（行政管理专业论文）转型期我国公共行政价值取向变革研究.pdf

中文摘要 摘要 近年来，公共行政改革在世界范围内得以蓬勃开展，而在这场运动中始终蕴 含着的一条主线是公共行政价值取向的变革。根据我国现阶段国家和社会发展的 整体状况和方向，对转型期我国公共行政价值取向的变革进行分析具有特殊的时 代意义和社会意义，必然有助于把握我国行政改革的脉搏、推动经济政治状况的 改进、实现社会的健康、和谐和可持续发展。 本文借助公共行政价值取向的相关理论阐释，通过对西方公共行政改革的理 论与实践发展阶段的系统回顾，详尽探讨了西方公共行政价值变革的脉络。契合 西方公共行政价值取向变革的现代走向，本文在对我国转型期公共行政价值取向 变革的背景、现状和动力进行系统分析的基础上，指出了2 1 世纪我国政府公共行 政价值取向变革的方向、原理和意义。 本文最后指出，要实现我国政府公共行政价值取向的系统变革需要进行框架 体系重构：需要转换价值理念，寻求价值支持；需要重塑相关制度，寻求制度支 持；需要变换政府功能，寻求政府角色支持；需要创新政府社会治理模式，保证 行政合理运作；需要培育服务行政文化，寻求文化支持；还需要转变政府官员的 价值观，寻求变革的行动载体。 关键词：公共行政，价值取向，变革研究，转型期 英文摘要 a b s t r a c t i nr e c e n ty e a r s ，t h er e f o r mo f p u b l i ca d m i n i s t r a t i o ni sv i g o r o u s l yd e v e l o p i n gi nt h e w o r l d ，t h r o u g h o u tt h i sm o v e n l e n _ t ，a s am a s t e rl i n e ；t h et r a n s f o r m a t i o no fv a l u e o r i e n t a t i o no fp u b l i ca d m i n i s t r a t i o ni s a l w a y sc o n t a i n e d a c c o r d i n gt ot h eo v e r a l l c o n d i t i o na n dd i r e c t i o no ft h ed e v e l o p m e n to ft h ec o u n t r ya n dt h es o c i e t yi np r e s e n t s t a g eo fo u rc o u n l l y , i nt h er e f o r m i n gt i m e ，t h e r ea r es p e c i a lt i m es i g n i f i c a n c ea n dt h e s o c i a ls i g n i f i c a n c eo nt h ea n a l y s i so ft h ev a l u eo r i e n t a t i o no fp u b l i ca d m i n i s t r a t i o ni n 0 1 1 1 c o u n t r y , i ti si n e v i t a b l yh e l p f u lt 0g r a s pt h ep u l s eo fa d m i n i s t r a t i o nr e f o r mo fo u r c o u n t r y , t oi m p r o v et h ee c o n o m i c a la n dp o l i t i c sc o n d i t i o n , t ot h er e a l i z et h eh e a l t h y h a r m o n i o u sa n ds u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n to f o u rs o c i e t y w i t ht h e a i do fr e l a t e dt h e o r ye x p l a n a t i o no ft h ev a l u eo r i e n t a t i o no fp u b l i c a d m i n i s t r a t i o ni nt h i sa r t i c l e , t h r o u g hs y s t e mr e v i e wt ot h ed e v e l o p m e n to f p h a s er e f o r m t h e o r ya n dp r a c t i c eo fw e s t e r np u b l i ca d m i n i s t r a t i o n ，i tw a se x h a u s t i v e l yd i s c u s s e do n t h ev e i no f t h et r a n s f o r mso f t h ev a l u eo f p u b l i ca d m i n i s t r a t i o ni nt h ew e s t e r n i no r d e r t oc a t e r st ot h em o d e r nt r e n do fo r i e n t a t i o nt r a n s f o r m so fv a l u eo fw e s tp u b l i c a d m i n i s t r a t i o n ，i nt i n sa r t i c l e ，o nt h eb a s i co f t h es y s t e ma n a l y s i so nt h eb a c k g r o u n d ，t h e p r e s e n ts i t u a t i o na n dt h ep o w e rw h i c he x i s ti nt h et r a n s f o r m so ft h ev a l u eo r i e n t a t i o no f p u b l i ca d m i n i s t r a t i o ni no u rc o u n t r y , i th a dp o i n t e do u tt h et r a n s f o r m sd i r e c t i o n , p r i n c i p l ea n ds i g n i f i c a n c eo ft h ev a l u eo r i e n t a t i o no fp u b l i ca d m i n i s t r a t i o ni no u r c o u n t r yi n2 1s tc e n t u r y f i n a l l yt h i sa r t i c l ep o i n t e do u t , i no r d e rt or e a l i z es y s t e mt r a n s f o r mo fv a l u e o r i e n t a t i o no fg o v e r n m e n tp u b l i ca d m i n i s t r a t i o ni n0 1 1 1 c o u n t r y , i tn e e d st oc a t t yo nt h e h e a v yc o n s t r u c t i o no fs y s t e mf r a m e ：i tn e e d st ot r a n s f o r mt h ev a l u ei d e a ，t os e e kt h e s u p p o r to f v a l u e ；n e e d st or e m o l dt h ec o r r e l a t i o ns y s t e m ，t os e e kt h es u p p o r to fs y s t e m ； n e e d st ot r a n s f o r mt h ef u n c t i o no fg o v e r n m e n t ，t os e e kt h e s u p p o r to fr o l eo f g o v e r n m e n t ；n e e d st 0i n n o v a t et h ep a t t e r no fs o c i a lg o v e r n m e n t , t og u a r a n t e et h e r e a s o n a b l eo p e r a t i o no fa d m i n i s t r a t i o n ；n e a d st oc u l t i v a t e 也ec u l t u r eo fs e r v i c e a d m i n i s t r a t i o n , t os e e kt h es u p p o r to fc u l t u r e ；a l s on e e d st ot r a n s f o r mo f f i c i a l sv a l u e s o f g o v e r n m e n t ，t os e e kt h em o t i o nc a l t i e ro f t r a n s f o r m a t i o n k e yw o r d s ：p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n , v a l u eo r i e n t a t i o n , r e s e a r c ho ft r a n s f o r m a t i o n , t r a n s i t i o np e r i o d i n 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取 得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文 中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得重废太堂 或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本 研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：李勇签字日期：乃一j 7 年瑚节日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解 重废太堂有关保留、使用学位论文的 规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许 论文被查阅和借阅。本人授权重废太堂可以将学位论文的全部或部 分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段 保存、汇编学位论文。 保密( ) ，在年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密( ) 。 ( 请只在上述一个括号内打“”) 学位论文作者签名：李勇导师签名：硐压斫 签字日期：刃9 7 年，月节日签字日期：刀7 年f 月，f 日 1 绪论 1 绪论 1 1 研究的背景 二十多年的改革开放以及社会转型使中国发生了翻天覆地的变化。但与此同 时，社会经济的发展、外来文化的冲击、大众传媒的膨胀、贫富两级的分化，使 得中国许多有益的传统价值观在市场化改革浪潮中受到巨大冲击，社会新的统一 的价值观还没有形成，因而文化迷失、价值迷茫是不争的事实。在整个社会的变 革过程中，部分社会成员把经济利益作为评判一切的终极标准，“功利”和“浮躁” 成为社会心理的现实写照，甚至在部分官员和老百姓中盛行着拜金主义、享乐主 义、极端个人主义、道德虚无主义等思想，由此滋生了大量危害市场经济健康发 展的社会失范行为。因此，整个社会的价值扭曲必然对公共行政领域带来影响， 政府及官员中存在的失范行为召唤着公共行政价值取向的变革。 中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定中，提出了“社 会主义核心价值体系”范畴，包括马克思主义指导思想、中国特色社会主义共同理 想、以爱国主义为核心的民族精神和以改革创新为核心的时代精神、以“八荣八耻” 为主要内容的社会主义荣辱观，要求把社会主义核心价值体系融入国民教育和精 神文明建设全过程，贯穿现代化建设各方面。2 0 0 7 年两会期间“加紧构建社会主义 核心价值体系”的呼声再度高涨，代表们纷纷献计献策，希翼尽快形成具有中国特 色的、获得国民普遍认同的价值取向，以凝聚起全社会的力量，促进社会和谐与 国家建设。 与此同时，近年来党和国家提出的科学发展观战略和社会主义和谐社会思想， 高度倡导“和谐”、“以人为本”等理念，从思想意识、制度安排、政策供给和行为准 则等层面对社会作了全面规定，这为我国公共行政价值取向提供了契机。在公共 行政领域，近年来兴起的服务型政府改革、法治型政府改革、责任型政府改革等 无论是从理论建设还是在实践改革层面，都为公共行政价值取向的变革做了坚实 的铺垫。因而，做好转型期政府公共行政价值取向变革研究的课题具有时代性、 紧迫性、针对性和现实性。 1 2 研究的目的和意义 研究目的 1 1 为了把握公共行政在理论研究中的正确方向，澄清公共行政在理论研究中的 不足，加深对这一问在理论上的认识进而完善公共行政理论。 2 1 对我国公共行政改革的方向进行反思。改革的实践需要有改革的理论，而公 重庆大学硕士学位论文 共行政价值观的问题无疑涉及公共行政理论中核心的问题。目前，我国正处于转 型的关键时期，服务型政府已成为我国政府转型和公共行政改革的目标选择，而 我国的公共行政改革在实践上还很滞后，仅仅停留于改革的表层，如目前政府改 革更多地关注政府职能转变、精简行政机构、简化行政程序、提供“一站式”的便民 服务，还有的大力倡导政府要如何如何提供公共产品和公共服务等等，其实这些 很多还仍然是操作层面的东西。因此，要弥补转型期我国行政改革在实践上的这 些不足，就要对公共行政价值取向问题进行深入的理论研究，以取得改革的突破。 课题学术与实用意义 i ) 对公共行政价值取向研究( 尤其是对西方公共行政价值取向演变的考查) ， 有利于把握现代公共行政和公共管理发展的脉搏，也有利于把握2 1 世纪公共行政 的走向和发展趋势。现代公共行政理论和思想的源头产生于西方( 英国、德国和 美国) ，迄今为止，公共行政的理论发展最成熟、最完备也在西方尤其是美国。在 2 1 世纪的今天，整个世界都处于极度变革和转型中，因此，时刻保持对西方公共 行政学派的演变、西方公共行政的改革和西方最新公共行政学术前沿的高度关注 ( 而这里面时刻蕴含着公共行政价值取向的变革) ，已成为推动我国公共行政走向 现代化、科学化和制度化建设的巨大的外在动力。 2 1 对我国转型时期公共行政价值取向变革进行研究具有一定的理论意义和学 术价值。首先，它契合了现代公共行政发展潮流和现代公共行政价值取向演变的 趋势。我们把研究的视角从国内转移到国外，再从国外转移到国内，通过比较可 以发现中外公共行政在价值取向上的相通之处，因此，二者相融合既能使我们站 在时代的前沿又能使我们探寻中国特色的公共行政之路。其次，它具有理论上和 学术上的紧迫性。转型的实践需要有转型的理论，政府改革、政府转型和政府创 新需要首先有政府价值观、价值取向的转型、变革和创新。我国的公共行政不是 要跟着西方的理论走，而是要从中国实际出发来建构自己的理论，公共行政价值 观的问题实际上涉及到公共行政、公共管理的本质、价值根源和观念范式等深层 次问题，对这些问题的研究能够使我们的国家产生出适合自身经济形态、社会制 度和意识形态的公共行政价值，具有重大的理论意义。正如张康之和刘祖云所说： “公共行政价值观( 取向) 乃公共行政之魂”。因此，对我国政府公共行政价值取 向进行进一步的分析，能使我们更清晰地认识我国公共行政在理论上还存在的缺 陷，真正把握我国公共行政的本质、原理、原则以及发展方向，从而有助于推动 我国行政管理学理论的发展。 3 ) 在实践上，能够推动我国行政管理体制改革和政府改革的顺利进行。在我国 现阶段行政改革和政府转型的关键时期，尤其是服务型政府构建、公共服务体制 改革和社会管理体制改革等深入进行，对公共行政价值取向的变革研究具有实践 2 1 绪论 上的重要性和紧迫性。首先，有利于解决转型时期我国存在的一些棘手问题。2 1 世纪第二次转型对我国政府带来巨大的挑战，如贫富分化严重、人与自然不和谐、 区域发展不协调、经济社会发展不协调、社会矛盾凸现，而由此带来的社会不稳、 社会失序、社会危机，进一步加剧中国走向高风险社会的可能。这些问题与政府 改革的相对滞后有关，而这些问题的妥善解决也离不开政府改革，而政府公共行 政价值取向的变革是政府变革的先声。其次，有利于我国政府在公共行政改革的 实践中制定科学、合理、适时和正确的公共政策，公平地提供公共产品和公共服 务。能使我们的政府向现代化、民主化、公正化和人本化方向发展，而这些必须 通过政府的公共政策落实到具体的实践改革层面。 4 ) 能够克服实践层面行政改革的悖论和矫正“政府重塑”的不当崇拜，有利于把 握我国政府在行政管理实践中的运作方向。转型时期，西方的新制度经济学、公 共选择理论、新公共管理理论与“政府重塑”的实践以及我国政府改革的传统惯性都 对我国行政改革的实践造成很大影响，甚至在某种程度上是一种误导，这种误导 既是实践的误导更是观念的误导、价值观的误导。由此形成了我国公共行政改革 的悖论与困惑，既要改造我国的传统行政模式和行政价值观，又要矫正西方行政 的理论与实践对我国行政改革在思想和实践中造成的误导。对公共行政价值取向 的变革研究能使我们在构建服务型政府的实践中重新审视诸如“权力导向”、“发展 主义”、“以效率为中心”、“政府市场化运作”、“政府经营”以及“顾客导向”等行政 改革取向，寻求用正确的行政价值观对行政改革实践的有力支持，从而可以把握 我国公共行政改革的灵魂与方向。 1 3 研究技术路线和结构框架 技术路线 在平时阅读一些翻译的外国著作中，本人开始对公共行政学产生兴趣和经常 进行独立思考，加上受老师启迪以及经常与同学进行学术交流，由此初步确定了 这样一个论文题目；然后主要通过文献阅读法，通过c n k i 、万方、维普、学校图 书馆、电子图书馆以及b a i d u 和g o o g l e 搜索，全面查阅国内外有关公共行政价值 研究方面的文献，并对这些文献进行梳理，认真阅读，剖析其优缺点，提出自己 的见解，进一步完善自己的题目，并初步梳理自己的论文框架体系；与老师和同 学再次进行交流并从他们那里得到可喜的反馈意见，对论题的内容进行修改完善； 最后再一次有目的有针对地查阅与内容相关的资料，做到一边阅读、一边思考、 一边写作。 结构框架 论文主要分为三部分： 3 重庆大学硕士学位论文 第一部分是绪论。主要讲述了论文的研究背景、研究目的、研究的学术和现 实意义、研究的内容和技术路线，对国内外公共行政价值取向的研究作了简要回 顾。 第二部分是正文。包括四部分。 1 1 公共行政价值取向的一般理论阐释； 2 1 西方公共行政价值取向变革的理论概述； 3 1 我国政府公共行政价值取向的变革分析； 4 ) 我国政府公共行政价值取向变革的框架体系重构。 第三部分是结束语。包括本文研究的主要观点、创新之处和不足之处。 1 4 国内外研究现状 国外研究概况 公共行政价值取向的研究一直是西方公共行政和公共管理的重要议题，它伴 随着西方公共行政理论和流派的变革、公共行政范式转换、公共行政改革与发展 的全过程。近年来，伴随着西方重塑政府的理论与实践，越来越多的西方公共行 政学者和改革家把关注公共行政的焦点放到了公共行政的价值取向上，学者们在 对行政学理论、公共行政改革与公共管理改革研究中贯穿了一种以公共行政价值 取向为主线的思想。他们往往从不同的途径对公共行政进行研究，有的从政治的 角度，有的从管理的角度，有的从法律的角度，有的从组织的角度，有的从伦理 的角度，还有的从范式变革的角度进行研究，但其中均包含了对价值观的研究， 各研究途径要么直接涉及公共行政价值取向问题，要么无意识之中蕴含着对公共 行政的价值倾向问题。同时，价值观( 取向) 之争一直贯穿于人类社会的公共行 政发展的理论和实践的过程。 公共行政的价值观之争源于西方社会中两种普遍存在的相互矛盾和相互争斗 的传统哲学观，以及直接继承了美国政治中所存在的两种相互冲突的思想传统。 在公共行政的哲学传统上，西方社会一直存在着两大派别即柏拉图主义和亚里士 多德主义。在公共管理者如何将公共的决定应用于实践方面，柏拉图主义强调执 行社会的公共决定，认为不存在行政自由裁量权问题即认为公共管理者能够 简单地、中立地和成功地使用法律，可以通过特定案件中的正义去换取对法律一 般形式的遵守，因此，“中立”、“效率”和“经济”便成为支配柏拉图主义在政治和行 政上的理想标准。与此相反，亚里士多德承认自由裁量权的模糊性，认识到公共 管理者需要依赖实体的规范价值去指导他们解释法律和配置资源这一事实，认为 对法律应当按照更为普遍的正义目的进行解释，而这普遍的正义是法律所追求的 最大化的目的，并争辩到，适用法律而不考虑公平将导致非正义。可以说亚里士 4 1 绪论 多德主义这种强调“基于公平程序对于达成行政决定的价值”和柏拉图主义的“法 律适用”之间的争辩已经初步涉及到了政治和行政的价值问题了。美国建国时期就 存在的汉密尔顿主义和麦迪逊主义两大政治和行政传统的冲突，这对以后的美国 公共行政产生了极大的影响，甚至成为后来美国公共行政价值冲突的直接源泉。 亚历三大汉密尔顿( a l e x a n d e rh a m i l t o n ) 主张建立一个有活力的国家，主张强有 力的行政。行政的任务就是有效地执行已经公开的目标，主张公共行政要建立统 一行政机构，进行统一指挥，单一的权利中心同时也意味着单一的责任中心 ( o s t r o m ，1 9 7 3 年) 。而詹姆斯麦迪逊( j a m e sm a d i s o n ) 认为行政和组织问题直 接关系到扩大民主概念的问题，主张政府必须分权，以使每个公民亲自参加到公 共行政管理中来，政府必须教授人民政治智慧并培养独立的公民意识( l y n t o n c a l d w e l l ，1 9 4 4 年) 。这两大政治与行政传统之争也对后来的公共行政价值取向演变 产生了很大的影响。 公共行政学作为一门科学或学科之后，西方国家尤其是美国对公共行政价值 取向或价值观的研究，主要集中于公共行政学者的著作中，通过公共行政流派的 演变和公共行政实践的发展体现出来。从1 8 8 7 年威尔逊( w i l s o n ) 发表论文行 政学之研究标志着公共行政学诞生开始，西方公共行政的理论和实践就沿着不 同的方向、不同的价值取向、不同的研究途径和不同的研究方法发展。概括起来 经历了传统公共行政的官僚制范式的价值取向、民主公共行政范式的价值取向、 新公共管理范式的价值取向以及后新公共管理时代的公共行政价值取向等发展过 程。威尔逊、怀特、古德诺、厄威克、威诺比强调政治行政二分，强调效率， 强调企业管理技术；弗雷德里克泰勒( f r e d e r i c t o nt a y l o r ) 在科学管理原理一书 中强调机械式的科学管理、职能分工和动作研究；h 法约尔( f a y 0 1 ) 在工业管理 与一般管理一书中提出管理职能( 计划、组织、指挥、协调和控制) 和管理十 四原则；马克斯韦t f l ( m a xw 曲盱) 在经济与社会( 下) 一书中提出行政组织体系 理论和对官僚制进行深入论述，强调工具理性和非人格化；赫伯特西蒙( h e r b e r t s i m o n ) 在管理行为一书中论述了决策、理性行政模式，可以说这些流派和观 点均在一定程度上反映了传统主流公共行政的价值观。 迪莫克、沃尔多、罗伯特达尔以及后来的新公共行政学派则坚持民主行政的 价值取向，并对传统主流公共行政提出警告和质疑并进行挑战和批判。沃尔多 ( w a l d o ) 的行政国家和罗伯特达尔( r o b e r td a l l ) 的多头政体一参与和反对 以及乔治弗雷德里克森( g e o r g ef r e d r i c k s o n ) 的新公共行政等书中均是从宪政 主义层面对公共行政进行论述，此外，康特妮和马克霍哲( k a n g t e r da n dm a r ch o l z e r ) 在新公共行政：寻求社会公平与民主价值一文中深入而细致地阐述了新公共 行政的社会公平、代表性、响应性、参与和社会责任感等公共行政价值，标志着 5 重庆大学硕士学位论文 公共行政已经开始摆脱价值中立，开始思考公共行政的价值和信仰问题，反应了 与传统主流公共行政截然不同的观点和价值向。 从2 0 世纪7 0 年代开始西方公共行政又开始走入另一种价值取向和另一种研 究途径，即市场、经济和管理途径。在布坎南( b u c h a n a n ) 的思想、尼斯坎南( n i s k a n e n ) 的官僚制与公共经济学以及奥斯特罗姆( o s 仃o m ，1 9 7 1 ) 的美国公共行政 的思想危机中均蕴涵着公共选择理论的思想，从而把公共行政的价值取向引向 它处。戴维奥斯本( d a v i do s b o r n e ) 和特德盖布勒( t e dg a e b l e r ) 的改革政府：企业 家精神如何改革着公营部门、简莱恩( j a nl a n e ) 的新公共管理、麦克尔巴泽 雷( m i c h a e lb a r z e l a y ) 的突破官僚制：政府管理的新愿景以及欧文e 休斯( o v e r h u g e ) 的公共管理导论中均大量介绍和论证了新公共管理思想，主张从管理主 义的层面对官僚制进行改造，他们借鉴私营部门，对公共部门的管理结构、管理 技术、管理模式和管理流程进行再造，崇尚政府市场化、社会化和企业化。 最近许多公共行政学者又主张从宪政层面、民主层面以及伦理层面来反思新 公共管理的“偏离的公共行政价值”。库珀( c o o p e r , 1 9 9 0 ) 在行政伦理学：实现行 政责任的途径一书中明确表达了“价值是公共行政的灵魂”这样的观点；戴维h 罗森布鲁姆( d a v i dr o s e n b l o o m ) 和罗伯特s 克拉夫丘克( r o b e r tk r a v c h u k ) 公共行 政学：管理、政治和法律的途径一书中比较系统和综合地论述了公共行政不同 视角下的价值，认为传统管理途径的公共行政价值是3 e ( 效率、效能及经济) ，新 公共管理途径( n p m ) 的公共行政价值强调成本一效益和顾客的回应性，政治途 径的公共行政价值是代表性、回应性及责任性，法律途径的公共行政价值是宪法 的诚实和公正、正当法律程序、实质权利、平等保护和公平；乔治弗雷德里克森 ( g e o r g ef r c d c r i c k s o n ) 在公共行政的精神一书中则涉及了公共行政的领域、范 围、任务和价值观等公共行政原理问题，分析了公共行政的社会公平、伦理和责 任等涉及到公共行政的精神的问题。查尔斯j 福克斯( c h a r l e sjf o x ) 和休t 米勒 ( h u g e t m i l l e r ) 的后现代公共行政一话语指向则从一个全新的角度提出了话语 理论，认为公共行政的能量场是一种灵活的、民主的话语性的社会形态结构，这 是一种民主取向的理论。罗伯特b 登哈特在新公共服务：服务，而不是掌舵一书 中深深地反思了以前的老公共行政和新公共管理观，并明确提出对主流的新公共 管理范式进行挑战，对新公共管理的“3 e ”价值观进行超越，取而代之的是诸如民 主、公民权、公共服务等基于宪政主义层面的价值理念和行为选择。这些比较有 影响力的观点标志着西方公共行政的价值取向正在或即将发生一些显著的变化。 可以说国外公共行政学者对公共行政和公共行政的价值、价值观或价值取向 的研究，已经把公共行政的发展一步步的推向前去，尽管它们往往交织在一起使 研究的问题更复杂，但为我们研究西方的公共行政和我国的公共行政提供了新的 6 1 绪论 视角，为中外公共行政价值走向的比较研究提供了丰富的国外素材。 国内研究概况 与西方公共行政相比，我国的公共行政起步较晚并且发展程度不高。我国真 正开始对公共行政进行系统研究，并把它作为一种独立的科学、学科和职业是2 0 世纪8 0 年代中期，它是从政治学里面分化出来的一门交叉性的综合性的新型学科。 国内学者在大量翻译和引进国外公共行政和公共管理的著作中大力发扬“拿来主 义”和“独立创新”的精神，产生不少中国学者自编自写的关于公共行政方面的教材、 专著和学术论文，并且有的学术水平相当高，出现了大批公共行政学者，推动了 我国公共行政在理论上和实践的发展。在这些对中国公共行政和政府进行研究的 学术成果中，有的学者注重翻译、引进、借鉴和吸收外国尤其是美国公共行政的 理论和经验，有的学者注重独立自主，把研究重点放在研究中国的历史文化传统 和中国具体的公共行政实践问题，有学者把这二者相结合；经济学背景出身的学 者喜欢把研究重心放在公共行政的经济制度分析层面和管理技术层面，政治学和 法学背景出身的学者喜欢把关注的焦点放在宪政主义层面，注重研究公共行政与 政治( 制度) 、法律( 制度) 的关系，哲学、伦理学和社会学背景出身的学者注重 公共行政的人文关怀，关注它的道德、伦理和信念等方面。可以说，在中国转型 的特殊年代里，这些不同出身、不同研究倾向的学者对公共行政的不同视角的关 注无不包含着自身对公共行政价值、价值观或价值取向的愿望和祈求。 我国很多学者对西方公共行政及公共行政价值问题进行总结性研究。南京师 范大学金太军教授在西方公共行政价值取向的历史演变中详细介绍和系统分 析了西方传统公共行政学、新公共行政学以及新公共管理学等不同公共行政范式 下的不同公共行政价值观在不同阶段的历史演变过程。中山大学的陈干全在论 公共管理的基本原则与价值取向一文中从公共管理的角度论述了西方公共行政 的价值之争问题，分析了公共管理的公平与正义原则，以及提出重建公共管理的 规范性基础的问题。占绍文在公共行政范式的双重转型一从管理理念到价值取 向一文中从西方的范式转换角度透视公共行政价值，并提出从哲学视野来透析 范式转换，即由非人格化到人格化、过程功利主义到结果功利主义的价值转换。 武汉大学教授胡象明在论政府政策行为的价值取向一文中从又一分析框架出 发把公共行政价值取向问题分为几类，一是西方传统政治学和公共行政理论把政 府认为是社会利益的代表，其政策行为的价值取向是公共利益，二是现代团体主 义政治理论把团体利益作为公共行政的价值取向，三是公共选择理论则把个人利 益作为公共行政的价值取向，而他对这些都进行了辨证地批判，认为只有马克思 主义才科学地解决了政府政策行为的价值取向问题，即采用阶级分析法把统治阶 级的阶级利益作为公共行政的价值取向。 7 重庆大学硕士学位论文 有许多中国学者专门对国外的当前的主流公共行政理论( 即新公共管理理论 及其倡导的价值观) 进行分析、审视、甚至批判。中国人民大学教授张成福在公 共行政的管理主义反思与批判一文中专门对公共行政的管理主义取向进行理性 分析并给予辨证地批判，重申2 1 世纪的公共行政要关注公共行政的公共性、关注 政府与社会、市场和公民的互动，不可陷入偏狭的陷阱。浙江大学郁建华、吴国 骅的超越新公共管理：基于政治层面的分析一文认为新公共管理只专著于从组 织结构、管理技术和管理运作模式的层面对官僚制进行抨击，其实并没有找到问 题的根源，在于他们并没有从政治路向层面来理性回答官僚制的问题，并认为这 叫“牛头不对马嘴”。南京大学的黄健荣、杨占营在新公共管理批判及公共管理 的价值根源中批判了新公共管理基于管理主义层面的“3e 1 ，价值，以及企业化政 府模式的政府商业化价值体系，主张在公共管理领域实现价值转换势在必行，强 调公共性的伦理基础，民主行政、公共服务型政府与参与式管理作为公共管理体 制创新的基本取向，这里蕴涵着公共行政价值取向的转变问题。中共中央党校的 杜学中在政府的市场化一西方公共行政改革的基本价值取向中只是从客观中 立的角度详尽地介绍了政府市场化、政府企业化的情况和带来广泛影响，而对这 i 一现象并没有多加评论。 此外，我国也有学者对公共行政及其价值问题进行本土化研究。目前国内最 著名的公共行政学者之一张康之教授从哲学、伦理学以及行政伦理学的视角出发， 表达了自己对我国公共行政及其价值问题的独特看法，他试图通过完全的本土化 研究来建构一个适合中国的公共行政学的制度框架，他根据马克思主义的辨证唯 物主义和历史唯物主义来对人类社会公共行政的社会治理模式的框架体系进行重 新划分，认为，农业社会人类所拥有的是一种统治型社会治理模式，工业社会人 类所拥有的是一种管理型社会治理模式，而在后工业社会人类拥有的则是一种服 务型社会治理模式，他在这样的一种框架体系中表达了对公共行政的伦理、道德 和服务的向往。在伦公共行政领域中的价值选择中，他对行政价值体系的行 政价值确定、行政价值选择和行政价值追求等内容进行了分析；在走向现代化 的行政价值选择中，认为在行政价值的现代化进程中需要从传统历史文化中吸 收合理因素，崇尚群体、注重道德和维护权威；而在论公共行政从“效率导向” 向“公正导向”转变一文中论述到，公共行政的转型要由2 0 世纪的“效率导向”转 向2 l 世纪的“公正导向”。中山大学蔡立辉教授的论公共行政发展的民主价值取 向与政府行政模式的转换一文，借助对西方公共行政的民主价值取向的分析来 探讨我国政府行政模式的合理转换，并提出相应的对策。而中山大学的陈瑞莲教 授则在全球化时代的公共行政危机与重构一从价值观与合法性的视角看一文 中论述了全球化对我国公共行政带来的挑战，全球化使政府的行政价值取向更复 1 绪论 杂，主张要在公共行政的效率、公平和国家主权间寻求平衡，并提出重构的对策 来解决公共行政面临的危机。北京师范大学教授汪大海在从“发展主义”到“以人 为本l 双重转型背景下中国公共管理的路径转变中认为中国公共管理的路径选 择应以人为逻辑起点，构建全面、均衡、协调、可持续与可治理的社会，实现由“发 展主义”转向“以人为本”的方向性调整。中国行政管理学会副秘书长贾凌民在2 1 世纪的公共管理：政府管理理念转变与创新中主张依托“三个代表”重要思想，树 立中国新一届政府的“立党为公，执政为民”的执政理念，确立服务政府理念、责任 政府理念、法治政府理念、廉价效能理念和创新政府理念，这为我们分析我国政 府公共行政的价值理念的转变有启发。北京大学的陈庆云等在公共管理理念的 跨越：从政府本位到社会本位一文中也对我国的公共管理理念作了深入分析， 并提出了公共管理的几种模式，即集权模式、民主化模式、社会化模式、自主化 模式以及多中心模式。赵晖在我国公共行政改革的价值取向中则认为公共行 政的价值是要为公众服务，实现由权力行政向服务行政转变，为此必须做到：树 立现代民主管理理念、强化公共责任意识、实行社会满意服务原则、推行以市场 化为导向的公共服务。此外，学者刘祖云在行政价值观乃公共行政之“魂”一文 中，从行政主体、行政管理过程以及行政文化环境等角度，分析了行政价值观在 公共行政中的地位和作用。徐凌在经济转轨时期的中国行政价值观透视中从 行政价值体系的目的子系统、手段子系统、规则子系统和制衡子系统等角度，对 我国由计划经济向市场经济转变时期的行政价值体系进行探讨。而周奋进在浅 析行政价值观的三个误区中论述了行政价值主题错位、行政价值取向上的目的 性偏差和用市场经济价值取代公共行政价值等误区。 综上所述，近几年来，我国学者对公共行政的价值问题研究取得了很大的成 绩，但很多学者只是提出政府公共行政价值取向应该是什么，而对为什么和如何 实现价值取向转变却论述不够，或者论述分布地比较零散缺乏系统性。因此，对 此问题还需进一步完善研究。 1 5 研究的创新与不足之处 本文创新之处 1 ) 把中西方公共行政价值观相结合进行研究。目前的研究文献对中西方公共行 政价值观相结合研究显得不够，本文较为深入和细致地探讨了西方公共行政价值 观的发展历程，并有意识地把中西公共行政价值取向的变革做了比较，为研究我 国的行政价值观提供更广阔的视角。 2 ) 公共行政价值取向的变革与我国社会转型、政府转型和全球化转型等有机地 联系在一起。尤其是以服务型政府的理论研究和实际建设为契机。 9 重庆大学硕士学位论文 3 ) 指出了实现公共行政价值取向变革的思考维度、制度框架和思路选择。本文 把公共行政价值取向的变革与整个政府改革结合在一起，因此，公共行政价值取 向的变革也并不是孤立进行的，需要行政改革的其他一系列配套改革体系作保证 和支持。 本文不足之处是；由于公共行政价值取向的变革问题是一个较为抽象的理 论问题，加上本人知识、能力限制以及相关资料的限制，论文存在许多不足的地 方。表现在：本文主要是理论论述而欠缺实证方面的分析；对公共行政价值取向 变革分析的理论功底有待加强；公共行政价值取向变革的思路方面有待进一步细 化，构建的具体方案还有待进一步探讨等。这些都还需要本人在以后的学习和工 作中进行不断研究。 1 0 2 公共行政价值取向的一般理认阐释 2 公共行政价值取向的一般理论阐释 2 1 公共行政价值取向的内涵界定 2 1 1 价值及价值取向 价值 “价值”一词在不同的时代、不同的领域以及在不同的学者眼里，具有不同的内 涵。它与古代梵文和拉丁文中的“掩盖、保护、加固”等词义有渊源关系，是它们派 生出“尊敬、敬仰、喜爱”的意思才形成了价值一词的“起掩护和保护作用的，可珍 贵的，可重视的”基本含义。回这是价值的雏形，它的渊源和演变为后来者的研究 奠定了基础。 西方学者对价值很有研究，然而价值本身的复杂性使得西方学者并未在这个 问题上取得共识，价值的定义依然多种多样。从事价值论研究的著名学者富兰克 纳总结了西方价值一词的基本含义及其使用情况，他认为，“价值”及其同源词、复 合词，以一种被混淆和令人混淆然而广为流行的方式，应用于我们的当代文化中 不仅应用于经济和哲学中，也应用于其他社会科学和人文科学中。价值在西 方的孕育和发展最初始于西方的经济学，或者说是由当时所谓的政治经济学的推 动，因此，价值一时成为西方经济学者所推崇的经济学中价值理论的中心术语。 同时，价值从来都是和哲学领域分不开的，从来都是伴随哲学的发展而发展的， 从来都是哲学家重点研究的核心的东西。如西方著名的哲学家尼采主张要在更加 广泛的意义上来理解价值和价值准则的概念，并在人们的思想中赋予这些概念以 重要的地位。这就奠定了一般价值理论的基础，使得它在整个欧洲大陆很快的传 播开来。后来，其它一些领域的学者如培根、杜威、泰勒等对价值进行进一步创 新和发展，把“价值”、“价值准则”这些概念广泛地扩展到心理学、社会学、管理学 和其它社会科学和人文科学，甚至引入日常谈论领域之中。 即便是在对价值产生最大影响的哲学和哲学家那里，价值的用法也不一致。 富兰克纳( f ul a n k e n a ) 把它们大致归纳为几类：一是把“价值”用作抽象名词，它在 狭义上只包括可以用“善”、“可取”和“值得”等术语来恰当地表示的东西；在广义上 则包括了各种正当、义务、美德、美、真和神圣。二是把“价值”当作一个更具体的 名词，往往是用来指被评价、判断为有价值的东西，或被认为是好的、可取的东 西，也被用来指有价值或是有价值而且好的东西，“各种价值”就意味着“有价值的 各种东西”、“好的各种东西”或“各种善”。三是把“价值”一词作为“评价”、“作出评 价”和“被评价”等词组的动词之用。富兰克纳同时还指出，像这样对西方学者的“价 。马克思思格斯全集( 第2 6 卷i ) m 北京：人民出版社，1 9 7 4 年版，第3 2 7 页 l l 重庆大学硕士学位论文 值”用法进行概述还远远不够，像价值这样的词可以、也的确还有多种多样的用法， 即使我们小心翼翼地使用它们也是如此；遗憾的是，在哲学和其他学科中人们往 往并不小心翼翼地使用它们。在使用这些术语时，人们应当选择一个清晰而又系 统的方案，并力图前后一致。 我国学者对价值的定义也有不同的看法。中国社会科学界一般认为价值是指 在商品中的社会必要劳动，或者是指客观事物的有用性和具体的积极作用。更多 的学者从哲学价值论的视角来对价值概念进行不同的诠释。有的认为价值是指客 体对主体的意义，是客体的属性对于满足主体需要的积极意义( 正价值) 或消极 意义( 负价值) ，体现为客体对主体的生存和发展的效用。有的认为：“价值是一 切能满足人和社会需要的东西。换言之，是指满足人和社会需要的那种属性，即 物对人和社会的有用性，是指对人的生存、发展和享受具有积极意义的一切东 西。囝还有学者认为：“价值既不是有形的、具体的存在所构成的实体，也不是客 体对象与主体需要之间的满足与被满足的关系，而是人类所特有的绝对的超然指 向。” 马克思不仅揭示了经济学中的价值含义，而且还指出了作为般意义的价 值概念。他曾指出：“价值这个普遍的概念是从人们对待满足的外界物的关系中产 生的。”固是“人们所利用的并表现了对人的需要的关系的物的属性。徊可以说，马 克思基于辩证的价值概念基本内涵的论述，对于公共行政价值的研究具有很重要 的意义。 价值取向 根据我国学者以及马克思对价值定义的考查，可以看出，既然价值是一种主 体的需要与作为需要对象的客体的属性之间的特定的关系，那么对主客体这种关 系的不同认识和评价就构成了人们的价值观，而价值观一旦参与人们的实践活动 便构成了人们的价值选择或价值取向。然而人们经常把价值观和价值取向混淆， 其实二者是有区别的。价值观是关于价值的一定信念、认识、看法、倾向、主张 和态度等观念形态的总称，它是外显或内隐的，有关什么是“值得的”的看法，它是 个人或群体的特征，可能会影响入们对行为方式、手段及其结果的选择，而价值 取向则是强调价值观作为一个多水平、多维度观念体系所具有的选择、取舍功能， 更具实践选择的特征和功能。 其实，作为价值的外在体现和拓展功能的价值取向，是一个涵盖社会各个领 域、各个层面，涉及各个学科的价值哲学范畴。价值取向究竟是什么，和对价值 。【美】培里价值和评价 m 】北京：中国人民大学出版