（经济法学专业论文）我国中小企业信用担保法律制度的完善.pdf

学位论文原创性声明 明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独 所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论 他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文 贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本 人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：名视巧 日期：。c 年 ) 月1 日 学位论文使用授权声明 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学 校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电 子版和纸质版，有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论 文进入学校图书馆、院系资料室被查阅，有权将学位论文的内容编入 有关数据库进行检索，可以采用复印、缩印或其他方法保存学位论文。 学位论文作者签名：嘲彩芬溜 。7 导师签名： 懈瓦 日期：知叩年lz 月1 日 i 摘要 融资难是我国中小企业发展面临的主要问题，发展中小企业信用担保是解决 这一问题的一个有效途径。近年来，我国各地迅速涌现多种类型的中小企业信用 担保机构，但由于中小企业信用担保法律制度的不完善，制约着信用担保业的进 一步发展，并带来许多信用担保不规范的问题，相应增加了金融风险。 针对上述问题，本文分析中国现行中小企业信用担保法律制度及其现实运 行，探寻相关制度的缺陷和不足，并在分析借鉴国际上一些中小企业信用担保体 系较成熟的国家和地区相关制度的基础上，结合我国行业发展趋势和需求，提出 完善我国中小企业信用担保法律制度的设想和建议。 本文运用比较分析的方法，根据中小企业信用担保所涉法律关系“公私 兼融的多重性，提出完善我国中小企业信用担保法律制度，当务之急是进行整体 性的统一立法，以单行法律的立法形式，由国家立法机关( 全国人大) 制定中 小企业信用担保法。对信用担保一些重点制度的确立和完善如各类担保机构的 法律地位、监管制度、风险分散机制等方面进行了专门研究论述。提出统筹考虑， 重点培育商业性担保机构的发展；针对担保机构的类金融机构性质，提出改由银 监部门作为监管部门；在政策性信用担保机构运行模式选择上，采用权责制的财 政出资方式和委托管理制；在分散风险方面，提出强化事中监控，必要时可以派 出会计、财务总监进驻被担保企业或者财务托管，并补充反担保规定，可以要求 企业主个人承担连带无限责任，对于担保额度较大的项目允许多家担保机构联合 向银行提供担保：在资本会补偿方面，建议政府根据每年的担保总额按一定比例 拨专款建立风险补偿基金，对商业性担保机构在内的担保机构予以奖励补偿；提 出科学设置担保资金放大倍数，根据担保机构的经营年限和实力，规定不同的担 保倍数上限。 本文除引言和结语外，正文共三章，第一章分析中国现行中小企业信用担保 法律制度，结合中国信用担保的实际运行以及行业的创新探索，对我国中小企业 信用担保法律制度的发展现状和法治关注进行部分的探讨。第二章对一些国家和 地区的中小企业信用担保制度进行分析借鉴，在此基础上，研究并提出我国中小 企业信用担保法律制度更具系统性和完整性的法律选择和处理模式。第三章则在 前面分析研究的基础上就完善我国中小企业信用担保法律制度提出相应的设想 和建议。 关键词：中小企业，信用担保，法律制度 t h ek e yp r o b l e mt h a tt h eo u rc o u n t r ys m a l la n dm e d i u me n t e r p r i s e sd e v e l o p m e n t m e e t si st h ed i m c u l t i e si n f i n a n c i n g t h ed e v e l o p m e n t o fc r e d i t g u a r a n t y o r g a n i z a t i o n sf o rs m a l la n dm e d i u me n t e r p r i s e si sae f f e c t i v ew a y st h a ts o l v e st h e p r o b l e m i nr e c e n ty e a r s c h i n a 。sr a p i d l ye m e r g i n ga r o u n dt h ev a r i o u st y p e so fs m e c r e d i tg u a r a n t e ei n s t i t u t i o n s ，b u tb e c a u s eo fs m ec r e d i tg u a r a n t e ei m p e r f e c tl e g a l s y s t e m w h i c hr e s t r i c t st h ef u r t h e rd e v e l o p m e n to fc r e d i tg u a r a n t e ei n d u s t r y , a n dh a s b r o u g h tm a n yn o n s t a n d a r dc r e d i tg u a r a n t e e st h ei s s u e t h ec o r r e s p o n d i n gi n c r e a s e d f i n a n c i a lr i s k s t oa d d r e s st h ea b o v ep r o b l e m s ，t h i sp a p e ra n a l y z e sc h i n a sc u r r e n ts m ec r e d i t g u a r a n t e eo fl e g a ls y s t e ma n di t sp r a c t i c a lo p e r a t i o n ，t oe x p l o r et h es h o r t c o m i n g sa n d d e f i c i e n c i e sr e l a t e ds y s t e m s a n di nt h ea n a l y s i st od r a wo nan u m b e ro fs m ec r e d i t g u a r a n t e es y s t e mf o rt h em o r em a t u r ec o u n t r i e sa n dr e g i o n so nt h eb a s i so fr e l a t e d s y s t e m s ，c o m b i n e dw i t ho u ri n d u s t r yt r e n d sa n dd e m a n d sp u tf o r w a r das o u n dl e g a l s y s t e mo fc h i n a ss m e c r e d i tg u a r a n t e eo ft h ei d e a sa n dp r o p o s a l s i nt h i sp a p e r , ac o m p a r a t i v ea n a l y s i so ft h em e t h o d ，a c c o r d i n gt os m ec r e d i t g u a r a n t e eo f t h el e g a lr e l a t i o n s h i pb e t w e e n ”p u b l i c ”p r i v a t e ”a n dt h em u l t i p l i c i t yo f m e l t i n g ，p u tf o r w a r das o u n dl e g a ls y s t e mo fc h i n a s s m ec r e d i tg u a r a n t e e ，i ti s i m p e r a t i v et oc o n d u c ta no v e r a l lu n i t yo fl e g i s l a t i o nt os i n g l el e g a lf o r m so f l e g i s l a t i o n b yt h es t a t el e g i s l a t u r et od e v e l o pt h e ”s m ec r e d i tg u a r a n t e ea c t ”s o m e k e yp o i n t so nt h ec r e d i tg u a r a n t e es y s t e m ，s u c ha st h ee s t a b l i s h m e n ta n di m p r o v e m e n t o ft h e l e g a l s t a t u so fv a r i o u ss e c u r i t yi n s t i t u t i o n s ，r e g u l a t o r ys y s t e m s ，r i s k d i v e r s i f i c a t i o nm e c h a n i s m sd i s c u s s e da s p e c t so ft h es p e c i a l i z e dr e s e a r c h p r o p o s e d o v e r a l lc o n s i d e r a t i o n ，f o c u s i n go nc u l t i v a t i n gac o m m e r c i a ls e c u r i t ys e c t o r ；f o rt h e c l a s so ff i n a n c i a li n s t i t u t i o n s ，g u a r a n t e ea g e n c i e st h en a t u r eo fc h a n g ep r o p o s e db yt h e b a n k i n gs e c t o ra st h er e g u l a t o r ya u t h o r i t i e s ；i np o l i c y o r i e n t e d c r e d i tg u a r a n t e e i n s t i t u t i o n so p e r a t i n gm o d es e l e c t i o n t h eu s eo fa c c o u n t a b i l i t yi nt h ef i n a n c i a l c o n t r i b u t i o nm e t h o d sa n dc o m m i s s i o nm a n a g e m e n ts y s t e m ；i nd i v e r s i f i c a t i o no fr i s k ， p r o p o s e s t o s t r e n g t h e nt h et h i n g s i nt h em o n i t o r i n g ，w h e nn e c e s s a r y , d i s p a t c h a c c o u n t i n g c h i e ff i n a n c i a lo f f i c e rh a sb e e ns t a t i o n e di nt h es e c u r i t yb u s i n e s so rt h e f i n a n c i a lt r u s t e e s h i p ，a n da d d e dc o u n t e r - g u a r a n t e ep r o v i s i o n s ，t h e ym a ya s kb u s i n e s s o w n e r sp e r s o n a l l yl i a b l ef o rj o i n ta n ds e v e r a lu n l i m i t e dl i a b i l i t y , f o rt h ea m o u n t s e c u r e dan u m b e ro fl a r g e r p r o j e c t s t oa l l o wg u a r a n t e e a g e n c i e st op r o v i d e c o g u a r a n t e e st ob a n k s ；i nc a p i t a lc o m p e n s a t i o n r e c o m m e n d st h a tt h eg o v e r n m e n t b a s e do nt h ea n n u a lg u a r a n t e eac e r t a i np e r c e n t a g eo ft h et o t a la m o u n te a r m a r k e dt o e s t a b l i s har i s kc o m p e n s a t i o nf u n dt og u a r a n t e ei n s t i t u t i o n s i n c l u d i n gc o m m e r c i a l s e c u r i t ya g e n c i e sw i l lb ea w a r d e dc o m p e n s a t i o n ；s e tu pg u a r a n t e ef u n d st op r o v i d e s c i e n t i f i cm a g n i f i c a t i o n ，a c c o r d i n gt os e c u r i t ya g e n c i e so p e r a t i n gl i f ea n ds t r e n g t h ， p r o v i d ef o rd i f f e r e n tm u l t i p l e so ft h em a x i m u ms e c u r i t y t h i s a d d i t i o nt ot h ei n t r o d u c t i o na n dc o n c l u s i o n t h eb o d yo fat o t a lo ft h r e e c h a p t e r s ，t h ef i r s tc h a p t e ra n a l y s i so fc h i n a sc u r r e n tl e g a ls y s t e mo fc r e d i tg u a r a n t e e s f o rs m e s c o m b i n e dw i t ht h ea c t u a lo p e r a t i o no fc h i n a sc r e d i tg u a r a n t e ea n d i n d u s t r yi n n o v a t i o n st oe x p l o r eo nc h i n a ss m ec r e d i tg u a r a n t e es y s t e m si n d e v e l o p i n gt h el e g a ls t a t u sa n dt h er u l eo fl a wc o n c e r n sf o rp a r to ft h es t u d y c h a p t e r i ian u m b e ro fc o u n t r i e sa n dr e g i o n s ，a n a l y s i so fs m ec r e d i tg u a r a n t e es y s t e ml e a r n f r o mt h ea n a l y s i sb a s e do nt h es t u d ya n dt h el e g a ls y s t e mo fc h i n a ss m ec r e d i t g u a r a n t e em o r es y s t e m a t i ca n di n t e g r i t yo ft h el e g a lo p t i o n sa n dp r o c e s s i n gm o d e t h et h i r dc h a p t e ri nt h ep r e v i o u sa n a l y s i so nt h eb a s i so fp e r l e c t i n gt h el e g a ls y s t e m o fc h i n a ss m ec r e d i tg u a r a n t e ep r o p o s ea p p r o p r i a t ei d e a sa n dp r o p o s a l s k e y w o r d s ：s m a l la n dm e d i u me n t e r p r i s e ，c r e d i tg u a r a n t e e ，l e g a ls y s t e m 摘要i a b s t r a c t i i i 目录v 引言( 1 ) 第一章我国现行中小企业信用担保法律制度分析( 5 ) 第一节中小企业信用担保的相关法律框架( 5 ) 第二节中小企业信用担保的现实运行和探索( 8 ) 第三节相关法律制度的缺陷和不足( 1 4 ) 第二章一些国家和地区中小企业信用担保制度的分析借鉴( 2 1 ) 第一节一些具代表性的中小企业信用担保制度概况( 2 1 ) 第二节日、美等国中小企业信用担保制度分析( 2 4 ) 第三节启示和借鉴( 3 2 ) 第三章完善我国中小企业信用担保法律制度的建议( 3 5 ) 第一节立法模式与立法层次选择( 3 5 ) 第二节关键制度环节的确立和完善( 3 7 ) 结语( 4 4 ) 参考文献( 4 6 ) 后记( 4 9 ) v 对于中小企业，就国际范 实际情况制订或者认同一 个中小企业的定义，并使其有法律参照标准。“中小企业的划分一般采用两种方 法：一种是以若干数量指标衡量企业规模的大小，即定量分析：另一种方法是以 企业的经济分析和控制方式加以定义，即定性分析。”1 2 0 0 3 年，国家经济贸易委员会、国家发展计划委员会、财政部及国家统计 局四部委联合发布了中小企业标准暂行规定，该法规相对而言，非常清晰地 从各个行业的从业人员、销售额及资产规模等方面进行划分，在不断完善中小企 业法律法规的道路上更进一步。该标准施行后，原国家经委等五部委1 9 8 8 年公 布的大中小型工业企业划分标准及1 9 9 2 年公布的该标准的补充标准同时废 止。2 2 信用担保的概述 信用担保是经济活动中保证债权实现的一项重要民事法律制度。在现实生活 中，中小企业信用担保是指中小企业信用担保专门机构与债权人( 主要是银行等 金融机构) 约定，当被担保人( 中小企业) 不履行或不能履行主合同约定债务时， 担保机构承担约定的责任或履行债务的行为。当前我国信用担保主要依据的法律 是中华人民共和国担保法( 以下简称担保法) ，担保法规定了五种担保 行为：抵押、质押、留置、定金、保证。3 中小企业信用担保属担保法规定 1 参见杨锡怀，杜辉编：中小企业信用担保探索与实践，东北大学出版社2 0 0 2 年版，第3 页。 2 1 9 9 8 年1 1 月，国家五部委曾制订大中小型企业划分标准，统一按照企业的销售收入、资产总额和营业收 入的数量米进行归类：特大企业( 年销售收入和资产总额均豹：5 0 亿元及以l ：) 、大型企业( 年销售收入和 资产总额均在5 亿几及以l ：) 、中型企业( 年销售收入和资产总额均4 ：5 0 0 0 万c 及以f ：) ，其余的均为小企 业。癌无疑问，从以| 的杯准町以看，闺家早期制订的标准足以定量作为标准，随着绛济的发艘，这类 标准已叨址1 i 能适心需要，尤j e 无法体脱困家以政策法j ! i ! i ：对中小企业的保护和重点扶持。相关中小企业 的定义叫参见梅强等著：中小企业信用担保理论、模式及政策，经济管理出版社2 0 0 2 年版，第卜_ 4 页。 3 参见担保法第2 条规定。 的保证行为范畴4 ，是保证担保的一种特定形式。同时，中小企业信用担保与自 然人保证和一般法人组织的保证有所不同。 从经济活动中来看，信用担保涉及商业信用和金融信用两大领域。信用担保 在金融信用领域的应用，主要是体现为融资担保；在商业信用领域的应用，主要 体现为履约担保。在我国中小企业信用担保体系建设初期，融资担保是中小企业 信用担保机构的主要活动，在此类活动中，中小企业信用担保是一种以金融债权 为担保对象的担保，相当于一种会融中介行为，是一种信誉证明和资产责任保证 结合在一起的中介活动。担保公司则是专业从事信用担保的金融中介组织。5 从法律关系上来看，中小企业信用担保所涉法律关系的显著特征在于其具有 “公”与“私”相互兼融的多重性。从信用担保活动属性的角度来看，担保活动 本属私法领域的内容，但由于中小企业信用担保制度是政府为促进中小企业的发 展，帮助中小企业解决因信用不足而导致的融资困难等问题所采取的一项扶持性 措施，体现国家扶持中小企业，优化资源配置等意图，从而增加了公法的色彩， 成为“公 与“私”兼融的经济活动。因此，中小企业信用担保法律关系的基本 特征也是公、私法两因素相交织，即经济、行政和民商事因素等的融合。这种融 合不仅包括纵向的法律地位不平等主体之间的行政和经济管理法律关系，如信用 担保机构主管部门行使管理和指导权而产生的行政管理法律关系，又包括横向的 平等主体之间的经营民商事担保业务和经济法律关系。如银行与中小企业签订的 信贷合同关系；信用担保机构与中小企业签订的保证合同关系等。 二、研究目的与意义 长期以来，融资难特别是贷款难是影响和制约中小企业发展的一大难题，而 中小企业信用担保在现阶段可以有效解决中小企业向会融机构融资时担保难的 问题。 白1 9 9 8 年开始中小企业信用担保试点以来，中国中小企业信用担保机构迅 速发展，运行良好，取得了较好的经济效益和社会效益。根据工业和信息化部中 4 参见担保法第六条规定：“本法所称保证，是指保证人和债权人约定，当债务人不履行债务时，保证 人按照约定履行债务或者承担责任的行为”。中小企业信用担保足保证担保的一种特定形式。 5 参见吕连生著：中小企业信用担保体系研究，合肥工业大学出版社，2 0 0 4 年1 2 月第l 版，第2 8 页。 2 小企业司调查统计，截至2 0 0 7 年底，全国信用担保机构己达3 7 2 9 家，其中，省 级5 4 4 家，占1 4 5 9 ；地市级以下( 含地市级) 3 1 8 5 家，占8 5 4 1 ；政府完全 出资的7 0 3 家，占1 8 8 5 ，参与出资6 8 2 家，占1 4 1 6 ，合计1 3 8 5 家，占3 4 1 4 ； 民间出资1 7 6 1 家，占6 2 8 6 。3 7 2 9 家担保机构从业人员共计3 7 4 5 4 人；共筹集 担保资金总额1 7 7 4 0 8 亿元，其中政府出资4 2 5 0 2 亿元，占2 3 9 6 ；累计担保 企业7 0 万户；累计担保总额1 3 5 万亿元，其中当年担保5 0 4 9 0 5 亿元，受保企 业2 1 6 5 万户；实现收入1 1 8 8 5 亿元，其中保费收入7 2 5 4 亿元。6 截至2 0 0 8 年 6 月，各类中小企业信用担保机构共完成了2 0 多万我国家中小企业的信用等级 评价和信用信息征集。通过开展担保业务，受保企业新增销售收入3 4 2 5 亿元， 利税2 6 8 亿元，新增就业岗位1 5 0 多万个。7 中小企业信用担保服务为经济社会 的持续快速发展提供了有力的支持。 实践充分证明，中小企业信用担保补充了中小企业信用的不足，有效增强中 小企业的融资能力，分散银行的放贷风险，优化社会融资金融环境，促进资源的 合理配置，提高资金使用效率，促进社会的就业和稳定和谐，直接关乎整个国家 的金融安全和中小企业的发展远景，在日常经济生活中发挥着重要的作用。尤其 是应对当前国际金融危机，保持中国经济平稳较快发展，中小企业信用担保体系 建设更为关键，国务院总理温家宝在2 0 0 9 年政府工作报告中特别指出：2 0 0 9 年 主要任务中的一项为“采取更加有力的措施扶持中小企业发展，抓紧落实金融支 持政策，健全融资担保体系。”8 这更加凸显中小企业信用担保的重要性。 然而，尽管中小企业信用担保的实践活动在中国已经丁：展了1 0 年，但目前 中国的中小企业信用担保法律制度建设却严重滞后于行业的发展，适用的法律法 规较少，相关规定不完善，法律效力不足，并未符合信用担保行业发展的现实需 要，导致出现了许多信用担保不规范的问题和一些信用担保的混乱现象，所有这 些问题都亟需予以解决和完善。完善中国的中小企业信用担保法律制度，有利于 规范和推动中小企业信用担保业的健康有序发展，有效地为中小企业解决融资的 困难，促进中小企业的发展，还可以防范金融风险，优化融资环境，有效应对国 6 有关数据参见工业和信息化部中小企业司的 2 0 0 7 年度全因担保业发展报告。 7 有关数据参见困家发改委中小企业i d 副巡视员郑听订j2 0 0 8 中困促进创业带动就业高层论坛l ：的发言促 进中小企业发展以创业带动就业，h t t p ：w w w z g j y o r g k w z l k w z l s h o w a s p ? m e s s a g e l d = 1 3 4 。 8 参见2 0 0 9 年3 月5ii 困务院总理温家宝和第1 一屈伞固人民代表人会第二次会 义所作的政府丁作报告 “2 0 0 9 年主要任务”中“( i j q ) ) j i t 快转变发腱方式，人力推进经济结构战略性调整”。 辫 际金融危机，促进我国经济平稳较快发展，具有重要的意义。 三、本文思路 本文的研究思路是从中国现行的中小企业信用担保法律制度出发，与信用担 保的现实运行和发展趋势相比较，寻找相关法律制度存在的缺陷和不足，同时通 过对国外一些较成熟的中小企业信用担保体系制度进行分析借鉴，结合中国实 际，提出完善中国中小企业信用担保法律制度的设想和建议。 与之相适应的，本文除引言和结语外，正文共三章，第一章分析中国现行中 小企业信用担保法律制度，结合中国信用担保的实际运行以及行业的创新探索， 对我国中小企业信用担保法律制度的发展现状和法治关注进行部分的探讨。第二 章对一些国家和地区的中小企业信用担保制度进行分析借鉴，在此基础上，研究 并提出我国中小企业信用担保法律制度更具系统性和完整性的法律选择和处理 模式。第三章则在前面分析研究的基础上，结合中国实际情况，就完善中国中小 企业信用担保法律制度提出相应的设想和建议。本文作为中小企业信用担保法律 制度问题研究的阶段性探讨，存在不足和缺陷在所难免，笔者相信，伴随着中国 经济体制的f | 益完善和市场化，中国的中小企业信用担保法律制度将会出现更多 值得研究的问题，今后仍需不断深入研究和思考。 4 中小企业信用担保法律制度分析 证债权实现的一项重要民事法律制度。中小企业信 开展了1 0 年9 ，我国的做法是边探索边立法，在发 的规章、政策等规范性文件，用法律的形式保障和 第一节中小企业信用担保的相关法律框架 强 中小企业信用担保法律体系不是单一的法律文件，也不是一堆法律、法规和 其他规范性文件的简单罗列，而是一个有机联系的统一整体。目前，我国在中小 企业信用担保方面的法律、法规、规章和政策主要有： 一、相关法律和司法解释 1 1 9 9 5 年颁布的担保法及其司法解释。担保法规定了五种担保行 为：抵押、质押、留置、定金、保证，对般性担保行为做了原则性的规定1 0 。 中小企业信用担保属于保证的范畴，所以，担保法及2 0 0 0 年通过的最高人 民法院关于适用( 中华人民共和国担保法) 若干问题的解释当然适用于信用担 保行为。 2 2 0 0 2 年颁布的中小企业促进法。中小企业促进法第1 9 条规定“县 级以上人民政府和有关部门应当推进和组织建立中小企业信用担保体系，推动对 中小企业的信用担保，为中小企业融资创造条件”和第2 0 条规定：“国家鼓励各 9 1 9 9 9 年6 月，以原国家经贸委发布关于建屯中小企业信用担保体系试点的指导意见为标志。我国以 贯彻扶持中小企业发展政策意图为宗旨的中小企业信用担保体系正式启动。 1 0 参见担保泫第2 章，第6 3 2 条规定。 种担保机构为中小企业提供信用担保”，是有关中小企业信用担保的原则性规定， 赋予了独立担保机构的法律地位。 3 2 0 0 7 年颁布的物权法。物权法对物的担保做出了进一步的规定， 对以往权属不清晰的物权进行了界定，让中小企业能有更多的财产抵押、质押。 同时增加了很多新担保方式，比如浮动担保、企业财产的担保。 二、相关行政法规、部门规章 为全力推进中小企业信用担保的发展，国务院有关部委及相关机构纷纷出台 了相应规范。 1 经贸委部门作为中小企业主管部门，出台的有关中小企业信用担保规章 较多。国家经贸委于1 9 9 9 年6 月下发关于建立中小企业信用担保体系试点的 指导意见，对信用担保的指导原则、担保体系、资金来源、业务程序、银行选 择、风险控制及内外部监督等方面提出指导意见。2 0 0 0 年7 月出台了关于鼓 励和促进中小企业发展的若干政策意见，其中的第五部分专门论述了信用担保 问题。2 0 0 1 年2 月下发了关于建立全国中小企业信用担保体系有关问题的通 知，对全国信用担保体系的试点范围、担保机构的监督管理和担保机构应具备 的基本条件作出规定。2 0 0 1 年4 月，国家经贸委等十部委联合印发了关于加 强中小企业信用管理工作的若干意见，提出以中小企业为主要服务对象，以全 国中小企业信用担保体系、银行信贷登记咨询系统、工商企业信誉管理体系为基 础，以政府推进、市场运作为基本原则，实现信用信息的联合征集、专业评估、 权威发布和多方共享的社会信用体系的基本思路。 2 其他相关行政法规和部门规章。主要有：中国人民银行于1 9 9 9 年1 1 月 下发关于加强和改进对中小企业金融服务的指导意见，指出金融机构要加强 与担保机构的合作，配合担保机构合理确定担保基金的担保倍数，简化审贷手续。 国家财政部于2 0 0 1 年2 月出台了中小企业融资担保机构风险管理暂行办法， 对担保机构的组织结构、业务范围、评审制度、风险控制及监督管理等方面作出 规定。2 0 0 4 年，国务院第4 1 2 号令规定对跨省区或规模较大的中小企业信用担 保机构的设立与变更实施行政许可，由国家发展改革委员会作为组织实施机关。 6 2 0 0 5 年上半年，国家发展改革委关于跨省区域规模较大的中小企业信用担保机 构设立与变更有关事项的通知出台，这是中国第一个关于担保机构市场准入的 行政许可文件，对跨省区或规模较大的担保机构，明确了市场准入条件和审批程 序，规范了担保行为，加强了过程监管。2 0 0 6 年1 1 月由国家发展改革委、财政 部、人民银行、税务总局、银监会联合发布关于加强中小企业信用担保体系建 设的意见。2 0 0 9 年2 月，国务院办公厅公布了关于进一步明确融资性担保业 务监管职责的通知，明确要求建立融资性担保业务监管部际联席会议，加强融 资性担保业务的管理，制定相关的管理监督制度，并提出了“谁审批设立、谁监 督管理 的原则，确定地方相应的监管职责。1 2 三、其他规范性文件 各省( 区、市) 如北京、上海、广东等地也先后出台了相应关于中小企业贷 爱 款信用担保管理的地方性法规、政府规章和有关政策。如，1 9 9 9 年北京市发布 了北京市中小企业担保资会实施细则，同日发布北京市中小企业担保资金 。 管理办法；2 0 0 4 年广东省发布关于加快我省中小企业信用担保体系建设的意 见，2 0 0 7 年广东省政府办公厅转发了省经贸委、财政厅、地税局、金融办、人 行广州分行、省国税局、广东银监局的关于进一步加强中小企业信用担保体系 ” 建设意见的通知等等。 在中小企业信用担保体系的探索、发展阶段，有关的法律、部门规章及政策 性文件的出台无疑为中小企业信用担保体系的建构搭建了良好的法律框架，同 时，亦为相关基本性法律的出台积累了丰富的经验。 2 0 0 9 年1 月2 9 日，在国务院令第5 4 8 号中，融资性的担保机构的审批机关已经由国家发改委改为省、 自治区、直辖市人民政府确定的部门，项目名称也由“跨省区或规模较大的中小企业信用担保机构设立与 变更审批”修改为“融资性担保机构的设立与变更审批”。 1 2 2 0 0 9 年2 月，国务院下发国务院办公厅关于进一步明确融资性担保业务监管职责的通知，要求联席 会议尽快对融资性担保机构的设立条件、业务规范、监管规则和法律责任做出规定，报国务院批准后施行。 第二节中小企业信用担保的现实运行和探索 为了适应现实经济社会发展的需要，我国的中小企业信用担保业在实践中不 断摸索前进，进行了大胆的尝试和有益的探索，为推进我国的中小企业信用担保 发展和相关法律制度的完善提供了许多宝贵的实践经验。 一、主要类型和发展情况 随着信用担保市场的活跃，民间资本大量涌入中小企业信用担保行业，不同 类型的信用担保机构也应运而生，目前我国中小企业信用担保已由最初完全由政 府投入、政府主导变成政府出资和民间出资并重，信用担保机构的发展形式也呈 现多元化。 1 主要类型 根据市场的需要，我国目前的信用担保机构出现了商业性担保公司、互助型 担保组织和政策性信用担保机构3 种主要形式：政策性担保机构，为政府间接支 持中小企业发展的政策性扶持机构，不以盈利为目的，服务对象并非是所有的中 小企业，而是那些符合国家产业政策、有发展前途又不能获得银行商业贷款的中 小企业。商业性担保机构，以民间出资为主，实行商业化运作，以盈利为目的， 多设立为企业法人。互助型担保机构为中小企业自愿组成的、由会员企业出资为 主、以会员企业为服务对象的担保机构，主要是中小企业为缓解自身贷款难而自 发组建的担保机构，不以盈利为目的。b 2 组建模式 在实践中，各类中小企业信用担保机构按出资类型和操作方式分类，主要有 以下四类组建模式1 4 ： ( 1 ) 政府组建，政府直接操作。以政府财政预算拨款组建信用担保机构， 政府直接操作。其优点是资金来源有保证，以政府信用为后盾。但这种由政府部 门负责的担保行为往往行政干预过多，失去经济特征，而代之以浓厚的行政色彩， 1 3 参见狄娜、张利片牛编：信用担保机构绐f f 管理，经济科学 f j 版社，2 0 0 7 年版，第l i 1 2 页。 1 4 参见狄娜、1 - d 、杭编：信用担保实务案例，经济科学版朴，2 0 0 7 第l 版，第4 0 4 4 l o 贝。 其优点在于产权明晰，职责明确，以盈利为目的，市场化运作，经营效率高。此 类模式的担保机构与第一类组建模式的相比，前者最大的特点是出资社化、经营 市场化，因此具有内控机制完善、利益分配机制合理、市场竞争充分、专业化水 平高等优势。此类型担保机构作为资金供需双方的服务商，最大限度地挖掘市场 的潜力，通过介入前期调查、细化风险控制措施，完全依靠市场手段设计业务方 案，将企业的各种资源转化为有效的反担保能力，从而使资金配置渠道更为通畅， 既扩大了银行业务，满足了企业的融资需求，自己也从中获利。但由于当前的社 会信用体系还很不完善，担保风险太高。 ( 4 ) 混合组建，市场公丌操作。即以政府和其他商业性担保公司作为主要 的共同出资人，同时吸收其他市场主体投资组建独立于政府之外的信用担保机 构。这种组建方式基本符合委托代理模型，责、权、利明确，除兼有第二类 组建模式的优点外，还能使国家与地方产业政策的贯彻建立在市场行为的基础 上，抑制某些政府工作人员的权力“寻租”行为，更有效的地发挥担保机构的“杠 杆作用 ，使更多的中小企业受益。 3 发展情况 据有关调查统计，截至2 0 0 7 年底，在我国的3 7 2 9 家信用担保机构中，政府 完全出资的7 0 3 家( 第1 类组建模式) ，占18 8 5 ；参与出资6 8 2 家( 第2 、4 类组建模式) ，占1 4 1 6 ，合计1 3 8 5 家，占3 4 1 4 ；民间出资1 7 6 1 家( 第3 类组建模式) ，占6 2 8 6 。”而根据中国担保网的统计，2 0 0 3 年底，全国信 用担保企业仅有9 6 6 家，其中政府完全出资的3 0 5 家( 第1 类组建模式) ，占 ”相关数据参见工业和信息化部中小企业司的( 2 0 0 7 年度全国担保业发展报告。 9 3 1 5 7 ；参与出资的3 2 1 家( 第2 、4 类组建模式) ，占3 3 2 3 ，占总数的6 4 8 1 6 。 很显然，经过几年的发展，政府出资的担保机构所占的比重明显下降。目前我国 中小企业信用担保已由最初完全由政府投入、政府主导向投资主体多元化的方向 发展，实现了由政府主导向政府引导、市场主导的转变。由于商业性担保机构较 为适应市场的要求，因此在数量上占据了相当大部分比例，在市场经济体制下显 示出旺盛的生命力和强大的活力。信用担保机构的市场化运作已是市场经济下的 必然趋势。 二、几种具代表性运作模式的实践和探索 目前，我国各类中小企业担保机构并没有统一的运作模式，除了政策性担保 机构由政府直接操作的运作模式外，不少地方政府和担保机构f 在积极探索中小 企业担保发展的新方式和新途径，下面是我国几种典型的担保运作模式。 1 财政出资，委托专业机构管理 此模式以上海市中小企业担保基金为例。上海市采取各级财政出资，建立财 政预算安排的共同担保基金，集中委托专业机构管理的模式。上海市中小企业担 保基金是由市、区县两级财政共同出资7 个亿。其中，市财政局出资4 亿元，2 0 个区县财政共出资3 亿元。同时，一部分区县还建立了小规模财政担保基金作为 共同担保基金的补充，为一些微型小额贷款提供担保。 上海市财政共同基金采取以下管理和运行机制：一是委托专业担保机构运作 和管理共同基金。市财政局委托中国经济技术投资担保有限公司上海分公司管理 和运作共同担保基金，政府与担保公司签订委托管理协议。二是建立出资人之间 的利益和风险分摊机制。担保基金的决策以担保公司为主。区县政府负责提供被 担保企业的资信证明，具有担保项目的推荐权和否决权；中投保上海分公司最终 决定是否担保。当发生担保代偿时，对一般中小企业，市财政和区财政各承担 5 0 的责任；对高新技术企业，市财政担负6 0 的代偿责任，企业所在的区县 财政承担4 0 的责任。根据市区县各自承担的风险比例分配担保费收入，盈余 部分提取坏账准备金。1 。7 1 6 参见f = 1 连生并：中小企业信用担保体系研究，合肥t 业人学版 h ，2 0 0 4 年1 2 月第l 版，第4 页。 1 7 参考文献i ：。第1 6 7 1 7 2 畎。 l o 大担保基金盘子。目 资导致每个基金规模 了小规模分散出资的 业人员的作用，提高 分区建立了企业互助 的互助基金，担保对 象是互助基金的会员企业。互助担保基金委托民营专业担保机构代理担保，实现 了互助担保基金与商业担保机构的结合。 深圳的企业互助基金建立了一套有效的管理和运作机制。一是实行理事会管 理制度。建立了专门负责管理互助基金的理事会，并制定了一套比较规范的管理 办法和约束机制。互助担保基金理事会由互助企业代表、担保公司代表，以及经 济、管理等方面的专家组成。二是委托商业担保机构代理担保。互助基金理事会 委托中科智科技投资担保有限公司代理担保。基金理事会为决策者，担保公司主 要提供担保专业服务。其担保审查和决策程序是：互助基金成员推荐担保项目； 担保机构负责项目初审和担保项目的文件准备；最终是否担保由理事会来决策。 三是建立代理担保的利益和风险分担机制。担保公司只收取担保费的1 3 ，其 余2 3 担保费归互助基金。风险分担原则是，当发生代偿时，先由互助基金代 偿，不足部分由中科智担保公司代偿。1 8 这种模式的主要优点是，一方面，把分散的小额互助金集中起来，实行专业 机构与互助担保基金结合，利用专业担保机构提高互助基金的信誉。另一方面， 有利于引入竞争机制，互助金可以选择有信誉、业绩好的专业担保机构进行代理 担保。 3 分层次再担保 再担保是指担保人按合同约定，将自己所承担的担保责任按约定比例向再担 ”参见陈晓红著中小企业融资创新与信用担保，中国人民大学出版社，2 0 0 3 年第1 版，第2 0 9 页。 l l 保人再一次进行担保的行为。1 9 这样，担保公司在承担担保责任的同时，将承保 的担保风险再次担保，放大担保倍数，降低担保风险。据有关数据显示，2 0 0 7 年，广东省备案的担保机构担保总额为7 3 0 亿元，与担保公司注册资本相比，只 放大2 6 倍。如果按照国家规定担保放大5 1 0 倍的要求，广东省每年尚有8 0 0 亿1 9 0 0 亿元