（马克思主义基本原理专业论文）我国城效农村宅基地换房问题研究.pdf

独创性声明 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包 含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得西南科技大学或其 它教育 做的任 签 本 有权保 文的全 的学位 签 西南科技大学硕士研究生学位论文第1 页 摘要 随着我国社会主义现代化进程不断加快，城镇建设用地紧张变得越来越 突出。因此，在现有用地条件下，怎样才能做到既保持耕地总量稳定，又满 足城镇化发展的需求是我国政府亟待解决的问题。现阶段我国正处于发展社 会主义新农村，全面建设社会主义和谐社会的重要阶段。相较于我国建设小 城镇的用地紧张，城郊农村广大地区土地资源浪费严重，农村人口的转移造 成了包括宅基地在内的大面积土地闲置。地方政府推进“宅基地换房”工程 是新农村建设和城镇化发展的重要组成部分。“宅基地换房”工程涉及诸如村 庄建设、宅基地制度、村民生活方式以及社会保障制度等多方面问题。因此， 本文采取理论联系实际的原则，从我国城郊农村宅基地换房典型地区实施情 况及其面临的问题与成因这几方面对该课题进行深入分析，最终提出构建我 国农村城郊宅基地换房的利益协调机制与结论。通过该课题的研究，希望能 够引发社会各界对这一问题更多的关注，以便更好地解决城镇化发展和“三 农”问题，并通过协调各利益主体间的矛盾来推动社会主义和谐社会的构建。 关键词：宅基地换房利益相关者利益协调 西南科技大学硕士研究生学位论文第1 i 页 a b s t r a c t w i t ht h ea c c e l e r a t i n gp r o c e s so fc h i n a ss o c ia l is t i cm o d e r n i z a t i o n ，u r b a n l a n ds h o r t a g e sh a v eb e c o m ep r o g r e s s i v e l yp r o m i n e n t t h e r e f o r e ，t h eg o v e r n m e n t s h o u l ds o l v et h ep r o b l e m ，h o wc a nw ed ow h i l em a i n t a i n i n gt h eo v e r a l ls t a b i l i t y o fc u l t i v a t e dl a n d ，b u ta l s ot om e e tt h en e e d so ft h ed e v e l o p m e n to fu r b a n i z a t i o n u n d e rt h ee x i s t i n gl a n du s ec o n d i t i o n si nc h i n a i nt h i si m p o r t a n ts t a g e ，c h i n ai s i nt h ed e v e l o p m e n to fs o c i a l i s t i cn e wc o u n t r y s i d ea n dc o m p r e h e n s i v es o c i a l i s t i c h a r m o n i o u ss o c i e t y c o m p a r e dt os m a l lt o w n s 。s h o r t a g e so fl a n di no u rc o u n t r y , r u r a ll a r g ea r e a sh a v eas e r i o u sw a s t eo fl a n dr e s o u r c e s t h et r a n s f e ro ft h er u r a l p o p u l a t i o nd e v e l o p e dl a r g ea r e a so fl a n di d l e ，i n c l u d i n gh o m e s t e a da sar e s u l t p r o m o t e ”r e p l a c e m e n to fh o m e s t e a d ”i sa ni m p o r t a n tp a r to ft h ed e v e l o p m e n to f n e wc o u n t r y s i d ea n du r b a n i z a t i o nf o r l o c a l g o v e r n m e n t ”r e p l a c e m e n t o f 西南科技大学硕士研究生学位论文第1 i i 页 目录 第一章绪论1 一、研究背景及意义1 二、国内外研究现状1 三、研究主要内容3 四、研究方法4 五、本文的创新点4 ( 一) 研究内容4 ( 二) 研究角度4 第二章城郊农村宅基地换房有关概念及必要性5 一、城郊农村宅基地换房有关概念5 ( 一) 城郊宅基地5 ( 二) 宅基地换房5 二、城郊农村宅基地换房实施的必要性6 ( 一) 宅基地换房满足我国小城镇建设发展要求6 ( 二) 宅基地换房加快我国新农村建设步伐8 第三章我国城郊农村宅基地换房地区实践1 l 一、天津农村宅基地换房试点地区实践1 1 ( 一) 安置区建设和换房标准1 2 ( 二) 工农业园区建设1 3 ( 三) 就业安置和社会保障1 3 二、北京农村宅基地换房试点地区实践1 4 第四章城郊农村宅基地换房面临的问题及成因1 6 一、城郊农村宅基地换房问题研究理论阐述1 6 ( 一) 马克思主义利益理论及其在中国的继承发展1 6 ( 二) 利益相关者理论1 8 二、城郊宅基地换房面临的问题1 8 ( 一) 利益主体的投入与回报1 9 ( 二) 利益主体间现实矛盾2 l 三、城郊农村宅基地换房问题成因2 6 ( 一) 利益预期的差异性2 6 西南科技大学硕士研究生学位论文第1 v 页 ( 二) 换房模式的制约性2 7 ( 三) 利益分配的失衡性2 9 ( 四) 利益保障的滞后性3 0 第五章构建我国城郊农村宅基地换房的利益协调机制3 l 一、科学界定利益主体的合理利益3 1 二、积极建立政府服务型的换房模式3 3 ( 一) 转变政府职能，增强政府为民服务观念3 4 ( 二) 引入独立的监督组织，建立利益监督机制3 5 三、适度完善有关法律法规和政策3 6 ( 一) 完善现行法律法规，促进城郊农村宅基地合理合法流转3 6 ( 二) 制定合理公正安置补偿政策，适度向失地村民让利3 7 四、建立面向全社会的评价机制3 8 五、充分完善现有社会保障机制3 9 ( 一) 引导鼓励换房村民就业，完善就业保障机制4 0 ( 二) 稳定换房村民基本生活，建立两级社会保障机制4 1 结论4 3 致谢4 5 参考文献 攻读硕士学位期间发表的学术论文及研究成果 西南科技大学硕士研究生学位论文第1 页 第一章绪论弟一早珀了匕 一、研究背景及意义 当前我国社会主义现代化发展进程突飞猛进，国家将统筹城乡经济，缩 小城乡差别作为各级政府工作的首要任务。在城乡协调发展中，城镇化的发 展必定需要耗费相当多的土地资源和建设资金。但是现阶段缺乏城镇建设用 地和启动资金已经严重制约了我国城镇化发展道路。我国现有耕地总量已经 下降到不足1 8 3 亩，为了确保今后农业生产稳定，不能通过侵占耕地填补城 镇化建设用地缺口。相反城郊地区村庄土地大面积荒废，土地利用率很低。 城郊地区也就被逐渐纳入城镇建设发展的领域。在统筹城乡协调发展，推进 城镇化和新农村建设的背景下，2 0 0 5 年天津等地区实施了宅基地换房试点工 程。这次政府采取的措施在宏观方面摆脱了制约城镇化发展的双重阻力，也 提升村庄宅基地的利用效果，改变了村庄建设用地利用率。但是我们也应该 清醒的认识到在试点换房过程中还是存在一些问题，造成了地方政府困扰和 农民的担忧，影响换房工作的稳步推进。 在试点运行中，政府、村民和开发商都不同程度介入换房过程，他们的 目标和价值取向是不同的。换房问题本质上就是利益主体之间利益的协调与 制约。因此从三者的相互利益关系方面运用马克思主义利益理论和利益相关 者理论研究试点换房暴露的突出问题，分析产生问题的原因，制定相应的利 益协调机制，有利于解决换房矛盾纠纷，保障参与主体利益，维护社会稳定。 同时，也可为政府主管部门在制定决策时提供参考，推进我国社会主义和谐 社会的建设。因此，选择研究此问题有着较强的意义。 二、国内外研究现状 在查找国外的有关论述后，我发现国外没有严格意义的“宅基地换房” 概念。研究多散见于不同领域。国外土地制度是以物权法为依据，严格控制 土地使用和所有权。在美国等资本主义国家市场经济体制发展健全的背景下， 他们主要通过市场调节作为资源配置的手段。 我国土地制度在1 9 8 5 年开始成为学术界研究关注点。从全国范围来看， 对于宅基地的性质及其利用始终是热点问题。相较于农村宅基地流转方面的 西南科技大学硕士研究生学位论文第2 页 论述，我国城郊宅基地换房具体问题的研究理论著述很少。以下是对此问题 研究的代表性观点： 城郊农村宅基地换房产生的积极作用：较具代表性的观点，例如宋壮源 在新农村建设的创新之路一一天津通过宅基地换房建设小城镇中认为， 现阶段我国实行的城郊农村“宅基地换房试点工作，是将广大农村地区集 体建设用地发展潜力发掘出来，可谓社会主义新农村改革的创新之举。相应 的，吴苓在以宅基地换房加快城市化建设进程的睿智选择中指出“宅 基地换房 带来了经济建设的八个积极效用：包括素质提高效用，换房村民 素质的全面得到提高；徽都市经济效用，新建城镇可带动周边地区经济发展 以及服务升级效用、农业发展效用、岗位就业效用、社会保障效用等。其中 收入增加效用，可带动农村二、三产业的发展。政策效用方面，政策实施的 目的就是要解决公众迫切需要解决的矛盾与问题。成功的公共政策在解决社 会公共问题时要符合生产力、社会公正、公众回应三个效应标准。 城郊农村宅基地换房存在的问题：安置补偿和资金投入不足。国务院发 展研究中心农村经济发展研究部博士张云华就现在实施形式提出，现在地方 上普遍存在对农民房产、宅基地补偿不足的问题。此外，换房过程中需要修 建一大批公共服务设施，而一些公共服务配套设施需要大量资金。因此，初 期建设资金不足已成为引导农民集中居住的突出难题。 王攀认为，试点过程中最突出的问题是村民的切身利益无法得到很好的 满足。童大焕认为在换房实践中暴露了一些问题：1 、村民用宅基地换取的安 置住宅不享有单独所有权，而是以集体产权的方式获得。村集体对农民的财 产支配权变大。如果不能形成独立于乡村政权的现代企业模式，乡村政权对 农民财产支配权的扩大是需要很危险的。2 、北京市要求的“宅基地换房 仅 可用于村庄建设用地，不可占用农用地与耕地，退让出的村庄建设用地严禁 进行商品房开发。该规定明显地限制了土地升值。3 、无开发商的资本投入， 那么“宅基地换房”不是政府能轻易实施的。4 、该措施只用于大城市的城郊 农村，没有惠及边远不发达地区农村，导致一定的不平等和土地资源浪费。 城郊农村宅基地换房问题的成因：在相关的文献资料中，对于宅基地换 房存在的问题成因分析，大多从农村土地制度、城乡结构二元体制以及不完 善的法律法规等方面进行阐述。如邓聿文指出，导致农村宅基地问题的原因 是我国城乡二元体制。所以，必须从统筹城乡一体化发展的角度去考虑农村 土地的流转和城市化进程。肖华认为最主要的成因是法律上的缺陷，按照( - i - _ 西南科技大学硕士研究生学位论文第3 页 地法规定，农民拥有宅基地使用权。法规阻碍了农村宅基地流转，应尽快 修改法规。 城郊农村宅基地换房问题应对措施：目前在对策研究中，概括起来主要 有以下几点：一是慎重规划，精心布局建设规模和程度，有计划有重点的开 展工作。建设新城镇要体现布局特色、生态特色、产业特色、建筑特色等。 二是注重搬迁和宅基地复垦。解决搬迁安置问题，采用村民满意的安置标准。 三是注重安顿村民定居，实行一系列政府补贴方式，引导村民适当挑选小户 型，努力增加农民收入。 此外，一些媒体也相继报道了宅基地换房过程中出现的种种问题和矛盾。 综合以上研究可以发现，对宅基地换房问题的研究尚不完整系统，研究 缺乏针对性，理论研究分析明显滞后于试点的实践，尚未有专著出现。研究 也多见于对换房实施现状的总结。从马克思主义利益理论和利益相关者角度， 分析换房过程中主体之间的利益关系突出问题及成因的论述较少。因此，从 理论方面对宅基地换房问题深层次原因分析以及由此产生的应对策略还有待 进一步的完善。 三、研究主要内容 本文从六个方面研究城郊农村宅基地换房，着重阐释了我国在推进小城 镇建设过程中城郊试点地区存在矛盾的深层次原因和应对措施。具体章节如 下： 第一部分为绪论，主要介绍了本课题研究背景及意义、国内外研究现状、 研究主要内容及方法和本文的创新点。 第二部分是城郊农村宅基地换房有关概念及必要性。在此部分对“城郊 宅基地”和“宅基地换房 做出明确界定，进而从建设小城镇和发展新农村 两个大方面分析城郊宅基地换房的必要性。 第三部分是我国城郊农村宅基地换房地区实践。本部分对宅基地换房试 点地区的实施情况，特别是天津市华明示范镇和北京京郊地区的实施情况进 行概括总结。 第四部分是城郊农村宅基地换房面临的问题及成因。首先对马克思主义 利益理论及其在中国的继承发展和利益相关者理论进行阐释，再运用理论对 利益主体的投入与回报分别进行论述，分析政府、村民和开发商三者之间的 西南科技大学硕士研究生学位论文第4 页 利益冲突，最终得出问题成因，包括利益预期的差异性，换房模式的制约性， 利益分配的失衡性和利益保障的滞后性。 第五部分是构建我国城郊农村宅基地换房的利益协调机制。基于前四部 分的分析总结，在以下五个方面提出了可操作性建议。即科学界定利益主体 的合理利益；积极建立政府服务型的换房模式，i 合理完善有关法律法规和政 策；建立面向社会的评价机制；充分完善现有社会保障机制。 第六部分是结论。城郊宅基地换房尚处于试点实践阶段，其中必然会存 在发展缺陷，需要国家在今后的工作中不断完善。但是总体来看，这种新形 势下的城乡经济发展战略无疑是利国利民的创新之举，它对今后各大城市城 乡区域协调发展提供了借鉴经验。 四、研究方法 首先，采取理论联系实际的方法， 主义利益理论和利益相关者有关观点， 化建议。 对宅基地换房问题分析时引入马克思 为宅基地换房工程有效开展提出合理 其次，通过对某些试点地区实地走访，搜集与论文有关资料，结合阅读 文献，为论文提供数据上的支撑。 第三，采取系统分析方法，从城镇建设，新农村构建，城乡协调发展和 利益主体之间关系等方面系统分析宅基地换房试点情况。 五、本文的创新点 ( 一) 研究内容 相对于以往我国城郊农村宅基地换房问题更多地侧重于宏观方面的研 究，本文从实施的三方主体利益博弈方面分析问题产生的原因，归纳总结并 提出利益协调机制，较有现实针对性。 ( 二) 研究角度 本文研究是通过运用马克思主义利益理论和利益相关者理论，结合实际， 分析问题，解决现实中的矛盾。 西南科技大学硕士研究生学位论文第5 页 第二章城郊农村宅基地换房有关概念及必要性 一、城郊农村宅基地换房有关概念 ( 一) 城郊宅基地 所谓宅基地就是指人们合法取得的居住建设用地和相关附属地。根据不 同的标准，我国宅基地划分为“城市宅基地 与“农村宅基地 。农村宅基 地一般涵盖了村民居住用地与公共设施建设用地。依据我国现行法律法规关 于村庄宅基地所有权归属规定，村民的所有权仅是针对宅基地上房屋，对于 宅基地只拥有使用权。宅基地事实上是属于整个村民集体，村集体才享有宅 基地的完全所有权。有关本文所提“城郊宅基地”，涉及的是城市建成区周边 农村宅基地，不同于有些地区城中村改造。虽然这两片区都是今后城市发展 未来增长点，但是城中村改造利用的是建成区建设用地，而城郊宅基地换房 利用的则是城市建成区周边的建设用地和部分农业用地。正是由于涉及了农 用地使得换房工作有了特殊性。 ( 二) 宅基地换房 “宅基地换房”，是指在保留原有农村土地承包责任制的前提下，不减少 耕地面积，村民自愿以一定的换房标准用现有宅基地换取新建城镇住房，在 此基础上整理城郊村庄土地，建设形成设施完备，适宜人们居住的特色城镇。 整理后的宅基地由村民集体整理复耕，以期达到耕地的占补平衡。从这个定 义出发，我们可以看出“宅基地换房，即以城郊村民使用的宅基地作为改革 实践关键点，村民放弃其房屋所有权和宅基地使用权获取城镇新建住房。虽 然在换房工程实施中，村民整体搬迁到新建村民安置区生活，但为确保农村 基本的经济制度不动摇，作为农村经济基础的家庭联产承包制不会改变。对 城郊农村可耕种土地采取的措施，是把散见于城郊使用效率不高的宅基地统 一规划，整理复耕补偿用于新建城镇占用的耕地，实现耕地总面积动态平衡。 通过宅基地换房节余的土地，可用于经济开发，所得收益可投入新建城镇发 展建设。 西南科技大学硕士研究生学位论文第6 页 二、城郊农村宅基地换房实施的必要性 ( 一) 宅基地换房满足我国小城镇建设发展要求 1 、宅基地换房协调城镇建设与耕地保护矛盾 2 0 0 8 年十七届三中全会制定了中共中央关于推进农村改革发展若干重 大问题的决定。该决定涉及了村庄宅基地问题，强调严格管理农村宅基地。 “农村宅基地和农村整理所节约的土地，首先要复垦为耕地，调剂为建设用地 的必须符合土地利用规划、纳入年度建设用地计划，并优先满足集体建设用 地”。足见我国对农业耕地保护的重视，但就目前新城镇建设势必会牵扯到 城郊村庄农用地。 表1 - 12 0 0 4 - 2 0 0 8 年全国耕地总量及减少情况单位：万亩 a 、数据来源于2 0 0 4 - 2 0 0 8 年国土资源部发布的年度中国国土资源公报 根据表卜l ，截止到2 0 0 8 年我国实际耕地总量已不足1 8 3 亿亩。包括 中国共产党第十七届三中全会：中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定，2 0 0 8 年1 0 月1 9 日。 西南科技大学硕士研究生学位论文第7 页 非农建设占地在内，2 0 0 4 2 0 0 8 年我国净减少耕地2 5 1 4 5 万亩。2 0 0 4 年是宅 基地换房试点工程实施之前，是全年耕地净减少面积最多的一年，达到 1 4 2 1 9 万亩。虽然从2 0 0 7 年开始耕地净减少有所缓解，但保护耕地任务依 然十分艰巨。城郊地区大面积土地是地方政府谋求区域发展和城镇建设的必 然选择。地区经济增长势头越猛，建设用地和农业耕地冲突就越突显。当前 我国对耕地进行严格控制，建设小城镇不可能按照以往侵占耕地的模式发展。 明确了国家对农田耕地的保护政策后，2 0 0 4 年国务院制定关于深化改革严 格土地管理决定规范了村庄建设用地使用方式，即城镇和村庄的建设用地 规模应协调统一。2 0 0 6 年国土资源部发布的关于坚持依法依规管理集约用 地，支持社会主义新农村建设通知，提出“其一稳步推进城镇建设用地增加 和农村建设用地减少相挂钩试点，也即压缩农村建设用地：其二推进非农建 设用地使用权流转试点，也即将已有的农村建设用地直接进入市场流通的举 措。 。宅基地换房符合上述政府文件的要求。通过“宅基地换房试点工程 建成的新型小城镇，从根本上仅是对城郊农村建设用地进行规划利用，把平 西南科技大学硕士研究生学位论文第8 页 占村庄建设用地总数的一半以上。2 0 0 4 年村庄人均住房面积达到2 7 9 平方 米，相较于2 0 0 0 年人均住房面积增加了1 2 4 。而我国农村人口到2 0 0 4 年 时比却以往下降了十个百分点国。城郊村庄居住人数下降，不同程度的导致了 人均住房面积在不断上升。也就是说，随着人们生产生活水平提高，村民大 多放弃了种田劳作而选择进城务工。这种人员流动是大城市城郊地区存在的 普遍现象。这些进城务工的村民其实并没有丧失其房屋所有权和宅基地使用 权。很多村庄房屋长久无人居住，加之城郊村庄总体建设规划落后，零散分 布方式无形中加剧了土地闲置撂荒，大量城郊宅基地不能被有效利用，农村 土地适度经营规模发展缓慢。换房政策以城郊村民宅基地为媒介，将城郊闲 置宅基地整合起来，弥补城镇建设用地缺口，解决了城镇建设的用地困境。 在建设资金不足方面，土地供给是新建小城镇最主要的难题。但也成为吸引 建设资金投入的有利条件。在宅基地换房中，地方政府是与开发商联合共同 负担小城镇建设的投入。建设村民安置区及相关公共配套设施，通过整理复 耕节余下来的土地被用来发展规模经济，不但能带来土地增值收益，还能吸 引更多的投资企业投资。所得收益很大程度上满足新城镇发展，有效解决了 城镇化中建设资金不足。因此，这不失为整合城郊地区土地，探索我国小城 镇可持续发展的创新之举。 ( 二) 宅基地换房加快我国新农村建设步伐 1 、宅基地换房缩小城乡经济发展差距 “民族内部的分工，首先引起工商业劳动同农业劳动的分离，从而也引 起城乡的分离和城乡利益的对立。”固建国以来，我国一直处于工农业分离， 城乡发展不平衡的局面。国家对城市发展和工业效益重视，使农村经济发展 缓慢甚至停滞，城乡居民收入水平差距明显。2 0 0 2 年十六大会议强调了城乡 经济的统筹发展，把全面建设小康社会为今后政府部门的奋斗目标。2 0 0 5 年 1 0 月第十六届五中全会制定了“第十一个五年规划”，即建设社会主义新农 村的重要历史使命。宅基地换房试点实行初期恰恰正处于全面建设新农村， ( 2 0 0 4 年全国土地利用变更调查报告是国土资源部组织对伞国2 0 0 4 年度十地利用变更情况 进行调查后得出的调查结果，内容包括有关土地变更调查工作的要求，全国土地变更调查情况总报 告，3 1 个省、自治区、直辖市的土地利用变化情况分析报告等。 马克思、恩格斯著：马克思恩格斯全集第三卷，人民出版社1 9 7 5 年版，第2 5 页。 西南科技大学硕士研究生学位论文第9 页 贯彻落实社会主义和谐社会的重要发展阶段。 2 0 0 4 年底，中央经济工作会议就曾明确提出“以工促农、以城带乡”的 口号。目前我国已全面步入了以城带乡的发展阶段。通过城市的发展优势带 动周边地区农村建设，缩小现有城乡差距，密切城乡联动关系，以缓解城乡 矛盾为核心，使我国社会主义新农村建设无论是农业产业发展模式，还是农 村管理和公共基础设施建设各个方面，都得到显著改善。宅基地换房体现了 “以工促农、以城带乡”方针，实现城乡间各种资源的充分互动，以城市的 发展拉动城郊地区村庄建设。建造村民安置社区，将分散在城郊的村民集中 起来居住，实施社区式管理，有助于促进城乡居民生产生活趋向协调。试点 地区规划形成的产业园区和商业开发区产生的社会经济效益，在很大程度上 有助于现阶段城郊地区城乡经济协调统一发展。这也就是用一种新型城镇化 发展模式推进社会主义新农村建设，兼顾城乡经济的可持续发展，既丰富了 社会主义新农村理论，促进农业现代化发展，又为进一步缩小城乡差距提供 了可行性实践方案。 2 、宅基地换房改善村民生活质量 “生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主 是新形势 下建设新农村应满足的特点。广大农村由于历史原因，一直处于经济发展的 边缘地带。村民生产收入，生活质量，生活环境等都相对落后。不断增长的 闲置宅基地，影响了村庄整体建设规划和新农村建设的全面落实。农村一贯 分散的布局模式，也增加了基础配套设施的建设资金多余投入，如水电管线 的修建，村落之间或户与户之间相隔较远，投入这部分的建设和维护资金会 7 比正常情况下多出几倍。此外，城郊地区村民文化素质不高，人员比较复杂， 治安管理相对滞后。社会治安事件成为制约当地村民生活质量改善的因素之 一。为了提高村民生活质量，建设社会主义新农村迫切需要寻求一种解决问 题的新途径。宅基地换房模式是在国家政策允许的框架内，通过高水平的规 划和设计，形成一批具有特色、适宜于产业聚集和生态居住的现代化新型城 镇。实施宅基地换房，不但可以有效的处理农村土地现实发展问题，还能够 逐渐转变农民固有的分散居住观念，形成集中建房，集中居住，社区式管理 中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议，2 0 0 5 年1 0 月1 1 日。 西南科技大学硕士研究生学位论文第1 0 页 的新型生活标准，建成的新型居住区能够从物质和精神两方面提高换房村民 的生活质量，使农民真正过上公共基础设施配套完善，文化教育条件完备， 社会保障优越，居住环境干净舒适的新生活。 西南科技大学硕士研究生学位论文第1l 页 第三章我国城郊农村宅基地换房地区实践 一、天津农村宅基地换房试点地区实践 天津市是换房试点开展最早的地区。2 0 0 9 年底“累计开工建设农民还迁 住宅1 4 0 0 万平方米，1 4 万农民迁入新居。全市人口城镇化率达到7 8 0 1 ， 比上年提高0 7 8 个百分点。 截止到2 0 1 0 年初，天津先后批准了四批试点 地区开展换房工程。第四批是于今年3 月启动的1 5 个镇的试点，规划面积约 5 0 0 0 万平方米，投入预计会达到2 0 0 0 个亿。2 0 1 0 年将举办上海世博会，天 津市华明镇代表中国以社会主义新农村领跑者身份参加“城市最佳实践区” 展示。东丽区华明镇就是天津首批宅基地换房试点镇，是实施较完善的示范 镇，特将华明镇作为典型试点介绍。 如图2 - 1 显示，华明镇建设发展区位优势明显，它毗邻市区和滨海新区， 周边分布有空港物流加工区、农业科技园等经济产业园区。去年该镇国民生 产总值达到3 1 4 个亿。华明镇包括贯庄村在内的1 2 个村宅基地占地1 2 0 7 1 国家统计局天津调查总队：( 2 0 0 9 年天津市国民经济和社会发展统计公报，2 0 1 0 年3 月。 西南科技大学硕士研究生学位论文第l2 页 亩，新型小城镇总体建设规划用地需要占据农业耕地8 4 2 7 亩。其中有3 4 7 6 亩土地作为现代化村民安置区供今后换房村民居住生活。扣除可复耕补偿的 新建城镇占用耕地，通过换房措施将会节余下3 9 4 4 亩土地国，再经过一系列 方式开发经营，所获经济收益用于新建城镇发展。 ( 一) 安置区建设和换房标准 2 0 0 7 年华明镇开始搬迁，约4 2 万村民搬进了新建安置区。全镇分为多 个社区，每个社区大约可容纳了三千户村民，管理方式由以各个村庄为活动 中心变为现在的以社区和居委会为核心，居委会和小区物业管理服务村民的 日常生活。为方便村民生活，安置区所建房屋大部分为六层以下，为使人们 告别农村生活方式，体验现代化带来的便捷，镇上还专门为每家每户通上暖 气、天然气。华明镇在建设中，本着节省能源和实现生态宜居的理念，九成 的住宅配备了太阳能热水器，社区普遍安装了污水处理和排污系统。安置区 街道两旁的公共基础设施齐全，社区中的绿化面积接近一半，村民平时就可 以到活动娱乐广场和公园等地散步休闲。便民超市、医疗定点医院、图书馆、 各种安保设施应有尽有。特别还建立了教育培训机构，如幼儿园、义务制学 校、就业培训机构等。 依据试点地区普查情况，华明镇对换房标准有严格的规定。实施的华 明镇拆迁还迁试行办法规定了拆迁住宅实际有效面积原则和人均换房面积 原则。拆迁的主屋按照1 ：1 的比例，可换得与拆迁前相同面积的住宅，而主 屋以外的其他房屋按照2 ：1 的比例，即原房屋两平方米面积可以换取新建住 宅的一平方米，农村的庭院不包括在换房范围内。如果换房村民拆迁住宅为 多层建筑，则按比例获得新建安置房时，镇政府还会补贴其每平方米至少3 0 0 元。如村民拆迁住宅因房屋本身成本过低，在取得安置房后，还要以每平方 米2 0 0 元支付房屋成本差价。此外，村民可得每人3 0 平方米人均换房面积， 但每家每户最多只能够换得四套社区住宅。依据人均换房标准换取住房后， 减去应换面积，则多出的住房面积应按一定金额付费。安置房面积不足拆迁 实际补偿面积的，政府将给与差价补偿。也就是说，如果搬迁村民为拥有5 5 平方米拆迁房屋两口之家，按照规定的人均换房指标，该户村民将得到总共 陈伟峰，赖浩锋：天津“宅基地换房”调研报告，载于大学生村官网：唧5 4 c u n g u a n c n 。 西南科技大学硕士研究生学位论文第1 3 页 6 0 平方米新建安置房。这套安置房中该村民不用对5 5 平方米应换面积支付 价款，但多出的5 平方米使用面积，就需要他们以每平方米至少4 0 0 元的价 格补交差额。 ( 二) 工农业园区建设 华明镇建成的首个复垦农业设施园区占地2 1 2 6 亩。该园区侧重开发高技 术含量的农业生产加工体系以及生态农业旅游等项目。在该农业园区中，安 放有5 4 2 个日光节能温室，有2 个是联栋智能温室。现已有4 0 5 个温室运作， 可安顿就业人数1 0 0 0 多人国。虽然许多科技工程还在紧张筹建当中，但按照 园区2 0 1 0 年后的发展规模计算，最终将为“宅基地换房 工程解决1 5 0 0 人 以上的就业岗位问题，推动了东丽区甚至天津市的经济发展。 华明镇建成的高新工业园区占地约7 平方公里。该工业园区有利的区位 优势，吸引了众多大型企业到园区投资建设，各种投资额高达1 5 0 亿元。相 关配套硬件设施，如交通，供水供电系统等也在近期陆续建成。已有3 8 个建 设项目在该工业园内陆续开工建设，业已完成了1 6 万平方米的建设任务，另 有4 0 多万平方米在建项目不久即可建成。估算下来，有将近4 0 0 亿元的年产 值圆。目前，华明镇又提出了新观念，即促进居住社区、工业园区、农业园区 联动开发，提升华明镇整体经济实力。 ( 三) 就业安置和社会保障 为了帮助村民找到适合的工作，华明镇利用兴办的就业培训指导机构， 教授村民就业技能，面相全市的用工单位推荐适合的人才。众所周知，经济 实力雄厚的大型企业，不仅能带动地区的经济发展，而且能够吸纳地区部分 剩余劳动力，缓解就业压力。正如前文所述，众多大型企业落户华明镇工农 业园区，无形中为村民就业创造了相当多的机会。华明镇街道办事处在华明 社区的社区管理和建设中，也有意识的提供就业岗位，能够让无业村民就地 找到社区服务工作。为了切实保障失地村民的生产成活，地方政府先后拨款 超过2 0 0 0 万用于社会保障及各项救济措施。建立了包括最低生活保障、养老 周华婷：华明镇宅幕地换房地块复垦，载于滨海新区网：h t t p ：w 霄b h g o v c n 。 张粼粼，王敏：华明镇，成就“四万农民与一个城镇的梦想”，载于中国农业信息网： h t t p ： | 酮礓a g r i g o v c a 。 西南科技大学硕士研究生学位论文第1 4 页 保险在内的社会保障体系，以每月4 0 元给换房村民办理了养老保险，已经有 一半以上的居民拥有了自己的养老保险。另为符合条件的村民发放每月5 0 0 元的退养补助。社区物业费的收缴，免除了村民进住当年的费用，之后以每 平方米0 1 元标准收费，逐年增加但总额不得高于每平方米0 5 元。华明镇 政府也将会给与不等的其他补贴。 二、北京农村宅基地换房试点地区实践 北京城郊发展问题。北京城郊发展现状与天津十分类似，但也有着自身 特点。相同现状最突出表现是土地闲置，据农村经济研究中心统计，京郊村 庄人数比十年前减少三成，约为3 0 0 万。当中约8 0 万人已经离开本村。，大 量城郊宅基地闲置。相较天津试点地区村庄宅基地使用多为居住的情况，京 郊村庄宅基地已经不只是局限于居住范围用途，而是逐渐成为租房收益的重 要载体。除寻租外约有一成宅基地在市场上流转。由于缺乏法律法规监管， 京郊宅基地混乱状态己严重阻碍城乡的可持续发展。鉴于京郊土地发展现状， 实施宅基地换房工程有利于北京周边地区城镇建设。村民集中居住也有利于 整治宅基地流转混乱现状，便于有关部门监管。腾退出来节余土地可用来经 济开发，利用北京得天独厚的区位优势引进资金，可以达到城乡经济的协调 发展。 北京换房基本政策。筛选北京相关换房政策后，只能查到国土资源部 2 0 0 9 年形成但尚未正式公布北京市农村集体建设用地使用权流转试点指导 意见( 征求意见稿) ，其基本精神是安置房和腾退宅基地归集体所有，村民 不享有单独产权。不占用农用地。对按照项目规划合法取得，集体产权建设 用地可按规定以出让、租赁、转让等方式流转，所获收益一律投入小城镇建 设。严禁用于或者变相用于商品住宅开发。可见，北京市规划政策偏重于让 村庄建设用地在各村庄间流转，对城乡之间宅基地流转有严格限制。该意见 稿目的在于加快小城镇发展，推动城乡平衡发展，拉动城镇二、三产业。如 果意见稿被北京市政府通过时，北京宅基地换房工程将正式启动。目前有的 村镇已做了一些前期工作。 北京换房实施情况。大兴区采育镇去年分步骤的实旌换房相关工作。政 府工作人员丈量了石坟村、西庄和邵各庄土地，准备在这些地区分别规划建 北京市农调队： 北京市小城镇发展问题研究，载于中国农村研究网：m c c r s o r g c n 。 西南科技大学硕士研究生学位论文第l5 页 设村民安置区，将腾退出来土地作为新建城镇的建设平台。2 0 0 8 年怀柔区向 北京市提交了“宅基地换房 试点规划报告。当时怀柔区北年丰村已用近两 年着手进行换房。北年丰村的经济发展相对缓慢，村民大多离开本村。为了 能早日把常年闲置的宅基地利用起来发展本村经济，该村规划引入外资先在 村里空出的土地上兴建村民安置房，再分阶段拆迁村里的宅基地。这样就可 以不用占用农业耕地，充分利用节余下来的宅基地。在北丰年村的远景规划 中这些被节余出来的宅基地初步被用来修建商品房。与北丰年村做法相同， 平谷区在提交报告中认为，平谷区北部七个村建设用地4 0 9 7 5 亩，村民6 5 3 4 人。修建村民安置房和相关配套设施需用地约1 0 0 0 亩。房地产开发约用地 1 0 0 0 亩。则剩下的2 0 0 0 多亩土地用以复耕国。这样既能够发展地区经济，又 能保护耕地。出于这种考虑平谷区马坊镇由马坊新区房地产开发有限公司组 织施工，在村民安置房一期工程完成后，整个工程却陷入了长期停滞状态。 究其原因是换房工程f i 期投入成本无法收回，且在现阶段北京市虽允许宅基 地换房，但禁止商品住宅开发，无法保障最终收益。因此，北京地区的“宅 基地换房”试点工程在很长的时间里审批一直处于研究审议阶段。我国目前 还没有制定有关农村土地用于城市建设的规章。因为换房工程涉及多方面的 利益主体，商品住宅开发会带来收益的不确定，引发利益分配不均，激化主 体问的利益纷争，利益协调不当就会制约试点工程效果。 蒋彦鑫： 北京拟借鉴“宅基地换房”推行集体土地流转试点，载于新京报2 0 0 8 年9 月 2 6 日，第2 版 西南科技大学硕士研究生学位论文第1 6 页 第四章城郊农村宅基地换房面临的问题及成因 一、城郊农村宅基地换房问题研究理论阐述 如前所述，经过几年的重点发展，宅基地换房试点工作在天津地区成效 显著，相反在北京地区却举步维艰。但这并不表示天津市换房工作没有一点 瑕疵。在实施中不免出现了一些不和谐的现象。国家发改委小城镇改革发展 中心在试点实施初期，就曾呼吁宅基地换房工作全面推广时必须采取充分的 实地考察，认真评议试点地区现状。换房工作中存在的具体问题和问题成因， 在本质上都与利益密不可分。因此可以运用马克思主义利益理论和利益相关 者理论对其进行深入探讨。 ( 一) 马克思主义利益理论及其在中国的继承发展 利益是马克思主义利益理论核心概念。马克思认为人类社会的存在和发 展变革的关键，是其符合人们的物质利益需求。历史唯物主义认为“物质资 料的生产是历史发展的前提。 。人类发展和社会进步这一切，都与人们的物 质利益有关。无论处于何种社会形态，人类所有社会活动目的最终都是谋求 自身物质利益。人们要进行生产生活行为就必需满足他们吃、穿、住等最基 本的物质生活资料。物质生活资料是与人们密切相关的物质利益。人类单独 的行为是期望享有物质利益，他们与他人共同从事的社会活动，也是希望自 身利益的到满足。“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。” 利益 既是人们奋斗的目标，又是社会活动的内在动力。对利益的追求推 行各种活动，进而推动人本身的发展。追求利益也推动了社会的发 恩格斯曾说“革命的开始和进行将是为了利益，而不是为了原 利益能够发展为原则。 利益关系作为一种无形纽带，建立在物 上，透过各种各样利益关系可以了解整个社会运行的状况。所有社 根到底都必须重新调整人们的利益关系，促进和推动社会生产的发 人们逐渐形成的各种利益需要。因此，我们可以这样理解：事物发 马克思、恩格斯著：马克思恩格斯选集第一卷，人民出版社1 9 9 5 年版第6 2 页 马克思、恩格斯著：马克思恩格斯全集第一卷，人民i j ；版社1 9 7 9 年版第4 2 页 李旭辉：论马克思主义经济利益理论，载于 ，载于上海土地2 0 0 3 年第5 期，第3 4 3 5 页。 西南科技大学硕士研究生学位论文第3 6 页 个体存在的，他们无法与地方政府和开发商进行有利于自身的利益博弈，也 就不可能对试点工程的不当行为进行监督，保护自身权利不受侵犯。在建立 了有效的监督组织后，使长期以来处于诉求无门的失地村民有了可以接受申 诉的部门，不但可以自己成立类似社区组织等机构保护自身权利，还可以依 靠全社会广大力量，对宅基地换房工作开展情况进行全程监督，协调利益纠 纷。从机制上转变村民的弱势地位，实现对地方政府的共同监督。另一方面， 从开发商和村民两者来看，监督组织独立于试点工程，被赋予相应的监督权， 不存在对于工程收益的利益分成，也就不属于主要的利益相关者。因此，在 服务型政府换房模式下，当地方政府退出利益纷争后，该组织可以有效监督 开发商和村民的行为，评议两方的争议问题，提出协调解决方案，实现对利 益主体充分监督与制约，让其在制度允许的范围内活动。 三、适度完善有关法律法规和政策 在翻找了宅基地换房工程涉及的有关法律法规，以及在换房中参照采用 的国家或各地方政府发布的政策后，不难看出在对该项重大改革的法律规制 和政策保障方面，是十分不健全的。所设法律法规存在漏洞，明显赶不上当 下农村城镇化的发展新形势。在构建我国城郊农村宅基地换房利益协调体系 中，制定顺应试点实施形势发展要求的政策法规，能够更好的规制三方利益 相关主体行为。 ( 一) 完善现行法律法规，促进城郊农村宅基地合理合法流转 就现行法律来讲，对城郊村民所有的房屋和村庄宅基地等农村土地及其 附属物管理，我国尚没有形成一套完备的规制法律，特别是对土地征收和农 村宅基地流转类规定，有待进一步完善。宅基地换房存在的问题，很大程度 来源于现有农村土地制度。国务院只是在十多年前下发过村庄和城镇规划 建设管理条例，没有涉及到村庄宅基地以何种形式流转，以及如何协调处理 因村庄宅基地引发的冲突等问题。我国目前仍然处于城乡二元发展结构，农 村宅基地的流转面临法律上的制约。宪法、物权法和土地管理法都 规定了一系列的限制条款，约束农村宅基地的自由流转。尽管有法律严格控 制，但是人们还是出于各种各样的经济方面的考虑，采取诸如买卖、出租等 手段，使城郊农村宅基地以一种隐蔽性的方式盲目流转。这种城郊宅基地发 西南科技大学硕士研究生学位论文第3 7 页 展混乱的状态，存在很多不稳定因素，给土地权属规制带来了严重的不和谐 问题。也正是因为相关的法律法规规定不全面，才会在一定程度上显现出类 似征用土地的过程缺乏民主机制，征用法律程序落实不到位等情况。随着二 十一世纪中国经济高速发展，为了稳定土地发展形势，2 0 0 4 年底国土资源部 开始逐步放宽村庄宅基地流转规定，制定了关于加强农村宅基地管理的意 见。意见中虽然明确的允许农村宅基地以有条件的方式流转，但却明令 禁止城镇居民参与到农村宅基地流转。在保障宅基地的同时，又影响了农村 整体经济的协调发展。鉴于我国农村宅基地法律制度规范监管相对落后的突 出缺点，应当适时制定实施村庄宅基地相关法律法规，完善宅基地流转等方 面的问题。适当调整城乡二元的土地制度，在条件允许的情况下，逐步制定 相应规范，解除城郊村庄宅基地流转限制。允许适格的城镇居民，有条件的 购置城郊村庄宅基地，适时调整买卖程序和手续。为了杜绝盲目的宅基地流 转现象再次出现，对于已经通过流转方式取得收益，失去相应宅基地的村民， 法律应严格控制他们再度申领村庄其他宅基地。在完善相关法律法规的基础 上，严格依法决策，确保决策的制度化和规范化，提高决策的权威性和有效 性。可以防止权大于法、言重于法、情高于法的现象出现。决策要坚持公开 合理和民主性原则，讲究程序，遵守规范。实行阳光运行，杜绝暗箱操作， 以科学程序保障科学决策。这样一来可以达到缓解城郊地区村庄宅基地流转 混乱状态的目的，为新时期宅基地换房工作进一步推广，创造法律制度的保 障。 ( 二) 制定合理公正安置补偿政策，适度向失地村民让利 在宅基地换房工作中，有关住房搬迁和安置补偿方面没有统一具体的政 策规定，导致了不同地区采取不同的安置补偿方法。主要利益相关者利益分 配的一个凸显问题，就是各地区实行的换房补偿安置政策。换房安置补偿政 策是否合理公正，是引发参与主体间利益纠纷的主要诱因。安置补偿政策规 定的换房补偿金额的多少，是失地村民关心的头等大事。补偿标准能不能体 现利益分配的合理性，影响到村民利益预期能否得到满足。补偿金是否按时 足额发放到村民手中，直接关系到搬迁