l i s h m e n t a n d i m p r o v e m e n to fe n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o nt a we n f o r c e m e n tm e c h a n i s mf o r p u b l i cp a r t i c i p a t i o n ，t ob r o a d e np u b l i cp a r t i c i p a t i o n i ne n v i r o n m e n t a ll a w e n f o r c e m e n tc h a n n e l s ；s e c o n d ，t oi m p r o v ep u b l i cp a r t i c i p a t i o n i n 论我国的环境保护公众参与制度 e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o nl a we n f o r c e m e n ts u p e r v i s i o ns y s t e m ，a n dg i v et h e r i g h to fs u p e r v i s i o nt op u b l i cp a r t i c i p a t i o ni ne n v i r o n m e n t a lt a we n f o r c e m e n t ， c t a r i f yp u b u c st h es u p e r v i s i o nw a y sa n dm e a n si nt h ee n f o r c e m e n to f e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n ，c l a r i f yw a y sa n dm e a n so ft h ep u b l i c sa s s i s t a n c e i nd e a l i n gw i t ht h ee n v i r o n m e n t a iv i o l a t i o n si ne n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n d e p a r t m e n to fe n v i r o n m e n t a lv i o l a t i o n s 。t h i r d ，t oe x p l o r et h e p u b l i c s u p e r v i s i o no nt h ee x e c u t i o no fe n v i r o n m e n t a 【p r o t e c t i o nl a ww i t ht h es t u d y o ft h ee n v i r o n m e n t a li m p a c ta s s e s s m e n tt oe n s u r e p u b l i cp a r t i c i p a t i o n ， i m p r o v e m e n to ft h ee n v i r o n m e n t a li m p a c ta s s e s s m e n ta p p r o v a lp r o c e s s ，a n d i m p r o v e m e n to ft h ee n v i r o n m e n t a li m p a c ta s s e s s m e n to fl e g a lr e s p o n s i b i l i t y c h a p t e r5o nt h ep u b u cp a r t i c i p a u o ni nt h ej u d i c a t u r eo ft h ee n v i r o n m e n t a l p r o t e c t i o nl a w f i r s t ，t os e tu pt h es y s t e mo fe n v i r o n m e n t a lp u b l i ci n t e r e s t t i t i 8 a t i o n ，t h ep a i n t i 竹t os u et h em o d e s tr e l a x a t i o no fe n v i r o n m e n t a lp u b l i c i n t e r e s tl i t i g a t i o nf i l e dp a t h w a yo fd e v e l o p m e n t ，t h er a t i o n a la l l o c a t i o no f t h eb u r d e no fp r o o f ，t h ec o s to fl i t i g a t i o naf a i rb u r d e n ；s e c o n d ，t op e r f e c t e n v i r o n m e n t a lc r i m i n a l s y s t e m ；t h i r d ，t oi m p r o v et h ea d m i n i s t r a t i v e r e c o n s i d e r a t i o n a n da d m i n i s t r a t i v e l i t i g a t i o ns y s t e m c h a p t e r 6 c o u n t e r m e a s u r e st oe n c o u r a g et h ep u b l i c p a r t i c i p a t i o ni ne n v i r o n m e n t a l p r o t e c t i o n f i r s t ，t os e tu pc o m m u n i t yp a r t i c i p a t i o ni ne n v i r o n m e n t a l p r o t e c t i o nl e g a ls y s t e m ，i n c l u d i n g p r o v i d i n gt h el e g a ls t a t u so ft h e e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o na s s o c i a t i o n s ，s t r e a m l i n i n gt h eg o v e r n m e n ta n dt h e r e l a t i o n s h i pb e t w e e ne n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o na s s o c i a t i o n s ，c u l t i v a t i n g s o p h i s t i c a t e ds o c i e t yo ft h ee n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o ng r o u p s ，t ob r o a d e n c o m m u n i t yp a r t i c i p a t i o n i n e n v i r o n m e n t a i p r o t e c t i o n e n v i r o n m e n t a i p r o t e c t i o nw a y s ；s e c o n d ，t oi m p r o v et h ee n v i r o n m e n t a ia w a r e n e s se d u c a t i o n ； t h i r d ，t op r o m o t ep u b l i cp a r t i c i p a t i o ni ne n v i r o n m e n t a lt a wi n f o r m a t i o n s y s t e mu n d e rt h eo p e n ，i n c l u d i n gs t r e n g t h e n i n gl e g i s l a t i o n ，t oo p e nt h e i n f o r m a t i o ni nt h ef i e l do fe n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o na n d ；f o u r t h ，t h er e w a r d a n df i n a n c i a ls e c u r i t yo ft h ep u b l i cp a r t i c i p a t i o n i ns h o r t ，t h i sa r t i c l ep u t f o r w a r das o u n ds y s t e mo fp u b u cp a r t i c i p a t i o ni nc h i n a 。se n v i r o n m e n t a l p r o t e c t i o nm e a s u r e s ，w i t hav i e wt op r o m o t i n go u rc o u n t r yt h ep u b l i c v l i p a r t i c i p a t i o ni n e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o nt op r o v i d er e f e r e n c ea n di e a r n f r o m ，t h r o u g ho u rc o u n t r yt h es t a t u so fp u b l i cp a r t i c i p a t i o ni ne n v i r o n m e n t a l p r o t e c t i o na n dc o m p r e h e n s i v ep r o b l e ma n a l y s i s ，u s ea d v a n c e de x p e r i e n c e f r o ma b r o a d ，f r o mt h el e g i s l a t i o n ，t a we n f o r c e m e n t ，j u d i c a t u r e t h r e e p e r s p e c t i v e s k e y w o r d s ：e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n ；e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o nl e g i s l a t i o n ； e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o nl a we n f o r c e m e n t ；e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n j u d i c a t u r e ；p u b l i cp a r t i c i p a t i o n v 论我国的环境保护公众参与制度 独创声明 本人郑重声明：本人所呈交的学位论文，是在导师指导下独立进行研究所取 得的成果。学位论文中凡引用他人已经发表或未发表的成果、数据、观点等，均 已明确注明出处。除文中己经注明引用的内容外，不包含任何其他个人或集体己 经发表或撰写过的科研成果。对本文研究成果作出重要贡献的个人和集体，均己 在文中以明确方式表明。 论文作者签名：日期：年月日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，有权保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人 授权学校可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用 影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。同时授权中国科学技术信息 研究所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库，并通过网络向社会公 众提供信息服务。( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名： 时间： 导师签字： 时间： 论我国的环境保护公众参与制度 己i 吉 l 目 地球是目前为止人类生存和居住的唯一家园，是孕育生命的故乡。千百万年 来，地球默默无闻地为人类做出巨大的奉献，而人类为了生存和发展却不断地向 其索取。种种迹象表明，人类生存环境恶化的程度已经到了无以复加的地步，保 护环境成了当前全世界共同关注的焦点。中国，作为全世界人口最多的国家，自 2 0 世纪8 0 年代改革开放以来，不论是政治、经济及社会结构均发生了明显的变 化，在各个方面也都取得长足的进步。但我国环境污染的严峻现实实在让人难以 乐观起来，发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的环境问题在我国近2 0 多 年来集中出现，呈现结构型、复合型、压缩型的特点。2 0 0 9 年1 月1 6 日发布的 由中国环境文化促进会编制的“中国公众环保指数( 2 0 0 8 ) ”显示环境污染问题 成为公众关注的热点之一，2 0 0 8 年环境污染问题在“我国公众最关注的热点问 题”调查中排名第三，紧跟“物价问题”和“食品安全”之后，关注比例为3 7 7 ， 位列“三甲，是自有本调查以来连续第三次进入“前三”的问题之一。中国面 对日益严重的环境挑战，仅仅依靠政府的努力是不能从根本上遏制环境恶化趋势 的，环境问题的解决需要政府、企业和公众个人三方力量的共同努力。各国的经 验表明公众参与极大的促进了环保事业的发展，公众参与环境保护作为环境法的 准则之一，已获得越来越广泛的认同，我国要积极引导，探索公众参与的有效机 制，促进公众依法、理性、有序、有效参与，使公众成为推进环保事业的积极力 量。 一项具有全局性、长期性和艰巨性的社会实践活动总是离不开一套理论体系 的维系和支撑。环境保护的公众参与制度虽然已是一个热门话题，但现有的研究 成果却较为零散，总给人一种隔靴搔痒之感。究其原因，就在于缺少从法学层面 对其进行系统地分析，从而导致缺少足够的理论支撑、欠缺完整的逻辑体系、缺 乏有效的实现途径。因此，深入地研究环境保护中的公众参与问题，对其理论依 据和逻辑构成作进一步的考察，探寻和完善公众参与环境保护制度的推进途径， 对我国生态环境的保护、环境法治的实现和可持续发展战略的实施都具有重要的 意义。本文将在对公众参与进行理论研究的基础上，分析国外的实践经验，针对 我国的实际情况，提出相关建议，以期对完善我国环境事务公众参与制度有所助 1 论我国的环境保护公众参与制度 益。 随着人们对环境问题认识的加深，公众参与作为环境保护的有效方法逐渐得 到了国际社会的认可，各国特别是发达国家普遍强调环境事务中的公众参与，将 公众参与作为环境保护的一项基本原则，建立了以公众参与为基础的环境保护机 制。我国在环境保护中存在着市场失灵和政府失灵的现象，环境状况令人堪忧， 所以，借鉴国外在公众参与领域的先进经验，完善我国环境保护中的公众参与， 对我国的环境保护事业的发展具有重要的意义。在环境保护中大力推行公众参与 不仅仅是环境保护的要求，也是我国现阶段民主的体现。目前我国环境保护中的 公众参与制度还不健全，所以，我们应该顺应时代潮流的发展，积极慎重地推动 公众参与的完善与发展，既要借鉴国外公众参与的先进经验，又不能脱离中国国 情盲目追求形式，要真正从实际出发，循序渐进地建立和健全以参与决策为核心 的公众参与机制，为创造良好的环境而努力。 2 论我国的环境保护公众参与制度 第一章公众参与环境保护法律制度的基本理论 第一节公众参与环境保护的理论基础 公众参与环境保护的发展 公众( p u b l i c ) 通常是指具有共同的利益基础、共同的兴趣或关注共同问题 的社会大众或群体。“公众”一词在社会学、政治学等社会科学中使用的频率比 较高，但实际上，一直以来，“公众 仅仅是一个日常用语而不是一个科学概念， 因为，就“公众 词义来说，它的外延和内涵都具有不确定性，往往是因人们使 用的时间和地点的不同而有不同的含义。但随着经济社会的发展，许多公共利益 问题涉及不确定的人员或者特定阶层的全体成员，于是公众这个不确定性的概念 逐渐进入法学、法律领域，以便于对不确定性的调整对象进行涵盖。1 9 9 1 年2 月2 5 日，联合国在芬兰缔结的跨国界环境影响评价公约首次在国际环境法 中对“公众 一词加以界定，指出“公众是指一个或一个以上的自然人或者法人 。 1 9 9 8 年欧洲经济部长会议签订的环境事务上获取信息、公众参与决策权以及 实现公正公约( 简称奥尔胡斯公约) 第2 条第4 项规定，“公众是指一个或 一个以上的自然人或法人，根据各国立法和实践，还包括他们的协会、组织或者 团体”。2 0 0 3 年5 月越境环境影响评价条约规定的公众，是指一个或者更多 的自然人、或者相应法律规定身份的人，以及根据国家立法或者实践确定的协会、 组织或者集团。所以，环境保护中的“公众”，是指对特定利益反映的，一定数 量的人群或团体。他不仅包括特定的公民个人，而且也包括相关的团体、政府机 构以及其他组织。公众参与制度，是公众及其代表根据国家环境法律赋予的权利 和义务参与环境保护的制度。它是政府和环保行政主管部门依靠公众的智慧和力 量，制定环境政策、法律、法规，确定开发建设项目的环境可行性，监督环境法 的实施，调处环境事故，保护生态环境的制度。1 公众参与包括三个主要要素： 即参与的主体、参与的对象、参与的方式。参与的主体即谁有权和能够参与。公 众参与的主体是公众，是一个国家、一个社会或一个地区的普通民众，可以是公 1 吕忠梅，环境法新视野。中国政法大学出版社，2 0 0 7 年版：2 5 8 页 3 论我国的环境保护公众参与制度 民，也可以是那些并不具有一国公民资格的人群。公众参与的对象是指公众可以 对哪些社会事务发表意见。一般而言，公众参与的对象通常是与公众利益密切相 关的社会公共事务，即那些与公众的生活和生存相关的公共事务。参与的方式即 女口何参与。公众参与的方式主要是听证、座谈、咨询等。 公众参与的思想渊源于古希腊的民主传统。依据古希腊的民主传统，年满 2 0 岁以上的男性公民都有资格直接参加公民大会，以解决城邦内的一切重大问 题，例如宣战、分工及粮食等问题。现代民主语境下的公众参与，是指政府及其 机构之外的个人或社会组织，通过一系列正式或非正式的途径，直接参与政府公 共决策的制定和执行过程，从而影响公共决策，维护公共利益的行为。公众参与 是现代民主的重要方式，对于提高政府决策的科学性，促进民主政治进程有着重 要意义。环境保护公众参与制度是民主行政在环境保护领域的延伸。从广泛意义 上讲，环境保护公众参与，是指在环境保护领域，公众有权通过一定的途径参与 一切与公众环境利益相关的活动。我国张一心等认为，公众参与环境保护主要可 包括直接参与和间接参与两种模式：直接参与是指公众个体直接参与相关的各类 活动，并表达人的思想、意志和建议而不需要透过任何代表、议会、组织团体等 间接的手段、途径和方式。其活动方式包括：问卷调查和意见访谈、专家咨询、 会议讨论( 座谈会、听证会) 、直接协商谈判、公民请愿和公民投票。间接参与 是指公众个体经由相关的代表、议会、组织团体等间接的手段、途径和形式来参 加相关的各类活动，并透过这些间接的手段、途径和形式表达个人的思想、意愿 和建议。其活动方式包括透过各政府机关、各级民意代表、各项民意调查、院外 游说、非政府组织和各类民间组织。1 公众参与环境保护作为的一项重要的制度最早形成于2 0 世纪6 0 年代，1 9 6 9 年美国在国家环境政策法中明确提出了公众参与环境事务的权利。随后许多 国家的环境政策法律及国际性法律文件都将公众参与作为一项原则规定在法律 之中。 我国宪法明确规定“人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务， 管理经济和文化事务，管理社会事务。 这是我国实行环境民主原则和公众参与 环境保护的宪法根据。环境保护法( 试行) 第6 条规定“一切单位和个人都有 1 张一心、吴婧、朱坦，中国公众参与环境管理的研究，城市环境与城市生态，2 0 0 5 年，第8 期 4 论我国的环境保护公众参与制度 保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。这 为公众参与环境保护提供了原则性的法律依据国务院关于环境保护若干问题 的决定( 1 9 9 6 年8 月3 0 日) 关于“建立公众参与机制，发挥社会团体的作用， 鼓励公众参与环境保护工作，检举和揭发各种违反环境保护法律法规的行为”的 规定，以及水污染防治法和环境噪声污染防治法均规定“环境影响报告 书中，应当有该建设项目所在地单位和居民的意见 ，环保总局2 0 0 6 年2 月2 2 日正式发布了环境影响评价公众参与暂行办法，明确了征求公众意见的时间 和期限，要求建设单位必须在环评文件报送审查之前，征求公众意见的期限不能 少于l o 日，这是我国环保领域的第一部公众参与的规范性文件。 二公众参与环境保护的理论基础 1 “环境公共财产论和“公共委托论 传统民法关于所有权的理论认为，非人力所能支配的物( 如河流、空气、阳 光等环境要素) 不能作为所有权的客体，属于“取之不尽、用之不竭”的自由财 产或无主物，任何人都可以随意无偿使用或实行先占原则，因而向大气、河流排 放污染物的行为并不是违法行为。2 0 世纪6 0 年代以后，随着全球性环境危机的 出现，有关公民对与自身生存密切相关的环境要素是否拥有权利这一问题引起了 人们的普遍关注。环境问题的特征之一是：它们产生在没有所有者的背景之中， 或者，虽然有所有者，但所有者只有有限的“拥有权 。许多全球资源就属于这 种问题，如大气、海洋、诸多森林和山地、淡水资源等。由于缺乏所有权，可能 已导致了对它们的忽视或过度使用。由于大气不属于任何人，它已经很容易地成 了化学废气的排放场，海洋也已成为工业废物、石油污染物、核燃料、生活污水 及其他废物的排放场。哈丁关于“公地悲剧 ( t h et r a g e d yo ft h ec o m m o n s ) 的著名论断就描述了所有权缺失所产生的后果。哈丁在公有地的悲剧中曾诉 述了这样一个过程：在一块对所有人开放的牧场上，牧民们为了得到更多的利益， 无限制的放养牲畜，最后导致草场不堪负荷全面恶化。所以，。在一个人人争先 恐后的在地上追求利益最大化的社会里，毁灭就是最终的宿命，在公地上毫无限 制的自由会毁灭一切 1 因此，哈丁认为，资源枯竭或恶化是资源公有的必然结 1 h a r d i ng a r r e t tj “t h et r a g e d yo fc o m m o n s , s c i e n c e ，1 9 6 8 ，v o t 。8 1 1 6 2 。p p l 2 2 4 1 2 4 5 5 论我国的环境保护公众参与制度 果，哈丁把这一必然结果称为“公地悲剧 。自1 9 6 8 年“公地悲剧这一论断问 世以来，“公地悲剧 引起了学者们对公地管理的研究兴趣。塞尼卡等