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合肥工业大学 硕士学位论文 歙县农村扶贫开发现状分析与对策研究 姓名：马浩 申请学位级别：硕士 专业：行政管理与电子政务 指导教师：江兵 2011-05 歙县农村扶贫开发现状分析与对策研究 摘 要 在全面建设小康社会和构建和谐社会重要历史阶段， 减少和消除贫困, 是党 和政府一直高度重视的重大问题。胡锦涛总书记明确指出“扶贫开发是构建和 谐社会的重要组成部分。近年来，歙县扶贫开发工作在各级各部门的共同推动 和贫困地区广大干部群众共同努力下，取得明显成效。目前，因扶贫标准提高， 扶贫规模成倍扩大，标志着扶贫开发又进入了一个新的任务更加艰巨的阶段， 同时也意味着扶贫开发工作首要任务已不仅限于解决绝对贫困人口的温饱，而 是尽快稳定解决扶贫对象温饱并实现脱贫致富。 本文首先对国内外关于贫困和反贫困理论研究状况进行论述，然后介绍中 国农村扶贫开发经历的四个阶段，在此基础上，就歙县农村扶贫开发工作，深 入分析歙县农村贫困面大、程度深、返贫率高、公共设施落后等贫困现状及原 因，重点分析扶贫开发工作的影响因素，如扶贫对象、主体、标准不清，资金 投入不足、管理分散、动员组织难、特色产业发展不均衡、农民素质低、自然 灾害等。围绕着新时期扶贫扶谁、扶贫谁扶、扶什么、怎样扶等问题，探讨扶 贫开发工作对策，提出以整村推进、产业扶贫、雨露计划、社会扶贫为工作重 点的具体扶贫开发措施。 关键词：歙县农村；扶贫开发；现状分析；对策 study on status and countermeasures of rural poverty alleviation and development in shexian abstract at the important history stage of establishing a rich and harmonious society, it is the most vital problem for party and the government to reduce and eliminate poverty. secretary- general hu jingtao put out clearly: helping and supporting the poor is the important department for establishing a harmonious society. in recently years, with the concerted efforts of each department and the poor people, we have achieved the desired result. at the moment, the scope of helping and supporting is continuously expanding as the standard is improved. that manifests it has gotten into a new hard stage and also means the first mission is not only to solve warmly dressed and well- fed for poor people, but also to try to escape from poverty and become rich. firstly, poverty and anti- poverty theory research status at home and abroad isdiscussed, and then introduced the poverty through four stages. on this basis, to shexian rural poverty alleviation and development work, in- depth analysis shexian rural poverty is large, deep level, returning to poverty is high, public facilities, such as poverty status and the reasons behind the focus of the work of poverty alleviation and development factors, such as poverty alleviation objects, subjects,the standard is unclear, insufficient capital investment, management is decentralized, difficult to mobilize the organization, special industrial development is not balanced, the quality of farmers is low, and natural disasters. around in the new period, poverty relief, who helped who poverty alleviation, and what and how to help rotary, this paper discusses such problems as poverty alleviation work, and puts forward countermeasures to advance the whole village, industry poverty alleviation, and dew plan, social poverty alleviation work on specific development- oriented poverty reduction measures. key words: shexian rural； poverty alleviation and development； analysis； strategy 插表清单 表 2- 1 我国农村各阶段扶贫情况比较 10 表 3 - 1 歙县“十一五”期间财政扶贫资金投入情况表 1 5 表 3 - 2 歙县“十一五”期间社会扶贫资金投入情况表 1 7 表 3 - 3 歙县“十一五”期间农民人均纯收入情况表 18 表 3 - 4 歙县 2 0 0 8 - 2 0 1 0 年农交水三部门资金投入扶贫开发资金比例分析21 插图清单 图 3 - 1 “十一五”期间歙县各级财政扶贫资金与中央财政扶贫资金走势分 析16 图 3 - 2 “十一五”期间歙县全县农民人均纯收入与贫困村农民人均纯收入分 析19 图 3 - 3 歙县农村劳动力文化程度比例分析 23 图 4 - 1 歙县农村低保与扶贫开发两项制度有效衔接工作操作流程 27 独 创 性 声 明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。据我所 知，除了文中特别加以标志和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果， 也不包含为获得 合肥工业大学 或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。 与我一同工作 的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签字：马 浩 签字日期：2011 年 5 月 29 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解 合肥工业大学 有关保留、使用学位论文的规定，有权保留并向 国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅或借阅。本人授权 合肥工业大 学 可以将学位论文的全部或部分论文内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存、汇编学位论文。 （保密的学位论文在解密后适用本授权书） 学位论文者签名：马 浩 导师签名：江 兵 签字日期：2011 年 5 月 29 日 签字日期：2011 年 5 月 29 日 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 电话： 通讯地址： 邮编： 37 特别声明 本学位论文是在我的导师指导下独立完成的。在研究生学习期间，我的导师要 求我坚决抵制学术不端行为。在此，我郑重声明，本论文无任何学术不端行为，如 果被发现有任何学术不端行为，一切责任完全由本人承担。 学位论文签名：马 浩 签字日期：2011 年 5 月 29 日 1 第一章 绪论 1 . 1 研究背景及意义 贫困是世界著名的三大难题（贫困、人口和污染）之一，一直困扰着人类 经济和社会发展。研究、治理、开发和摆脱贫困，也一直是人类共同的历史使 命。中国扶贫开发经历 3 0 多年的持续推进，农村贫困人口大幅下降，基础设施 状况明显改善，社会事业水平不断提升 1。但随着国家经济的快速发展，贫富 差距进一步加大，家庭财产性收入快速增长，恩格尔系数逐年下降，反映国民 收入分配差距的基尼系数已超过国际公认的 0 . 4 的警戒线。 农民百姓用于医疗、 教育、通讯、耐用消费等方面的消费逐年增加，消费水平千差万别。但是，我 国一直是把当年人均纯收入低于贫困线作为界定贫困人口的唯一标准。 现实中， 有些人，即使收入较少或者没有收入，但财富占有较多，有些人即使收入较高， 但基本生活消费更高， “上学钱挤占了买米钱” 、 “看病钱挤占了买菜钱” ，温饱 反而成为问题。特别是在贫困地区， “吃不慌、穿不慌，一场大病全泡汤”的现 象屡见不鲜，所以仅以“收入”论“贫困”有失公平公正。 通常，国际上确定贫困线的方法主要有四种：恩格尔系数法、数学模型法、 基本需求法和比例法2。不管根据哪种方法，大部分国家的扶贫规模都在总人 口的 1 0 % 以上，比如印度在 2 0 % 以上、巴西在 1 6 % 以上，欧元区国家在 9 % - 1 8 % 之间， 美国 1 2 % 以上， 日本 1 5 % 左右。 我国 2 0 0 9 年公布的扶贫对象为 3 5 9 7 万人， 仅占全国总人口的 2 . 6 9 % 。如果按这样的比例跟国际比较，中国贫困问题已经 微乎其微了。这也是导致一些国际组织不愿意把中国再看成发展中国家，大肆 宣扬“中国威胁论”和“中国责任论”的重要根源。事实上，中国只是以少数 地区的发达和少数人的富有掩盖了广大农村的落后和大多数农民的贫困，有资 料显示，中国 0 . 4 % 的富人占有 7 0 % 的社会财富。国务院发展研究中心韩俊等专 家在世界与我国食物及粮食安全状况一文中称，中国尚有 1 亿左右的人口 营养不良，占总人口的 7 . 4 % ，总量居世界第二位（印度第一位） ，人均食物消 费水平与美国、德国相比还有 3 5 % 左右的差距。在发达国家被当成普通饮品的 牛奶，在中国农村还算是奢侈消费品。按照 2 0 0 5 年美元购买力平价计算，中国 仍然有 2 . 5 4 亿人口每天的花费少于国际最新贫困线， 这一数字远高于中国官方 公布的贫困人口，相当于日本总人口的两倍 3 ，艾伯特帕克和汪三贵对中国 农村 1 9 7 8 - 2 0 0 0 年贫困发生率的统计问题进行了研究，认为农村实际的贫困发 生率要比官方公布的数字大 4。2 0 0 9 年，温家宝总理在哥本哈根会议上宣布中 国仍有 1 . 5 亿贫困人口。因此，对于中国而言，在相当长的一个历史阶段，随 着国力的增强，财力的提高，扶贫标准的调整，贫困人口规模不是越来越小， 而是越来越大；扶贫对象不是越来越少，而是越来越多；扶贫任务不是越来越 轻，而是越来越重；扶贫工作不应越来越弱，而应越来越强。 2 中国是人口众多的发展中国家，由于历史的原因，中国的贫困人口主要集 中在农村，根据国家统计局对全国农村贫困状况的监测调查，到 2 0 0 6 年底，中 国农村的贫困人口和低收入人口还有 5 6 9 8 万人（绝对贫困人口 2 1 4 8 万人，低 收入人口 3 5 5 0万人）。2 0 0 4年，党的十六届四中全会上提出了要构建社会主 义和谐社会的目标任务，全国人民为之努力奋斗。然而，农村地区的贫困问题 成为了我国构建社会主义和谐社会的最大挑战，只有解决好农村贫困问题，国 家社会才能真正的和谐，才能持续发展。本文选取歙县作为个案分析的对象， 原因是: 歙县地处中国中东部，安徽南部，是东部沿海发达地区与西部贫困地 区的交叉地带，全省农业大县，农民收入单纯，是全省 2 0个省级贫困县之一。 歙县辖 2 8个乡镇 2 8 8个行政村、1 7个社区，总人口 5 0 万，农业人口 4 4 万。 其中，有 2 5 个乡镇地处深山区，库区，地理条件非常恶劣，交通十分闭塞，基 础设施非常脆弱，抵御自然灾害的能力很低，农民整体素质及发展意识淡薄， 增收门路少，致使灾年歉收农民返贫的现象循环反复，贫困发生率总在一定的 幅度上徘徊。该县的贫困状况既能反映农村贫困问题的普遍特性，又能体现东 部沿海发达地区个体贫困现象和西部地区普遍贫困现象的各自特征，既有普遍 性、又有特殊性，具有很强的说服力。开展歙县扶贫开发工作课题研究，不仅 是理论探讨的需要，更是歙县“十二五”经济社会全面大发展的需要，对今后 歙县扶贫开发具有重要的现实意义。 1 . 2 研究内容 本文从笔者所从事的歙县农村扶贫开发工作实际出发， 分析歙县农村扶贫 开发现状并对新时期开发对策进行研究，主要内容有： 一、歙县农村贫困现状及原因分析 用定性和定量的方法，着重从歙县农村贫困现状的评估依据（贫困面、 贫困程度、返贫率）三个方面，对歙县农村贫困现状作出科学判断，并对歙县 农村致贫原因进行分析。 二、歙县农村扶贫开发现状的分析 从歙县农村扶贫开发主要措施和已取得的成效两个方面，通过歙县农村 扶贫开发年度数据对比，与省、市平均水平数据对比等纵向、横向对比的方法， 对歙县农村扶贫开发现状进行分析。 三、歙县扶贫开发的影响因素分析 分析歙县地理位置、经济社会发展与农村扶贫开发工作的因果关系，运用 计量经济学方法，以歙县农村扶贫开发有关数据为研究样本，揭示歙县农村扶 贫开发的影响因素。 四、歙县扶贫开发工作对策研究 通过对歙县农村扶贫开发影响因素的分析研究， 结合当地实际情况和当今 3 有关强农惠农政策，提出科学、有效、可持续的扶贫开发工作对策，为有关部 门提供决策参考。 1 . 3研究思路和方法 本课题将综合运用区域经济、产业经济、计量经济、管理科学的相关理论 与方法开展研究，坚持政、产、学、研相结合，定性分析与定量分析相结合， 规范研究与实证分析相结合。具体采用的主要方法包括： 一、文献研究方法：系统阅读有关文献，从中提炼有价值的研究成果，并 对歙县农村贫困状况及扶贫开发现状进行全面了解，为下一步专门调查作必要 的知识储备。 二、德尔菲方法：借助政府管理部门，与实际从事农村工作、扶贫工作、 民政工作等相关人员进行必要的交流沟通，并开展问卷调查，获取第一手资料 和相关的数据依据，便于对歙县农村扶贫工作科学诊断和策划。 三、群众访谈方法：针对歙县农村扶贫开发工作现状及未来发展方向，走 访部分基层群众、干部，以获得他们的意见和建议，并通过他们的帮助进一步 界定问题。 四、统计分析方法：运用经济学、统计学等方法，通过比较、分析，获得 所需要的事实和结论。 五、个案研究方法：以本人所在的歙县作为个案研究对象，通过对歙县贫 困现状和扶贫开发工作现状的诊断，提出自己的对策建议。 4 第二章 本文研究的有关理论基础 2 . 1 贫困概念与类型 贫困是一个非常复杂的问题，无论是古代还是现代，无论是整个世界还是 一个国家、一个民族，贫困问题都不同程度的存在。对于贫困，至今没有一个 统一的定义。按照经济学的一般理论，贫困是经济、社会、文化贫困落后现象 的总称。但首先是指经济范畴的贫困，可定义为一个人或一个家庭的生活水平 达不到一种社会可接受的最低标准 5。中国作为社会主义国家，他的本质就是 解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终实现共同富裕，对 此，我国政府将贫困定义为： “个人或家庭依靠劳动所得及其他合法收入不能维 持其基本生产要求” 6。根据不同的划分标准，贫困可分为不同的类型。如绝 对贫困和相对贫困、狭义贫困和广义贫困等7。在此，政府所说的贫困主要指 的是农村的贫困，特别是指农村的绝对贫困。 绝对贫困又叫生存贫困，是指在一定的社会生产方式和生活方式下，个人 和家庭依靠其劳动所得和其它合法收入不能维持其基本的生存需要，这样的个 人或家庭就称为贫困人口或贫困户。相对贫困是指与社会平均水平相比较其收 入水平少到一定程度时维持的那种社会生活状况。通常是把人口的一定比例确 定生活在相对贫困中。世界银行确定相对贫困的方法是收入只有或少于平均收 入的 1 / 3的社会成员。 狭义贫困仅指经济意义上的贫困，即生活不得温饱，生产难以维持。广义 贫困除狭义贫困的内容外，还包括社会、文化等意义上的贫困。营养不良、人 口平均寿命短、文盲人数众多等。 2 . 2 国外对贫困理论的研究 一、空想社会主义者的贫困理论 8 大约从 1 6世纪开始，空想社会主义者从改造人类社会，建立一个理性和 永恒正义的理想社会的角度，尖锐地抨击了资本主义制度的各种弊病和祸害， 贫困作为资本主义制度违反理性原则的集中表现，成为空想社会主义理论体系 的研究内容。这是对贫困的一种政治经济学的研究，贫困被看作是制度的产物 贫困的根源是私有制；贫困是作为社会不公平的结果看待在资本主义 制度下，贫困是由富裕产生的，由此，认为消除贫困的根本途径在于消灭私有 制。空想社会主义者对贫困的研究是从政治变革的立场出发的，除了对早期资 本主义社会贫困现象进行归纳和较为详细的描述外，对贫困问题本身却并没有 什么实质性的研究。 二、马克思主义的贫困理论 8 5 马克思主义理论研究中所涉及的贫困， 是早期资本主义发展中的贫困问题。 马克思最早从制度层次上揭示了贫困的根源。马克思的贫困学说，是关于资本 主义制度下无产阶级贫困化及其趋势的理论，具有阶级贫困的性质与制度分析 的特点。马克思的贫困学说立足于资本主义生产的本质就是生产剩余价值，就 是资本吸吮雇佣工人的剩余劳动。而这种私有资本对工人创造的剩余价值的无 偿占有就是马克思称之为“雇佣劳动制度”的必然结果。马克思在其巨著资 本论中指出：在资本主义制度下，资本家为了攫取更多的剩余价值，就不断 地把剥削来的剩余价值中的一部分转化为资本，扩大资本再生产。资本有机构 成随着资本积累的增长而提高。随着资本集中和资本有机构成的提高，资本家 用于购买生产资料的不变资本相对地增大，用于购买劳动力的可变资本相对地 减少。可变资本相对地减少，从而雇佣工人也相对地减少，因而不断地产生出 一个相对的超过资本增值所需要的过剩人口，从而出现机器排挤工人的现象， 产生相对过剩人口。 这个过剩人口不是同生活资料相比而成为绝对多余的人口， 而是同资本积累相比变为过剩的。马克思写道：“工人人口本身在生产出资本 积累的同时， 也以日益扩大的规模生产出使他们自身成为相对过剩人口的手段。 这就是资本主义生产方式所特有的人口规律 9 。”因此，马克思作出结论说： “社会的财富即执行职能的资本越大，它的增长的规模和能力越大，从而无产 阶级的绝对数量和他们的劳动生产力越大，产业后备军也就越大。可供支配的 劳动力同资本的膨胀力一样，是由同一些原由发展起来的。因此，产业后备军 的相对量和财富的力量一同增长。但是同现役劳动军相比，这种后备军越大， 常备的过剩人口也就越多，他们的贫困同他们所受的劳动折磨成反比。最后， 工人阶级中贫苦阶级和产业后备军越大，官方认为需要救济的贫民也就越多。 这就是资本主义积累的绝对的、一般的规律 1 0 。”这一规律的实质就是：在一 方，资本的积累越多；在另一方，工人的失业和贫困就越大。马克思的结论是： 失业和贫困完全是资本主义制度的产物。 虽然马克思主义的贫困理论也涉及到贫困研究的一些具体层次，如绝对贫 困分析，但并不着意于贫困研究本身。马克思主义的贫困理论是服务其资本和 剩余价值理论的，在于通过贫困的分析批判资本主义制度，去说明、论证其政 治主张。 并且这种贫困研究主要是以资本主义工业化过程中的无产阶级贫困化， 即主要是以早期资本主义国家的贫困为研究对象，没有涉及落后的非资本主义 国家或后来的发展中国家的贫困问题，现在看来，贫困是一个很复杂的社会经 济问题，资本主义制度下的无产阶级贫困化，只是社会贫困中的一种存在形式。 现代社会中贫困还有其他的表现形式。 三、西方经济学者的贫困理论 8 （一）马尔萨斯对贫困问题的探讨 6 从理论渊源上讲，最早对贫困问题进行探讨的是英国经济学家马尔萨斯。 在其代表作人口原理中，最早对贫困问题进行了理论探索，虽然他是站在 资产阶级立场辩护无产阶级贫困的原因。他认为，资本主义社会中的贫困并不 是由资本主义私有制造成的，贫困自身是贫困的原因11。因为：一是“两性间 的情欲”会导致人口在食物供应允许的范围内最大限度地扩张；二是人口的加 速增长使劳动力的供给增加，从而对既定的土地资源形成压力，一旦这一过程 趋于恶化，其结果只能是饥荒和死亡的增长；三是从长期看，食物供给的增长 滞后于人口的增长，即食物供应是按算术级数增长，而人口则是按几何级数增 长的，因此贫困是不可避免的，它与资本主义私有制度不相干。不仅如此，他 还企图证明，私有制还是使人口和生活资料保持平衡的最有效的制度。 (二)发展经济学的贫困理论 研究发展问题的经济学家在探讨贫困的原因和摆脱贫困的方式等方面创 立了一系列著名的理论和模型，其中具有代表性的有：罗森斯坦罗丹的“大 推进理论” 、佩鲁的“增长极理论” 、纳克斯的“贫困恶性循环理论” 、纳尔逊的 “低水平均衡陷阱”理论、莱宾斯坦的“临界最小努力”理论、缪尔达尔的“循 环积累因果关系”理论、赫希曼的“不平衡发展理论” 、哈罗德和多马的“哈罗 德多马模型” 、 刘易斯的 “二元经济模型” 、 舒尔茨的 “人力资本” 理论、 w w 罗 斯托的“经济起飞论” 、劳尔普雷维什及萨米尔阿明的“中心外围理论” 等等。其中，由于缪尔达尔、刘易斯和舒尔茨对贫困与发展问题的开创性研究 和在发展经济学方面的特殊贡献，分别获得了 1974 年和 1979 年诺贝尔经济学 奖。尽管这些理论模型与政策主张有着不同程度的片面性，但在当时的历史条 件下，对发展中国家消除贫困和经济发展起到了非常重要的促进作用。 2 . 3中国农村扶贫开发的理论与实践 2 . 3 . 1 中国农村扶贫开发理论 较之发达国家对国内贫困问题较为完整而深入的研究及较丰富的贫困理 论，发展中国家对其国内贫困状况的研究显得明显不足，滞后于反贫困行动。 中国政府对贫困地区的经济援助在建国之初就已经开始， 从 2 0世纪 5 0年代起， 中国政府就通过中央计划经济体制向贫困地区输入资金和物质，减缓贫困一直 是中国政府的主要工作目标之一，然而却一直没有在理论上对贫困问题进行有 价值的探讨，仅仅将贫困地区的经济援助作为社会主义的本质要求和社会主义 优越性的体现去实施。对贫困问题的理论研究，只是在改革开放以后才开始启 动，而且取得了一些实质性进展，形成了一些有价值的研究成果。但相对于数 千万贫困人口摆脱贫困这一极为艰巨而有意义的任务相比较，我国贫困理论研 究无论是在广度上还是在深度上都显然力度不够，进展有限，滞后于反贫困行 动对理论的要求。 7 ( 一) 改革开放以前对中国贫困问题的研究 按照经典作家的理论，无产阶级革命将会在生产力高度发展的资本主义国 家爆发，那么贫困也将随着资本主义私有制的消亡而消除 12。但后来无产阶级 革命的爆发却未在经济发达的资本主义国家， 而是发生在资本主义发展水平低、 经济贫穷落后的国家。当社会主义制度成为现实时，这些国家出于信仰的需要， 更出于维护制度声誉的考虑，便不顾事实存在而主观政治性地长期回避贫困问 题。其结果是在“消灭贫困”的舆论背景下却存在着大量的贫困人口。因此， 新中国建立后，贫困问题虽严重地存在，但是传统的理论认为，以公有制为基 础的社会主义社会，实行的是生产资料与劳动成果占有上的人人平等，理所当 然地也就不存在贫困。即使在一些经济落后地区存在的贫困也自然而然地被视 为历史的产物，即旧时代的遗产和小农经济占主导地位的结果，是暂时的现象。 因此，过去贫困和反贫困的问题不会出现在社会主义国家的战略规划和党的纲 领性文件里，并长期成为社会主义经济理论研究的一个“禁区”。可以说，在 改革开放以前，我们是拒绝或否认社会主义贫困的存在。虽然人们每天都在面 对着贫困、感受着贫困，但社会主义制度下的贫困问题却是禁区，研究者必须 避开现实的客观存在，去研究非社会主义的贫困问题，以证明社会主义制度的 优越性。这就形成了一个极其怪异的现象，对贫困问题的理论研究恰好在交叉 状态下进行：社会主义学者研究的是资本主义贫困问题，部分资本主义学者研 究的却是社会主义的贫困问题。 ( 二) 改革开放以来对贫困问题的研究 中国对于贫困问题的理论研究，是在改革开放以后才开始的。中国对贫困 问题的社会关注和理论研究， 是从 2 0 世纪 8 0年代中期开始的。 从 1 9 8 5 年开始， 中国政府大规模推行直接面向广大贫困地区的反贫困措施。进入 2 0 世纪 9 0 年 代以来，城镇贫困问题不仅出现，而且其规模越来越大。国内一些学者对经济 增长过程中出现的贫困问题进行了广泛深入的研究，并相继发表和出版了一批 颇有建树的论文和专著。到目前为止，已取得了一些实质性的进展，形成了一 些有价值的学术成果。朱凤岐等总结了我国五种扶贫模式：直接扶持贫困农户 模式、农民资源组成经济合作互助组织模式、开发项目建设模式、组织社会力 量模式和东西合作帮扶模式 13。曹洪民以系统理论为基础，把中国农村开发式 扶贫模式为决策、传递、接受、控制四个内部组织子系统，并对各子系统的主 体结构和运行机制进行了分析 14。但由于研究基础比较薄弱，这些研究成果与 国际学术界相关成果相比较，还存在很大差距。无论是在深度上还是在广度上， 学术研究与中国剩存的数千万贫困人口未摆脱贫困这一极为艰巨的任务相比较 还存在明显的不足，反贫困理论滞后于反贫困实践的问题还十分突出。随着中 国转型的逐步深入，贫困问题已受到越来越多的人的关注。但目前，对贫困问 题的理论探讨和研究仍难尽人意。2 0 0 4 年 9 月，党的十六届四中全会从全面建 8 设小康社会、开创中国特色社会主义事业新局面的全局出发提出了构建社会主 义和谐社会的重大任务，但社会主义和谐社会不可能建立在贫困的基础之上。 反贫困理论应是构建社会主义和谐社会的题中应有之义。因此，如何立足体制 转型、入世挑战等多重背景，着眼于全面建设小康社会，尤其是构建社会主义 和谐社会的大前提，借鉴国内外理论界对贫困问题的已有探索，运用制度经济 学等学科的基本原理和分析工具，对中国剩存的城乡贫困问题，从一般到特殊、 从历史到现实、从理论到对策、从国内到国外、从微观到宏观、从横向到纵向 进行较全面、系统、深入的全方位的研究，从宏观上构建起系统的、完整的、 有中国特色的贫困理论，无论是对中国剩存贫困的治理，还是构建社会主义和 谐社会均具有十分重要的意义。 2 . 3 . 2 中国农村扶贫开发历程 中国农村的扶贫工作可以追溯到国共战争时期，主要是中国共产党在解放 区通过土地改革制度解决贫富不均的问题。新中国成立后，党和政府又通过土 地改革、建立农村财产公有制、建立五保户和合作医疗制度等手段来解决贫困 问题，但由于当时国家积贫积弱，加上文革的波折，到 1 9 7 8 年底，中国农村贫 困问题依然严峻，绝对贫困人口共有 2 . 5亿人。 中国政府严格意义上的扶贫政策是在改革开发以后逐步提出并不断深化 的，改革开放 3 0 年来，我国农村发生了巨大变化，农村贫困人口大幅减少，从 1 9 7 8 年的 2 . 5 亿减少到 2 0 1 0 年 3 2 0 0 万人 15， 中国扶贫事业取得了举世瞩目的 成就。大致可分为四个阶段 16：第一阶段（1 9 7 8 - 1 9 8 5 年） ：体制改革推动扶贫 阶段。 这个阶段的贫困类型主要体现为农村资源的不充分开发。许多群众的温饱 问题没有解决，落后的生产方式和产业水平很难维持简单再生产和满足基本的 生存需要。这一阶段缓解贫困的主要途径是制度改革。首先是在农村广泛推行 家庭联产承包制度；再是市场制度改革，使中国农村的整个经济体制转向市场 化；最后是放开了工商业投资开发，使乡镇企业迅速崛起，增加了农村劳动力 的就业岗位。通过这些改革，国民经济特别是农村经济全面增长，农村贫困状 况大幅缓解，贫困人口从 2 . 5 亿人下降到 1 . 2 5 亿人，平均每年减少 1 7 8 6 万人， 贫困发生率从 3 0 . 7 % 下降到 1 4 . 8 % 17。 第二阶段（1 9 8 6 - 1 9 9 3 年） ：有组织、有计划、大规模的开发式扶贫阶段。 这一时期，大部分农村地区凭借自身的发展优势，获得了经济的快速增长， 但由于社会、经济、历史、地理位置等方面的影响，农村发展显得不平衡。发 展相对滞后的贫困地区与全国平均水平，特别是沿海发达地区在经济、社会、 文化等方面的差距逐步扩大，贫困问题从普遍存在的社会问题转变为需要特殊 对待的政策问题。为此，中国政府为缓解农村的贫困问题采取一系列重大措施： 9 成立专门扶贫工作机构，安排专项资金，制定专门的优惠政策，并对传统的救 济式扶贫进行彻底改革，确定了开发式扶贫方针，中国的扶贫工作进入了一个 新的历史时期。通过八年的努力，农村贫困人口由 1 . 2 5 亿人减少到 8 0 0 0 万人， 贫困发生率下降到 8 . 7 % ，平均每年减少 6 4 0 万人，年均递减 6 . 2 % ，比第一阶段 低了 3 . 2个百分点。 第三阶段（1 9 9 4 - 2 0 0 0年） ：扶贫攻坚阶段。 这一阶段，随着农村改革的深入，贫困人口在逐步减少，但东西部经济发 展的差距继续扩大，贫困发生率明显向中西部倾斜。到 1 9 9 4 年，在 5 9 2 个国定 贫困县中，中西部地区县数占 8 2 % ，贫困人口数占 9 1 . 1 % 。贫困人口体现出越来 越明显的地缘性特征，即贫困由于恶劣的自然条件、薄弱的基础设施以及社会 发育落后等造成的。1 9 9 4年，国家公布实施国家八七扶贫攻坚计划 ，标志 着中国的扶贫开发进入了攻坚阶段。通过该计划的实施，使全国的贫困人 口由原先的 8 0 0 0万减少到 3 2 0 9万人，贫困发生率下降到 3 . 6 % , 除了少数社会 保障对象和生活在自然条件恶劣地区的特困人口以及部分残疾人外，全国农村 贫困人口基本解决温饱问题。 第四阶段（2 0 0 1 - 至今） ：扶贫开发的巩固与深化阶段。 上个世纪末，中国基本解决了农村贫困人口的温饱问题，但这只是扶贫工 作取得的一个阶段性胜利，贫困地区、贫困人口和贫困现象将不可避免地长期 存在，需要扶持的贫困群体数量依然庞大。到 2 0 0 0 年底，按照当时农民人均纯 收入 6 2 5 元的贫困标准，全国农村仍有 3 2 0 9 万人没有解决温饱问题；而处于收 入在 6 2 5 - 8 6 5元之间的相对贫困人口还有 6 2 1 3万人，两者总计占农村人口的 1 0 . 2 % 18。初步解决温饱问题的群众，由于生产生活条件尚未得到根本改变， 加之温饱标准较低，其脱贫并不稳定，返贫现象严重，减贫速度明显放慢。在 此背景下，国家颁布实施了中国农村扶贫开发纲要（2 0 0 1 - 2 0 1 0 年） ，明确 提出了继续解决和巩固农村贫困人口温饱问题、促进贫困地区全面发展、为达 到小康水平创造条件的奋斗目标。同时，国家采取一系列重大措施配合纲要 的实施，如农村税改、退耕还林、农村新型合作医疗，使贫困地区的状况有了 进一步改善。2009 年农村贫困人口减少为 3597 万人，贫困发生率为 3.6%19， 实际减少贫困人口 5825 万人，贫困发生率降低 6.6 个百分点。 在我国农村扶贫的历史进程中，从一开始的救济式扶贫到开发式扶贫，从 分散治理到整村推进，从政府主导到社会参与，从注重扶贫项目建设到强调扶 贫机构和受益农民的能力建设以及扶贫项目效益的可持续性，反映出我国农村 扶贫理念在不断更新和日渐成熟。表 2- 1 是我国农村扶贫开发历程的各个阶段 的扶贫政策、具体措施、扶贫绩效和扶贫理念的比较 20。 10 表 2- 1 我国农村各阶段扶贫情况比较 第一阶段 （19781985 年） 农村体制改个 推 动扶贫 第二阶段 （1986 1993 年） 大 规 模 开 发 式 扶 贫 第三阶段 （19942000 年） 扶贫攻坚 第四阶段 （20012010 年） 新世纪扶贫 贫困状态（期 初 贫 困 人 口 数 量 和 贫 困 发生率） 2.5 亿人 30.7% 1.25 亿人 14.8% 8000 万人 8.7% 3200 万人 3.4% 扶贫政策 国家以推行“家庭联 产承包责任制” 为主 线， 通过改革促进农 村经济的发展， 以发 展 成 果 来 缓 解 农 村 大 部 分 贫 困 人 口 的 贫困 中 国 政 府 在 全 国 范围内有计划、有 组织、 大规模地开 展扶贫开发工作， 标 志 着 中 国 的 扶 贫 开 发 进 入 一 个 新的历史时期 中国政府启动国 家八七扶贫攻坚计 划 ， 力争用 7 年左 右的时间基本解决 全国农村 8000 万 贫 困 人 口 温 饱 问 题，重新确定 592 个国家重点扶持贫 困县 制定中国农村扶 贫开发纲要 20012010 年） ， 明确提出我国农 村扶贫开发的总 目标，为实现小康 创造条件 主要措施 （1）推行“家庭联 产 承 包 责 任 制 ” 改 革。 （2）逐步放开农 产品价格。 （3）发展 乡镇企业，转移农村 剩余劳动力。 （4）开 始 探 索 特 定 贫 困 区 域的扶贫开发 （1）各级政府高 度重视。 （2）国务 院 和 各 省 市 成 立 专 门 扶 贫 机 构 。 （3）制定专门针 对 贫 困 地 区 和 贫 困 人 口 的 政 策 。 （4）集中治理 18 个片区。 （5）确定 贫困标准，划分国 家 级 和 省 级 贫 困 县 （1） 土地改良和农 田基本建设，发展 经 济 作 物 和 畜 牧 业， 促进非农就业。 （2） 改善乡镇的通 路和通电及贫困村 的人需饮水。 （3） 普及初等义务教育 和初级医疗保健。 （4） 把扶贫重点放 到中西部。 （5）加 强扶贫资金管理。 （6） 动员全社会参 与扶贫。 （7）推行 扶贫工作责任制 （1）瞄准贫困群 体。 （2）实施整村 推 进 。 完 成 14.8 万个村。 （3）加大 培训力度。每户培 训一个劳力。 （4） 抓好产业化扶贫。 （5）加强扶贫资 金管理。 （6）动员 社 会 各 界 积 极 参 与。 （7）切实加强 领导 扶贫绩效 (1)全国农村人均增 加粮食 14%， 人均纯 收入增长2.97 倍 。 （2）全国农村贫困 人口从2.5 亿降到 1.25 亿，年均减少 1786 万人；贫困发 生 率 从30.7%降 到 14.8%。 （1）全国贫困县 农 民 人 均 纯 收 入 由 208 元增加到 483.7 元。 （2）全 国 农 村 贫 困 人 口 由 1.25 亿人减少 到 8000 万人，年 均减少 640 万人； 贫 困 发 生 率 从 14.8% 下降到 8.8%。 全国农村贫困人口 从 8000 万人下降 到 3597 万人， 贫困 发生率为 8.7%，年 均 下 降 速 度 为 12.1%。 （1）全国农村贫 困人口从 3200 万 人减少到 2005 年 的 2365 万，减少 835 万人（2）贫困 地 区 生 产 生 活 条 件 有 较 大 改 善 。 （3）贫困地区各 项 社 会 事 业 有 长 足进步 扶贫理念 救济式扶贫 开发式扶贫 开 发 式 扶 贫 、 参与式扶贫 开发式扶贫，参与 式整村推进，强调 能 力 建 设 和 可 持 续性 11 第三章 歙县农村贫困原因及扶贫开发现状分析 3 . 1 歙县概况及农村贫困状况 3 . 1 . 1歙县概况 歙县位于安徽省南部，黄山市东部，是中华民族历史最为悠久的古县邑之 一。旧石器时代，就有先民在此繁衍生息。春秋时属吴，战国时属越，越亡归 楚。公元前 2 2 1 年，秦始皇统一中国后，开始设置歙县。东汉时分歙县为始新 （今淳安） 、新定（今遂安） 、黎阳（今屯溪） 、休阳（今休宁） ，连同歙、黟共 六县，设新都郡。西晋时，改新都郡为新安郡。唐武德四年（6 2 1 ）改新安郡为 歙州。北宋宣和三年（ 1 1 2 1 ） ，改歙州为徽州。隋朝时新安郡治迁于歙县乌聊山 （今歙县徽城） 。此后至清初，歙县均为郡、州、路、府治所，是徽州政治、经 济、文化中心，是名副其实的千年府城。 歙县是中国文化史上独树一帜的徽文化的发祥地。山越文化和中原文化在 此交融，唐宋时期文风日益昌盛。东晋时徽商萌芽，明成化、弘治年间开始称 雄商界， 明嘉靖至清嘉庆的近 3 0 0 年间 （1 5 2 2 1 8 2 0 ） ， 徽商繁荣进入鼎盛时期, 足迹几遍全国乃至海外，有“无徽不成镇”之誉。徽商经济的发达，为教育文 化事业发展提供了雄厚的经济基础，并创造出独具特色的徽文化, 如新安理学、 徽派朴学、新安医学、新安画派、徽派木刻、歙派篆刻、徽派四雕、徽派园林 建筑、徽墨歙砚、徽派盆景等，构成了独特的徽州文化流派。如今，徽学已与 藏学、敦煌学并称为中国三大地方显学，已深为海内外人士所珍视。歙县是名 副其实的“徽商故里，徽学之源” 。 歙县是人文荟萃的徽州古城。素有“东南邹鲁” 、 “文化之邦”美誉。唐宋 之后，歙县由儒入仕者日多，至明清达鼎盛时期。清康熙年间，全县就有书院 1 4所，社学 1 1 3 所，私塾遍及全县城乡。据典籍记载，唐宋明清四朝，歙县文 武两科共举进士 7 7 0 人（明清两朝即达 6 2 3 人） 。歙县历代以才入仕、以文垂世 者不胜枚举，孕育了一大批杰出人才。如李廷洼、程君房等能工巧匠，画坛四 大名僧之一的渐江，著名戏曲家汪道昆，扬州八怪中的二怪：罗聘、汪士慎， 马克思资本论中唯一提到的中国人清代理财家王茂荫，经学大师吴承 仕，伟大的人民教育家陶行知，革命音乐家张曙，国画大师黄宾虹，文艺理论 家叶以群等。群星璀璨、光耀中华，堪称“名人故里” 。 歙县自然资源和农特产品得天独厚。域中气候温润，四季分明，勤劳的人 民在富饶的土地上创造出丰盛名优特产，如茶、桑、林、果、菊、中药材等， 其中，黄山毛峰、顶谷大方、黄山绿牡丹、锦上添花、海贝吐珠等极品名茶列 为国家珍贵礼品；三潭枇杷、三口蜜桔、金丝琥珀蜜枣、徽州雪梨、问政山笋、 金竹贡菊、窨茶三花等也在国内外久负盛名。另外，还蕴藏有钼、铁、银、铜 等 2 0多种矿产资源。 12 歙县生态优美。 “歙，翕也，谓山水翕聚也” ，歙县之名即取山水会聚之意。 县城四水迴澜，五峰拱秀，山水交融。这里生态极佳，全县森林覆盖率 7 6 % 以 上。南部清凉峰系国家级自然保护区，拥有众多珍贵的动、植物和原始森林； 新安江一水如带、蜿蜒百里通往千岛湖，两岸青山相拥，村落处处，粉墙黛瓦， 徽派民居与四季花果互为映衬， 构成极具特色的山水画廊， 被誉为 “皖南漓江” 。 全县现有各级文保单位 2 2 3处，其中国保 6 处、省保 2 6 处、市保 1 4处、县保 1 7 7处。另有国家级历史文化名镇 1处、名村 2处、民俗文化之乡 1处，省级 历史文化名村 3 处。古祠堂、古民居、古村落散布四乡，古桥、古塔、古井、 古牌坊点缀其间；家在青山绿水间，处处皆可入画，自然景观与人文环境和谐 交融，是名副其实的诗画山水、水墨人家。 改革开放 3 0多年来，在各级各部门的大力支持下，歙县人民自强不息，奋 力崛起，经济社会加快发展，并赢得了诸多荣誉，先后被命名为全国经济林先 进县、绿化先进县、扫盲工作先进县、科技工作先进县、农科教结合示范县、 中国枇杷之乡、中国徽墨之都、中国歙砚之乡、黄山贡菊原产地域产品保护地、 全国文化先进县、 中国县域旅游品牌百强县、 中国最佳旅游品牌目的地等。 2 0 0 6 年，徽墨、歙砚制作技艺被列为国家首批非物质文化遗产，2 0 0 7 年徽派盆景又 入选国家非物质文化遗产。2 0 0 8 年徽墨制作技艺被列入世界非物质文化遗产初 选名单。同年，歙县还获得了全国首批文明县城荣誉称号。 3 . 1 . 2歙县农村的贫困状况 歙县国土面积 2 1 2 2 平方公里，人口 4 9 . 9 万，农业人口 4 3 万，农村劳动力 2 9万人。辖 2 8个乡镇 2 8 8个行政村。由于歙县特殊的地理位置，境内山多地 少，人均耕地只有 0 . 3 亩, 生产资料严重缺乏。农民收入主要靠茶叶、菊花、蚕 茧、干鲜果和外出务工。2 0 0 9 年全县农民人均纯收入 5 5 1 3 元，但山区、库区、 革命老区群众仍然很穷， 最偏远的狮石乡 2 0 0 9 年全乡农民人均纯收入只有 2 9 0 0 元。交通、通讯、饮水、水利、教育、卫生状况落后。2 0 0 9 年底，全县有贫困 村 7 8个，贫困监测农民人均纯收入 1 1 9 6 元以下的扶贫对象有 8 9 5 3 户，2 1 2 4 9 人 21。1 9 8 7 年，歙县被省政府确定为省级贫困县，作为扶贫开发的主战场，贫 困面大、贫困程度深、返贫率高、公共设施落后等是歙县贫困状况的特点。 （1 ）贫困面大 根据 2