（环境与资源保护法学专业论文）我国森林公园管理法律制度研究.pdf

重庆大学硕士学位论文中文摘要 摘要 森林风景资源既是人类的物质财富，又是人类的宝贵精神财富，对其进行保 护是环境保护工作的一个重要方面，而森林公园的建立囊括了我国不同地域森林 风景资源中最具代表性的精华，全面地展示了我国多样化的森林风景资源，直接 推动了林业产业结构的合理调整。森林公园建立以后，管理工作尤为重要，管理 是完成森林公园各项目标的具体手段和措旄，但是我国在这方面的研究却非常薄 弱，几乎是一片空白，而与此相对的是我国e l 前森林公园管理仍然存在诸多问题， 严重影响到森林公园管理目标的实现和自然环境与自然资源的有效保护。这些问 题存在的原因是多方面的，从法律方面探析，主要在于我国森林公园管理立法位 阶低、立法思想和理念落后、管理体制权利配置不合理、管理法律制度不健全。 这些法律问题的存在影响了国家森林公园的有效管理。因此，就我国森林公园管 理法律制度进行专门研究具有较重要的理论意义和现实意义。 全文共分四部分： 本文第一部分通过对理论界和实务界对森林公园定义的分析梳理，较为科学 地界定了森林公园的概念；分析了森林公园与国家公园、自然保护区、风景名胜 区的关系；同时，对森林公园的性质从经济学角度和法律角度进行了阐述。 本文第二部分对森林公园管理的法律缺陷进行了的总结和分析，着重从森林 公园管理立法层次、立法思想和理念、管理体制以及管理法律制度方面进行了阐 述。 本文第三部分介绍了国外现有的关于国家森林公园管理的相关法律规定，并 总结了可资借鉴的经验。 本文第四部分是论文的核心，针对第二部分所分析的我国森林公园管理的法 律缺陷，借鉴国外国家森林公园管理模式的有益经验，并结合我国国情从建立完 整的森林公园管理法律体系、健全森林公园管理法律制度、完善森林公园管理法 律责任体系三个方面提出了完善我国森林公园管理法律制度的对策和构想。 关键宇：森林公园，管理，法律制度，可持续发展 重庆大学硕士学位论文英文摘要 a b s t r a c t t h ef o r e s ts c e n e r yd e s o u “燃9 1 en o to n l yt h ep h y s i c a lf o r t u n eo fh u m a nb e i n g , b u t a l s ot h ep r e c i o u ss p i r i t u a lh e r i t a g e c o n s e q u e n t l yt h em a i n t e n a n c oo f t h ef o r e s tt o u r i s m s h o u l db eac r u c i a l a s p e c t o fe n v i r o n m e n tp r o t e c t i o n o n eo ft h ep r o t e c t i o n m e a s u r e m e n t si st h ef o u n d a t i o no ff o r e s tp a r k sw h i c hi n c l u d et h em o s tr e p r e s e n t a t i v e d i s t i l l a t i o no ft h ef o r e s ts c e n e r yn 渤u 玎潲i nd i f f e r e n tp a r t so fo u rc o u n t r y , a n di tw i l l p l a yai m p o r t a n tr o l ei nb o t hp r o t e c t i n gt h ed i v e r s i f i c a t i o no ft h ef o r e s tt o u r i s m r c $ o u r c 簋a n dt h ei m p r o v e m e n to f t h ea d j u s t m e n to f f o r e s t r ys t r u c t u r e t h ep r o f e s s i o n a l a d m i n i s t r a t i o no ff o r e s tp a r k si st h ev i t a lm e t h o dt oa c h i e v et h ep r o t e c t i o ng o a l h o w e v e r , u n f o r m n a t e l y , t h ec o r r e l a t i v er e s e a r c hi nc h i n ai s s t i l la tav e r yb e g i n n i n g l e v e l c o n t r a r yt h e r ea r ev a r i o u sp r o b l e m si nt h ea d m i n i s t r a t i o no ff o r e s tp a r k sw h i c h h a v en e g a t i v ee f f e c t st ot h ee f f e c t i v ep r o t e c t i o no fr a t l k ee n v i r o n m e n ta n dr e s o u r c e t h e r ea l em a n yr e a s o n sf o rt h i sp h e n o m e n o n , s e e nf o r mt h el a wi t s e l f ：t h em a i n d r a w b a c k sc o n l ef r o mt h el o wl a w m a k i n gl e v e l ，t h eu n d e v e l o p e dl e g i s l a t i o ni d e o l o g y , t h ei r r a t i o n a l i t yo fa d m i n i s t r a t i o ns y s t e ml o c a t i o na n dt h ei n s u f f i c i e n c yo fa d m i nl e g a l s y s t e m t h e r e f o r e , t h es p e c i a ls t u d y i nt h ef o r e s t p a r k sa d m i nl e g a ls y s t e mi s m e 锄i n g f i l lb o t hi nt h e o r e t i ca n da c t u a l i t y t h ef u l lt e x ti sc o n s i s t e do f f o u rp a r t s ： t h ef i r s tp a r to f t h i sp a p e rf o c u s e so nt h ed i s c u s s i o no f t h eb a s a lt h e o r i e so f n a t i o n a l f o r e s tp a r k , a n di n t r o d u c e st h es c i e n t i f i cd e f i n i t i o no f t h ef o r e s tp a r kt h r o u g ha n a l y z i n g t h ed i f f e r e n td e f i n i t i o n sb c t v e e nt h et h e o r yf i e l da n dp r a c t i c a lf i e l d w h a t sm o r e , t h e r e w i l lb eai n t r o d u c t i o no f t h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h ef o r e s tp a r k sa n dt h en a t i o n a lp a r k , t h en a t u r a lp r o t e c t i o na r e a , a n dt h ek e yp o i n to fi n t e r e s t s s i m u l t a n e o u s l y , t h i sp a nw i l l i n t r o d u c et h ec h a r a c t 盯o f t h i ss p e c i a ln a t u r er e s o 雠f r o mb o t ha s p e c t so f e c o n o m ya n d l a w t h es e c o n dp a r tc o n c l u d e sa n da n a l y s e st h el i m i t a t i o no f a d m i nl o ws y s t e mo f f o r e s t p a r k sf r o mt h ed i f f e r e n ta s p e c t so ft h el a w m a k i n gl e v e l ，t h el e g i s l a t i o ni d e o l o g y , t h e a d m i n i s t r a t i o ns y s t e ma n dt h ea d m i nl e g a ls y s t e m t h et h i r dp a r tm a i n l yc o n c l u d e st h er e l a t e dl a wo f n a t i o n a lf o r e s tp a r ki nd e v e l o p e d c o u n t r i e s t h o u g hv a r i o u se c o n o m i c a ld e v e l o p m e n tl e v e l ，n a t u r a lr e s o u x c ec o n d i t i o n , e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o nc o n s c i o u 如e s si nt h e s ec o u n t r i e s , m a j o rc o u n t r i e sa d o p t e d c o r r e s p o n dp o l i c ye n ds y s t e mu n d e re a c hc o n c r e t en a t i o n a lc o n d i t i o n , t h e no b t a i n e d 重庆大学硕士学位论文 英文摘要 i d e a lr e s u l t s m a n ye x p e r i e n c e sa m o n gt h e s ea r ew o r t h l e a r n i n g t h ef i n a ls e g m e n tf o c u s e so nt h es u g g e s t i o n sa b o u th o wt oi m p r o v et h ea d m i nl o w s y s t e mo ff o r e s tp a r k si nc h i n a a i m e da tt h ea n a l y s i so ft h el i m i t a t i o no fa d m i nl o w s y s t e mo ff o r e s tp a r k si nt h es e c o n dp a r t , t h i sp a r tw i l ld r a wt ot h ec o n c l u s i o no ft h e i m p r o v et h ea d m i nl o ws y s t e n lo ff o r e s tp a r k si nc h i n af o r mt h r e ea s p e c t so ft h e f o u n d a t i o no f i n t e g r a t e da d m i nl o ws y s t e m , t h ei m p r o v e m e n to f f o r e s tp a r k sl e g i s l a t i o n a n dt h ec o n f i g u r a t i o no fr e s p o n s i b i l i t y s y s t e mf o rt h e a d m i nl o wt h r o u g ht h e c o m b i n a t i o no fb o t ht h ee x p e r i e n c eo ff o r e i g nc o u n t r i e sa n dt h ef a c t u a ls i t u a t i o no f c h i n 乱 k e y w o r d ：f o r e s tp a r k , m a n a g e m e n t , l e g a ls y s t e m , s u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t 1 1 1 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取 得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文 中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得重废太堂 或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本 研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：酗叶签字日期：川 年月6 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解重废太堂有关保留、使用学位论文的 规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许 论文被查阅和借阅。本人授权重庆太堂可以将学位论文的全部或部 分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段 保存、汇编学位论文。 保密() ，在年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密( ) 。 ( 请只在上述一个括号内打“4 ”) 学位论文作者签名：孤吒 签字日期：二。 年5 月日月厶日 重庆大学硕士学位论文 前言 随着科学发展观和构建社会主义和谐社会战略目标的确立，促进人与自然、 资源开发与保护、经济和社会的和谐发展是我国社会经济发展的必由之路。我国 林区蕴藏着极其丰富的高品位的自然风景资源，有着独特的、极其重要的自然生 态、历史文化和科教审美等方面的价值，这些资源是我国壮丽河山的精华，国家 形象的构成要素，中华民族的宝贵财富和精神支柱，是国家特殊的、珍贵的、不 可再生的自然垄断性资源。保护好这些自然遗产资源，对于保持并延续人类文化 多样性、生态多样性和优美的自然景观，促进人类文明和社会进步都具有无可替 代的意义和作用。随着现代工业文明进程的不断加速，社会经济的快速发展，这 些资源正处于特别脆弱、特别易损害的境地，通过建立森林公园来保护这些珍贵 的遗产资源，是我们必然的选择，也是全面实现小康社会总目标、构建社会主义 和谐社会的必然要求。 自1 9 8 2 年9 月我国建立了第一个森林公园张家界国家森林公园以后，我 国森林公园建设事业快速发展，据不完全统计，到2 0 0 5 年底，我国共建立各类森 林公园1 9 2 8 处，总面积达1 5 1 3 4 2 万公顷，占全国林业用地面积5 以上，其中国 家级森林公园总数达6 2 7 处，面积为1 1 0 5 1 5 万公顷。全国森林公园的分布范围扩 大到除台、港、澳地区以外的我国3 1 个省、自治区、直辖市，初步形成了我国林 区独具特色的以森林景观为主体，地文景观、水体景观、天象景观、入文景观等 资源有机结合而形成的多样化的森林风景资源的管理和开发建设体系。但是，由 于目前我国正处于社会主义初级阶段，经济不发达，多年来，政府的主要精力集 中于发展经济，仅仅看到森林公园的经济价值，而忽略了其生态价值和精神价值， 因此在森林公园的管理过程中出现了保护和开发利用两个目标本末倒置，过分追 求经济利益的现象，导致许多森林公园森林景观资源和森林生态环境遭到严重的 人为破坏，对此政府应负主要责任。目前我国森林公园的管理工作明显落后其建 设发展的规模和速度，森林公园管理问题凸现，主要有三大问题：一是森林公园 管理目标错位，保护性目标缺失；二是森林公园管理体制不合理，主要包括森林 公园管理体制中主管部门职责不清，管理机构性质、职权不明晰等：三是管理制 度不完善，许多有效的森林公园管理制度未建立起来，包括资源管理、资金管理、 社区共管等方面，森林公园管理中存在的上述问题已严重制约我国森林公园建设 事业的发展及其社会经济效益的充分发挥，其管理状况与我国社会经济快速发展、 人民物质文化生活不断提高、以及整个林业建设指导思想根本转变的要求已不相 适应，迫切需要明确方向、理清思路、改革体制。 重庆大学硕士学位论文 笔者认为，森林公园事业要实现健康、顺利的可持续发展与健全的森林公园 管理法制是分不开的，建立完善的森林公园管理法律制度是规范和加强森林公园 管理的重要方面。由于我国森林公园管理立法不完善，许多问题的解决在相关法 律法规中没有规定，或规定得不明确而导致无法可依、无章可循。目前，我国森 林公园管理方面的立法主要是以1 9 9 4 年国家林业部颁布的部门规章森林公园管 理办法为核心，以其他涉及森林公园的法律、行政法规、规章和地方性森林公 园法规为重要补充的法规体系，从总体来看仍相当匮乏和杂乱，缺乏系统性。法 律的严重滞后是导致森林公园管理出现问题的根本原因。目前，在森林公园研究 方面多数还立足于经济学、生态学、社会学、管理学的理论视角，对森林公园的 旅游开发、产业化经营、生态效益、文化建设、管理体制、规划设计等进行了较 为深入的研究，法学界对森林公园的法律研究才刚刚起步，开始从森林公园的管 理体制问题、法律责任、森林公园资源保护立法与执法等角度进行了有益的探讨。 但从法学研究的角度对森林公园管理提出相应的法律对策不够深入和系统，法律 理论分析较少。因此，笔者试图从法学的视角，重点围绕森林公园管理中出现的 问题、森林公园管理的法律缺陷及我国森林公园管理法律制度的完善展开论述。 2 重庆大学硕士学位论文 1 森林公园概述 1 森林公园概述 1 1 森林公园的定义 森林公园( f o r e s t p a r k ) 的内涵是森林公园管理立法的基础，但森林公园作为 较新的研究领域，目前学术界对于其概念尚无统一定义。 学者吴楚材在8 0 年代对张家界国家森林公园的研究过程中首次正式提出了一 个森林公园的概念。他认为：“森林公园是以森林自然环境为依托，具有优美的环 境和科学教育、游览休息价值的地域，经科学保护和适度建设，为人们提供旅游、 观光、休息和科学文化活动的特定场所”。回 王国兴先生认为，森林公园是以森林景观为主体，融合其他自然景观和人文 景观的生态型郊野公园。它是以保护为前提，利用森林的多功能性为人们提供各 种形式旅游服务的特定的森林环境”。 1 9 9 4 年1 月2 2 日，中华人民共和国林业部 令第3 号颁布的森林公园管理办法第二条规定：“本法所称森林公园，是指森 林景观优美，自然景观和人文景观集中，具有一定规模，可供人们游览、休息或 进行科学、文化、教育活动的场所”。 目前，各级政府审批森林公园时都用此定 义为依据，所以又可称之为森林公园的官方定义。 1 9 9 6 年，东北林业大学许大为等人在国内发表了专门探讨森林公园概念的论 文，他们认为，“森林公园应是以森林为主体，具有地形、地貌特征和良好的生态 环境，融自然景观与入文景观于一体，经科学保护和适度开发，为人们提供原野 娱乐，科学考察及度假、休疗养服务，位于城市郊区的区域”。o 1 9 9 6 年，原林业部指出，森林公园是以良好的森林景观和生态环境为主体， 融合自然景观与人文景观，利用森林的多种功能，以开展森林旅游为宗旨，为人 们提供具有一定规模的旅游、度假、休憩、保健、疗养、科学教育、文化娱乐的 场所。 1 9 9 9 年发布的中国森林公园风景资源质量等级评定( 国家标准) 指出：“森 林公园是具有一定规模和质量的森林风景资源和环境条件，可以开展森林旅游， 并按法定程序申报批准的森林地域”。它明确了森林公园必须具备以下条件：第一， 是具有一定面积和界线的区域范围；第二，以森林景观为背景或依托，是这一区 域的特点。第三，该区域必须具有旅游开发价值，要有一定数量和质量的自然景 观或人文景观，区域内可为人们提供游憩、健身、科学研究和文化教育活动；第 。吴楚才张家界国家森林公园研究【m 】，北京：中国林业出版社，1 9 9 1 ，3 8 页 。王兴国，王建军森林公园与生态旅游【j 】旅游学刊，1 9 9 8 ，( 2 ) ，1 6 - 1 9 页 o 森林公园管理办法( 1 9 9 4 年林业部令第3 号) ，第二条 9 许大为，叶振启，李继武舞林公园概念的探讨田东北林业大学学报，1 9 9 6 ，( 2 4 ) ，9 0 - 9 3 页 3 重庆大学硕士学位论文1 森林公园概述 四，必须经法定程序申报和批准。凡达不到上述要求的，都不能称为森林公园。 杨桂华认为，森林公园指以森林生态系统为主体的旅游区域，我国专指由中 华人民共和国原林业部、现国家林业局及各级政府批准建立的森林旅游区域”。并 定义“森林公园是以良好的森林景观和生态环境为主体，融合自然景观与人文景 观，利用森林的多种功能，以开展森林旅游为宗旨，为人民提供具有定规范的 游览、度假、休憩、保健疗养、科学教育、文化娱乐的场所”。母这一定义界定了 森林公园的基本特征与功能。 张杰主编的森林公园管理学中给森林公园下的定义是：森林公园是以良 好森林景观为主体，自然风光为依托，融自然景观和人文景观为一体，环境优美， 物种丰富，景点景物相对集中，具有较高的观赏、文化、科学价值，有一定规模 的地域，经科学保护、合理经营和适度建设，可为人们提供旅游观光、休闲度假、 疗养保健或进行科学、文化、教育活动的特定场所”。o 从以上综述可以看出，这些定义基本上体现出人们对于森林公园逐渐深化的 认识过程，它们从森林公园的特征、范围、规模、价值、目的、功能、作用、质 量标准、开发方式中选择不同的角度描述森林公园的内涵，但都一致认为森林公 园的核心是：以森林自然景观为主体，融自然景观和人文景观为一体的旅游及科 教文活动区域。王国兴、许大为、张杰等人都明确提出以蝌学保护、适度开发” 为前提，但却没有提出该“保护”究竟以什么理论为基石。原林业部、杨桂华等人提 出森林公园以开展森林旅游为宗旨，却没有明确具体的旅游形式。传统旅游以开 发商追求利润最大化，旅游者追求享乐为目标，以至于森林生态环境面临严重破 坏的困境。转变传统旅游形式，开展生态旅游已成为森林旅游业发展的新模式， 而森林公园的概念应体现这一点。综上所述，笔者认为森林公园应定义为：森林 公园是以保护森林风景资源和开展森林生态旅游为目标，可持续发展理论为指导， 具有一定规模和质量的森林风景资源，融合自然景观和人文景观，并按法定程序 申报批准的森林地域。 1 2 森林公园与国家公园的关系 在谈及森林公园与国家公园的关系之前，我们有必要了解国家公园这一术语 的历史渊源。国家公园是自然保护的一种重要形式，兴起于美国，其概念一般认 为是由美国艺术家乔治卡特林( g e o g ec a t , m ) 在美国野牛和印第安人处于濒危状 态中首先提出的。1 8 7 2 年3 月1 日，美国建立了世界上第一座国家公园黄 石国家公园，并公布了黄石公园法案，此后国家公园的理念在美国得到广泛而 。转引自李铁男黑龙江省森林公同旅游可持续发展研究 n 】东北林业大学转业硕士学位论文，2 0 0 3 。张杰森林公园管理学【h 日哈尔滨：东北林业大学出版社，2 0 0 3 ，1 9 页 4 重庆大学硕士学位论文l 森林公园概述 迅速的传播，其内容不断扩展和丰富，逐步形成国家公园体系。1 9 6 9 年，世界自 然保护联盟o u o o i e 式接受美国的概念，并确定了国家公园的国际定义和关于国 家公园的国际标准，得到了全球学术组织的普遍认同。自此，世界上许多国家也 都建起了各自的国家公园。o 虽然国家公园可视为对保护地的一种国际性称谓，但 不同国家的国家公园内涵却不一样，例如，美国的国家公园建立最早也最完善， 广义上指国家公园体系，包括国家自然公园、国家历史公园、国家游憩公园三类。 狭义的国家公园仅指面积较大的自然地区，自然资源丰富；挪威的国家公园体系 包括景观保护区和自然保护地；越南拥有的l o 座国家公园主要为珍贵动植物保护 区。而同一类型的保护地也存在不同的名称。例如，不同国家对森林公园的称谓 就有所不同，如我国和一些国家称为“森林公园”，美国、加拿大等欧洲国家称为“国 家公园”，日本称为“自然公园”，韩国称为“国立公园等。 国家公园系统( n a t i o n a lp a r ks y s t e m ) 包括自然和文化两大部分，详细划分为国 家海滨景观、国家森林公园、国家自然遗迹、国家历史公园、国家历史遗迹等1 9 类。o 我国至今尚未建立国家公园的标准体系，与国外国家公园系统相对应的保护 她有：风景名胜区、自然保护区、森林公园、国家重点文物保护单位、各级国家 地质公园、地质遗迹保护区、历史文化名城等。我国森林公园可以说相当于国外 国家公园体系中的一个分支，但是，我国兴建的森林公园与世界上定义的森林公 园的含义又有所不同：我国森林公园一般面积较小，而国家公园所占土地面积 较大。1 9 7 2 年召开的国家公园第二次国际会议中规定：嚯：国际国家公园名录中所 列的国家公园面积不少于1 0 0 0 公顷”。国外的森林公园大多是自然状态，而我 国的森林公园一般不仅有优美的自然风光，还有历史悠久的文物古迹，是融自然 景观和人文景观为一体的森林地域。国家公园一般禁止开发建设，保持自然生 态系统和自然地貌的原始状态；而我国在不破坏自然环境与周围景观相协调的前提 下，经过总体规划，可以进行适度开发。国家公园的主要建立目的是为了保护 国家或国际生物地理或生态资源，对旅游一般采取严格的限制态度，如限定高峰 期的游客总量，国家公园内禁止修建索道、娱乐性设施等；而我国更多是为了鼓 励旅游、开发旅游产业而建立森林公园。可见我国目前的森林公园只是国际上国 家公园的一个分支系统的雏形，仍需大力发展。o 1 3 森林公园与风景名胜区、自然保护区的区别 严格说来，森林公园、风景名胜区和自然保护区虽同属于自然文化遗产，但 。卢琦，敕政华，李向东世界国家公园的同顾与展望诩世界林业研究，1 9 9 5 ，( 1 ) ，3 4 页 。苏杨美国自然文化遗产管理经验及对我国的启示叨世界环境，2 0 0 5 ，( 2 ) ，3 6 页 。戚道孟自然资源法【m 】北京：中国方正出版社，2 0 0 5 ，3 2 8 页 5 重庆大学硕士学位论文 l 森林公园概述 却不可同日而语。然而社会上一些学者、政府官员把三者混为一谈，导致在实践 中管理混乱，对自然遗产保护极为不利。为此，我们有必要弄清三个区域的区别 与联系。 风景名胜区是指依照法律规定的条件、标准和程序划定的，具有观赏、文化 或科学价值，自然景物、人文景物比较集中，环境优美，具有一定规模和范围， 可供人们游览、休息或进行科学、文化活动的地区。 按照其主体构成要素的不同 可分为天然风景名胜区和人工风景名胜区。森林公园与风景名胜区虽然有着一些 共同的特征和目标，如都属于特殊的自然资源，风景优美；都具有观赏、文化和 科学价值；都以开展生态旅游为发展目标之一。但两者也存在着较大区别，首先， 从定义上看，森林公园中的自然景观必须满足具备一定规模和质量的森林风景资 源这一必要条件。换言之，无论是山水风景型森林公园、人文景物型森林公园、 山岳型森林公园、海滨型森林公园等森林公园类型中的任何一种，其森林风景资 源的面积和质量都必须达到一定的标准，而风景名胜区无此要求。其次，从景观 特点来看，森林公园中自然景观占绝大优势，尤以优美的森林风景资源为主，兼 有人文景观；而风景名胜区则以人文景观为主，或人文景观与自然景观共存，同 时还包括人工风景名胜区。再次，从功能上看，森林公园不仅具有美学观赏价值， 可供人们游览、休息、进行科学和文化活动，还能发挥森林特有的生态功能，如 蓄养水分、调节气候、净化大气、提供氧气、杀灭细菌等；森林环境空气负离子 对人体有益，可以开展森林浴、疗养保健，设立森林健康医院，为人类提供一个 良好的生态环境。 自然保护区是保护自然环境和自然资源、维护生态平衡和生物多样性的重要 手段，中华人民共和国自然保护区条例中将其定义为：自然保护区是指有代表 性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区，有特殊意义的 自然遗迹等保护对象所在地的陆地、陆地水域和海域，依法划出一定面积予以特 殊保护和管理的区域。o 森林公园与自然保护区在建设目标、管理目标、保护对象、 旅游目的等方面存在差异。首先，森林公园以发展生态旅游为目标，保护与开发 旅游并重，保护是为了更好的、可持续的开展旅游。保护具有特色的自然景观， 维持历史、文化遗迹的风貌，维持现有的自然资源、生物群落及物种的自然状态， 提供游憩、疗养、科酱教育的机会；而自然保护区以绝对保护为目标，保护动植 物的栖息地、生态系统_ 手动植物群尽可能小的受到外界的侵扰，保持遗传资源的 进化演替，保持现有的生态进化过程，承担的保护任务最重。其次，森林公园融 自然、社会及人文景观为一体，保护对象的价值为具有基础性、普遍性、美学价 。风景名胜区条例( 2 0 0 6 年国务院令第4 7 4 号) ，第二条 o 中华人民共和国自然保护区条倒( 1 9 9 4 年国务院令第1 6 7 号) ，第二条 6 重庆大学硕士学位论文1 森林公园概述 值高的动植物；而自然保护区的保护对象为具有典型性、珍惜性和代表性的动植 物，科学意义较大。再次，森林公园经营旅游更重视森林生态环境体验，森林保 健游憩，而自然保护区经营旅游是为了公共教育，树立保护意识，并且创收也是 为解决保护区建设所需资金的不足。 表1 1 森林公园与自然保护区、风景名胜区的区别国 t a b l e1 1d i f f e r e n c e sb e h v t h ef o r e s tp a r k sa n dt h en a t u r a lp r o t e c t i o na r e a , t h ek e yp o i n to f i n t e r e s t s 类型管理目标 景观特色保护对象管理机构功能 严格保护， 典型性、珍惜 具有典型各级环境保 禁止人为性动植物种、自然资源的保护、 自然保护区 特征的自护行政主管 干扰和破 自然生态系科学研究 然景观 部门 坏 统、地貌景观 保护森林 森林风景资 风景资源，自然景观源、生物群 各级林业行观赏、娱乐、疗养、 森林公园 发展森林为主落、森林生态 政主管部门保健、科学考察 生态旅游系统 保护珍贵 人文景观 风景名胜 为主，或人珍贵的自然 资源，合理各级建设行 自然景观与人文景 风景名胜区 文景观和风景和人文 开发利用政主管部门观观赏、游憩 自然景观风景资源 各种资源 共存 发展旅游 1 4 森林公园性质的理论分析 1 4 1 经济学角度 用公共经济学的理论来分析，森林公园被看成是由所有人等量消费的公共物 品。o 公共物品( p u b l i cg o o d s ) 是指每个人对这种物品的消费都不会导致其它人对 该物品消费的减少，即具有非排他性( n o n - e x c l u d a b i l i t y ) 、非竞争性( n o n - r i v a l r o u s ) 、 非专有性( n o n - s p e c i a l t y ) 的物品。 森林公园是作为一个整体向全社会开放的，其 效用为整个社会成员所享有，森林公园提供资源和环境服务，任何人享受这些自 。高春亮森林公园旅游开发研究一以南京森林公园为例咖南京师范大学人文地理学学位论文，2 0 0 2 。【德】霍斯特西伯特蒋敏元译环境经济学【m 】北京：中国林业出版社，2 0 0 2 。5 0 页 。【美】h 格里高利曼昆粱小民译经济学原理【m 北京：北京大学出版。2 0 0 0 ，2 6 8 页 7 重庆大学硕士学位论文1 森林公园概述 然环境和服务都不影响他人的享受，如清新的空气、美丽的自然景观，人人都能 同等的享有，也就是说森林公园可以同时满足许多人的游览休闲需要，并不因为 某人正在进行游览、休闲、研究等活动而使其他人无法利用，所以森林公园在使 用过程中具有非竞争性、无排他性、无专有性的特点，属于典型的公共物品。森 林公园只要进行合理规划使用就可以长久利用下去，不会出现衰竭的现象，从这 一点来看，森林公园属于可再生资源，只要对其使用限定在某一个水平之下，强 度没有超过临界点，其就不会遭到毁灭性的、根本不可逆转的破坏。关于这一标 准的设定，实质就是环境承载力( e n v i r o n m e n t a lb e a r i n gc a p a c i t y ) 的问题。承载 力是指当人们对某一自然环境资源的使用强度达到某一阈值或临界点时，环境资 源将失去持续利用的可能性，这一临界点就称为承载力。 从理论上讲，如果将森 林公园的使用控制在环境承载力之内从而实现环境资源的可持续利用当然是最理 想的状态，但在现实中，森林公园与其它可再生资源如水、森林、草原等是有一 定区别的，森林公园的主要作用之一在于开展森林旅游，满足人们观光休闲的需 要，由于森林公园是完全的公共物品，任何人在其他人正在使用森林公园的情况 下都可以同时进入进行游览、休闲、研究等活动，而不必考虑是否会影响他人的 活动，因此对森林公园的使用不存在排他性，正因如此则极易可能出现过度使用 的问题，从而使森林公园这种可再生资源失去恢复原貌的能力，变成不可再生资 源，直至消失。因此，对森林公园进行保护性管理尤为重要。 1 4 2 森林公园权属性质的法律分析 森林公园权属是法律关于森林公园归谁所有、使用以及由此产生的法律后果 由谁承担的一系列规定构成的规范系统。我国的森林公园权属主要包括两个方面 的内容：一是森林公园所有权，二是森林公园使用权。明确森林公园的所有权和 使用权的归属是制定森林公园管理法律制度的基础和依据。 森林公园管理办法 对森林公园的权属问题并没有作出明确规定，我国宪法第9 条第l 款规定： t 矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即 全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地除外”。 由此可 见，我国现行的是自然资源国家所有和集体所有的二元所有制结构，有学者称之 为自然资源所有权的国家垄断，认为在这种结构中，资源的集体所有权是很不稳 定的一种权利形态，在很大程度上处于政治的需要而由法律规定的一种例外情况， 其效力及其运作往往为国家所有权吸收，因此实际上还是国家所有权的一种表现 形式。 森林公园是在国有林场、集体林场基础上建立起来的，是一种特殊的自然 。史阿泰风景名胜保护理论与制度研究【n 】中国政法大学环境与资源保护法学学位论文，2 0 0 4 o 中华人民共和国宪法，第九条 。肖兴国论中国自然资源产权制度的历史变迁啊郑州大学学报，1 9 9 7 ，( 6 ) ，6 5 页 重庆大学硕士学位论文 1 森林公园概述 资源，是由多种自然资源组合而成的集合体。对于森林公园的所有权目前基本上 达成了一致，即绝大多数学者都认为森林公园是一种重要的国有资源，为国家所 有，而且是完全的国家所有，并不存在集体所有或者私人所有，这种所有权由于 负载了大量的公共利益性质而区别于传统民法中所说的所有权。众所周知，传统 民法中的所有权，系以物为客体，指私的所有权而言。吼q 矗”为民法之基础，私人 财产所有权”为民法之核心，注重并强调“意思自治与自由”，以实现个人的经济利 益最大化为目标。所有权人可以通过自己的意志放弃一部分权利，将所有权与使 用权分离，但在让渡使用权的过程中，会更多地注重保护使用者的权利，使用权 在一定程度上可以限制所有权；相对而言，国家作为一个为实现公共利益而存在 的政治组织主要应当实现其管理社会、促进社会发展的职能，虽然国家所有权当 中包含有经济利益的因素，但国家本身并不是一个纯粹的经济人，其所表现出来 的对经济利益的追逐并不为其终极目标，而只是为更好的实现公共利益提供经济 上的保障，因此国家所有权有着明显的双重属性，一方面在一定条件下表现出典 型的私权性质，可以适用传统民法理论来进行分析：另一方面从其最终目的来看， 又表现出权力性，国家通过政府在所有权当中保留了大量的权力，政府在作出决 策时总是会将社会利益放在所考虑的各种因素中的首位，而不是经济利益，因此 国家所有权在让渡其使用权的过程中会基于公共利益保护目的限制权利的行使， 通过国家的强制力量来控制使用者的行为，防止使用权滥用，从而保护自然资源 的持续利用，这一点在森林公园的管理中尤为重要。 森林公园的所有权也具有国家所有权的双重属性。首先我们对森林公园这一 国有资产进行分析。森林公园的资产可以分为两类：一类是人造类资产，也称经 营性资产，主要指森林公园内投资兴建的旅游者食、住、行、娱、游、购等方面 的人造基础设旌，诸如宾馆、道路、餐厅等，这类资产具有一般的资产的特征， 可以用来进行营利性经营，因此完全可以适用传统民法理论来解决经营管理过程 中遇到的法律问题，但应当明确的是这些资产是人为附加的，目的是为了服务于 大众从而更好的发挥森林公园的作用，并非森林公园本身所有。另一类是国有资 源性资产，也称非经营性资产，是指森林公园本身，即由自然景观资源和人文景 观资源所构成的一个整体。森林公园以其丰富多样的森林风景、诱人的野趣及独 特的保健功能吸引着旅游者，为人们提供休闲娱乐的场所，产生经济效益，但是 这些只是森林公园价值的- - b 部分，森林公园更深的价值在于其生态价值和精神 内涵，为人类提供一个净化身心、愉悦心灵、优美和谐的生态环境。在所有的效 益追求中，实现其生态效益和公共效益是最重要的，因此对其进行保护应该是森 林公园经营中的首要任务和目标。在森林公园的管理工作中，可以将这两类资产 毋王泽鉴民法物权( 一) 通则所有权【h q 北京：中国政法大学出版社，2 0 0 2 ，5 0 页 9 重庆大学硕士学位论文1 森林公园概述 分离开来制定不同的管理制度，进行不同的管理，由于森林公园资源的完整性和 原貌性是所有效益产生的源泉，所以即使在森林公园经营性资产的经营管理过程 中也不能完全追求利益最大化，而是应该在森林公园的生态环境承载力限度以内 实现效益的最大化，这就需要国家所有权通过政府的行政权力对使用权、经营权 进行监督和控制，以达到该结果。必须明确的是只有可持续利用才是对森林公园 利用的根本之道。 1 0 重庆大学硕士学位论文 2 我国森林公园管理的法律缺陷 2 我国森林公园管理的法律缺陷 2 1 森林公园管理的立法位阶低，相关配套规定不完善 我国国家森林公园起步较晚，直到党的十一届三中全会以后才得以发展。林 业部于1 9 8 0 年发出了关于风景名胜地区国营林场保护山林和开发旅游事业的通 知，依该通知，我国开始组建国家森林公园。目前，我国已初步形成宪法指导 下的专门立法与其他部门法的规定相结合的国家森林公园法律体系( 如表2 1 ) 。 我国关于国家森林公园的专门立法以1 9 9 4 年1 月2 2 日国家林业部发布的森林 公园管理办法为核心，以地方性森林公园法规、规章和适用于森林公园的相关 标准、规范为重要补充。 表2 1 我国国家森林公园管理法律法规、标准规范、政策文件一览表。 t a b l e2 1l a wa n dp o l i c yo f n a t i o n a lf o r e s tp a r km a n a g e m e n ti nc h i n a 立法名称主要森林公园管理法律、法规、规章 森林法( 1 9 9 8 0 4 ) ，水法( 1 9 9 8 1 2 1 ) ，草原法( 2 0 0 3 0 2 ) 野生 法律 动物保护法( 2 0 0 4 0 8 ) ，环境保护法( 1 9 8 9 1 2 ) ，环境影响评价法 ( 2 0 0 3 0 9 ) ，土地管理法( 2 0 0 4 0 8 ) 等法律中关于森林公园的管理条款 森林防火条例( 1 9 8 8 0 3 ) ，森林法实施条例( 2 0 0 0 1 ) ，风景名胜区 管理暂行条例( 1 9 8 5 0 6 ) ，文物保护法实施条例( 1 9 9 2 0 5 ) 。自然保 行政法规 护区条例( 1 9 9 4 0 4 ) ，野生植物保护条例( 1 9 9 7 0 1 ) ，陆生野生动物 保护实施条例( 1 9 9 2 0 2 ) 等法规中有关森林公园的管理条款 森林公园管理办法( 1 9 9 4 0 1 ) ，国家级森林公园设立、撤销、合并、 改变经营范围或者变更隶属关系审批管理办法( 2 0 0 5 0 7 ) ，占用征用 部门规章 林地审核审批管理规范( 2 0 0 3 0 8 ) ，林木和林地权属登记管理办法 ( 2 0 0 0 1 1 ) 等 地方性法 四川省森林公园管理条例( 2 0 0 1 0 1 ) ，重庆市森林公园管理办法 ( 2 0 0 0 1 2 ) ，湖南省森林公园管理条例( 1 9 9 5 0 6 ) ，甘肃省森林公园管 规、规章 理办法( 2 0 0 3 0 7 ) ，南昌市森林公园管理条例( 2 0 0