（经济法学专业论文）行政垄断法律规制的研究.pdf

内容摘要 行政垄断是指行政主体违法行使行政权力而实施的排斥或限制市场竞争，破坏市 场经济的行为，在中国经济转型时期，行政垄断的影响明显地削弱，但与政府职能的 转换比较滞后，结合在一起，成为我们国家经济社会中一个很大的阻力。 行政垄断是计划经济的产物，但同经济垄断一样对竞争和消费者利益危害非常大， 行政性垄断扼杀新的市场经济体制，破坏经济发展活动，容易导致腐败，直接影响了 市场的公平竞争，扭曲价值规律，严重破坏了我国经济生活中初步培育起来的市场机 制，使社会资源不能按照效率原则进行台理和优化的配置。当前我国市场经济活动中 行政性垄断问题十分突出，反垄断法不能对此视而不见，应当对行政性垄断作出禁止 性规定。深化政府经济职能，加强社会管理和公共服务职能，实行依法行政。再次世 界各国现行反垄断法，对垄断没有统一的定义，从而导致中国立法客观上缺乏可参考 借鉴的权威样板。垄断概念的形成，具有浓郁的民族特色，如美国以反托拉斯为代表， 德国以反卡特尔为代表，同本以反私人垄断为代表，中国则以反行政垄断为特色，一 般不易模仿，也不易搬用，垄断涵盖的内容，实质上是一个国家特定时期内经济发展 状况的反映。根据中国的具体情况并借鉴有关国家的经验，反垄断法首先应将国家 机关滥用行政权力、垄断企业利用自身的垄断地位对市场竞争产生不利影响的行政性 垄断包含在调整范围之内。 文章第一部分行政垄断的概述。探讨行政垄断的概念、成因以及危害性等，对行政 垄断的基本涵义进一步的认识，以求形成对全文论述的前提和基础性作用的观点：( 1 ) 行政垄断是行政主体利用行政权力实施的损害市场竞争，破坏市场经济的行为；( 2 ) 行政垄断是行政主体滥用行政权力一种行政违法行为；( 3 ) 长期计划经济体制和体制 改革不彻底是行政垄断形成的制度原因，利益驱动和行政权力的寻租是行政垄断产生 内部原因，控制行政垄断的有效法律制度的缺位是行政垄断得以扩散的外部原因。 文章第二部分主要是行政垄断法律控制的路径选择问题，对现阶段几种反行政垄 断的观点进行分析以及探讨行政垄断进行规制的途径的选择。说明反行政垄断是一个 综合工程，需要政府建立自我约束机制，也需要国际规则对其控制，同时本文深刻分 析了反垄断法对行政垄断控制的理论基础以及国外反行政垄断的立法先例是反垄断法 规制行政垄断的实践基础。 文章第三部分即主要是阐述消除行政垄断的对策，从法律的层次上对行政垄断进 行规制。首先，要深化政府经济职能，从整体上和根本上改变了改革的观念思路一政 府营造环境，而非经营者。国家的经济管理职能从企业管理转向资产管理，不再着眼 于企业管理，强化政府社会管理职能，真正向市场经济条件下的政府迈进了一大步。 十届人大四次会议提要加快推进行政管理体制改革，进一步转变政府职能。切实转变 政府管理经济方式，加强社会管理和公共服务职能。再次，利用反垄断法规制行 政垄断行为，并完善相关的其他法律制度对行政垄断关系进行有效规制，以建立一个 完善、有效的反行政垄断法律体系。 关键词：反垄断法行政垄断法律规制 l i a b s t r a c t t h i sp 印e rs u m su pa 1 1 da i l a l y z e st h ed e f i n i t i o i i so fa d i l l i n i s t r a t i v em o n o p 0 1 ya n d b a s e do nm i s ，p u t sf - o r w a r dt h a ta d m i n i s t r a t i v em o n o p o l yi sab e h a v i o rt h a la d m i n i s t r a t i v e b o d yi l i e g a l i ye x e r t st h a ta d m i n i s t r a t i v ep o w e rt oe x c l u d eo rl i m i tm a r k e tc o m p e t i t o na 1 1 d t h e r e f o r ev i 0 1 a t e ss o c i a l i s tm a r k e te c o n o m yo r d 盯h o w e v e r t r a d i t i o n a la d m i n i s t r a t i v e m o n o p o l yl e no v e r 硒mp l a i l n c de c o n o m yh a sg r c a t l ya 航c t e dh e a l t h yc o m p e t c n i n m a r k e t m o r e o v e r ，w i t hi t sh a m 如1 n 船si n c r c a s i n g ，i tb e w i l d e r st h ed c v e l o p m e n to fc h i n a s m a r l 【e te c o n o m y a d m i n i s t r a t i v em o n o p o l yh 粥c o m p l e xp o l i t i c a l ，c c o n o m i c a l 锄dh i s t o r i c a l r e a s o n s a d m i n i s t r ；札i v em o n o p o l yi sp l a 衄e de c o n o m yo u t c o m e ，w i t he c o n o m i cm o n o p o l y h a i t i lc o m p e t ea n dc o n s u m e rp r o f i t i tc u t st h r o a to fm a r k e t o m ys y s t e m ，d e s m ) i 鹤 e c o n o m i cd e v d o p m c i l t ，e 髂i l yr e s u l t si nc o u p t i o n ，s h - a i 班t l yw o r k so nf a i rc o m p e t e ，t 埘s t s l a wo fv a l u e ，b a d l yd e s t m i e so u rc o u n 竹p r i m a r ym a r k e ts y s t e m s o c i a lr e s o u r c e sa r en o t 删g e dr e a s o n a b l ya i l de 岱c i c n d yj n c h i n ac o n v e r s j o np 谢o d ，c o 】l a p s i n g 如f c eo f a d m i n i s t r a t i v em o n o p 0 1 ym a k e d l yw e a k e i la n dc o n v e r s i o no fg o v e m m e n t a lf h n c t i o n s r e l a t i v e l y1 a g g e d ，b e c a m er c s i s t a n c eo fe c o n o m i c a ls o c i e 够n e wa n t i m o n o p 0 1 yl a wd r a f t d e l e t ea d m i n i s t r a t i v em 0 n o p o l y ，b u tm o n o p o l y o fc h i n a1 i n e w i t l la d m i n i s t r a t i v e p o w e f i n o r d e rt o r c g u l a t e m ea d m i n i s t r a t i v em o n o p o l ym o r ee 硒c i c n t l y ，i ti sg o o d w a yt oe n a c tas p e c j a l l a wo fa n t i a d m i n i s t f a t i v em o n o p o l yi tn o to n l yr e f o m l se c o n o m i c a l s y s t 锄，b u ta l s oc o n t r 0 1 sa d i t l i n i s t r a t i v em o n o p o ly m o r e o v e r ，o l l rg o v e m m e n te c o n o m i c c t i o na n di m p l e n l c n ta d m i i l i s t r a t i o nb yl a w a d m i n i s t r a t i v em o n 叩o l yi sak i n do fi l l e g a l m o n o p o ly t h ed c r n a l l do fm 砌( e te c o n o m ya n dt h ec o n s t n l c t i o no fc o u n t r y1 a wn l l e ，i t n e c e 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r a t i v ea r ed e e p s e a t e do n e 1 ti sa l s oi n d i c a t e di nt h i sa n i c l et h a t a d m i n i s t r a t i v em o n o p o l yi sab e h a “o ro fr e s t r i n g m p e t i t i o nw h i c hi sc 枷e do u tb y a d m i n i s t r a t i v eb o d yt 1 1 1 o u g l lp o w e rm o r c o v e ri t s 印p e a r a n c ei sa c c o m p a n i e dw i l hh i s t o r i c a l b a c k g m u n da n dj te f n b o d i e sm o r ch a m m lc o m p 撕n gw i t he c o n o m i cm o n o p o l yt 1 1 em a i n h a n l lc a u s e d o fe c o n o 玎1 i ca n d p o l i t i c a l r e f o n l ld o n e b yh a l v e s ，r c n t s e e k i n g a 1 1 d i n t e r e s t d r i v i n g1 d st oa d m j r i i s 圩a t i v em o n o p o l y c h 印t 盯 t w od i s c u s s e s r e g u l a t i n g a d l n i n i s 仃a t i v e r n o n o p 0 1y i t i n d i c a t e st h a t a n t i a d r n i n i s t m t i v em o n o p 0 】yi s 粕o v e r a l lp r o j e c t g o v 啪m te s t a b l i s h e ss e l f r e g i l l a t i o n s y s t 锄，卸di n t e m a t i o n 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革，致力于促进社会整体利益最大化的过程。当前，行政垄断行为对我国的政治、经 济和社会生活具有巨大的危害性，一方面，行政垄断在政治上败坏了我国一些政府或 其授权部门的名声，另一方面，行政垄断限制竞争，扭曲价值规律，严重破坏了我国 经济生活中初步培育起来的市场机制，使社会资源不能按照效率原则进行合理和优化 的配置。而且由于它们使“官商勾结”行为在推动价格上涨方面较一般经济垄断更加 有恃无恐，对社会上的暴利行为和投机行为起到了推波助澜的作用。而如果在立法中 取消“反行政垄断”章节，反垄断法便是默认了这些行政性垄断企业的特权。尽管 行政垄断问题确实不是一部反垄断法就能解决的，但是，反垄断法如果对政府 滥用行政权力限制竞争的行为做出明确禁止性规定，就有利于政府官员明辨是非，划 分合法与非法的界限，从而自觉抵制违法行为。尽管反不j 下当竞争法已经对滥用 行政权力、限制竞争的行为做出了禁止性的规定，但中国的行政垄断问题仍然很严重， 这只能说明现行法规效力不足，必须通过反垄断法来强化，而不能说明行政垄断 问题不能在反垄断法中做出规定。党的十六大报告明确指出： “整顿和规范市场 经济秩序，健全现代市场经济的社会信用体系，打破行业垄断和地区封锁，促进商品 和生产要素在全国市场自由流动”。十六届三中全会通的中共中央关于完善社会主义 市场经济体制若干问题的决定进一步强调，要“加快推进和完善垄断行业改革，对 垄断行业要放宽市场准入，引入竞争机制”。 二、研究的状况 如何对行政垄断进行法律控制，促进我国社会主义市场经济体制改革，和党中央、 国务院的大政方针保持一致，是学术界研究行政垄断问题的重点。学术界对行政垄断 的法律控制进行较长时间的研究和探索，各种理论也比较丰富。大多数学者认为，行 政垄断地形成和发展具有深刻的政治，经济和社会背景，行政垄断不是靠一、两部法 律的制定就可以解决问题。要从根本上解决行政性垄断问题应当进行综合治理。但如 何进行规制，不同学者提出了不同的主张。但从总体上考察，学术界对行政垄断地研 究尚有不足之处，主要表现在以下几个方面：首先，对行政垄断地研究内容不够深入。 例如，对彳亍政垄断的本质这些深层次的问题缺乏深入研究，只看到行政垄断的表面上 郑州大学研究生毕业论文 行政垄断法律规制的研究 对市场竞争的限制，而未能揭示行政垄断的本质内涵。其次，研究路径单一。研究思 路往往局限于用反垄断法对行政垄断规制这一层面上，并停留在国外的反垄断的理论 和经验层面上来设计国内反行政垄断法律制度，对本土资源缺乏应有的关注。另外， 学术界对行政垄断地研究大部分集中在经济领域，较少从其他学科的角度来考察行政 垄断控制制度的构建。最后，对行政垄断地控制的对策可操作性不强，例如，大部分 学者都认为采用政治、经济和法律的手段对行政垄断进行综合治理，但对怎么运用政 治、经济、法律手段治理行政垄断未能进一步研究。 三、研究的思路 本文在前人研究的基础之上，对行政垄断的概念、特征、成因、危害性以及法律 的缺位等进行有益探讨。对如何控制行政垄断这一问题以及控制行政垄断的途径进行 系统、较深入细致的分析，力图从深层次上全面挖掘行政垄断形成的原因，用系统的 方法论述这些原因多方面作用，并找到其主要的根本原因，依法去寻找根治行政垄断 治理方案。得出以下结论：行政垄断是一种非法垄断，行政垄断产生具有复杂的政治、 经济和社会背景。反行政垄断确系一项综合工程，它不仅需要加快经济体制改革步伐， 继续深化政府的经济管理职能，而且也要在法律上加强对行政垄断的控制，行政垄断 应纳入反垄断法调整范围。 郑州大学研究生毕业论文行政垄断法律规制的研究 第一部分行政垄断的概述 一、行政垄断的法律涵义 在市场经济比较发达的国家，政府干预经济的权力受到有力的制约，行政垄断现 象并不突出，反垄断的主要任务在于防止和控制市场力量的滥用，以达到保护竞争的 目的。而在我国市场经济f 处在转型时期，政府职能的转换比较滞后，行政垄断已经 成为我们国家经济社会中一个很大的阻力，而新的反垄断法草案要将行政垄断这 一章节删除，并且同时删除的还有法律责任。本文认为行政垄断是中国长期计划经济 的产物，在经济转型时期也存在的很大的负作用，将行政垄断纳入反垄断法的调整范 围，对我国经济发展起到保障作用。因此，对行政垄断的涵义进行界定是写作本论文 必须首先解决的问题。 ( 一) 行政垄断概念的界定 行政垄断是一个比较复杂的概念，对行政垄断概念的理解，众说纷纭，莫衷是一。 对行政垄断的概念的理解之所以存在如此大的差异，一方面在于行政垄断在经济领域 中表现形式非常复杂。另一方面，不同的研究者的研究方法和研究目的不同。从不同 的角度去分析，其所展示的内涵各不相同。目前学术界对行政垄断的概念界定主要有 以下几种观点： 第一种观点：行政垄断是通过行政手段和具有严格等级制的行政组织的垄断状态1 。 第二种观点：行政垄断是凭借行政权力而形成的垄断，是特殊的垄断2 。 第三种观点：行政垄断是指地方政府、政府经济主管部门或其他政府职能部门或 者是具有某些政府管理职能的行政性公司，凭借行政权力排斥、限制或妨碍市场竞争 的行为。 第四种观点：行政垄断是指政府及其部门滥用行政权力限制竞争的行为1 。 第五种观点：行政垄断是指国家运用公权力实施并保护的排除或限制竞争的行为i 。 第六种观点：行政性垄断是指凭借政府行政机关或其授权的单位所拥有的行政权 1 胡汝银：竞争与垄断：社会主义微观经济分析， ：海三联书店，1 9 8 8 年版，第4 8 页。 2 胡薇薇：我国反垄断立法的框架，载 法学，1 9 9 5 年第3 期。 3 种蝴钊主编： 竞争法法律“；版利，1 9 9 7 年版，第3 1 4 页。 4 十晓晔：我国反垄断靠法的框粜，载法学研究。1 9 9 6 年第4 期。 5 午踢：论反垄断克法一般理论及基奉制度，载中困法学，1 9 9 7 年第2 期。 塑型查主竺壅兰兰兰堕圭 堑兰垄堑兰堡垫型竺竺查一 力，滥施行政行为，而使某些企业得以实现垄断和限制竞争的一种状态和行为1 。 第七种观点：行政垄断是指政府及其所属部门或其授权的单位凭借行政权力扶持 或培植一定范围的经营者，使之限制竞争形成垄断的状态和行为2 。 上述各种观点关于行政垄断的概念界定表面上似乎差异不大，但实际上存在明显 的分歧行政垄断是否有合法与非法之分。 行政垄断作出合法与非法的区分是与经济学、法学对垄断一词的不同理解是分不 开的。经济学中的垄断通常是指少数大企业或者企业联合独占市场，是种利弊兼有 的经济现象。哈耶克认为垄断也有善恶之分，真币具有危害的，实际上并不是垄断本 身，而是对竞争的禁止，一种以卓越表现为基础的垄断乃是值得完全称道的3 。在反垄 断法中所指的垄断则是在一定范围限制有效竞争、违反规模经济、损害公共利益的“恶” 的垄断，一般不包括经济学中“善”的垄断。行政垄断本质上就是一种利用行政权力 危害市场竞争的行为，是一种非法行为。如果对行政垄断作出合法和非法之分，使得 反行政垄断实践复杂化，不利于对行政垄断的规制。所以，将行政垄断界定为一种非 法行为不仅可以广泛被社会所广泛接受，而且便于在立法技术上处理好法律概念与法 律调整范围之问的关系，便于实际中对行政垄断的规制1 。 本文认为行政垄断概念应该界定为：政府( 包括中央政府) 及其职能部门或具有某 些政府管理职能的行政性公司，滥用行政权力而实施的限制市场竞争一种行政违法行 为。 ( 二) 行政垄断与其他相关概念的关系 “一个概念的中心含义也许是清楚和明确的，但当我们离开该中心时它就趋于变 得模糊不清了。”；行政垄断也是如此，为了进一步了解行政垄断的含义，就必须对行政 垄断相关的概念进行比较分析： 1 行政垄断与经济垄断 经济垄断和西方各国反垄断法所称的“垄断”概念基本相同。它是指企业或企业 集团运用经济力排斥、限制或妨碍竞争的行为6 。它是基于企业等市场主体自身经济行 漆多俊：中国反垄断讧法问题研究载法学评论，1 9 9 7 年第4 期- 2 张淑芳：行政垄断的拒圳分析及其法律对策，载法学研究，1 9 9 9 年第4 期。 3 哈耶克：法律、血法与白由，邓正米详，中国人再科争书j 版t i = f = ，2 0 0 0 年年版，第3 9 8 。 4 王学政：中网反垄断法麻注意的几个问堪，载王晓晔编：反垄断法j 市场经济，法律小版利。，1 9 9 8 年版。 5 美 博甓海默：法理学一法律哲学0 法律方法，邓正米详，中国政法人学 j 版社，1 9 9 9 年版，第4 8 7 贝。 6m 保树：中网反垄断法研究的现状及其展颦，载法学评论，1 9 9 1 年第6 期。 郑州走学研究生毕业论丈行政垄断法律规制的研究 为、以经济为内容和目的垄断。经济垄断是市场运行规律的反映，是市场经济经济发 展到一定阶段的产物，其典型的行动轨迹是“竞争一生产集中一垄断”。行政垄断是行 政权力对市场经济的违法干预，具有超经济的强制性和排除竞争的封闭性等特点，无 论在在我国还是在其他国家，无论在现在还是在将来，行政垄断都是对竞争危害最大 的行为1 。具体而言，行政垄断和经济垄断主要有以下几点区别：( 1 ) 垄断主体不同。 行政垄断的主体是行政机关，即行政机关及法律授权行使行政权力的组织。经济垄断 的主体是自然人、法人以及其他组织。( 2 ) 垄断成因不同。行政垄断是一种外在于市 场经济的垄断，行政垄断不是在市场竞争形成的，而是在市场竞争之外形成的，主要 是靠行政权力介于市场竞争中的结果。经济垄断产生于市场经济，主要是市场主体由 于各自所处的竞争环境不同，处于优势地位的企业往往在竞争过程中导致资本和生产 的集中，从而导致经济垄断的产生。( 3 ) 垄断手段不同。行政垄断主要是通过制定规 范性文件、发布行政命令等行政手段来实施的。经济垄断主要是靠企业兼并、股份保 有、滥用市场支配地位、不公诈交易方法等手段来实施的。( 4 ) 垄断性质不同。行政 垄断是一种阉割统一市场、导致企业数量增多、经济力趋于分散的垄断，是一种割据 性垄断。经济垄断是一种导致相关市场上竞争性企业数量减少、经济力不断趋于集中 的垄断，是一种集中性垄断。需要注意的是，行政垄断与经济垄断也有同见于一身的 特殊情况，如我国经济领域中还较多地存在着具有行业行政管理权的行政性公司，它 们则兼具有行政垄断和经济垄断的双重特征。在此种情况下，判断一种限制竞争行为 是行政垄断还是经济垄断的主要依据，是该行为所凭借的力量是“经济力”还是“行 政权力”。 2 行政垄断和国家垄断 国家垄断是指通过运用国家权力来实现的，一般和国家在一定时期的经济政策导 向有密切关系，是国家对经济运行的一种干预和保护，旨在保护国家利益和社会公共 利益的垄断2 。学术界对国家垄断和行政垄断之间关系有不同的理解，有学者认为行政 垄断和国家垄断本质上没有什么区别，只是两者范围有所不同，国家垄断只是行政垄 断一种表现形式，和行政公司垄断以及地区垄断、行业垄断相并列。3 也有学者认为行 政垄断和国家垄断是不同概念。认为行政垄断是地方政府和所属部门实施垄断，是一 e 晓晔：社会生义市场经济下的反垄断法 ，载中国社会科学，1 9 9 6 年第l 期。 2 文海兴、一 + 艳林：市场秩序的守护神一公平竞争往研究，法律f h 版社，1 9 9 5 年版，第1 2 8 页。 3 李芹叶：反垄断法能香调整行政垄断载法学和实践，1 9 9 5 年第3 期。 郑州大学研究生毕业论文行政垄断法律规制的研究 种非法垄断，所代表是地方利益、部门利益。国家垄断是中央政府所实施的垄断，是 合法的垄断，代表是国家整体利益1 。本文认为国家垄断和行政垄断是两个不同概念， 主要区别体现在以下几个方面：( 1 ) 垄断主体不同。行政垄断主体是行政机关以及法 律授权行使行政权力的组织。国家垄断的主体是国家，是指国家实施垄断。国家垄断 主体的范围要比行政垄断主体要大。( 2 ) 垄断成因不同。行政垄断产生的根本原因是 根源于地方利益、部门利益和个人利益。而国家垄断主要是为了维护国家利益和社会 公共利益。( 3 ) 垄断性质不同。行政垄断是一种非法垄断，是一种法律所禁止的垄断， 是行政机关滥用经济行政权干涉经济一种违法行为。而国家垄断是一个包含范围远比 行政垄断大得多的概念，它不仅局限于经济领域，也包含其他非经济领域内的垄断， 如国家对于立法权、司法权的垄断等，这种垄断不仅合理，而且合法，它是国家机器 得以j 下常运转的前提。在我国邮政法以及烟草专卖法都明确规定了国家对信 件投递以及烟草专卖的垄断。 3 行政垄断和自然垄断 自然垄断是指由于生产技术上的规模经济而导致单独的一个企业能够比多个企业 更有效的提供某种产品而形成的垄断。目前经济学家正在逐步修f 这一定义，他们用 部分可加性重新解释了自然垄断行业，即如果单一企业生产所有各种各样产品的总成 本小于多个企业分别生产这些产品的成本之和，企业的成本方程就是部分可加的，某 行业就是自然垄断行业。即使规模经济不存在，即使平均成本上升，只要单一企业供 应整个市场的成本小于多个企业分别生产的成本之和，由单一企业垄断市场的时候成 本仍然最小，该行业就仍然是自然垄断行业2 。电信、电力、邮政、铁路运输、自来水 属于典型的自然垄断企业。自然垄断行业具有公益性、不可选择性特征。值得注意的 是，在我国自然垄断最大的特征就是自然垄断和行政垄断往往是交织在一起的，很难 将两者完全区分开来。首先，自然垄断中处处渗透着行政垄断，行政机关以各种方式 干预着在垄断行业的运作，这使得目前我国对自然垄断行业要求的政企分开的目标还 有相当大的一段距离，自然垄断行业没有办法成为真正的市场主体也就无法为社会提 供合格的产品和合理的服务。其次，自然垄断企业行政化现象严重，受计划经济和传 统观念的束缚，我国自然垄断企业实际运营中完全按照行政管理模式，由此产生了机 梁慧星：中冈反垄断立法的构想，载法学和实践，1 9 9 1 年第1 期。 2 张帆：对自然垄断的管制，载汤敏、茅于轼主编：现代经济学前沿专题，商务f l 版社，1 9 9 3 年版。 郑州大学研究生毕业论文行政垄断法律规制的研究 构臃肿、成本过高、效率低下。这种套用行政管理模式的垄断化经营，使得自然垄断 企业既是行业的经营者，又是行政管制政策的制定者和监督者。 二、行政垄断的表现形式 行政垄断在现实经济生活中的表现形式复杂多样，遍及我国经济生活中各行各业。 通过对行政垄断表现形式的分析，有助于我们进一步理解和认识行政垄断。学术界对 行政垄断的表现形式进行分类时按照不同的标准划分成不同的表现形式，现大多数学 者认为行政垄断有地区垄断、部门垄断、行政公司垄断和国家指定经营( 或政府限定交 易) 四种形态。而有些学者则认为上述划分形态的标准不明确，各类别之间存在着交叉 与重复的现象。认为行政垄断科学分类的关键在于把握其实质的特征，即“行政权力 的运用”，因此应以行政权力的辐射范围作为划分行政垄断形态的标准，将行政垄断划 分为地区垄断( 又称地区封锁) 与行业垄断2 。也有学者将行政垄断分为实业性垄断、金 融垄断、中介机构垄断、精神产品生产垄断、地方封锁等五类3 。在对行政垄断的划分 上，并不是学界对此问题上有所忽略，主要是行政垄断在现实生活中表现形式非常复 杂。本文对行政垄断表现形式的划分主要依据中华人民共和国反垄断法( 大纲) ( 1 9 9 8 2 0 0 0 年专家建议稿) 以及行政法学关于行政行为的划分。其表现形式主要划分为： 地区封锁、部门垄断、强制联合限制竞争三类。 ( ) 地区封锁 地区垄断又称“横向垄断”或者“块块垄断”，是最严重的、也是最典型的行政垄 断形态，是指地方政府及其所属部门为保护本地方利益，滥用行政权力，限制外地市 场主体参与本地方市场竞争，或者本地市场主体参与外地市场竞争，从而造成市场横 向分割的行政垄断行为。地区垄断的实施者是地方政府或其授权机构，它们往往采用 发布命令、决定的方式，通过附加不平等的竞争条件等方式，禁止外地产品流入本地 市场，或禁止本地资源流向外地，以维护本地区的利益。地区垄断从改革开放之初就 一直存在，至今愈演愈烈。对于地区垄断，我国许多行政法规都明文禁止，其中反 不j f 当竞争法第7 条规定：“政府及其所属部门不得滥用行政权力，限制外地商品 1 ：保树：论反垄断法对行政垄断的规制，载中国社会科学院研究生学报，1 9 9 8 年5 期。 2 曾簿晶、周听；行政垄断的法律抖定及规制，载江棼行政学院学报，2 0 0 2 年t 期。 3 魏杰：市场经济前沿问题一现代经济运行方式) 中国发胜i 版 ，2 0 0 1 年版，第6 4 6 5 页。 塑型查兰翌壅圭兰兰兰笙查 堑些垄堑查堡丝型竺竺壅 进入本地市场，或者本地商品流向外地市场”。国务院于2 0 0 1 年4 月2 1 同发布了关 于禁止在市场经济活动中实行地区封锁的规定，明确列举了地区封锁的具体表现形 式。 ( 二) 部门垄断 部门垄断又称“纵向垄断”或者“条条垄断”，是中央政府部门或者地方部门( 含 授权管理某一行业的全国或者地方性行政公司) 为了本部门的利益利用其合法拥有的 行政权力排除、限制、禁止竞争，损害其他经营者或者消费者权益的行为。部门垄断 主要基本形式有部门分割和垄断定价。 部门分割是指中央政府部门或者地方政府部门利用职权限制、排除、禁止本行业 以外的经营者从事某种经营活动1 。在改革开放的初期，我国国家机关是根据行业对口 设簧的，政府行政部门往往和某种行业紧紧联系在一起，还存在着个行业多重部门 管理的现象，从而不可避免产生部门利益冲突和部门分割。随着改革开放和政府管理 体制改革的深入，行业行政管理部门相对减少，部门分割也相应的减少。但在现实生 活中，部门分割还仍然存在。例如当前电信部门、铁路部门仍然禁止其他经营者从事 其相关的业务，就是利用了其行业规制权，限制本部门以外的经营者参与竞争的表现。 垄断性定价是指中央政府部门或者地方政府部门违反价格法的规定制定商品或者 服务价格的行为。这种垄断主要指拥有行政管理权特别是有定价权的政府部门的公用 企业。公用企业属于自然垄断行业，具有垄断性，公益性等特性。往往享有独家经营 地位。当前垄断性定价比较严重部门有电信、铁道、自来水等部门。为了防止这些部 门滥用其独占地位，政府一般对其实行价格管制。在我国价格法中设置了听证制 度，规定政府制定关系群众切身利益的公用事业价格、服务价格时，由政府价格主管 部门主持举行听证程序。 ( 三) 强制联合限制竞争 强制联合限制竞争是指中央政府部门、地方政府以及所属部门利用行政权力强制 本地区或者本部门企业联合以排斥、限制市场竞争的行为。强制联合竞争是对企业联 合进行若明若暗的干涉行为。一般而言，强制联合限制竞争应包括两个构成条件：( 1 ) 主观上强制联合限制竞争目的是为了排斥、限制和妨碍市场竞争。( 2 ) 客观上要有强 制联合限制竞争的行为。企业联合是市场经济中比较正常的现象，但我国的企业联合 晶f ! | 】瑜：竞争法，法律h 版社2 0 0 4 年版，第4 6 负。 郑州大学研究生毕业论文 行政垄断法律规制的研究 是在政府领导和推动下开展起来的，自始自终是一种政府行政行为。由政府出面的强 制联合，俗称“拉郎配” “拉郎配”违背了“自愿、公平、等价有偿、诚实信用” 的市场原则，损害了企业自主经营权。强制联合限制竞争主要表现以下几种形式：( 1 ) 强制本地区、本部门的企业组建企业集团：( 2 ) 强制本地区、本部门的企业联合；( 3 ) 强制本地区、本部门的企业组建行政性公司；( 4 ) 强制联合定价；( 5 ) 强制联合拒销、 拒购；( 6 ) 强制企业停止竞争，以协议方式决定生产和销售等。 以上分析的是行政垄断的几种具体表现形式，其中地区垄断和部门垄断是比较典 型的、公认的两种行政垄断，为行政垄断的般形态。多以行政指令的形式出现，且 具有连续性和普遍性。 三、行政垄断形成的原因和危害性 ( 一) 行政垄断形成原因 只有找到了行政垄断的成因，才能找到有效的遏制行政垄断的方法。学术界对行 政垄断成因的分析总的来说是比较全面的。行政垄断的成因是比较复杂的：即有历史 原因，也有现实原因；即有经济原因，也有政治原因；即有观念原因，也有制度原因； 即有直接原因，也有间接原因。辩证唯物主义关于主要矛盾和次要矛盾关系的基本原 理启迪我们：只有抓住主要矛盾进行分析才能找到形成行政垄断的主要原因，才能解 决问题。根据我国现实情况，我国行政垄断形成主要原因有： 1 商品经济不发达是我国行政垄断产生的历史原因 中国几千年的历史留给了我们灿烂、辉煌的文化，也遗留下了几千年的闭关锁国， 自给自足的自然经济。那时的经济体制是建立在生产力水平低下的基础之上的。宋朝 实行的盐、茶、酒、矾官营专卖制度，从生产到销售，全为国家垄断。可见行政垄断 在中国是有悠久历史的。而西方发达国家经过工业革命，从十八世纪取消重商主义而 遵从经济自由主义至今，已无行政垄断之虞。解放之后，中国全盘采用了苏联的计划 经济模式，至少有3 0 多年的时间，我们以为社会主义排斥商品生产和市场，排斥竞争 和价格规律，以为一切经济活动包括人们的衣、食、住、行，只有计划规定和政府统 管才是有效的、合理的，高估了集中计划配置资源的作用。直到二十世纪八十年代， 随着改革丌放政策的实行，中国以渐进的方式走上了社会主义市场经济之路，竞争、 市场才成为中国人经济生活的主流。二十多年的商品经济史与几千年的自然经济史加 塑盟查兰竺垄兰兰些堕圭 上三十年的计划经济史相比，无疑有很大的差距。 历史根源，不可能期望它在短时间内消除。 行政垄断法律规制的研究 因此，行政垄断的出现有其深刻的 2 新旧体制转变不彻底是行政垄断产生的制度原因 建国以来，中国有三十多年高度集中、高度集权的计划经济历史。其特点是强调 计划配置资源，生产、销售、物资、技术分配全由行政计划决定。在这种体制下，国 家通常以无所不包的计划指令既控制宏观经济变量，又控制微观经济变量，形成了一 种绝对的国家垄断的局面。在“国家本位”的观念下，行政权力极度膨胀，关系到国 计民生的各项社会性事业都纳入由国家统管的体制。经济发展也不例外，企业的行为 完全由政府行为决定，使得政经不分、政企不分，企业成为行政的附属品，市场也无 竞争可言。改革开放后，尤其是实行经济体制改革以来，中央政府直接管理经济的职 能大大削弱，但地方政府及其经济主管部门管理经济职能却得到加强。在改革开放中 出现了地方、部门利益的独立化倾向，一些地区和部门对政企分离抱有抵触情绪，甚 至明分暗不分，此分彼不分，通过改变方式等手段，维护政府对企业的控制，这在很 大程度上影响了政企分离的改革进程，也为行政性垄断的产生提供了现实基础。同时， 我国目前政治体制改革远远滞后于经济体制改革。造成了改革中的不彻底和执行中的 不得力，人为的拉长了转型期，如改革措施不到位、行政行为目标不明确、中央和地 方权限划分不清、国家垄断行业与放开行业界限不清、社会保障体系不健全等。所有 这些都导致了政府部门或地方政府行政行为或扭曲、或错位、或过度干预，导致了行 政性垄断的泛滥。正是由于我国政治、经济改革的现有的状况，所以在一定意义上， 行政性垄断可以被称为有中国特色的垄断形式，它是在特定的政治经济模式、历史背 景下逐渐形成的。 3 利益驱动和权力寻租是行政垄断产生内在原因 波斯纳有句名言，“在他们一切涉及选择的活动中( 除了那些受精神变态或者其他 由于滥用毒品和酒精而产生类似的精神错乱影响的活动，一切人( 只有很小的孩子和智