（管理科学与工程专业论文）对我国国家审计体制改革问题的思考.pdf

中文摘要 i 中 文 摘 要 我国审计制度是在1983年建立的，现行的隶属于国务院的行政型审计模式是符 合当时我国国情的，但随着我国社会主义市场经济体制的建立，政府职能的转变， 社会主义民主政治的发展，现行国家审计体制已不能适应新形势的需要，文章通过 对我国现行审计体制的评析，指出了其存在的主要缺陷，而这些缺陷在现行体制内 “修修补补”是解决不了的，因此，改革现行体制，势在必行。 朝什么方向改革呢？综观理论界各种有关国家审计体制改革的观点，在借鉴世 界各国审计体制先进性基础上，结合我国的实际情况，文章肯定了“立法论”改革 观点，主张建立立法型国家审计体制。因为，立法型审计体制，不仅在理论上具有 先进性，而且目前在我国建立也具有现实可行性。 如何实施改革呢？审计体制改革是一项复杂的系统工程，需要修改宪法，同时 还牵涉到国家审计机关隶属关系的调整，因此就需要稳步推进国家审计体制改革， 文章结合我国经济特区建设在改革开放中的成功经验，提出了改革分两步走的总体 思路，即首先从经济特区进行改革试验、然后对国家审计体制进行整体改革。 本文的第一章主要介绍了世界各国审计体制的概况，并总结出了各国审计体制 选择对我国审计体制建设的启示；第二章在对我国审计体制特点描述的基础上，深 入分析了我国现行审计体制在当前市场经济条件下存在的缺陷，严重制约了国家审 计监督作用的发挥；第三章探讨了改革我国现行审计体制的必然性和改革的基本要 求，着重探讨了改革的基本方向，明确建立立法型国家审计体制，阐述了建立立法 型国家审计体制的可行性，最后提出了改革的总体设想，以及改革实施的步骤、措 施；结论部分指出各国国家审计存在共性，而这些共性必然与体制存在着某种内在 联系。 “立法型”审计体制被世界上大多数国家所采用，就说明这种制度有它存在的 道理，有着旺盛的生命力。中国进行立法型审计体制改革，不仅理论上可行，而且 有现实基础。改革是一场革命，需要统筹安排、稳步推进。 关键词：国家审计体制改革；问题；思考 对我国国家审计体制改革问题的思考 ii abstract chinas audit system established in 1983, and the current administration-type of audit under the state council is in line with the conditions of china at that time, but with the chinas social market economy setting up, the government functions changing and the development of social democratic politics, the existing national audit system has not adapt to the new situation. by the assessment of the existing audit system, the article points out that the main shortcomings can not be resolved in the patchwork of the current system. therefore, it is imperative to reform the current system. what direction the reformation is towards? looking at a variety of opinions about national audit reform in the theoretical field, based on referring the advance of the audit systems in the world, combined with the actual situation of our country, the article affirmed the reform opinion of “legislative theory and advocated the establishment of state legislative audit system. the reason is that the legislative audit system not only advanced in theory, but also has its feasibility in our country. how to implement the reformation? audit reformation is a complex systematic project, which requires revision of the constitution, but also involves the adjustment of the belonging relationship of the national audit authorities. therefore, it will need to push forward the national audit system reform steadily. combined with the successful experience of special economic zones in the opening up reform, this article proposed the general concept of two-steps, that is, first of all, the reform test in the special economic zones, then the overall reformation of the state audit system. the chapter one introduces the overview of the audit system in the world, and summarized the enlightenment for constructing national audit system by selecting the audit system in other countries; on the basis of describing the characteristics of chinas the audit system, the chapter two analyzes the defects of the existing current audit system deeply under market economy conditions which has seriously hampered the role of the national abstract iii audit supervision; the chapter three discusses the inevitability and the basic requirements of reforming national current audit system, focusing on the basic direction of the reformation, setting up the state legislative audit system definitely, explaining the feasibility of setting up state legislative audit the system, and put forward the overall vision of reformation, the steps as well as the measures to implement the reformation finally; the conclusion pointed out that the similarities of the audit in the world exist, which is bound to have a sort of internal contact with the system. “legislative-type” of the audit system used by most countries in the world, this notes the existence of such a system, and enjoyed great vitality. the reformation in national audit legislative system is not only theoretically feasible, but in reality. reformation is a revolution, need to co-ordinate arrangements and progress steadily. key words: national audit system; question; ponder 承 诺 书 承 诺 书 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是在导师指导 下独立完成的，学位论文的知识产权属于山西大学。如 果今后以其他单位名义发表与在读期间学位论文相关的 内容，将承担法律责任。除文中已经注明引用的文献资 料外，本学位论文不包括任何其他个人或集体已经发表 或撰写过的成果。 学位论文作者（签章） ： 200 年 月 日 引言 1 引 言 11 研究的背景和意义 审计体制是国家审计组织制度中的核心内容之一，它直接决定着国家审计的工 作质量与国家审计制度安排的有效性。自我国审计制度建立以来，审计体制问题一 直受到我国学者的高度重视，是审计理论界探讨的热门话题，特别是2003年爆发的 “审计风暴”，使人们对审计体制问题的讨论愈演愈烈。我国在建立国家审计制度 的初期，选择了隶属于国务院的行政型审计体制。这种选择是符合我国当时的国家 环境特点的。在新旧体制转轨时期，财经领域中违法乱纪和有法不依的情况还十分 严重，弄虚作假和信息失真现象仍比较普遍，内部控制和财务管理不规范的状况还 没有根本好转，实行政府领导下的行政型审计模式，有利于更好地发挥审计监督在 维护财经秩序，加强廉政建设，促进依法行政，保障国民经济健康发展方面的作用。 但是，应该看到，相对于立法型审计体制而言，行政型审计体制具有较浓厚的内部 监督色彩。国务院是最高权力机关的执行机关，而审计机关作为执行机关的组成部 门去监督执行机关自身，力度肯定会受到一定的影响，尤其会影响审计机关的独立 性。而独立性是审计的“生命线”，没有独立性，客观、公正地进行审计监督便无 从谈起，因此，改革我国现行审计体制有着现实必然性。对我国现行的国家审计体 制朝什么方向改革、如何改革，笔者拟进行探讨和思考。撰写本文的目的和意义也 就在于此。 12 国内外研究的动态 自1983年中国现行审计体制建立以来，学者们就一直对中国审计体制选择问题 进行着讨论（在西方，由于国家审计机关已脱离政府纳入了立法服务体系，对体制 问题几乎不再研究）。关于审计体制改革的观点是各式各样，呈现出“百花齐放” 的格局。也有学者认为应该保持现状，不需要对其进行改革。具有代表性的观点有： 扬时展的“立法论”。 认为各级政府审计机关应该独立于各级政府之外，将现 行审计机关的政府隶属关系变革为人大隶属关系，向着取信于民、听信于民的方向 发展。即将现行审计机关的职能、职责和工作体系完整地从政府行政系统转移到人 大，突出人大监督地位并保障审计机关与政府之间的独立性。 项俊波的“审计院论”。提出设立与人民法院、人民检察院平行的审计院（即 实行“一府三院”制），审计院直接向全国人民代表大会和全国人大常委会报告工 对我国国家审计体制改革问题的思考 2 作。“审计院论”是在“立法论”的基础上提出来的，与“立法论”不同的是，“审 计院”不是设在人大，而是成为与“一府二院”地位一样的国家政权机构。目的在 于突出审计监督的独立性，增强审计的公正性和权威性。 杨肃昌和肖泽忠的“双轨制论”。 认为在人大和政府分别建立履行不同审计职 责的审计组织：人大所属的审计组织主要从事预算审计监督，政府所属的审计组织 主要承担除预算审计以外的政府监管所需的其他各项审计监督任务。在强化人大预 算监督职能的同时，又继续保持审计在政府经济监管中的优势和作用。在“双轨制” 体制下，隶属于全国人大的审计组织，就成为中国最高审计机关，而隶属于国务院 的审计组织仍同目前“审计署” 的性质一样，属于政府系统的一个专门从事审计监 督工作的职能部门。 高存弟等的“独立论”。认为审计机关既不设立在政府，也不设立在人大，而 是按照法律在现行国家政权机关（立法、行政和司法）之外独立设立，只听从法律， 独立行使审计监督权。 李齐辉等的“垂直论”。认为将当前地方审计机关由上一级审计机关和本级人 民政府“双重”领导体制改革为由上一级审计机关“垂直”领导体制。对于省级审 计机关而言， “上一级审计机关”是指审计署；而对于市县级审计机关而言， “上一 级审计机关”则是指省级审计机关。这种体制从根本上说仍然是行政型的。 尹平的“升格论” 。 认为在继续维持现行审计体制基本格局下，为提高审计的 权威性和独立性，将审计署的地位提升半格，审计长相当于副总理或者国务委员级 别，各级地方审计机关及其负责人的行政级别也作相应调整。 崔振龙的“现状论” 。 认为现行审计体制比人大直接领导更有效。他曾直言道： “第一我不同意最高审计机关由人大直接领导，第二我不同意垂直领导，对于给审 计机关升格，我也是一个反对者。 ” 13 研究方法 在撰写论文过程中综合运用了多种研究方法。首先，运用文献研究法。通过调 查文献以获得资料，把握我国国家审计体制形成的历史和现状，以及理论界目前对 国家审计体制改革的主要观点、认识，从而确定研究思路和内容。其次，运用定性 分析法。审计是一门社会科学，应注重定性分析。具体运用了归纳和演绎、分析与 综合、抽象与概括相结合的传统方法。最后，运用跨学科研究方法。作为一种社会 现象，审计与其他社会现象存在着必然的联系，需要借用其他社会科学的基本原理 引言 3 和研究成果来分析、研究审计问题。 14 研究思路和内容 基于研究的背景和意义，研究思路和内容具体包括： 审计体制有广义和狭义之分，本文主要在狭义审计体制的概念范畴内重点讨论 国家审计组织的隶属关系及审计组织内部上下级之间的关系。关于国家审计体制的 分类，一般认为有立法型、司法型、行政型和独立型四种审计模式，本文仍采用此 观点。 第一章：世界各国审计体制综论。对世界各国审计体制进行了分析和总结，内 容有立法型审计模式、司法型审计模式、独立型审计模式、行政型审计模式和各国 审计体制选择的启示五部分。 第二章：我国国家审计体制的现状和评析。内容有我国国家审计体制的现状和 对我国现行国家审计体制的评析两部分。从领导体制、机构设置、审计机关的派出 机构、负责人的任免和人员配置、经费来源、职责权限六个方面对国家审计体制的 现状进行了描述；对现行国家审计体制评析从国家审计监督权力受到限制、很难客 观公正进行监督、作用的发挥取决于政府领导的重视程度和缺乏足够的权威性四个 方面展开。 第三章：改革我国现行国家审计体制。内容有改革的必然性、改革的基本要求、 改革的主要观点及其评价、 “立法论”体制改革分析、 “立法论” 体制改革的设想、 “立法论”体制改革的步骤、措施六个部分。力求把各种对审计体制改革的观点进 行客观、全面的概括并加以综合评价，深入分析了“立法论”体制改革的可行性、 先进性， 提出了在全国人大及其常委会设立审计委员会的改革设想， 着力探讨了 “立 法论”体制改革的实施途径。 第四章：结论。 “立法型”审计体制被世界上大多数国家所采用，就说明这种制 度有它存在的道理，有着旺盛的生命力。各国国家审计存在共性，而这些共性必然 与体制存在着某种内在联系。与市场经济不是资本主义国家的专利， “社会主义也可 以搞市场经济”一样，立法型审计体制也照样不是资本主义国家的专利，中国同样 可以搞。 15 论文主要创新 在对我国审计体制改革问题的讨论中，主流的观点倾向于“立法论”。笔者基 于我国的基本国情，借鉴国外的先进经验，深入分析了我国建立“立法型”审计体 对我国国家审计体制改革问题的思考 4 制的现实可行性和先进性，提出了在全国人大及其常委会设立审计委员会的改革设 想，着力探讨了“立法论”体制改革的实施步骤、措施，即：借鉴我国改革开放建 立经济特区所取得的成功经验，国家审计体制改革要分两步走，第一步，在经济特 区进行审计体制改革试验，为国家审计体制改革做经验积累和实践准备；第二步， 随着特区审计体制改革的深入推进，及时地对特区审计体制改革的经验进行总结， 规划步署国家审计体制改革的具体措施，在时机成熟的时候，正式推动国家审计体 制改革。 第一章 世界各国审计体制综论 5 第一章 世界各国审计体制综论 审计体制有广义和狭义之分，广义审计体制是指审计监督机构的总体构成、隶 属关系、社会地位、机构设置、上下级关系和各自相对的职权范围；狭义审计体制 是指国家审计组织的隶属关系和审计组织内部上下级之间的领导与被领导关系。本 文主要在狭义审计体制的概念范畴内重点讨论国家审计组织的隶属关系及审计组织 内部上下级之间的关系。 目前，关于国家审计体制的分类，学术界有不同的看法，一般认为有立法型、 司法型、行政型和独立型四种审计模式，这种观点一直被学术界引用（我们称为传 统观点） 。 但有人认为这四种分类的提法并不科学。 前国家审计署审计长李金华指出， 世界所有国家的审计都是独立的，不管是对议会负责还是对政府负责，都是独立的。 独立性是世界各国审计最基本的共同特征，把独立型跟司法型、立法型、行政型并 列，在一个层面上对比是不科学的。世界没有一个国家的审计机关是立法型，多数 国家的审计机关是对立法机构负责，向立法机构报告工作，而不作为议会的下属单 位。司法型确实存在，但不是完全意义上的司法型。行政型是存在的，隶属于政府。 很多国家的审计机关隶属于政府，但又不完全是政府的职能部门，同时也要向议会 报告工作。 本文仍采用传统观点。 11 立法型审计模式 立法型审计体制最早产生于英国，其进一步完善和成熟是在美国。它是现代国 家审计机构中比较普遍的一种形式，加拿大、澳大利亚等国也属于这一类。 英国国家审计产生于对王室收支业务的监督，是英国人崇尚“自由”的表现， 也是贵族与国王斗争的结果。早在 1215 年封建领主为限制国王的权利，就强迫英王 签订了著名的大宪章文件，其中第 12 条规定，国王在没有征得贵族同意时，不 可随意收取贡赋，说明了国王的权力受到制约。监管国家财政的权力也由此交给了 议会。1688 年英国资产阶级革命（即“光荣革命”）成功后，1689 年颁布的以限制 王权和保障议会权力的宪法权利法案 ，宣告了议会是国家的权力中心。从此 以后，国王附属于议会，议会可以废除国王的政治结果形成了。 公元 1314 年，英国国王任命了历史上第一位国库主计长。从此以后，历代王朝 都设立了审计机构，国家审计职责和权力得到不断发展和加强。1866 年的国库和 审计部法 、1921 年的国库和审计部法修正案和 1983 年的国家审计法是审 李金华加强我国审计监督工作的若干思考 中央财经大学学报 ，2003 年第 8 期，第 1-6 页 对我国国家审计体制改革问题的思考 6 计署开展审计工作的三个重要法律依据。这三项法律为确保主计审计长的独立性提 供了法律基础。其中，1866 年 6 月的国库和审计部法案标志着现代英国国家审 计体制的建立和第一个立法模式审计制度的诞生。该法案的中心是规定政府的各类 支出应由议会领导的主计审计长审核。其后的两部法案都是在此基础上进一步完善 的结果。关于国家审计署的管理体制及职责和权限，主要有以下内容：审计长是一 名议会下院的官员，他依法独立地履行职责；审计长代表议会行使职权，向议会提 交审计报告；为保证审计人员的独立性，国家审计署禁止其职员参与各级政党机构 的政治活动，防止将政党的观点和立场带入审计工作；透明度高，审计署的检查结 果，有权自行或通过媒体公布。国家审计机关只有调查权和报告权，没有处理权， 但调查权和报告权行使的充分而有威慑力。 美国建国之初，由于没有王权传统，政府权力就被设计成分立状态，并且制定和 实施了比较严格的权力制衡原则。但在建国后的很长一段时间里，不管法律规定如 何，行政机关的实际预算权总是大于国会。由于预算不公开、不透明，使美国政府 演变成为“看不见的政府”，而“看不见的政府”肯定要演变成为“不负责任的政 府”。直到上个世纪初，由于政府的腐败，迫于公众的压力，美国不得不进行了一 次预算改革。国会于 1921 年通过了预算与会计法，立法机关最终确立了对国家 预算的权力。同时，为了使预算权和预算监督权能够真正落到实处，该法还同时宣 告了美国现代国家审计的诞生。 12 司法型审计模式 司法型审计模式的代表是法国。在法国，国王拥有至高无上的权力，其王权是 欧洲专制制度的典范， 为加强经济监督， 早在 1256 年， 法国国王颁布“伟大法令”， 要求各城市市长、政府官员在 11 月 11 日的前一天携带城市收支账目来到巴黎接受 审计。当时的审计官是国王任命的精通财经、法律和数学的教士。1318 年法国国王 颁布法令，其中规定：“我命令所有的账目必须每年审查一次”，并于 1320 年设立 审计厅，作为皇家的行政法院。总的看，法国是一个司法权力很大的国家，“法皇 从来视司法为皇家最光荣的职责”，故常常亲自审判案件或亲临旁听。可见，在法 国将审计置于司法系列更显示出审计的权威性。这种体制在 17 世纪法国著名的法学 家孟德斯鸠所创立的“三权分立”和“权力制衡”理论中找到了理论依据。他认为 “权利不能合二为一，不能集于一手”。1807 年通过法令决定国家审计院采用最高 法院体制，它不仅解决了国家审计机关的权威性问题，也宣告了司法模式审计制度 第一章 世界各国审计体制综论 7 的最终确立。当时的审计法院是一个服务于皇帝的具有权威性的审计机构。此后， 随着国家政治的现代化发展，审计法院得到了进一步的完善，从皇帝的职权中分离 出来，成为一个独立于立法和行政之外的最高审计司法机构，协助议会和政府监督 财政收支的贯彻执行。 司法型审计机构具有以下特点：首先，最高审计机构属于司法系列或具有司法 性质，它强调审计机构的权威性和独立性，强化了国家审计的职能与作用。其次， 司法型最高审计机构具有显著的稳定性。在这种形式下，审计法院的法官特别是高 级法官实行终身制，它有效地保证了审计机构的稳定性与审计方针、政策的一贯性， 也有效地保证了最高审计机关的人员素质和工作质量。再次，最高审计机关不实行 准则管理而实行制度管理，它与财政、公共会计同属于公共财务制度，并构成大陆 派的特点。最后，审计法院把年度审计公共报告上交共和国总统、国民议会和参议 院的同时，有权将其刊登在法兰西公报（政府公报）上，以引起舆论界和社会的关 注，造成社会舆论监督。 13 独立型审计模式 代表国家有德国、日本等。德意志联邦共和国自 1714 年成立总会计院实施审计 制度，该院当时是独立于行政部门之外的审计机构。但后来又并入了行政部门，完 全失去了独立性。 直至 1824 年， 国王发布命令， 又使国家审计机关独立于三权之外。 1950 年通过了创建联邦审计院的法律，并于 1969 年修改，规定了审计机构直接向议 会报告工作，使审计法院与立法机构的联系越来越密切。但是这个从来不太安分的 国家，在 1985 年又颁布了新的联邦审计法院法，规定审计法院既不属于立法部 门，也不属于司法部门和行政部门，而是一个独立的财政监督机构，只对法律负责， 只作顾问，为立法部门和政府提供帮助。但是法院院长和副院长由议会选举产生， 他们拥有公正无私的调查权，而没有处理权。 在封建社会，早期德国也是一个专制王权的君主国，国王权力极大。这个讲究 实用和法制、富有创造性的民族，不但诞生了许多世界级的大科学家，也有他们引 以为豪的德国古典哲学思想。它地处欧洲，与法国相伴，离英国也不远，但他在审 计制度创建上却别具一格，另辟蹊径，既不照搬立法型，也不完全仿效司法型，而 是走出了一条“独立审计模式”之路。这种审计模式的主要特点是，国家审计独立 于立法、司法和行政三权之外，它与议会没有领导关系，也不是政府的职能部门。 在审计监督过程中，坚持依法审计的原则，客观公正地履行监督职能，只对法律负 对我国国家审计体制改革问题的思考 8 责，不受议会各政党或任何政治因素的干扰。但对审计出来的问题没有处理权，而 交与司法机关审理。这是它与司法型审计的最大区别。其实绝对的独立是不存在的， 他们主要也是向议会报告工作。 14 行政型审计模式 代表国家有前苏联、中国等。这种审计模式的主要特点是：第一，行政体制的 审计机关隶属于政府行政部门或隶属于政府某一部门的领导，如，中国的审计署是 在总理领导下工作的，而巴基斯坦审计长公署则隶属于财政部门。第二，根据国家 法律赋予的权限，对政府所属各部门、各单位的财政预算和收支活动进行审计。它 们对政府负责，保证政府财经政策、法令、计划和预算等的正常实施。第三，行政 型最高审计机构时效性强，但其独立性不如以上三种国家审计类型。 15 各国审计体制选择的启示 151 选择审计体制的目的 不论采用何种审计体制以及审计体制如何演变，都是为了达到权力制衡的目的 和增强审计的独立性。如英国、美国最初都是行政型模式，但实践证明它的独立性 有限，不能很好发挥制衡作用，故后来才发展到立法型；德国开始是立法型，后来 一段时间是行政型，再后来最终发展到了独立型。 152 有效审计体制的标准 审计体制本身无所谓“最好”、“最劣”之分，只要适合于本国国情，能真正 发挥经济监督和制衡作用，就是有效的。例如，立法模式由议会领导，对议会负责， 而如果某国的议会力量薄弱，议会不能制约总统（国王）或首相（总理），相反总 统（国王）能控制议会（有解散议会的权力），那么，这种国家采取行政型模式或 司法型模式比立法型模式更有效；又如独立模式，虽然其审计独立性很强，但没有 处理处罚权，只有调查和建议权，这也是不足之处。但是总的看，由代表人民利益 的议会领导或具有司法职能的审计具有较多的优越性，他们独立性较强，权威性较 高，能更好发挥监督和制衡的作用。 153 行政模式审计体制的弊端 行政模式审计体制，其明显的弊端是独立性较差，权威性比较弱。所谓“审计 难，处理更难”不能不说与此体制有关。立法型审计模式是值得借鉴的，但其前提 必须有一个强大的议会。我国人大是监督“一府两院”的最高权力机构，从长远看， 国家审计机关隶属“人大”是理想和可行的选择。 第二章 我国国家审计体制的现状和评析 9 154 审计体制受各国法律环境的制约 历史的经验表明，审计在其发展过程中，它发展速度的快慢、独立性的强弱、 制衡作用的大小、审计体制的形式、权威性的高低，在很大程度上取决于法律的推 动。例如英国，如果没有 1215 年封建领主强迫英王签订了大宪章文件和 1689 年的以限制王权、保障议会权力的宪法权利法案，就难以产生现代立法型审计 模式；又如法国，如果没有 1256 年法国国王颁布的“伟大法令”，就不会有各城市 市长和政府官员每年携带账目来到巴黎“自觉”接受审计； 再如我国， 如果没有 1982 年宪法关于国家建立审计制度的规定，各级审计机关也不可能在 1983 年陆续建立。 155 审计体制与民主政治存在着联系 审计体制的选择与民主政治的发展有着密切的联系。 民主政治的发展制约着审计 体制的发展，审计体制的发展也影响着民主政治的发展，从英国、美国、德国审计 体制变革的过程中，就可以说明这一点。 156 市场经济条件下审计体制的选择 在市场经济国家里，国家审计一般都设置为立法服务型，而非行政服务型。在 市场经济条件下，其竞争机制使市场主体在市场中能自由选择，可以大大提高资源 的使用效率，从而迫使政府将竞争领域中的经济事务交还给市场主体。但作为政府 又不能对经济事务完全弃之不管，而是要代表公共利益，承担起公共职责。为了使 政府能够真正代表公共利益，国家最高权力机关必须掌握国家预算权，并有能力监 督和控制国家行政机关对预算的执行过程。 第二章 我国国家审计体制的现状和评析 21 我国国家审计体制的现状 我国现行国家审计体制属于行政型模式，因此它具有上述行政型审计体制的一 般特点。根据我国宪法和审计法的规定，其具体特点有： 21l 领导体制 审计机关领导体制，是指审计机关的隶属关系和审计机关内部上下级之间的领 导与被领导关系。我国审计机关的领导体制有别于其他行政机关的领导体制，它具 有三个显著的特征：一是审计机关直接受本级政府行政首长领导；二是地方审计机 关实行双重领导体制，同时受本级政府行政首长和上一级审计机关领导；三是地方 审计机关的审计业务以上级审计机关领导为主。 对我国国家审计体制改革问题的思考 10 212 机构设置 我国政府审计机关有两种，即中央审计机关和地方审计机关。中央审计机关是 在国务院总理直接领导下的审计机关，即审计署。审计署是国务院的组成部门，是 我国的最高审计机关，它具有双重地位：一方面，它作为中央政府的组成部门，要 接受国务院的领导，执行法律、行政法规和国务院的决定、命令，以独立的行政主 体从事活动，直接审计管辖范围内的审计事项；另一方面，审计署作为我国的最高 审计机关，在国务院总理的领导下，主管全国的审计工作。地方审计机关，是指省、 自治区、直辖市、设区的市、自治州、县、自治县、不设区的市、市辖区人民政府 设立的审计机关。 213 审计机关的派出机构 审计法第十条规定：“审计机关根据工作需要，可以在其审计管辖范围内设立派 出机构。派出机构根据审计机关的授权，依法进行审计工作。”按照该条规定，我国 审计机关设立的派出机构有两类，即审计机关驻地方派出机构和驻部门派出机构。 审计署在地方 18 个城市设立了驻地方派出机构，称审计署驻 xxx 特派员办事处。一 些地方审计机关为便于工作也在其审计管辖范围内设立了派出机构。驻部门派出机 构，是审计机关派驻本级政府其他部门的审计机构。现在审计署在国务院 25 个部门 设立了派出机构，一些地方审计机关也根据实际情况设立了驻部门派出机构。 审计机关派出机构是审计机关派出的工作机构，其审计职权依靠派出的审计机 关授予。因此，它不是一级审计机关，而是审计机关的内部机构，只能在审计机关 授权范围内以自己的名义开展活动，作出具体行政行为。 214 审计机关负责人的任免和人员配置 为保证审计机关及其审计人员依法独立行使审计监督权，我国遵循国际惯例对 审计机关负责人的任免程序、撤换以及审计人员的任职条件等，都作了严格规定。 审计署审计长的任免程序是：由国务院总理提名，全国人民代表大会决定人选，全 国代表大会闭会期间由全国人民代表大会常务委员会决定任免；审计署副审计长由 国务院任免。全国人民代表大会有权罢免审计长。地方审计机关负责人的任免程序 是：正职领导人由本级政府行政首长提名，本级人民代表大会常务委员会决定任免， 报上一级人民政府备案；副职领导人由本级人民政府任免。另外，地方各级审计机 关正职和副职领导人的任免，应当事先征求上一级审计机关的意见。在任期内撤换 审计机关负责人，必须符合下列条件之一：一是审计机关负责人因犯罪被追究刑事 责任；二是因严重违法失职受到行政处分；三是因身体健康原因不宜继续担任审计 第二章 我国国家审计体制的现状和评析 11 机关负责人的；四是有不符合国家规定的其他任职条件的。否则，不得随意撤换审 计机关负责人。 审计监督是一项原则性强、业务要求高的工作，要求审计人员要有较高的业务 素质，具备与其所从事的审计工作相适应的专业知识和业务能力。具体来说，审计 机关配备的审计人员既应当熟悉有关的法律、法规和政策，掌握审计及相关专业知 识，有一定的审计或者其他相关专业工作经验，具有调查、综合、专业判断和文字 表达能力，又要遵守依法审计、客观公正、职业谨慎、实行回避、保守秘密等职业 道德。 215 经费来源 审计机关履行职责所必需的经费保证，是审计机关依法独立行使审计监督权的 条件。在我国立法中，行政机关的经费一般不在法律、行政法规中作出规定。但考 虑到审计机关的主要职责是对政府的财政收支进行审计监督，与政府财政部门存在 着直接的监督与被监督关系，这与其他行政机关是不同的。因此，审计法规定，审 计机关履行职责所必需的经费列入财政预算，由本级人民政府予以保证。 216 职责权限 审计机关依据有关财政收支、财务收支的法律、法规和国家其他有关规定进行 审计评价，在法定职权范围内作出审计决定。国务院和县级以上地方人民政府应当 每年向本级人民代表大会常务委员会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审 计工作报告，必要时，人民代表大会常务委员会可以对审计工作报告作出决议，并 且就审计工作报告中指出问题的纠正情况和处理结果向本级人民代表大会常务委员 会报告。 审计机关对本级各部门（含直属单位）和下级政府预算的执行情况和决算以及 其他财政收支情况，进行审计监督。审计署在国务院总理领导下，对中央预算执行 情况和其他财政收支情况进行审计监督，向国务院总理提出审计结果报告。地方各 级审计机关分别在省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长和上一级审计机关 的领导下，对本级预算执行情况和其他财政收支情况进行审计监督，向本级人民政 府和上一级审计机关提出审计结果报告。 审计机关有权要求被审计单位按照审计机关的规定提供预算或者财务收支计 划、预算执行情况、决算、财务会计报告，运用电子计算机储存、处理的财政收支、 财务收支电子数据和必要的电子计算机技术文档，在金融机构开立账户的情况，社 会审计机构出具的审计报告，以及其他与财政收支或者财务收支有关的资料，被审 对我国国家审计体制改革问题的思考 12 计单位不得拒绝、拖延、谎报。审计机关进行审计时，有权检查被审计单位与财政 收支、财务收支有关的资料和资产，必要时有权就审计事项的有关问题向有关单位 和个人进行调查，并取得有关证明材料。 22 对我国现行国家审计体制的评析 在建立国家审计制度的初期，对审计体制我国选择了隶属于国务院的行政型模 式。这种选择是符合当时国情的，特别是在新旧体制转轨时期，财经领域中违法乱 纪和有法不依的情况还十分严重，弄虚作假和信息失真现象仍比较普遍，内部控制 和财务管理不规范的状况还没有根本好转，在这种情况下，实行政府领导下的行政 型审计模式，有利于更好地发挥审计监督在维护财经秩序，加强廉政建设，促进依 法行政，保障国民经济健康方面的作用。主要体现在：一是有利于审计工作贴近政 府出台的各项改革措施和重要工作部署，围绕经济工作中心，服务大局，切实加强 对重点领域、重点部门和重点资金的审计监督，促进政府工作目标和宏观调控措施 的贯彻落实。二是时效性比较强。在各级党委、政府领导和有关部门的积极配合下， 审计机关能够更加直接、有效地实施审计监督，及时发现、处理和纠正各种违反国 家财经法规的现象，积极配合有关部门查处大案要案，较好地发挥审计监督在维护 财经秩序，促进廉政建设，惩治经济犯罪中的作用，从而促进政府各部门依法行政， 加强管理，完善法制，建立健全宏观调控体系。三是有利于各级人大更好地支持和 监督审计工作。按照我国审计法的规定，审计机关每年受政府委托要向人大常 委会报告本级预算执行情况及其他财政收支审计工作报告，这为各级人大了解、支 持和监督审计工作创造了条件。四是地方各级审计机关实行本级政府行政首长和上 一级审计机关领导、审计业务以上级审计机关领导为主的双重领导体制。这种领导 体制有利于增强地方审计机关的独立性，也有利于审计系统加强业务建设，使全国 审计工作形成一个有机的整体。 审计机关成立以来，全国审计机关和广大审计人员紧紧围绕经济工作中心，认 真履行审计监督职责，全面开展预算执行审计和其他各项审计工作，取得了显著成 绩。同时，审计事业也得到了很大发展，初步建立了以宪法为根本、以审计法为核 心的审计规范体系，形成了一支基本适应工作需要的审计队伍，审计工作开始走上 了法制化、制度化、规范化的轨道。因此，从总体上讲，我国现行审计体制是符合 当时我国国情的，能够较好地保障审计机关依法独立行使审计监督权。这些年来， 从中央到地方，各级党委、政府越来越重视和支持审计工作，各级人大和有关部门 第二章 我国国家审计体制的现状和评析 13 对审计工作也给予了有力支持和配合，审计执法环境有了明显改善，为审计工作的 进一步发展创造了有利条件。但同时也应看到，随着我国社会主义市场经济体制的 建立，政府职能的转变，社会主义民主政治的发展，我国现行的国家审计体制已不 能适应社会主义市场经济体制的需要，已严重影响到国家审计的独立性。2003 年中 央电视台面对面记者王志采访李金华的时候，反复追问，审计中刚刚点了财政 部的名，但是“转手你还得跟财政部要钱，你怎么能保证公证？” 我国现行国家审计体制的缺陷主要表现在： 221 国家审计监督权力受到限制 从理论上和法律上说，国家各级审计机关应对本级政府的财政收支和国有企事 业单位的财务收支进行审计监督，但由于国家审计机关的现行管理体制，实际上使 审计监督的权力受到限制。目前，我国国家审计机关实行双重领导体制，一是受同 级政府的领导，二是受上一级审计机关的领导，这就使国家审计机关只是本级政府 的一个工作部门，直接受本级政府的领导，其人事任免权、调动权、奖惩权都掌握 在该级政府首脑手中。因此，国家审计机关难以直接监督本级政府，即使监督也只 是流于形式，审计监督的权力受到限制，使审计监督权力的指向只能向下，而难以 作水平运动。在实践中，审计机关只能审计本级政府各部门及下属的财政预算资金 的使用情况，而对涉及本级政府或首长本身的问题则难以审计，甚至于与审计部门 同级别的有权部门，由于审计部门的后勤保障和外部环境的营造受制于他们，使对 这些部门的审计也难以做到完全依法。李金华审计长就曾多次提到： “审计有时缺乏 一些独立性，特别在地方，一个问题涉及政府或者市长、县长，弄不好就不了了之。 ” 222 国家审计很难客观、公正的进行监督，而成为保护地方主义、局部利益 的工具 由于国家审计机关是各级政府的一个工作部门，因此，在执行法律、法规的过 程中，不可避免地会受到本级政府的行政干扰，其中不少甚至是不正当的行政干扰。 项俊波有一段话，说明了现行国家审计体制对审计结果披露的影响： “有些地方政府 领导在指导思想上，怕揭露问题过多难以承担责任或影响政绩，因而违反规定干预 审计机关依法揭露和处理预算执行中存在的问题；有的还干预审计机关向本级人大 常委会如实报告审计工作情况，人为地要求审计机关将一些重大违法违规问题删去， 特别是当审计查出问题涉及到中央与地方利益关系时，往往从本地区利益出发，对 审计发现的一些严重侵犯和损害中央利益的问题压制不报，隐瞒事实真相，或避重 对我国国家审计体制改革问题的思考 14 就轻，轻描谈写。这种现象越到基层审计机关越是严重。 ” 在这种条件下，国家审 计机关要客观、公正地监督，是很难做到的。 223 国家审计作用的发挥取决于政府领导的重视程度 由于国家审计机关的领导权掌握在各级政府手中，这样，各级政府的主要负责 人的政治素质和品德，成了影响审计工作的重要因素。在领导开明、大公无私、遵 纪守法、重视审计工作的情况下，审计工作就可以大刀阔斧，维护法制的尊严，客 观公正地进行审计监督。如果领导没有原则、目无法纪、无视审计工作的重要性， 其结果：一是审计工作流于形式，放弃原则，大事化小，小事化了，损害国家和人 民的利益；二是坚持原则，做到客观公正监督，就可能形成政府与审计人员的对立， 国家审计的作用也就难以发挥。这两种结果，都不是我们所愿意看到的，都会影响 国家审计作用的发挥，而在现实生活中却屡见不鲜，并且是越到基层审计机关其影 响越是比较突出。 224 国家审计缺乏足够的权威性 由于国家审计现行的管理体制，审计机构属于本级政府的一个工作部门，从而 使审计工作受到本级政府的制约很大，即使在审计业务上规定有某些独立性，也往 往因干部任免等受制于本级政府而无法摆脱地方政府的干预。同时，国家审计机构 的规格、层次不高，国家审计难于做到违法必究，从而使审计工作的权威性受到损 害。 从有关时期国家审计报告中我们可以看到， 有些部门的名字总是反复出现在 “审 计名单”上，有些问题不断重复发生。为什么审计事项的整改情况这么不尽如人意 呢？为什么有些问题总是屡禁不绝、屡禁不止呢？究其原因就是国家审计的权威性 不够。 第三章 改革我国现行国家审计体制 31 改革的必然性 现行审计体制下存在的问题已经在一定程度上影响了审计监督的质量和效力， 阻碍了审计工作的进一步深化。而且在现行审计体制下，上述缺陷很难从根本上予 以解决。改革现行体制，尽快克服其缺陷，使其与我国社会主义市场经济的发展及 审计环境的变化相适应，势在必行。首先，改革和完善现行审计体制是深化审计监 督、增强审计独立性、权威性的需要。应该看到，相对于立法型、司法型审计体制 而言，行政型审计体制具有较浓厚的内部监督色彩。其次，改革和完善现行审计体 项俊波 国家审计法律制度研究 ，北京：中国时代经济出版社，2002 年，第 81 页. 第三章 改革我国现行国家审计体制 15 制是加强权力制衡的需要。无数事实证明，没有监督的权力是危险的权力和极易产 生腐败的权力。18 世纪法国伟大的思想家孟德斯鸠对此有过经典的论述： “一切有权 力的