行政管理学胡象明.doc

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行政管理学 第一章 概述。行政管理：就是指政府行政机关依法对公共事务及其1 行政管理的主体是政府行政机关 2 行政管理的对象包括社会公共事务和政府3 行政管理必须依法进行，是一种执法活动或执行政策的活动。行政管理学的学科性质 1 行政管理学是公共管理学的一个重要分支学科 2 行政管理学是管理学的一个重要组成部分 3 行政管理学是政治学、经济学、社会学、法学等多门社会科学。行政管理学的研究对象： 其一是政府行政机关对社会公共事务的管理，其二是政府行政机关对其3 20世纪80年代以来的行政管理学及其发展。研究和学习行政管理学的具体方法 1 规范方法 2 经验方法 3 案例方法 4 比较方法。研究和学习行政管理学的意义：1 研究和学习行政管理学的理论意义 2 研究和学习行政管理学的实践意义 1）研究和学习行政管理学，有助于我们弄清我国行政管理存在的问题和改革目标、任务、方式，为我国行政管理改革和发展指明方向。 2）研究和学习行政管理学，有助于提高我国公务员素质，进而提高我国行政管理的整体水平。 3）研究和学习行政管理学，有助于提高我国企事业单位管理人员的政策水平，促进企事业单位与政府的良好合作，同时也有助于提高企事业单位的行政管理水平。 第二章 行政环境。行政环境就是处于特定行政系统边界之外的，能够对该系统的存在、运行与发展产生与发展直接或间接影响的各种事物与情势的总和。行政环境这一概念包括的4 动态性。自然行政环境：是指对行政系统的存在与运行起影响作用的各种自然因素的集合或统称。人造行政环境：就是在人类社会活动中形成与发展起来，且能够对行政系统的存在与运行产生影响的各种环境因素的总和。宏观行政环境：是能够对行政系统策略层次的存在与运行产生直接或间接影响的行政环境因素的集合。微观行政环境：特定组织1 自然行政环境与人造行政环境 2 宏观、中观与微观行政环境 3国际环境与国。经济环境：是能够对特定行政系统的存在、运行和发展产生直接或间接影响的各种经济力量、活动、行为方式以及制度规定的统称，是特定行政系统所处的国家或地区经济力量与经济活动方式的总和。经济力量：即指行政系统所处社会系统的总体经济实力，包括总体社会生产能力与社会财富总量。 .社会经济结构：是一国或一个地区国民经济中的一系列相关经济结构性因素的集合。经济体制是一个国家或地区以社会经济组织为中心的各种具体经济制度与行为规范的总和。经济环境的主要因素及其对行政管理的影响：1 经济力量及其对行政管理的影响（1）一方面，由于特定社会的经济力量直接决定着社会的社会生产力发展水平，从而也决定着其社会经济发展阶段（2）另一方面，经济力量还包括或者说决定着特定社会的国民财富总量，这也就意味着，他还决定着行政系统可能获得的财政收入总量与支出总量，决定着该系统可能的职能与组织规模。 2 社会经济结构及其对行政管理的影响 （1）首先，社会经济结构实质上体现了一个社会的社会生产关系构成，既生产资料归谁所有、不同人群在生产过程中的地位以及产品如何分配等问题，（2）其次，社会经济结构还直接影响着行政系统在整个社会经济生活中的参与性质和参与程度，直接影响着行政职能结构、经济管理方式及管理手段的选择，（3）最后，社会经济结构还包括有社会分工与专业化发展程度这一重要社会经济结构性因素。 3 经济体制及其对行政管理体统的管理 （1）一方面，有些国家特定经济体制的确立往往是有意识地选择某种行政体制的结果，或者说是通过特定行政体制予以实现的，（2）另一方面，当今各国无论何种经济体制，都要依赖于一定的行政机制才能有效运行。 4 科技发展水平及其对行政管理系统的影响 （ 1）首先。行政系统运转的协调，行政效率的提高，不仅需要良好的组织功能、结构、运行程序与规则等制度文化保障，也离不开高效技术系统的支持，（2）其次，科学技术的不断进步，也会对行政系统结构产生巨大冲击。（3）最后，这些结构变量的改变又会对行政权力的配置、形式方式产生总要影响，产生想适应的以分权化为取向的变革。我国现行经济环境对行政管理的影响：一、传统农业与高科技产业并存的社会生产力发展状况及其对行政管理的影响。第一，较发达的城市工业体系与更为普遍化的小农业经济并存，呈现出强烈的二元经济结构特征，第二，国民经济各项总量指标取得了长足的进展，但各种人均经济指标却很低，第三，我国基本建成了门类比较齐全、自主性较强的国民经济体系，全国各个地区、部门的经济有了长足的发展，社会主义市场经济体制也逐渐走向成熟与完善。第四，科技发展水平也相当不平稳。二、公有制经济为主体、多种所有制经济共同发展的社会经济结构及其对行政管理的影响。三、受限市场模式及其对行政管理的影响，其一是价格双轨制，既大部分商品实行市场定价，但是少量关系国计民生的所谓基本物资，基本能源及产品仍实行国家定价，其二是全国市场的分割性。 。政治环境的主要因素及其对行政管理的影响 一 、国家政权组织形式与实际运行状况及其对行政管理的影响 二、政党制度及其对行政管理的影响 其一，是通过自身的利益表达与利益综合功能，为行政系统提供有关社会民众的政治要求等方面较为专业、系统的信息，为行政系统的决策与管理活动提供依据，其二，是运用自身所具有的政治社会化功能，在政府与社会之间建立起一座重要的桥梁，及时的把行政体统的有关政策信息反馈给政策制定者与政策对象双方，这日益成为当代行政系统得以有效运行、改善政民关系的重要保证，其三，或许是最重要的，就是政党的执政功能，也就是通过成为执政党，从而能够通过政府运用行政权力来实现自身的政治主张。三、社会团体与社会流通性的发达程度及其对行政管理的影响 第一，社会团体构成行政系统与社会公众之间强有力的媒介，第二，社会团体不仅扩大了行政体统的效能，而且也塑造着行政系统本身，决定着行政运行程序与规则。我国现行政治环境的基本特点及其对行政管理的影响 一、中国共产党领导下的多党合作制及其行政管理的影响，二、人民代表大会制度及其对行政管理的影响，三、迅猛成长的社会团体组织及其对行政管理的影响。 。文化环境的主要因素及其对行政管理的影响 一、行政价值文化及其对行政管理的影响，二、行政功能文化及其对刑侦管理的影响，三、行政运行文化及其对行政管理的影响，四、行政公共关系文化及其对行政管理的影响。我国现行行政文化环境的基本特点及其对行政管理的影响 一、管制型行政总体价值观向服务型行政总价值观的转变及其对行政管理的影响，二、全能普化型行政功能文化向有限分工型行政功能文化的转变及其对行政管理的影响，三、自律本位型行政运行文化向法律本位型行政运行文化的转变及其对行政管理的影响。四、依附服从型行政公共关系文化向自主参与型行政公共关系文化的转变及其对行政管理的影响。 第三章 行政权力。行政权力：它是指国家行政机关或被授予行政管理权限的其他社会组织，为有效执行国家意志，依法对社会公共事务进行组织和管理的一种能力或力量。行政权力的基本特征 1 行政权利的主体是国家行政机关以及被授予行政管理权限的非政府组织， 2 行政权力的客体是一个国家领土范围第一，缺乏相应的行政体制，行政人员没有明确的职权范围，第二，上下级之间等级制度不合理，权限不明确、不固定，第三，没有基于契约自由的任用制度和法制化的晋升、奖惩规则，第四，行政人员缺乏专门技术训练，对人员的任用不是根据其实实际能力，第五，行政人员薪金不采用固定的货币形式支付。现代官僚制度的特征 第一，通过法律或行政规则规范行政机构的权限和职责分工，第二，存在固定的等级结构体系，上级指挥监督下级，下级向上级负责，第三，职务的执行建立在文件档案、常设的官员和文书班子基础之上，并要求公共事务和私人事务分开，公共财产和私人财产分开，第四，行政管理职务工作是一项专门化的工作，官员应进行专业化的培训，第五，官员为完成职务工作要投入他的整个劳动力，第六，官员执行职务是根据一般的、固定的规则进行，这些规则的知识表现为一种特殊的学问。行政权力的具体来源 1 强制力 2 诱导力 3 组织制度 4 信息 5 个人因素。行政权力的特性 一、公共性 第一，行政权力的主体只能是公共机构，而不是个人或私人组织，第二，行政权力活动的领域是公共事务，不是私人领域，第三，行政权力的目的是为社会公共利益服务，而不是为私人利益服务。二、执行性 三、有限性 1 行政权力作用范围是有限的 2 行政权力行使的方式是有限的 3 行政权力是受监督和制约的。公共利益作为行政权力的价值取向主要体现在行政权力运作上：首先，行政权力出发点是基于公共利益考虑，是为了维护和促进公共利益， 没完。行政权力：是一种与行政责任相对应的权力，没有无行政责任的行政权力，也没有无行政权力的行政责任。 。行政责任：是指行政管理机关或行政管理者依其职权关系所产生的一种职责和任务。行政权力与行政责任之间的关系表现在： 一、就行政责任的性质而言，由于行政权力的公共性，决定了行政责任的一种公共责任，二、就行政责任的产生而言，行政责任是一种基于行政职权关系而产生的责任，三、就行政责任的大小而言，行政责任是一种与行政权力相对等的责任。国外中央政府与地方政府行政权力的关系的基本类型：1 政治性分权 2 行政性分权 3 行政权转让 。西方发达国家地方分权化的主要原因 ：1 地方分权是为了提高行政效率 2 地方分权是为了适应现代经济的发展 3 地方分权是为了适应政治民主化的需要。 新中国成立以来我国中央政府与地方政府行政权力关系的演变 ：一、改革开放之前中央政府与地方政府权力关系的演变 1 中央政府与地方政府经济管理权力关系 2 中央与地方政府非经济管理权力关系 二、改革开放以来中央政府与地方政府权力的关系演变 1 中央政府与地方政府经济管理权力关系 2 中央政府与地方政府非经济管理权力关系。 。改革中央政府与地方政府关系的具体行政职能行政职能：是国家行政机关在一定时期3 研究行政职能对于行政管理过程的科学化有着重要意义 4 研究行政职能对于促进行政效率和效能的提高有着重要意义。弱势政府时期的行政职能特点：政府职能非常有限，政府很少对经济进行干预，其作用只限于为私人企业提供良好的发展环境，维护市场秩序，提供有限的公共物品。弱势政府职能的积极意义在于它适应了自由资本主义的需要，促进了资本主义经济的发展。若是政府职能的消极意义在于它导致了社会生产的无政府状态，引起经济危机的爆发。强势政府时期的行政职能特点：一、强势政府时期的行政职能范围大大拓展 1 政府加强对市场的宏观调控，2 兴办国有企业，3 加强对企业的规范和管制，4 强势政府时期行政职能范围的拓展还表现在政府社会管理职能的加强，二、强势政府时期的 方式更加复杂多样 1 广泛使用法律手段，2 使用计划手段，3 制定产业政策，4 采取财政政策、金融政策等经济手段，5 采取直接的行动手段。强势政府时期的行政职能的意义：既有积极意义的一面，也具有消极意义的一面。一方面，在凯恩斯国家干预理论指导下，战后西方各国政府对社会经济事务普遍采取大规模积极干预的政策，这在一定程度上导致了20世纪50-60年代的经济繁荣。但是另一方面，进入20世纪70年代之后，西方国家先后出现了新的经济危机，并且通货膨胀与经济停滞同时出现，形成了所谓滞涨现象，大规模行政职能扩张，致使国家财政赤字愈来愈大，而社会失业人口越来越多，凯恩斯主义因此在财政实践中面临一种难以解脱的两难境地，如果采用扩张的财政政策，势必加剧通货膨胀，如果采用紧缩性的财政政策，又会导致经济停滞，加剧经济危机。新自由主义经济理论主要观点：1 市场机制尽管存在缺陷，但基于自由竞争的市场原理是正确的，只有市场可以对资源进行有效的配置，因此，自由市场制度与其相一致的私人企业制度，是人类阶段可能选择的最好的制度，而个人自由是自由市场制度及私人企业制度存在的基础。2 政府的缺陷主要在于，政府有具体的官员组成，而作为人的政府官员并不会因为承担公共责任而自然产生任何道德优势，他们既不比常人更坏，也不更好，他们同样也会犯错误，政府对社会的经济管理经常缺乏明确的利益主体、责任主体，由此导致政府效率地下和政府官员冷漠无情，垄断性是政府的不可克服的弱点，而垄断性导致低效率、机构膨胀和寻租行为等一系列加剧政府行为社会成本的消极问题。3 必须强调价值判断和伦理规范的重要性，因为价值判断较之数学计算、预测更能真实地反应并有效地解决实际的经济和社会问题。4 总之，新自由主义经济理论认为，政府的干预对社会和经济而言是必要的，政府应该承担经济社会管理职能，维持社会秩序，保护社会的公共利益。 。有限政府时期行政职能的发展趋势：1 通过非国有化，减少政府对企业的微观管理 2 政府放松规制，更好地发挥市场机制的作用 3 推进公共服务职能的社会化、市场化、 。公共服务市场化和社会化主要采取的形式： 1 政府业务合同出租 2 以私补公，打破垄断，建立政府部门与私营企业的伙伴关系 3 公共服务社会化。 。我国改革开放前行政职能的特征：1 集中计划管理 2 微观直接管理 3 片面强调政治职能。我国改革开放前行政职能的主要弊端：1 造成政府机构膨胀 2 资源配置效率低下 3 企业和社会缺乏动力机制 4 容易产生腐败。行政职能转变：是指为适应客观环境的变化需要，而对行政职能进行的转换、重组和优化，是对政府的行为方式及职能结构体系的调整。我国政府职能转变的必要性主要表现：1 转变行政职能是建立和完善社会主义市场经济体制的必然要求 2 转变行政职能是迎接经济全球化挑战的需要 3 转变行政职能是实现经济、社会和人的全面发展的需要 4 转变行政职能是深化政治体制改革的需要 5 行政职能转变是机构改革的动因和基础。 。我国行政职能转变的主要2 有微观管理、直接管理为主，转向宏观经济、间接管理为主 3 有重计划、排斥市场转向以市场为主，计划与市场相结合 三 职能关系的转变 1 理顺中央政府与地方政府、上级地方政府与下级地方政府之间的职能关系 2 理顺政企关系 1）把所有权和经营权相对分开 2）把政府公共管理职能和国有资产出资人职能分开，理顺产权关系 3）实行国有资产分级管理体制，国有资产管理机构对授权经营的国有资产依法履行出资人的职责，维护所有者的权益，维护企业作为市场主体依法享有的各项权利，督促企业实现国有资本保值增值，防止国有资产流失 3 理顺政府和市场的关系 一方面，由于我国正处于经济体制的转轨时期，对市场经济的宏观调控，也是有社会主义市场经济自身发展过程的特点和 一方面，致使政府的社会管理职能越来越重，政府机构和人员编制恶性膨胀，管理成本高昂，管理效率低下，另一方面，社会管理权力高度集中于政府、集中与上级的管理体制，使社会自治能力、自律水平得不到锻炼与提高，抑制了社会自我管理、自我发展的能力，最终影响了社会健康协调发展。5 理顺政府一是对政府各部门进行职能分解和职能分析，明确分工，划清职责，二是加强制度建设，明确各部门的地位、作用及与相关部门之间的联系协调方式，使各部门行为有章可行，完善行政运行机制，三是完善协调机制，由于现实中各部门管理对象的复杂性，即使最明确合理的职责分工，也不可能完全避免职责交叉，为此需建立部门之间工作协调机制，解决矛盾和纠纷。 。政府2 政府应强化某些职能 3 政府需要增加新的职能。 第五章 行政管理机构 。行政管理机构的特性：1 合法性 2 主体性 3 系统性 4 权威性 5 执行性和管理性。行政管理机构的作用：1 行使国家的行政权力，对社会公共事务进行管理 2 执行和实施各种法律、法规、规章，维持社会治安和良好的市场秩序 。行政管理机构的组成方式 ： 一 二 根据行政管理机构的职能分 1 经济类行政管理机构 2 社会类行政管理机构 3 政治类行政管理机构。行政管理机构设计的原则 1 适应性原则 2 协调性原则 3 权责性原则 4 精干高效原则 5 法制性原则。行政管理机构设置的程序 一 提出行政管理机构设置的理由，并设计出初步方案 二 对行政管理机构设置方案的评估和论证 三 对行政管理机构设置方案的批准 四 对行政管理机构设置方案的落事与实施。我国行政管理机构设置的具体程序 1 国务院组成部门的设立、撤销或者合并有国务院机构编制管理机关提出方案，经国务院常务会议讨论通过后，有国务院总理提请全国人民代表大会决定，在全国人民代表大会闭会期间，提请全国人民代表大会常务委员决定。 2 国务院直属机构、国务院办事机构和国务院组成部门管理的国家行政机构的设立、撤销或者合并，有国务院机构编制管理机关提出方案，报国务院决定。3 省、自治区、直辖市人民政府的厅、局、委员会等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人员政府编制管理机关提出方案，报经同级人民政府常务会议讨论通过，并报请国务院批准，最后报同级人民代表大会常务委员会备案 4 自治州、县、自治县、市、市辖区人民政府的工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府请上级人民政府批准。 5 省、自治区的人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干派出机构；县、自治县的人民政府在必要的时候，经省、自治区、直辖市的人民政府批准，可以设立若干区公所，作为它的派出机构，市辖区，不设区的市的人民政府，经上级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机构。 6 县级以上地方各级人民政府工作部门1 在拟定机构改革或行政管理体制改革方案时，提出转变政治职能、调整政府职能体系的总体意见， 2 在各部门实行“三定”时，合理配置各部门的职能，帮助各部门搞好职能配置的研究，制定具体方案， 3 协调各部门之间的职责分工， 4 协调同级政府部门与下级政府相关的职责分工，以及政府部门与企业、事业单位、群众团体、其他国家机关之间的职责分工。 二 机构管理 1 根据各级政府的职能总量及类别，确定每级行政管理机构的总体规模， 2 划分机构的属性， 3 对机构规模的管理， 三 人员编制管理 1 制定各级政府编制比例和编制标准， 2 核定各部门人员编制总额， 3 确定人员编制结构。行政管理机构改革的原因 一 外部因素 1 经济体制转变会导致行政管理机构的变革 2 政治制度的转变和更迭导致行政管理机构的变革 3 社会发展程度也影响到行政管理机构的变革 4 国际环境的转变也会激发行政管理机构的变革 二1）时代发展造成的公务员素质的弱化 2）年龄、专业和工作经验等因素造成的素质弱化 。当代我国行政机构改革的总目标是：适应经济发展和社会全面进步的要求，建立办事高效、运转协调、行为规划的行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质的专业化的国家行政干部队伍，提高为人民服务的水平。行政管理机构改革的基本目标：1 按照发展社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开 2 按照精简、统一、效能的原则，调整政府组织结构，实行精兵简政 3 按照权责一致的原则，调整政府部门的职责权限，明确划分部门之间的职能分工 4 按照依法治国、依法行政的要求，加强行政法治建设。 。西方发达国家行政管理机构改革的主要3 行政管理机构的分权化 4 强化综合协调行政管理机构及其职能 1）行政首脑办事机构的加强 2）综合协调机构的强化 5 行政管理机构设置的弹性化各国缩减政府机构的政策工具和途径 1 重新审视政府职能定位，缩小政府的职能范围，2 压缩社会福利项目，放松对企业的规划，通过合同出租将部分公共物品和公共服务的提供权向私营公司和非营利组织等机构转让，缩小政府直接干预和生产公共物品的范围以达到政府机构瘦身的目的，3 行政机构分权化改革 4 行政机构设置的社会化，主要是机关后勤部门的社会化，以及将政府的一部分职能和行政工作交由社会组织一同管理，使政府机构达到精简的目的 5 公共机构的非国有化，将原来的一部分行政机构转移出政府机构的序列。我国行政管理机构改革的一 从1982年开始，首先从国务院做起，自上而下展开各级机构改革 1 精干领导班子，减少各级各部门领导的副职 2 废除实际存在的领导干部职务终身制，建立干部离休退休制度 3 精简机构和人员编制 二 1988年的国务院机构改革 1 坚持政企分开、政事分开的原则，转变政府职能 2 精简和消弱专业部门，加强监督与调控部门 3 在转变职能的基础上，合理设置机构，确定编制 4 解决了一批部门之间职能交叉、重复的问题， 5 通过定职能、定机构、定编制的“三定”工作，为推行国家公务员制度做了一些有益的探索。 三 1993年的机构改革 1 调整职能配置，促进政府职能转变 2 协调解决了一些部门之间职责交叉、重复的问题 3 精简机构和人员配置 四 1998年的第四次改革 五 2003年以来的国务院机构改革 1 深化国有资产管理体制改革，设立国务院国有资产监督管理委员会（国资委） 2 完善宏观调控体系，将国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会（发改委） 3 健全金融监管体制，设立中国银行业监督管理委员会（银监会） 4 继续推进流通管理体制改革，组建商务部 5 加强食品安全和安全生产监管体制建设，成立了国家药品食品监督管理局和国家安全生产监督管理局。 。我国多次行政管理机构改革的经验 第一，坚持以适应社会主义市场经济体制为改革的目标，把转变政府行政职能作为机构改革的关键， 第二，坚持精简、统一、效能的原则，把精兵简政和优化政府组织结构作为机构改革的重要任务， 第三，坚持积极稳妥的方针，既审时度势，把握时机，坚定不移地迈出改革步伐，又充分考虑各方面可承受的程度，审慎地推进改革， 第四，坚持机构改革与干部人事制度改革