（经济法学专业论文）我国企业养老保险制度存在的问题及其立法完善.pdf

:肇 硕士学位论 4 a si i r s i i ! i 、zi 企 业 养 老 保 险 立 法 等 办 第 四 部 分 是 本 文 论 述 的 重 点 ， 先 对 我 国 现 行 的 企 业 养 老 保险制度的立法体例， 即分散的地方立法和低层次的行政立法进行介绍、 评价， 在此基础上提出完善我国企业养老保险制度的立法构想， 将我国企业养老保险 制度立法分为八大块，即我国企业养老保险立法五个方面的完善目 标、 六大基 本原则、全国统一的适用范围、 企业养老保险基金的筹集、 运营及给付、企业 及职工的权利和义务、企业养老保险的管理机制、企业养老保险的申 办程序、 法律责任等。只有在完善、 健全的法律的引导、 规范和保障下，企业养老保险 法律制度才会更健康地发展。 关键词:企业企业养老保险法律制度 硕士学位论又 m a s t e r s t h e s i s ab s t ract t h e l e g a l s y s t e m o f e n t e r p r i s e i n s u r a n c e f o r t h e a g e d i s o n e o f t h e m o s t i m p o r t a n t i t e m s o f t h e s y s t e m o f s o c i a l s e c u r i t y . t h e r e f o r e , t o s t r e n g t h e n a n d c o n s u m m a t e t h i s s y s t e m i s m e a n i n g f u l t o s t a n d a r d i z e t h e d e v e l o p m e n t o f th e s o c i a l i s m m a r k e t e c o n o m i c s y s t e m , p r o m p t t h e c u l t i v a t i o n l a b o u r m a r k e t , p r o t e c t t h e l a b o u r e r s l e g a l r i g h t s a n d p r o f i t s , p r e s e r v e t h e s t a b i l i t y o f s o c i e t y , d e e p e n t h e r e f o r m o f t h e e n t e r p r i s e a n d a c c e l e r a t e t h e c o n s t r u c t i o n o f t h e m o d e r n e n t e r p r i s e s y s t e m . i t a l s o h a s d i r e c t e ff e c t o n d e e p e n i n g t h e e n t e r p r i s e i n s u r a n c e f o r t h e a g e d . t h e r e a r e f o u r p a r t s w h i c h d i s c u s s a n d r e s e a r c h o n t h e c o n t e m p r a r y s y s t e m o f e n t e r p r i s e i n s u r a n c e f o r t h e a g e d : t h e f i r s t p a r t i n t r o d u c e s t h e e s t a b l i s h m e n t , d e v e l o p m e n t a n d t h e s y s t e m o f e n t e 甲 r i s e i n s u r a n c e f o r t h e a g e d w h ic h c o n t a i n s f o u r a r ra n g e m e n t s : t h e c u r r e n t l e g a l b as i c e n t e r p r i s e i n s u r a n c e，e n t e r p r i s e c o m p e n s a t i o n i n s u r a n c e ,p e r s o n a l d e p o s i t i n g i n s u r a n c e a n d c o m m e r c i a l i n s u r a n c e f o r t h e a g e d .t h e s e c o n d p a r t a n a l y z e s t h e t e n p r o b l e m s i n t h e s y s t e m o f i n s u r a n c e f o r t h e a g e d i n c h i n a a n d t h e r e a s o n s o f p o l i t ic s ,e c o n o m y , l a w e t c . t h e t h i r d p a rt i n t r o d u c e s t h e e s t a b l i s h m e n t , d e v e l o p m e n t a n d r e f o r m o f t h e o v e r s e a s s y s t e m s o f i n s u r a n c e f o r t h e a g e d . a n d m a k e a n i n t r o d u c t i o n a n d a c o m p a r i s o n o f t h e s i x t y p i c a l l e g i s l a t i o n m o d e l s o f g e r m a n y , a m e r i c a , c a n a d a , f o r m e r u u s r , e a s t e u r o p e , s i n g a p o r e a n d s o o n . t h e n f in d o u t s o m e w o rt h y a d v a n c e d e x p e r i e n c e s . t h e f o u r th p a r t i s t h e k e y s t o n e w h i c h t h e d i s s e r ta t i o n d i s c u s s e s . i t f i r s t i n t r o d u c e s a n d c o m m e n t s o n t h e c u r r e n t l e g i s l a t i o n m o d e l o f t h e e n t e r p r i s e i n s u r a n c e f o r t h e a g e d a n d p u t s f o r w a r d s o m e l e g i s l a t i o n o p i n i o n s o n c o n s u m m a t i o n o f o u r c o u n t ry s e n t e r p r i s e i n s u r a n c e s y s t e m f o r t h e a g e d , t h e n d i v i d e s t h e s y s t e m i n t o e i g h t p a r t s , w h i c h a r e t h e t a r g e t o f t h e s y s t e m o f e n t e r p r i s e i n s u r a n c e f o r t h e a g e d o f o u r c o u n t ry , b a s i c p r i n c i p l e , a p p l y i n g a r e a , c o l l e c t i o n , r u n n i n g a n d s u p p l y i n g o f f u n d , r i g h t s a n d o b l i g a t i o n s o f w o r k e r s a n d e n t e r p r i s e s , t h e m a n a g e m e n t s y s t e m o f e n t e r p r i s e i n s u r a n c e f o r t h e a g e d , t h e p r o c e d u r e o f a p p l y i n g a n d l e g a l r e s p o n s i b i l i t ie s a n d s o on. k e y w o r d s : e n t e r p r i s e e n t e r p r i s e - i nsur ancef o r t h e a g e d l e g a l s y s t e m 手 肇 硕士学位论文 v % s 丁 e r s r fl e s i s 导言 现代社会保障制度的建立和发展， 是社会进步的表现. 养老保险是社会 保险乃至整个社会保障制度中最重要的一个项目， 受到各国立法者的重视。 作 为一个社会主义国家， 我国 人口 众多， 地区经济发展不平衡， 整个社会正在进 行剧烈的经济结构改革， 支撑社会保障制度的经济基础还很薄弱。 在我们这样 一个老龄人口 基数大、占总人口比 例高的人口 大国， 养老保险制度不尽合理， 以 不变应万变:在全民 所有制企业，离退休职工占 到总人数的2 2 %， 平均每 3 .5 名在职职工养活1 名退休职工， 许多企业面临着既要为当 代老人支付养老费， 又 要 为 在 职 职 工储备 养 老 金的 双重 压 力 ，养老的 负 担异 常 沉 重。 1 11 而 与 此同 时， 随着中国改革开放和市场经济的不断完善和发展， 传统的家庭养老方式正逐步 瓦解， 农村的养老问题也己 提上议事日 程.养老保险不仅仅是一个经济问题， 更是一个很重要的社会问题。 创建和完善企业养老保险法律制度对规范和促进社会主义市场经济体制 的发展， 为市场经济建立一座“ 经济蓄水池” 起着重要作用。同时， 它可改变计划 经济体制下形成的国有企业中的固定用工制度， 使之脱胎为人员可进可出的灵 活的劳动用工制度， 从而促进劳 动力市场的培育和发展。另外， 它对保护劳动者 合法权益，维护社会安定，深化企业改革， 加快现代企业制度建设及深化企业养老 保险改革本身具有重要的意义。 近几年，学者纷纷主张制定一部统一的 社会保障法 。 许多学者在构架 社会保障法律体系时， 建议将 社会保险法作为一单行法律予以 制定， 12 1笔 者认为目 前时机还不成熟， 因为社会保险中的几大制度发展极不平衡， 而企业 养老保险制度相对来说已积累了相当的经验。 二十世纪五十年代， 我国职工养 老保险已开始建立; 八十年代， 全国几乎所有的市、县都实行了企业养老保险 社会统筹，九十年代，非公有制的企业养老保险制度也逐步建立。然而，综观 我国企业养老保险制度的产生、发展和现状， 这一制度却存在诸多问题。导致 这些问题产生的原因是多方面的， 其中立法的不健全、 不完善是最主要的原因。 本文试图从我国企业养老保险制度的创建、 发展及现状入手， 找出这一制度存 硕士学位论又 v a s i f r s i h e s u 在的问 题并分析这些问题产生的原因， 同时借鉴国外的先进经验以探讨我国企 业养老保险立法的思路和内 容. 一部全国统一的 企业养老保险法可先行制 定，以作为其他社会保障制度立法的范本。 一、我国企业养老保险制度的发展过程 ( 一) 我国企业养老保险制度的创建 新中国成立后， 我国 在建立社会保障制度、 制定社会保障法规方面， 做了 大量的工作。 1 9 5 1 年2 月， 中央人民政府公布了 中华人民共和国劳动保险条 例 ， 其中对养老保险制度作了一些基本的规定。 1 9 5 1 年3 月2 4日劳动部又颁 布了 中华人民 共和国劳动保险条例实施细则草案 。由于经济状况的限制， 劳保条例首先在 1 0 0 人以上的国营、公私合营和合作社的工厂、 矿场及其 附属单位，以及铁路、 航运、邮电等企业和附属单位实行。1 9 5 3 年 1 月， 在经 济状况根本好转和经济建设走上正轨的情况下， 为了适应经济建设的需要， 政 务院决定对 劳保条例予以 修正，并于同年 1 月2 6日公布了修正后的 劳 保条例 。修正后的 劳保条例是一部综合性的社会保险法规，其内容不但 有各项社会保险以及职工福利的具体规定，还包括社会保险主体的权利义务、 履行社会保险义务的程序性手续、社会保险行政、社会保险监督等各种内容， 从而奠定了新中国“ 国家保障” 与 “ 企业保障” 相结合的基本格局， 构筑了以 劳动保险为中心的社会保障基本框架。可以说， 劳保条例在中国社会保障 特别是企业养老保险立法史上， 具有里程碑意义。 几十年来， 尽管经历了 种种 风风雨雨， 劳保条例作为一部综合性的社会保障法规，却至今仍在实行， 成为保障城镇劳动者基本权益的重要法律依据。 我国第一部统一的养老保险制度的行政法规是1 9 5 8 年2 月政务院公布实 行的 退休暂行规定 ， 劳动部于1 9 5 8 年4 月又发布 退休暂行规定实施细则 ( 草案) 以保证暂行规定的顺利实施。这一规定统一了退休待遇、工伤退休 和补贴待遇、退休医疗待遇、死亡补贴。此外， 实施细则还就退休条件、有特 殊贡献的工人职员的退休待遇、 医疗待遇、 丧葬费补助和供养直系亲属抚恤费、 工人职员退休时的车旅费和其他待遇、 本人工资的计算、 退休手续等作了统一 的具体规定。 : 髦 硕士学位论文 m a s t e r s h i . si s 文革期间， 我国社会保障处于停滞、 倒退状态， 劳保条例 被视为腐蚀 工人的修正主义法规， 工会、劳动部门和内 务部门先后被撤消， 社会保险一度 处于无人管理的状况; 文革前全国积累的4 亿元养老保险基金被全部冻结， 保 险基金统一征集、 管理和使用的制度难以为继。 文革后， 恢复了 退休制度并建 立了 离休制度。 1 9 7 8 年6 月， 国务院同时 颁布了 关于安置老弱病残干部的 暂 行办法和 关于工人退休、退职的暂行办法 。根据 关于工人退休、退职 的暂行办法 ， 符合正常退休条件的工人，根据参加革命工作的年份和工龄， 分别按月发给本人标准工资6 0 %- 9 0 %的退休金; 因工致残而退休的， 视饮食起 居是否需要照顾， 分别按月发给本人标准工资的8 0 % - 9 0 %， 需要照顾者还可以 享受护理费待遇;不具备退休条件， 但完全丧失劳动能力者， 可以 退职， 按月 发给相当于本人标准工资4 0 % 的生活费: 退休、 退职工人本人， 可以 享受公费 医疗待遇。 但这两个办法都规定: 企业单位干部、 工人的退休费和退职生活费， 由企业行政支付，没有改变文革中形成的企业保险的格局。 1 9 8 0 年3 月，为了整顿和恢复被文革所中断的劳动保险工作，国家劳动 总局和全国总工会联合发布了 关于整顿和加强劳动保险工作的通知 ，提出 以企业行政为主， 会同 基层工会， 办理好职工的 退休、 退职等工作。 该 通知 发布后， 连同前面公布的退休、退职暂行规定， 使得 劳保条例的贯彻执行 得以全面恢复，但是养老保险基金的社会统筹却一直没有得到恢复。 ( 二)我国企业养老保险制度的发展 进入8 0 年代后， 我国逐步展开了 经济体制改革。 随着国营企业从“ 放权、 让利、 定责” 到企业经营承包制的改革;中外合资经济、集体经济和私营经济 的不断发展;劳动用工制度的改革; 全民所有制工业企业法、 公司法、 企业破 产法的实施等，企业养老保险制度作为市场经济链条中不可缺少的重要环节， 得到了国家、社会以及劳动者的普遍关注。从 8 0年代开始的社会保障制度改 革，也是以社会保险立法为中心展开的。 从1 9 8 4 年开始， 在广东、 江苏和辽宁等省的少数市、县， 首先进行了国 营企业退休费用社会统筹的试点。在试点工作取得较大进展的基础上，1 9 8 6 年， 全国各地开始全面推行养老保险社会统筹。 其方法是: 市、 县或省的劳动 部门， 根据当年当地养老金的支出， 确定社会统筹基金的缴费比例， 统一向企 业征收，再根据需要返还企业，由企业负责发放。 暑 硕士学位论文 s i a sc g r ti ! ! f s i . 根据各地的改革经验，国务院于1 9 9 1 年6 月颁发了 关于企业职工养老 保险制度改革的决定 ，确立了 养老保险制度改革的基本原则和方向:在经济 发展的基础上， 逐步建立起基本养老保险、 企业补充养老保险和职工个人储蓄 性养老保险相结合的多层次养老保险体系; 改变养老保险由国家、 企业包下来 的办法，实行国家、企业、 个人共同负担的原则， 个人缴纳养老保险费， 在调 整工资的基础上逐步实行，开始时可不超过本人标准工资的 3 %，以后逐步提 高: 基本养老保险基金按照以支定收略有结余、 留有部分积累的原则统一筹集， 并逐步由市和县统筹， 过渡到省、直辖市、自 治区统筹;建立 “ 职工养老保险 手册” ，记入企业和个人缴纳的基本养老保险费; 建立 “ 职工个人帐户” ，记入 企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险的积累的金额: 劳动部和地方各级劳 动部门负责管理城镇企业职工的养老保险工作等。 为了贯彻、落实国务院的 决定 ，劳动部在 1 9 9 1 - 1 9 9 3年间，连续颁发 了各种有关规章和规范性文件。 1 9 9 1 年8 月发布了 关于认真贯彻国务院决定 积极搞好城镇集体企业职工养老保险工作的通知 ;1 9 9 2 年5 月发布了 关于 全民所有制企业职工实行基本养老基金省级统筹意见的通知 ;1 9 9 2 年8 月颁 发了 关于使用 ( 职工养老保险手册)的通知 ;1 9 9 3 年7 月又发布了 关于 基本养老保险基金管理规定 ; 1 9 9 3 年1 0 月又发布了 关于基本养老保险金计 发办法改革试点工作的通知 ， 有力地指导和推动了各地养老保险制度的改革。 这样，到 1 9 9 2年底，全国己有 2 3 4 0个市、县在全民所有制企业，1 3 0 0 多个市、县在集体所有制企业实行了养老保险社会统筹， 分别占市、县总数的 9 8 .9 %和 5 5 %;参加社会统筹的职工达 8 0 0 0多万人，占国有企业职工总数的 8 0 %;离、退休职工1 5 0 0 万，约占国有企业离退休职工总数的9 5 %0 1 3 1 其中， 北京、天津、上海、 福建、江西、吉林、山西、 河南、四川、陕西和宁夏等地， 还实行了省、 直辖市和自 治区级的社会统筹; 铁道、邮电、 水利、电力企业联 合会和建筑工程总公司，实行了系统内统筹。 在实施养老保险制度改革的过程中，各地根据国务院和劳动部的文件精 神，结合本地区的实际情况， 也先后制定了许多地方性的法规、 规章和其他法 律性的文件。 如江西南昌市和山东烟台市， 在 养老保险改革决定 下发不久， 就分别推出了 南昌市关于企业职工基本养老金计发办法的规定和 烟台市 企业基本养老金计发试行办法 : 上海市在 1 9 9 3 年2 月推出了 上海市城镇职 硕士学位论文 m a s t e r s i i i e si s 工养老保险制度改革实施方案 ; 广东省于1 9 9 3 年7 月颁发了 广东省职工社 会养老保险暂行规定 : 海南省于1 9 9 3 年1 2 月 发布了 海南经济特区城镇从 业人员养老保险条例 。 值得注意的是， 养老保险改革决定 中规定: “ 本决定适用于全民 所有制 企业。 城镇集体所有制企业可参照执行; 对外商投资企业中方职工、 城镇私营 企业职工和个体劳动者，也要逐步建立养老保险制度。 ”根据这一精神， 许多 省、 市在国有和集体所有制企业基本上实施了社会统筹的基础上， 通过地方立 法， 迅速将养老保险实施范围扩展到了各种所有制企业。 如 上海市城镇职工 养老保险制度改革实施意见 规定: 本市党政机关和全民 所有制、 集体所有制 企业、 事业单位的职工， 股份制企业职工， 外商投资企业的中方职工，中央各 部和外省市在沪单位的 职工， 在沪部分企业职工， 以 及这些单位己 退休的 人员， 均按本方案进行改 革， 个体工商户及其帮工， 私营企业主及其雇员， 参照本方 案建立养老保险制度。 1 9 9 5 年， 上海市又连续出台了 上海市城镇私营企业职 工养老保险办法 、 上海市城镇个体工商户及其帮工养老保险办法 和 关于 本市外商投资企业中国职工退休后计发养老保险金办法 ，将各类企业单位的 养老保险纳入了统一轨道。 党的十四大以后， 为了切实贯彻 中共中央关于建立社会主义市场经济体 制若千问 题的决定 精神， 建立适应社会主义市场经济的养老保险制度， 国务 院在总结各地改革经验和实施办法的基础上，于1 9 9 5 年 3 月发布了 关于深 化企业职工养老保险制度改革的通知 。 与 养老保险改革决定相比， 关于深化企业职工养老保险制度改革的 通知更明确、更具体地提出了养老保险制度改革的目 标、原则和实施方法。 如通知规定: 到2 0世纪末， 要基本建立起适应社会主义市场经济体制要求， 适应城镇各类企业职工和个体劳动者， 资金来源多渠道、 保障方式多层次、 社 会统筹与个人帐户相结合、 权利与义务相对应、 管理服务社会化的养老保险体 系。 改革原则是保障水平与社会生产力发展水平及各方面能力相适应; 社会互 济与自 我保障相结合; 公平与效率相结合; 管理法制化; 行政管理与保险基金 管理分开。 为了在全国逐步统一实施办法， 关于深化企业职工养老保险制度改革 的通知还附录了两种操作性很强的实施办法， 供各地参考。 两种实施办法在 产. . . . ， ， ，一 - 髻 石 贞 士学位论文 a l a s t f r s 7 h e s i 5 基本养老保险基金的筹集、 建立基本养老保险个人帐户等方面是一致的， 不同 之处主要表现在基本养老金的计发方法上。 关于深化企业职工养老保险制度改革的通知的下达， 进一步推动了全 国各地养老保险制度改革，至 1 9 9 7 年6 月，养老保险制度己 覆盖了城镇企业 8 7 5 8 万职工和2 3 5 8 万离退休职工; 1 9 %年， 全国基本养老保险基金收缴1 1 7 0 多 亿元，支出1 0 3 0 多亿元， 历年结余达5 7 0 多亿元。 f4 l 1 9 9 7 年7 月1 6日，为了 进一步加快养老保险制度改革的步伐，建立全国 统一的企业职工养老保险制度， 国务院颁发了 关于建立统一的企业职工基本 养老保险制度的决定 。 为了贯彻落实决定精神，国务院于7 月2 9 日 在北京召 开了“ 全国统一企业职工基本养老保险制度工作会议” ， 部署了在2 0 世纪末实 现全国统一养老保险制度的目 标， 要求各地区不得出台与 关于建立统一的企 业 职工基本养老保险制度的决 定 不相符合的其他规定， 充分 利用 近年来改革 基础和经验，高起点地展开统一制度工作。 关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定 下达后， 各地纷纷 按照决定规定， 调整本地区业己 实施的养老保险制度， 朝着全国统一的方向努 力，如上海市于 1 9 9 8 年4月开始，改变了以前按缴费基数 1 6 % 记入个人帐户 的办法，以本人缴费工资1 1 % 记入个人帐户， 并开始实施基本养老金、 个人帐 户养老金和过渡性养老金的计发办法。 ( 三)我国现行的企业养老保险制度 我国养老保险制度虽步履艰难，历经周折， 但经过多年发展，己取得了令 世人瞩目的成绩， 初步形成一套较为完整的体系。 特别是企业养老保险，作为 我国 迄今为止改革最为成功的社会保险项目， 起点较高、 发展很快， 积累了 较 为可观的养老基金和丰富的实践经验， 为建立健全全国统一的企业养老保险制 度奠定了坚实的基础。 具体地说， 我国现行的企业养老保险体系主要有以下几 个层次: 1 、法定的基本养老保险 所谓基本养老保险是指按照法律规定，在达到退休年龄后， 有权利退出劳 动岗位、并获得帮助和补偿，以保障晚年生活的一种社会保险制度。我国从成 立时起就建立了城镇职工社会保险制度。其中养老保险是最根本和最广泛的， 既适用于企业和个体经济组织职工， 也适用于机关工作人员等各种岗位上的职 匆 硕士学位论文 % i a s t e r s f h f si s 工。 退休年龄条件等内 容， 统一于各类职工; 而退休待遇的计算办法等在某些 行业与一般行业之间 存在某些差别， 而且至今仍有相当 一部分职工未纳入养老 保险的覆盖之下。 当然随 着社会保障制度改革的不断深入， 我国正在逐步建立 起普及的统一企业职工基本养老保险制度。 因 此， 法定的 基本养老保险是我国 现行的企业养老保险体系的支柱，为我国的改革与发展提供了稳定的社会基 础。 z 、企业补充养老保险 企业补充养老保险也称为私人养老金计划、 职工养老金计划、 雇主养老金 计划或老年补充养老金计划等， 它具有如下特点:( 1 ) 没有立法强制，国家采 取鼓励政策;( 2 ) 资金来源于雇主 和雇员的 缴费; ( 3 ) 实行基金制;( 4 ) 与个 人收入相联系; ( 5 ) 不是所有企业都实行不与物价指数挂钩。 在国外， 企业补 充养老保险己 有很长的历史， 而我国却起步较晚。 1 9 9 1 年 国务院关于企业职 工养老保险制度改革的决定提出: “ 随着经济的发展，逐步建立起基本养老 保险与企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的制度。 ” 这是我 国第一次明确要建立企业补充养老保险制度。 1 9 9 5 年 中华人民共和国劳动法 第 7 5条规定: “ 国 家鼓励用人单位根据本单位实际情况为劳动者建立补充保 险。 ” 这是我国建立企业补充养老保险的法律依据。1 9 9 5 年劳动部印发的 关 于建立企业补充养老保险制度的意见 ， 对企业建立补充养老保险制度提出了 若干指导性意见。当然，由于缺乏对企业实施主体和条件、实施办法、资金来 源、基金模式、待遇水平、享受条件、经办机构等具体事项明确的法律规定， 这一层次的养老保险发展较为缓慢。 3 、个人储蓄性养老保险 个人储蓄性养老保险也称个人补充养老保险， 指劳动者在完成基本养老保 险缴费后， 根据自己的经济能力， 定期或者不定期地为本人建立的一种养老保 险。 它也是国家基本养老保险制度的一个必要补充， 是由 职工自 愿参加、自 愿 选择经办机构的一种补充养老保险形式。其目 的是扩大养老保险经费的来源， 多渠道筹集养老保险费 用， 减轻国家和企业的负担， 增强职工自 我保障意识。 目 前， 我国 有些地区正在积极进行个人储蓄性养老保险制度的探索。 各地的一 般做法是，由社会保险管理机构经办职工个人储蓄性养老保险，由劳动和社会 保障行政部门制定具体办法， 职工个人根据自己的工资收入情况， 按办法的规 b , 士学位论文 m a s t h s i i 1 r 51 5 一一一一. 一 户 一 ， 一 一 一 一 扮 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 扮 一 一 一 一 一 一 一 一 一-一一 定缴纳个人储蓄性养老保险费， 记入本人的养老保险个人帐户， 并按高于同期 城乡居民银行储蓄利率计息，本息一并归个人所有。 4 、商业性养老保险 这种保险主要是商业性养老保险基金和具有养老保险性质的寿险， 它由商 业性保险机构经办， 也是基本养老保险的补充， 由 于我国目 前养老保险制度还 不健全， 经济欠发达， 职工仅靠以上三个层次的保险， 无法保证有足够的养老 金安度晚年， 特别是有些企业未建立补充养老保险或个人无力办理个人储蓄性 养老保险。 因此， 具有较大灵活性和方便的商业性养老保险成为许多企业职工 的主要选择。 在发达国家发展一直较慢的商业性养老保险， 在我国却发展很快， 已成为我国养老保险制度中一个重要的方面。 二、我国企业养老保险制度存在的问题及其成因 经过多年的发展与改革， 我国企业养老保险制度己 逐步形成体系， 但因我 国国情复杂，且无现成的国际经验可参考，所以在实践中还存在诸多问题。 ( 一)我国企业养老保险法律制度存在的问题 1 ,覆盖范围窄，社会化程度低 企业养老保险的覆盖范围较窄， 一般集中于国有企业和部分集体企业、 股 份制企业、股份合作制企业，还有少部分在 “ 三资企业”中实施。对绝大部分 “ 三资企业” 、私营企业则强制性不够:而个体工商户、自由职业者及其他从 业人员则基本未纳入养老保障这一 “ 安全网”内。 长期以 来， 我国企业养老保险社会化程度低， 现在， 虽然实现了 养老保险 基金的社会统筹，但仅在省级范围内，而省内由于地区间的发展不平衡， 财政 实力差距大， 按同一标准缴纳统筹基金既不合理，也无法全面推行。 另外， 在 养老保险社会统筹中， 一些地方的中央企业单位不愿意参加地方统筹， 市县不 愿意参加省级统筹。养老基金的社会统筹，社会化程度低，调济方式不灵活， 从而加大了改革的风险性。 2 、法律规定方面条块分割。 由于中央集中立法严重缺乏，而企业养老保险法律制度近 1 0多年来一直 处于改革试点阶段，各地的经济、文化发展程度极不平衡， 地方立法在企业养 老保险法律制度中占 据着最重要的地位。 但地方立法也造成了企业养老保险制 参 彝 硕士学位论文 v a s t e r s t h e s i s 度的条块分割。以 城镇职工养老保险为例， 国务院虽然统一发布了 通知， 但确 定的是两个有较大差异的试点方案， 并允许地、 市级以上的政府根据本地情况 自 主选择。 在实践中，就有一部分省、市、自 治区选择了实施方案一， 一部分 省、 市、自 治区选择了实施方案二， 大部分省、市、自治区将两种方案加以 综 合而形成了实施方案三， 而每一种方案在实施中又存在着一些区别。 一些省内 甚至亦有多种具体的实施方案，各省、市、自治区及所属地、市级政府均制定 了 相应的改革职工养老保险制度的行政规章， 造成了这一项本该全国统一的社 会保险制度处于非常混乱的局面。 在有些项目 上， 甚至县一级政府也可以 制定 办法。 这种做法虽然取得了一些成绩， 但造成了 企业养老保险法律制度权威性 和稳定性的严重不足。 企业养老保险法律制度的条块分割还表现在不同所有制形式、不同 用工 身份之间。 如武汉市的企业养老保险制度分四大块: 国有企业、 外商投资企业、 股份制企业、股份合作制企业是一种办法: 集体企业是一种办法;私营企业、 个体工商户是一种办法: 对街道以下的企业又另制定一种办法. 就用工身份而 言， 合同工与固定工之间， 国有企业与 集体企业之间， 农民工与城镇户籍的工 人之间均有不同。 这种做法虽然消除了 企业负担畸轻畸重的不合理现象， 保障 了劳动者退休后的生活，但给企业养老保险制度的管理与执行造成了很大困 难。 3 、企业养老保险保障层次低。 养老保险有两个层次: 第一层次是只保证基本生活; 第二层次是保证生活 质量不低于退休前的标准。 虽然目 前我国已规定了企业基本养老保险、 企业补 充养老保险和个人储蓄性养老保险三个层次的养老保险， 但这几个层次却发展 极不平衡， 只有企业基本养老保险是强制性的， 其它层次的养老保险则是自 愿 的，这种做法在实践中就造成了只有保障职工基本生活的企业基本养老保险。 因为很多企业即使经济效益好时也不愿缴纳企业补充养老保险， 而且经济效益 好的企业大多是养老负担轻的企业， 一些离退休职工多、养老负担重的大中型 国有企业、 集体企业本身就效益不好， 无力去缴纳企业补充养老保险。 个人储 蓄性养老保险也是如此，在效益差的企业，职工无力缴纳，效益好的企业，职 工宁愿选择银行储蓄或商业性保险. 所以， 企业养老保险主要是基本养老保险， 即只保证基本生活， 这个范围之外， 即 养老水平的提高还有待于用人单位和个 、肇 硕士学位论文 s i k w u r s h e si s 一- 一一 一 一一 一 分 一一 一 一-一. 一-一一 人去安排。 4 、管理体制不顺，监督机制不够。 我国的企业养老保险工作，分别由劳动、财政、 社保、税务等部门进行管 理。 银行、保险以 及工会等也插手一些具体事务， 多头管理， 政出多门，在资 金、政策和管理机构等方面缺乏统一协调，形成条块分割，各行其是的局面。 导致养老保险管理工作中大量的相互推诱、 扯皮、内耗等问 题。 谁都管， 谁都 不管，出了问题， 给政府施加压力， 甚至导致矛盾激化，要政法部门解决，降 低了社保管理的规范性. 另外， 由于从事养老保险工作经验不足，养老保险从业人员数量有限，目 前我国养老保险监督还存在种种漏洞。 如有的老人早己 死亡， 但其养老保险金 却有人继续冒领。 养老保险社会化已成趋势， 社会化的制度需要社会化的管理 和及时、严格的监督，但我国的监管机制却较落后，有些甚至还未启动。 5 、法定国家、企业、个人对养老保险费用承担不合理。 我国原有的养老保险法律制度规定养老保险费用全由政府和用人单位负 担， 劳动者享受养老保险待遇而不承担缴费义务。 现行的养老保险制度基本限 在企业保障阶段， 没有跳出计划经济下企业办社会的老圈子。 养老保险费主要 由企业负担，国家只有少量的补助， 职工自己拿一部分，使社会养老保险成了 变相的 “ 企业保险” 。而这种保险，对停产半停产的企业，下岗或半下岗的职 工来说， 都有一定的困难。 对生产经营较正常的企业， 在离退休人员逐步增多 的情况下，导致企业出现负担畸轻畸重的问题。在 “ 三资企业” 、私营企业中 几乎不存在什么养老保险问 题， 而在国有企业， 尤其是一批具有较长历史的大 中型国有企业，更显得不堪重负，步履维艰.而不少负担畸重的企业，离退休 人员生活缺乏应有的保障， 在职职工的工资福利也受到影响， 企业的生产和发 展严重受阻，一些困难企业在分流人员、减人增效等改革中，矛盾显得更加突 出，不稳定因素增多， 影响现代企业制度的建立， 使之成为目前国有大中型企 业改革的主要困难之一。 6 、养老保险基金的征缴不力，漏损过大。 目 前， 我国离退休职工的养老金基本上是由原单位负担的， 企业一般负担 2 0 %以 上， 而个人仅负担5 % - 8 % 。 由 原单位负责离退休职工养老金支付， 虽然 在操作上比较容易， 但因我国离退休职工主要分布在老国有企业， 这些企业中 匆 硕士学位论文 i 4 s t e r s l l l f si s 、二匕一 一 - 一 一 有许多是亏损企业，已 处于一种停产半停产状态， 征缴养老基金很困难。 一些 非国有企业对参加基本养老保险有抵触情绪， 在职人员的缴纳养老保险费的积 极性也不高，养老基金一边面临着 “ 难收” ，一边又面临着 “ 多付”的难题。 据来自国务院体改办宏观司2 0 0 0 年 5月的相关数据显示:目前全国累计发生 的企业欠缴养老金己达3 7 6 亿元， 而且多数省份支大于收， 资金的严重缺口已 导 致现阶段我国 养 老金征 集 在总量 上的匾乏和结构 上的 失 衡。 5 1 养老保险 基金 征缴上来之后， 为保证其保障和储蓄功能的发挥， 必须保证这笔基金的安全性。 然而现实是， 养老保险基金的各种漏损之大， 令人震惊. 许多机构的管理费用 占 其业务总支出的比 例大大超过其对离退职工费用支出的比例， 支出结构极不 合理。 7 、基金保值增值困难。 国务院规定: “ 基本养老保险基金结余额除预留相当于 2个月的支付费用 外， 应全部购买国家债券和存入财政专户。 任何部门、 单位或个人不得利用基 本养老保险基金在境内外进行其他形式的直接或间接投资。 ”除此之外，对于 基本养老保险基金之外的其它层次的养老基金的投资也限制得非常死。 在这种 情况下， 基金的有效增值十分困 难， 养老基金就难以 抵御通货膨胀和几十年生 活费用上涨对职工退休后所领取养老金的购买力的侵蚀， 养老保险功能的实现 就要大打折扣。 从另一个方面来看，目 前中国的资本市场很不发达， 投资人才 匾乏，因此投资风险也很大。这些情况从很大程度上制约了基金投资的发展。 8 、享受养老保险待遇的资格与条件不合理。 享受养老保险待遇的资格与条件，通常包括被保险人的退休年龄、工龄、 投保年限、 居住期限和公民资格等内容。 我国是以 退休年龄、 投保年限为标准。 我国 对工 人退休条件的 规定是: 一 般退休年 龄为男6 0 周岁， 女5 0 周岁， 连续工 龄 满1 0 年; 因 从 事 有害 身 体 健 康工 作 或工 伤 ( 职 业 病) 致 残而 完 全丧 失劳 动能 力 的 职 工 退 休 不 受 年 龄 限 制 ， 也 不 受 连 续 工 龄 限 制 。_在 养 老保险待遇的发放方面实行的方法之一是: 老人老办法、中人中办法、 新人新 办法。即以9 5年3月发布的 关于深化国有企业职工养老保险制度改革的通 知 为准对三种人的待遇标准作了不同的规定。 方法之二是把养老金分成社会 性养老金、 缴纳性养老金和个人账户养老金三部分， 以 缴纳年限满1 0 年为界， 满 1 0 年及以上的， 按月计发三部分养老金; 不满1 0 年的， 一次性计发养老金. 口.日. 硕士学位论文 uk s丁 e r % r i f l i 1奋u舍r. 这两种标准都对高学历人员不利。 因为高学历者就业时间晚， 工龄相对较 短， 养老金的积累有限。另外，也没体现出对社会贡献大者的优惠， 这种看似 合理的做法，其实不利于高学历和对社会贡献大的人。 9 、基本养老金计发办法不适应物价上涨及工资调整的方式。 养老保险待遇属于长期支付的待遇， 受通货膨胀和社会经济发展水平的影 响较大， 建立合理的养老保险待遇调整机制， 一方面是保障退休人员的基本生 活， 另一方面是保障老年人分享社会经济发展成果的权利。同时， 养老保险待 遇应当与物价变动挂钩，同一标准的退休待遇， 在不同的物价水平下， 享有的 生活资料和服务是不同的。 为了保障退休老人的基本生活， 使之不受物价波动 影响， 必须按照物价上涨的幅度， 适时地调整养老金的水平。另一方面，随着 全体在职人员工资水平的提高， 也必须考虑离退休待遇标准， 以便使离开工作 岗位的退休者也能分享经济增长的成果， 有利于缩小就业者和退休人员之间收 入和生活水平上的差距。 特别是我国基本养老金计发标准以上年度平均工资的 2 0 % 确定，而工资在我国公民收入中所占比例是较低的。这样就会使退休人员 陷入 “ 相对贫困”状态之中。 1 0 、个人帐户实为 “ 空帐， 。 我国企业养老保险筹资模式是“ 社会统筹与个人帐户相结合的部分积累模 式” ， “ 个人帐户” 与中国几十年“ 代际转嫁” 的社会统筹制实行了 嫁接。 但是， 在职职工出 钱养退休职工、 下一代养上一代这种传统的计划经济模式一时难以 消除， 企业面临 着既要为当代老人支付养老费， 又要为在职职工储备养老金的 双重压力， 而国家又无法解决巨额的养老基金问题， 唯一的出路似乎就是在一 定程度上以个人帐户的 “ 空帐”运转作为中国养老保险制度的主要支撑技术。 “ 空帐”也似乎成为基金收支之间的合法缺口。个人帐户基金不足， 用统筹基 金填补;统筹基金不足，向个人帐户拆借. 这样， 显然会减弱养老基金收支之 间制衡关系的约束力，出现悄然蚕食养老积累金的“ 寅吃卯粮” 现象， 在高通 货膨胀或工资高速增长时期， 特别容易产生个人帐户的支付危机。 这些问 题在 进入人口老龄化高峰之后将明显地凸现出来，实际上把风险与困难留给了后 人，有悖于养老保险制度可持续发展。 “ 空帐” 运行埋藏了隐患。世界银行的一份报告提出:中国几乎所有的养 老保险费都被用于支付现期退休金，支付给养老保险金的节余利息也是名义 月硕士学位论文 s i a s t e r s t h e s i s 的， 在目 前制度下设立的个人帐户大多 是空帐户， 帐户中 几乎没有什么实际资 产， 这样的空帐户根本不能满足积累养老基金的目 标。 象我们这样一大国， 采 取转移支付的空帐运转不是办法， 长期看也是危险的， 如果个人帐户积累， 实 际都用于退休人员，会使投保人对这个制度失去信任。 6 1 ( 二)我国企业养老保险制度存在问题的成因分析 1 、人口结构的改变和失业率的影响 随着社会的进步和经济的发展， 人的预期寿命普遍提高，出生率下降， 新 增劳动力增长速度减慢， 人口结构迅速发生变化， 老年人在总人口中的比例不 断上升。 尤其在中国， 老龄化的进程是高速度的， 6 0 岁以上的人口占总人口的 比例从9 % 到1 8 %， 法国用了1 4 0 年， 比利时用了1 0 0 年， 英国用了4 5 年， 而 中国 只需3 4 年 ( 世界银行，1 9 9 7 ) . l 同 时， 生活条件改善 提高了 人们的 平 均 寿命， 特别是 8 0岁以上的老人在社会总人口中所占的比例越来越大。 这就使 领取养老金者在社会总人口中所占的比例增大了。 还有一个问 题是养老金领取 者的年龄在逐步下降。虽然我国法定的退休年龄为男6 0 岁，女5 0 岁一 5 5 岁， 但在实践中， 退休者的平均退休年龄要远远低于法定的退休年龄， 这种情况与 失业相联系， 高失业率使许多人通过各种途径提前退休， 结果影响到所有的被 保险人。出生率、 平均寿命和失业率对养老保