论公众参与型政府决策模式的构建.docx

论公众参与型政府决策模式的构建程静摘 要 : 政府决策的科学化和民主化是我国社会发展的必然要求 ,公众参与是实现决策科学化和民主化的关键环节 。明确公众参与在决策过程中的地位和作用 ,寻求扩大公众参与的有效路径 ,构建政府与社会良性互动的公 众参与型政府决策模式 。关键词 : 公众参与 ; 政府决策 ; 模式政府决策是政府行政管理的核心与关键环节 ,它决定着政府行政管理的目标和方向 ,是影响行政 管理效率的关键因素 。政府决策的好坏对国家和 民族的兴衰成败具有决定性的作用 。改革开放以 来 ,随着我国政治 、经济的进一步发展 ,传统的政府 决策模式 已 经 不 能 真 正 反 映 多 元 体 的 发 展 要 求 。 在政府决策中 ,公众日益关注与自身利益相关的决 策过程 ,并寻求各种途径参与其中表达和实现自身 利益 。公众 参 与 成 为 政 府 决 策 显 著 的 特 征 之 一 。 党的十六大报告中提出了完善深入了解民情 、充分 反映民意 、广泛集中民智 、切实珍惜民力的决策机 制 ,推进决策科学化 、民主化这一任务 。一 、公众参与政府决策的必要性首先 ,公众参与是民主政治建设的题中之义 。 公众参与政府决策 ,是公民政治参与权利的一个重 要方面 。广泛的公众参与是民主社会的普遍现象 , 是民主政 治的 重 要标 志 。美 国学 者 科 恩 在论 民 主 一书中 , 特别强调“参与 ”的意 义 。在他 看来 , 民主无论采取何种形式 ,其关键都是民众参与 ,“如 果一个社 会 不 仅 准 许 普 遍 参 与 而 且 鼓 励 持 续 、有 力 、有效并了解情况的参与 ,而且事实上实现了这 种参与并把决定权留给参与者 ,这种社会的民主就 是既有广度又有深度的民主 ”。当今中国 ,随着改 革的深入 ,公民的独立自主意识 、政治参与意识以 及法治意识都得到了空前的提高 。从民主化的角 度来看 , 人民越来越强烈地意识到 ,作为国家和社 会的主人 ,在政府决策中就应当强化自己的主体地位 。在这种情况下 ,执政党和国家政权必须建立和完善多种途径和手段 ,使不同的利益群体能够按照 法定程序充分表达利益要求 ,从而为正确决策创造 条件 ,也为政治稳定提供保证 。对利益表达的整合 是实现政府与人民互动的前提和保障 ,有利于民主 政治的建设 。其次 ,公众参与是政府决策科学化的保障 。按 照民主政治原则的理论逻辑 ,在民主政治社会中 , “政府的任务是服务和增进公共利益 ”,除此之外 , 政府不应该有其他任何正当存在的基础和行动的 理由 。理性选择学派从“经济人 ”假设出发研究政 府与人民的关系 ,认为政府同样也存在着谋求自身 利益最大化的倾向 。在进行决策时 ,决策者会表现 出试图按照自己的主观愿望和自己的价值偏好认 定公共政策的消极倾向 ,使政府决策偏离公共价值 取向 ,从 而 导 致 政 府 失 灵 现 象 的 出 现 。而 公 众 广 泛 、有效的参与可以促使决策者趋于理性 ,有效改 善这种失灵现象 。而且通过政府与公众的合作 、协 商 、伙伴关系等方式 ,可以形成一个政民互动的合 作网络 ,从而改善政府决策的质量 ,避免政府决策 中的决策无能和决策失误 。此外 ,公众参与也提高了政府决策的合法性和 社会可行性 。所谓合法性“意味着某种政治秩序被 认可的价值 ”,“正当性 ”和“认同 ”是构成合法性的 两个基本要素 。戴维 伊斯顿认为 ,公众的支持对 于公共政策的制定和实施都有很大的影响 ,没有公 众的支持 ,包括合法性及合理性支持 ,政府决策的作者简介 :程静 ( 1983 - ) ,女 ,河北省沧州人 ,现为苏州大学政治与公共管理学院政治学研究生 。35公 共 行 政决策咨询通讯 2007 年 第 6 期执行将会存在很多困难 。公众参与政府决策 ,一方面扩大了决策主体的权力基础和决策资源的提取 范围 ,增强了政府的利益整合功能 ,另一方面实现 了社会公众参政议政的要求 ,从而使政府制定的政 策更易于被社会公众接受和认可 ,降低政府推行决 策执行的成本投入 ,提高政府决策的执行效力 。二 、公众参与型政府决策模式的特点我国传统的决策体制是一种自上而下的集权 型决策体制 ,决策权力集中于中央和有决策权的各 级政府 。在首长负责制的框架下 ,决策权又基本上 集中于组织内部的少数人身上 。因此 , 长期以来 , 我国的政府决策更多的是一种精英决策 ,决策过程 至多只是在决策层内不同权力精英及群体之间的 政治互动 ,社会公众和团体很少参与其中 。在这种 决策体制的影响下 ,我国政府决策把参与重心放在 如何向公众传达政府政策及要求社会公众遵守政 府决策上 ,公众的参与主要表现为输出性参与 。政 府对输入性参与重视不够 ,在决策过程中不能充分 吸收公众的各种建议和信息 ,人民群众的要求和意 愿不能够得到及时的反映 。这种集权型的缺乏互 动的决策体制严重影响了公众参与政府决策的积 极性 。问题的核心在于政府与公众的关系模式 。一 般说来政府总是处于具有信息优势和支配地位的 一方 ,而作为国家主人和被服务对象的民众 ,在很 多情况下处于蒙昧和被动的地位 。参与型政府决 策模式旨在改变政府主动 、公众被动的现状 ,使政 府与公众都能成为决策的主体 ,并且二者之间具有 建立在理性基础上的制衡能力 。这一模式要求公 众具有充分的监督和判断能力 :公众有能力了解并 决定公共群体的需要和政府应该做什么 ,有能力衡 量政府的工作质量 。当然在肯定公众的主体地位 的同时 , 必须承认在面临复杂问题抉择的时候 , 公 众并不见得是有效的管理者 。而政府则不仅掌握 着公共资源 ,还拥有关于公共事务的智力群体 , 具 有形成公共决策理性判断的更为优良的条件 ,从而 在实际过程中更有条件拥有公共事务管理的主导 地位 。而真正符合公共利益的决策必然反映了政 府与公众的共同利益 ,因此 ,公众参与型政府决策 模式旨在改变传统精英决策模式中政府与公众之 间“主 ”对“宾 ”的关系 ,让公众拥有表达 、学习和系统认识公共问题的空间 ,并进而拥有对公共未来的决择能力 ,与政府同为社会的主人和服务者 , 从而 建立一种政府与公众“主对主 ”理性互动的决策模 型 。三 、构建公众参与型政府决策模式的路径选 择(一 )加强公民参与的制度化建设 在充分尊重宪法和法律赋予公民的政治权利和自由的前提下 ,对公众参与的内容 、方式 、途径作出明确的规定 ,使其可以按照一定的程序操作 , 并 用法律的形式固定下来 ,做到有法可依 、依法参与 , 使公众参与经常化 、法制化 。首先 , 法律中要明确 公众参与的主体及权力 。公众参与的主体可以是 个人 ,也可以是组织 、团体 。明确公民的各项权利 与义务 ,特别是知情权 、结社权 、集会权 、听证权等 涉及参与的权利 ,这些权力是公民理性参与的前提 和基础 。不同的参与主体在公众参与中应明确自 己作为参与主体的权利和义务边界 ,哪些事务能够 参与 ,哪些事务不能参与 ,都要由法律形式予以规 范 ,避免不同参与主体之间因参与权利不一致产生 矛盾 。其次 ,法律要明确具体的参与程序 。要依据 实际情况制定一套详细的 、操作性强的参与程序 , 对参与的方式 、步骤以及意见和建议的征求与采纳 等都要作出详细地规定 ,避免决策者的随意性 。(二 )树立政府官员的决策新观念 ,营造良好的 决策环境政府部门是公共管理的主要承担者 ,政府官员 对待公众参与的理念将会直接影响公众与政府关 系模式的构建 。政府官员必须要认识到在市场经 济条件下 ,随着决策主体走向分散化 ,政府在决策 过程中必须要同各种社会团体 、政党组织以及不同 层次的人民进行广泛的沟通 、协商 ,才能获得社会 公众的认可和支持 。所以政府官员应充分尊重公 民的人格和合法权利 ,承认公众在整个决策过程的 主体地位 ,营造一种民主 、平等和协商的氛围 ,积极 推进公众参与政府决策 。(三 )信息公开法制化 有效的公众参与的前提是决策的相关信息的获得 。因此必须打破政府对决策信息和资源的垄 断 ,实行政务公开 。政府要依法 、有序的公布政治 信息 ,特别是群众关心的政治决 定 、(下 转 第 53 页 )36城 乡 统 筹决策咨询通讯 2007 年 第 6 期 1 l e ise ring, l u tz and gong sen, 2001, o ld - a ge pen2sion s in ch ina: from l and r efo rm to globa lisa tion. m a2n ila, ph ilipp ine s: a sian d eve lopm en t b ank.民出版社 , 2001年 。劳动和社会保障部农村社会保险司 :关于建立新型 农村社会养老保险制度的研究报告 (内部报告 ,未 公开发表 , 2006年 ) 。刘燕生 、贡森 ,等 :农村社会养老和低保制度研究 ,2006年 und p委托研究项目 (未正式发表 ) 。柳拯 :当代中国社会救助政策与实务研究 ,中国社 会出版社 , 2005年 。张汉湘 、周美林 :“对农村计划生育养老保障试点问题 的思考 ”,中国人口网 , 2004年 3月 26日 。编辑 :徐宏 6 2 o ecd , 2001, low incom e s in a gricu ltu recoun trie s. pa ris: o ecd pub lica tion s se rvice.in o ecd 7 3 o ecd , 2003, fa rm hou seho ld incom e: issue s and po licyr e spon se s. pa ris: o ecd pub lica tion s se rvice.w o rld b ank, 2006 , a n eva lua tion r epo rt on the r u ra l d ibao p rogram in ch ina ( an in te rna l con su lta tion p a2 p e r) .多吉才让 :中国最低生活保障制度研究与实践 ,人 8 4 9 5 (上接第 36页 )政治活动和政治安排 ,都应公之于众 ,接受监督 和 评 议 。除 了 法 律 、法 规 规 定 不 宜 公 开 的 ,其余的都应该对广大群众公开 ,切实保障公众 的知情权 。政府公共机构有义务将决策方案通过 公告 、评论等形式公布于众 ,采用开通市长热线 、市 长信箱等方式 。同时 ,政府公共机构还要就决策方 案接受社会各界的评论和质询 ,并对各种意见要记 录在案 ,大力推行“阳光操作 ”。作出决策之后 ,政 府还应对不同的评论意见作出适当的回应 ,尽可能 予以公众满意的答复 。现代信息技术的发展为信 息的流通构建了一个更加广阔的平台 ,应大力推行 电子政务的实施 ,以此来增加决策的透明度 ,增强 政府与公众的互动 。(四 )培育参与型政治文化 ,提高公众参政议政 的能力和素质良好 的公 众 参与 的一 个 社会 条件 , 是 有比 较 成熟的市民社会的存在 。说到底 ,市民社 会 的 最 大功能 , 就 在 于 能 减 少 政 治 运 作 中 的 非 理 性 因 素 ,并降低政治成本 。民主社会的根基乃 是 市 民 社会 ,所以要 积 极 建 立 参 与 型 政 治 文 化 , 增 强 公 民在社会生 活 中 的 主 体 意 识 、权 利 意 识 、参 与 意 识 、平等意 识 和 法 治 意 识 。对 于 政 府 而 言 , 保 障 公众参 与 决 策 是 一 种 义 务 与 责 任 ; 对 于 公 众 来 说 ,参与地方政府决策不仅是在行使自己 的 民 主 权利 ,更重要的 是 一 种 美 德 。“政 治 家 们 的 首 要 任务是塑造 公 民 的 灵 魂 , 引 导 公 民 们 追 求 善 , 过 一种理 性 的 、和 谐 的 生 活 。”公 民 则 应 当 通 过 参 与政府决策 活 动 有 意 识 的 培 育 自 己 的 公 民 美 德 和参与政府决策的意识和技巧 ,这些都需 要 每 个 团体自己养 成 , 需 要 提 高 自 身 的 组 织 化 程 度 , 自己去发现渠道 、建立渠道 。参考文献 : 1 科恩论民主 m ,北京 : 商务印书馆 , 1988 年版 ,第22页尤尔根 哈贝马斯 交往与社会进化 ,重庆 :重庆出 版社