城市化进程中特大城市郊区社区发展研究以上海浦东为例.doc

城市化进程中特大城市郊区社区发展研究以上海浦东为例熊竞社区建设作为近年来我国基层民主建设的重要内容，在理论层面和实践工作中已经 取得了丰硕的成果。然而，以往的社区研究 往往是在城市居委会(城市“单位制”的瓦解 催生了“社区制”)及农村村委会(农村“公社 制”的废除萌生了“村委制”)两个独立的框 架下进行的，而对地域复杂与过程多变的城 市郊区社区，则明显研究不足。城市郊区作 为拓展城市发展空间的重要支撑点，是各种 要素优化配置的重要聚集地。在城市化进程 的推动下，郊区社区正处于农村社区向城镇 社区的过渡与转型时期，社区发展呈现典型 的过渡性特征。因此，探讨郊区社区的发展 特征与存在的问题，不但具有一定的理论价 值，对郊区社区的建设与发展也有相当的现 实意义。本文以浦东郊区的社区建设为研究 对象，通过对浦东郊区在快速城市化过程中 其社区建设的特征与问题的分析，探讨郊区 社区在城市化过程中的演变过程及制度困 境，并在此基础上提出了郊区社区良性发展 的若干理念。统农村社区不断瓦解。快速城市化使得大量郊区农村社区不断 萎缩和变迁，村委会改居委会工作的不断推 进使得郊区社区的组成结构迅速从量变到质 变。据统计，1994 年浦东郊区各镇的居委会 总数只有 30 余个，而到 2004 年居委会的数 量已经迅速增加到 146 个(包括筹建中的)， 并且预计 2004 年年底居委会总数可以达到170 余个。 (2)复合性农村社区与城镇社区并存。总体而言，郊区社区可以分为两大类型： 农村社区与城镇社区。郊区城市化是一个长 期发展的过程，部分农村社区不会在短时间 内完成改制、动迁的过程。到目前为止，浦 东郊区城镇人口 43 万多，农村人口接近 20 万，农村人口为总人口的 1/3。因此，村委会 与居委会并存，有序转换是郊区社区的一个 重要特征。(3)多样性社区形态多样化，社区呈 现多元化发展趋势。浦东的开发开放引发了人口的巨大变 迁，各种人群在这块活力四射的地域聚集生活，这使得浦东地区的社区呈现出多样性、多 元化发展的格局，根据社区的特质与人群结构，可将浦东社区划分为以下几种类型：国 际社区、农村社区(自然村)、动迁社区(浦西市政工程导入人口居住小区，主要分布在北蔡、金桥、高行镇，多数是从闸北和杨浦区 动迁过来的及本地农民动迁小区)、普通商品 房社区、老集镇社区。(4)差异性受区域经济的影响，社区摘 要 郊区社区的发展具有嬗变性、复合性、多样性和差异性的特征，在城市郊区化和乡村 城镇化的双重作用下，郊区社区的发展面临困 境，需树立可持续发展的理念、整体与局部利 益相统一的理念、政府善治的理念。 关键词 郊区社区；上海浦东；城市化Study on Suburb Community Devel- opment of Metropolis in the Course ofUrbanization With Pudong ofShanghai as an Example/Xiong Jing Abstract The development of suburb community is character ized by its permutation,complexi ty,diver-sit y and di screpancy .Under t he dual i nfluence by suburbaniz ation of cit ies and urbanization of r ural towns, the suburb c ommunity fac es great dif ficul- ties in its development.Therefore it is necessary to keep in mind the ideas of sustainable development, the integr ity of the whole and parti al int erests and good gover nance by the government.Key words Suburb community,Pudong of Shanghai,Urbanization探讨浦东郊区社区发展建设的现状特点，必须将浦东郊区社区放在郊区农村城市 化进程中加以考察。浦东郊区社区发展，既 不同于中心城区，也不同于远郊区，受浦东 自身区位与开发历史的影响，浦东郊区社区 发展具有明显的地域复杂性和过程多变性特 征，具体表现为：(1)嬗变性农村人口向城镇集聚，传1浦东郊区社区总体特征分析表 1 浦东郊区各镇城镇化水平统计民、浦西动迁户、外地人、外国人)。无论对于同质性社区还是异质性社区，由于不少社 区组建时间还较短，亟需通过再群体化或者再社会化使其重新形成社区的归属感、安全感和团结感(Identity， Security ， Solidarity)，这也是培育社区民主自治的 坚实基础。居委会与村委会的比例()城市化率()乡镇名居委会数量村委会数量非农人口总人口总计18826969.89570 713802 71071.10川沙镇243372.7358 41194 99161.49唐镇41822.2221 86436 49359.91金桥镇51050.0019 56526 04375.13高桥镇2421114.2962 95577 19381.56郊区城市化进程的加快意味着越来越多的郊区农村被纳入城区范围，而与此同时，城 市空间扩展中存在的问题与矛盾也在郊区社 区建设发展过程中逐渐积淀并凸显出来。笔 者认为，城市郊区化和乡村城镇化是郊区空 间转换的双重作用力，而郊区社区发展面临 的种种困境正是由这双重力量汇集所催化引 发的。张江镇101376.9239 27754 01672.71资料来源: 浦东郊区社会管理基本数据汇总，浦东新区农业发展局社会管理处。发展存在明显的地域差异。由于开发时序、开发速度及区位条件等 多重因素的作用，在浦东郊区这一完整的地 域板块上形成了错落有致的社区梯度空间分 布格局。从镇域范围来看，可依据城镇建设 水平、形态设施差异、功能服务对比等将郊 区社区分为三种类型(表 1)。城镇化社区：北蔡镇、张江镇、高桥镇。 这一类社区的共同特点是：城镇化水平较高，居委会数量较多( 其中高桥和北蔡居委会数量超过了村委会数量) ，形态开发、 基础设施建设已经比较成熟，但是功能开 发( 如医疗卫生设施、文教体育设施及商业 服务设施等) 还需进一步上档次、上规模。 同时，由于位于城区边缘，社区类型比较复 杂，不仅拥有国际化社区与高科技社区，还 有数量较多的由动拆迁人群形成的社区。据 问卷调查显示，北蔡镇、高桥镇城区动迁人 口十分集中，分别占本镇被访居民的 46 和 20 ，北蔡镇动拆迁人群约占社区人群 的 70 ，弱势群体高度集聚，社区保障任 务较为繁重。复杂的社区类型向社区管理 提出了新的挑战。准城镇化社区：高行镇、川沙镇、金 桥镇。这类社区的城镇化水平处于中等，社区处于中期发育、尚不成熟阶段。在城市化进 程快速推动下，城镇社区的形态建设将是这 类社区未来规划的重头戏。农村社区和城镇 社区两头兼顾是这类社区发展中一个突出的 重点与难点。弱城镇化社区：曹路镇、合庆镇、唐 镇、高东镇和机场镇。弱城镇化社区是指城镇化水平较低，城 镇社区的建立时间较短，且数量较少，还处在形式上的地域整合和发育的初级阶段的社 区。对这类社区而言，农村社区的建设任务较重，特别是撤村撤队工作难度较大。社区建设中要特别关注农民利益，切实保障农民 的权益。(5)重塑性新建社区处于从地理整 合走向社会整合的初级阶段。目前，浦东许多新建社区仍然处于单纯的地理边界上的整合，地域性尽管是社区组 成的要素，然而，这种地域性的终极目标在 于以地域为基础，逐渐通过活动的开展、组 织的建立与培育所形成的居民对社区的归属 感和认同感，从而实现从形式上的地理整合 走向实质上的社会整合。郊区社区的人员构 成极其复杂(包括社区中本地人、本地动迁农2.1 人口导出、产业外迁、设施延展城市郊区化引发的诸多矛盾城市郊区化是指由于受中心城区地租 昂贵、人口稠密、交通拥挤、环境恶劣而形 成巨大的推动力的影响，市中心区人口、企业外迁，形成相对中心城区而言的城市离心化现象。郊区化实质上是指城市周围的 农村地域，受到城市膨胀的影响，向城市性 要素和农村性要素相互混合的近郊地域变 化的过程。20 世纪 90 年代以来，我国一些 大城市的郊区化渐次明显，浦东郊区社区 凸显的诸多矛盾也正是这一趋势作用的结 果。人口郊区化引发的矛盾主要有：从浦 西导入的居民由于已普遍习惯城区“街居 制”下的社区生活，故对物业管理、社区服 务一般要求较高，而浦东郊区社区建设时序 较缓，从管理和服务上还难以向城镇社区看 齐。人口导入引发的社区盆地效应。由于 传统观念等因素，不少从浦西导入人口的经 济条件并不好，他们整体导入某一社区之 后，势必形成所谓的“社区低地”。弱势群体 的集聚给社区的发展带来了巨大的困难。例 如，北蔡镇的社区居民中有 70 是导入人北蔡镇 48 18 266.67 97 937 110 746 88.43高东镇 4 20 20.00 22 605 34 843 64.88高行镇 8 13 61.54 31 696 39 053 81.16曹路镇 3 34 8.82 23 520 51 307 45.842城市化进程中郊区社区发展面临的困境合庆镇 2 30 6.67 20 215 50 039 40.40机场镇 7 32 21.88 32 759 65 794 49.79口。这部分导入人口的结构比较复杂，但其共性之一则是居民普遍经济收入较低、享受 低保的居民比重较高。导入人口的人户分离现象也是郊区工作中亟待解决的问题。由于户籍管理制度改革的滞后性，那些较早由 浦西迁往浦东的居民考虑到社会福利与子 女就学上的户籍差异，他们往往选择“人走 户留”的迁移方式，这给社区的户籍统计、 计划生育工作带来困难。产业郊区化引发的矛盾主要有：新世纪上海提出“市区体现繁荣和繁 华、郊区体现实力和水平”的发展战略方 针，在这一战略的指引下，区位优越的浦东郊区更是加快了其发展现代工业的步伐。金桥开发区、外高桥保税区、张江高科技园 区、孙桥农业开发区 4 个国家级开发区的建 立为浦东郊区的工业化、城镇化、现代化起 到了强大的推动作用。随着开发区工作人 员的逐渐增加，对社区管理的要求也逐渐 提高。然而，这也引发了区镇之间社区管理 的协调问题。例如，在组建居委会的过程 中，由于社区成员一般由开发区企业职工 构成，开发区管委会认为其在管理上有一 定的优势，因此，开发区管委会试图向浦东 民政局提出申请，然而民政局拒绝受理，因 为就法规政策角度上看居委会的建、并、撤、 靠都属于镇政府的职责范围。如果这一矛 盾不能及时化解，随着开发区就业人员的 增多将不断恶化，这必然对社区的管理工 作产生巨大的障碍。浦东开发、开放的国际化、外向型特 征使得产业资本国际化流动加速。随着外 商投资的不断注入，大量国际人士、港澳台 同胞汇集于此，为了工作的便利，他们大多 已经在浦东拥有住房，国际社区的出现也 向社区的管理提出了一个巨大的、全新的 挑战。产业郊区化的另一效应是就业的郊区 化。产业的集聚带来了就业岗位的集聚，而就业机会的集聚又导致了大量外来流动人口的集聚。据浦东农发局的资料显示，截至2003 年 12 月，浦东郊区 11 个镇的外来人口已达50.25 万，占郊区总人口的 43.97。外来 人口，特别是流动人口的涌入给社区管理工作增加了很大的难度。基础设施郊区化引发的矛盾主要有：城 市郊区化意味着城市功能要素向郊区转移扩散，而城市型公共设施、配套设施、市政工程是其重要的基础性内容。这一过程必 然涉及土地开发、农用地非农化置换等土 地使用问题。由此引发的征地、拆迁、撤 制、补偿、安置、保障、就业等一系列高难 度问题，都需要政府妥善处理、统筹兼顾。 这些问题解决得稍有不慎就将层层积压，漏 斗式地沉淀到社区当中，并成为郊区社区 建设中最为棘手的难题。这集中表现在几 个方面：土地征而未用、开而不发导致的 矛盾。按照一般的作法，农村集体土地被征 用之后，开发商和政府将为动迁农民提供 补偿金、住所并将其纳入政府统一的社区 管理体系。但是，如果土地征而不开发，在 补偿金不到位的情况下，政府自然有了对 原居民的生活放任自流的借口，致使缺乏 必要管理的社区问题四起，矛盾频发。如张 江镇的团结社区，该社区在 1992 年土地就 被征用，并且村队也已撤制，但是土地长期 没有得到开发，居民无法得到安置，政府的 管理也不到位，因而导致外来人口涌入(团 结社区现有居民 6 600 多人，其中本地居 民 1 600 多人，外来人口 5 000 多)，违章 搭建十分严重，社区卫生和治安也存在重 大隐患。被征地安置的农民在新社区“安 居”但很难“乐业”。由于职业技能单一、知 识水平较低等因素，不少得到安置的农民 很难在城镇中就业，尽管政府在就业技术 培训、扩大就业岗位上采取了不少措施(每 个社区都配备了“就业援助员”) ，然而就 业大环境及农民素质的惯性作用使得转制 后的农民的就业依然举步维艰。这给本就 严峻的社区社会保障工作再次增添了难度。 这类问题在浦东机场镇的动拆迁小区中表 现得尤为突出。转制农民由于传统生活习 惯，不能及时适应城镇社区的城市生活。不 少动拆迁小区中的转制居民由于农村生活 习俗、传统思想观念的惯性思维，往往疏于 培养公共意识而导致了一些不良的社会行 为，更有不少动迁居民对城镇社区的管理 存有抵触情绪，如不主动缴纳物业管理费，不主动关心社区事务，不主动参与社区活动，这些问题都将影响社区精神文明建设 方面的工作。2.2 就地村委会改居委会，小城镇兴起乡村城镇化促动下的种种问题乡村城镇化是在工业化带动下农村人 口经自下而上的城镇化，逐渐转变为城镇 人口的过程，它包括两方面的涵义：一是 农民通过村委会改居委会就地城镇化，二 是在小城镇建设推动下的农民进镇城镇 化。随着乡村产业结构不断升级，农民的 非农就业大量出现，农民的社会空间流动 加速，传统的农村社区聚落形态开始向现 代的城市社区聚落形态转变。如果说城市 郊区化引发的农村社区瓦解是一种外发的 城市化模式，那么，在乡村城镇化催化下 的农村聚落蜕变则可以说是一种内发的城 市化模式。前者是由政府动拆迁导致的被 动城市化，后者是因乡村工业化诱发的主 动城市化。尽管由开发区和重大市政工程的建设 引发的征地拆迁是促使传统村落瓦解，进 而推动城镇化的主要形式，但是一个不可 忽视的问题是在郊区城市化中，仍然还有 相当一部分农村社区的地域空间在近期内 并未被纳入政府的开发范畴，他们需要的 是就地城镇化，从社区管理的角度来说就 是一个村委会改居委会的问题。村委会改 居委会的过程面临着居民户籍的转变及由 此带来的社会保障、退休养老等一系列问 题，但最核心的还是对于村的集体资产的 处置问题。征地拆迁所引起的撤村、撤队是 一个政府介入进行补偿，然后对农民进行 带有福利性的拆迁安置行为，农民可直接 进入一个设施配套且大多配备有物业管理 的完整的城市社区居住。而对于并未拆迁 的村委会改居委会的城镇化过程，如果集 体资产全部被变卖，则有可能出现短期内 社区公共资源的空壳化，一些公共设施、公 共服务的供给将出现严重短缺的现象。这 种情况下，能否妥善解决好村委会改居委 会过程中的集体资产就成了村委会改居委 会工作能否顺利进行的关键。一体化”的概念不能与“城乡一样化”相等同。乡村地域中丰富的绿色空间、适宜的生 态景观、淳朴的乡土文化都是郊区社区未来发展中独一无二的宝贵资源。因此，树立绿色社区、生态社区、乡土社区的规划理念可 以使郊区社区的发展走上可持续性的良性 轨道。浦东在郊区社区建设的实践中，创造性 地提出了建设“城市化镇”这一全新的发展 战略，所谓“城市化镇”是指位于特大型城 市的“近郊区”( 城乡结合部) ，在乡镇基础 上发展起来的完全城市化的“市镇”。它明 显有别于一般的“建制镇”，更有别于城区的 “街道”，是一种具有市镇基本形态、“居 - 村混合型”、新的基层行政建制模式。它的 内涵在于城市化价值理念的发展，“城市化 镇”强调“不同类但等值”，即更加强调城市 的生活环境、个性特征、文化氛围、社区精 神等更能体现生活质量的因素，不是着眼于 完全学习和模仿城市以达到“等价”的目的， 而是根据自身特点，着眼于创新发展，以实 现与城市“等值”甚至“超值”。可见，“城 市化镇”的理念与笔者的观点有一致的逻辑 内涵。表 2 浦东郊区各镇 2002 年、2003 年镇级工业分类总产值2003年镇级工业总产值合计(亿元)2002年镇级工业总产值合计(亿元)指标类型增长()集体、联营企业25.9531.32 17.210.3010.44 1.3股份合作制企业29.0918.9953.2私营企业 资料来源:浦东郊区社会管理基本数据汇总，浦东新区农业发展局社会管理处(注：此表浦东郊区各镇指机场、川沙、合庆、唐镇、曹路、金桥、高行、高桥、高东、张江、北蔡、花木和三林共13 个镇)。在积极稳妥解决集体资产问题的同时，对于村委会改居委会还涉及一个社区自治当 中自治主体的选择问题。经济联系是人们各 种社会互动当中最为关键的基础，村民与村 以集体资产为纽带的经济联系更多的是发生 在家庭户与村的关系当中，而现有中华人 民共和国村民委员会组织法规定的村民自 治是通过村民代表来进行的，因此，在集体 资产的分配主体上将遇到一个与现行法规相 冲突的问题。农村社区的转型还面临着社区规划的问 题。因为农村是以散居的聚落形态为主，重 新组合集中居住需要重新规划，各种配套设 施、公共建筑如何统筹配置也都需要作前瞻 性的考虑安排，这凸显了村委会改居委会过 程中社区规划的重要性和紧迫性。小城镇建设是乡村城镇化内容的应有之 义。小城镇建设步伐的加快使社区工作的对 象和内容都发生了重大的变化，这也给社区建设带来了巨大的挑战。一是随着非农化就业及收入水平的提高，大批农民进入小城镇 居住，由过去的“乡下人”转变为现在的“社 区人”。二是随着乡镇企业的改制，下岗职工 成批增加，他们的再就业及社会保障成为社 区工作的难点(从表 1 我们可以看出，集体、 联营、股份合作制企业的工业产值近年来一 直呈下降趋势) 。三是由于外商投资及私营 企业等多元所有制经济的迅速发展(表 1) ， 城镇人员构成也随着复杂多样化，这给社区的管理带来了不少的麻烦，特别是对外来人口的管理工作尤为繁重。四是老集镇社区的 改造工作。由于历史原因，老集镇社区目前 面临人口密集、硬件欠账多、生态环境差、 物业管理水平低、违章搭建问题严重等状 况，这给社区管理、社区安全、社区卫生都 带来了极大的隐患，这是社区建设中亟待解 决的问题。3.2 整体与局部利益相统一的理念：社区形态丰富、社区类型多样、社区结构 复杂的有机协调郊区社区展现的是一幅复杂多变的图景： 从形态上而言，郊区社区具有非连续性、规模不等的团片状的空间形态特征；在社区类 型上，城镇社区与农村社区并存、国际社区与本土社区并存、开发区社区与集镇社区并存、高档社区与拆迁社区并存等。同时，快 速城市化的推进又导致了郊区社区人群结构 复杂化，利益主体多元化，居民需求多样化。 社区形态丰富、社区类型多样、社区结构复 杂 3 个方面共同构成了郊区社区建设特有的 逻辑起点。这就要求在郊区社区建设中既要 把握整体性，从全局的角度统筹考虑各方利 益，以利益共享为出发点进行相关的制度设 计，又要遵循因地制宜、因时制宜的原则，以 减少利益冲突为落脚点实施差异性政策安 排。中国的社区建设起步较晚，尚待解决的问题不在少数。对于郊区社区而言，问题和 矛盾更是错综复杂、千头万绪，而相关的具体制度设计因为区域差异性也需存有较大的弹性空间。基于这两方面的考虑，本文结合 浦东的实践经验对郊区社区规划中的若干理 念加以探讨，期望能为郊区社区发展规划提 供有价值的参考。3.1 可持续发展的理念：绿色社区、生态社区、乡土社区的三位一体乡村的发展需要城市性功能要素的扩 散以提高经济发展的质量和生活质量，但是 这并不意味着用城市景观代替乡村景观，用 水泥森林代替田园风光，更不是要求乡村的 自然景观、生活环境、文化意识都必须与城 市整齐划一、完全相同。郊区的城市化也不 是要完全消灭郊区的农村社区形态，“城乡3郊区社区良性发展的若干理念外商及港澳台投资企业 150.04 119.35 25.7股份制企业 41.99 32.88 27.7。3.3 政府善治的理念：社区管理体制创新、社区自治组织建设、社区考核 机制完善的齐步推进善治是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征，就在于它是政府与公 民对公共生活的合作管理，是政治国家与公 民社会的一种新型关系，是两者结合的最佳 状态。民主导向的政治体制改革需要政府转 变职能，从“全能政府”过渡到“有限政府”。 对公共事务的管理需要国家与社会、政府与 人民之间的良好合作，而郊区社区工作的特 殊性与复杂性从现实的角度来说也迫切需要 政府善治。完善和理顺社区管理体制是推动与促 进社区发展的关键。面对大中城市郊区基层社会管理出现的新情况，传统的“乡村制”和简单地采取镇改街道的“街居制”都 难于掌控目前大城市郊区复杂多变的局面。 面对这一情况，在郊区社区管理体制的模 式选择上一般有以下 3 种：切块设街道、镇 改街道和镇管社区。第一种模式容易割裂 城乡联系，从制度上再次强化二元结构效 应，与此同时，切块模式还将在客观上导致 更多的行政主体的出现，在现行管理体制 下“行政区经济”运行的时期，这将埋下重 复建设、资源浪费的隐患。街居制社区作为 一种准行政区社区体系，没有完全的 独立执法权，而郊区社区规模大、事务多的 特征给社区的有效管理带来困难。况且，镇 改街道将激发农村社区在集体资产处理上 的矛盾。镇管社区则适应了郊区社区快速 城市化、农村社区与城镇社区并存这个现 实，打破了传统的乡村、镇村和完全城 市化地区的街居管理模式，在郊区社区 管理中开辟了第三条道路，它将城镇社区 与农村社区统合在城市化镇行政社区 的管理之下，充分发挥镇政府对镇域内社 会资源与公共资源的调控作用，实现社区 资源的优化配置。从实践上看，浦东郊区选 择了第三种制度安排，并在社区建设上取 得了令人瞩目的成就。浦东郊区到 2003 年 年底，有市区级文明镇、村、小区 397 个， 其中市级文明单位 169 个，市模范示范居 委会 79 个。社区的本质在于通过自治组织的建设，实现居民的自我管理、自我教育和自我服务。 社区