（公共管理专业论文）试论国库集中支付制度在浙江省的推行.pdf

摘要 我国财政模式f 在经历。场深刻的变革，即从传统的生产型财政模式转为公 共财政模式。与此相适应，我国原有分散型财政支付模式也必须改革。近年来， 浙江省在财政支付模式上进行了有益的探索：推行会计集中核算制度。会计集中 核算工作运行以来，取得了明显的效果：强化了财政监督，促进了廉政建设，提 高了资金使用效益。 财政部也于2 0 0 0 年颁稚财政国库改革试点方案，要求各省逐步建立国库 集中支付制度。国库集中支付制度是以国库单一帐户体系为基础，以国库集中支 付为资金拨款主要形式的财政国库管理制度的简称。在这。“一制度下，国库将直接 控制从预算分配、资金拨付、使用、银行清算直至资金到达商品和劳务提供者帐 户的全过程。国库集中支付制度在许多西方发达国家，如国际经合组织国家已经 实行多年。 本论文罔绕浙江省建立国库集中支付制度这一主题，分析当前浙江省国库支 付制度的做法和存在的弊端，借鉴国外先进经验，以实现国库集中支付制度和会 计集中核算制度的有效融合和平稳衔接，逐步建立政府公共会计为目标，提出浙 江省推行国库集中支付制度的设想。本论文是沿着以下三个方向展丌的：3 是理 论探讨，从公共财政、公共选择、博弈等理论，阐述推行国库集中支付的理论依 据，同时联系浙江省实际，剖析国库分散支付的弊端，指出实行国库集中支付的 优点和必要性。二是借鉴国外经验，对浙江省会计集中核算制度和财政部国库集 中支付制度进行比较。三是制度设计，探索会计集中核算制度和国库集中支付制 度的融合和衔接，设计浙江省困库集中支付制度的框架，包括单一帐户体系，集 中支付的制度条件和技术条件。 关键词：预算支出；财政资金；会计集中核算；国库集中支付 a b s t r a c t c h i n a sf i s c a lm o d eh a sb e e ne x p e r i e n c i n gag r e a tr e f o r m ，n a m e l y ， t h e t r a n s f o r m a t i o nf r o mt r a d i t i o n a l p r o d u c t i v ef i n a n c ei n t nc u r r e n t p u b l i c f i n a n c e i na c c o r d a n c ew i t ht h i s r e f o r m ，t h et r a d i t i o n a l d e c e n t r a l i z e dp a y m e n ts y s t e ms h o u l da l s ob ec h a n g e d i nr e c e n ty e a r s ，a c e n t r a l i z e da c c o u n t i n gs y s t e mh a sb e e nc r e a t e da n dc a r r i e do u ti nz h e j i a n g p r o v i n c ea sau s e f u lp r a c t i c eo nt h ed e v e l o p m e n to ff i s c a lp a y m e n tm o d e w i t ht h ep e r f o r m a n c eo fc e n t r a l i z e da c c o u n t i n gs y s t e m ，g o o dr e s u l t sh a v e b e e na c h i e v e d ，w h i c h s t r e n g t h e nt h ef i s c a ls u p e r v i s i o n ，h e l pt h e c o n s t r u c t j o no fac l e a na n dh o n e s ta d m i n i s t r a t i o na n di m p r o v et h e e x p e n d i t u r ee f f i c i e n c y i n2 0 0 0 ，c h i n a sm i n i s t r yo ff i n a n c e ( m o f ) i s s u e da “p i l o tp r o g r a m o nt r e a s u r y r e f o r m ”，r e q u i r i n gt h ee s t a b l i s h m e n to fac e n t r a li z e d t r e a s u r yp a y m e n ts y s t e m ，w h i c hi st h ea b b r e v i a t ：e df o r mo ff i s c a lt r e a s u r y m a n a g e m e n ts y s t e m b a s e do nt h es y s t e mo ft r e a s u r ys i n g l ea c c o u n t ，t h e c e n t r a l i z e dt r e a s u r yp a y m e n ts y s t e mm a k e st h et r e a s u r yd i r e c t l yc o n t r o l t h ew h o l ep r o c e s so fb u d g e ta l l o c a t i o n ，t h ea p p r o p r i a t i o na n duseo ff u n d s ， b a n ka c c o u n t i n g ，a n dt h ea r r i v a lo ff u n d st ot h ea c c o u n t so fp e o p l ew h o p r o v i d eg o o d so rs e r v i c e s t h ec e n t r a l i z e dt r e a s u r yp a y m e n ts y s t e mh a s b e e nc a r r i e do u tf o ry e a r si nm a n yw e s t e r nd e v e l o p e dc o u n t r i e s ，s u c ha s m e m b e rc o u n t r ie so fo e c d t h ee s t a b l i s h m e n to fc e n t r a li z e dt r e a s u r yp a y m e n ts y s t e mi nz h e j i a n g p r o v i n c esd i s c u s s e di nt h i st h e s i sa si t st o p i ca n dt h ea i mo ft h i sp a p e r i st oa n a l y z et h ep r a c t i c ea n dd e m e r i t so ft h es y s t e m d r a wo na d v a n c e d e x p e r i e n c ef r o mf o r e i g nc o u n t r i e s ，r e a l i z et h ei n t e g r a ti o na n dc o n n e c t i o n o fc e n t r a l i z e dt r e a s u r yp a y m e n ts y s t e ma n dt h ec e n t r a lz e da c c o u n t in g s y s t e r n ，g r a d u a l l yc r e a t ep u b li ca c c o u n t i n g ，a n dp u tf o r w a r dat e n t a tv e p l a no ni m p le m e n t i n gt r e a s u r yp a y m e n ts y s t e mi nz h e j i a n gp r o v i n e e t h e t h e s i sh a st h ef o l l o w in gt h r e ec l u e s ：f i r s t l y ，t h et h e o r e t i c a lb a s iso f c e n t r a l i z e dt r e a s u r yp a y m e n ts y s t e mi sa n a l y z e da c c o r d i n gt ot h et h e o r i e s o fp u b l i cf i n a n c e ，p u b l i cs e l e c t i o n ，e t c m e a n w h i1 e ，i na c c o r d a n c ew i t h t h ec u r r e n ts i t u a t i o ni nz h e j a i n gp r o v i n c e ，t h em e r i t sa n dd e m e r i t so f t h es y s t e mh a v e b e e np o i n t e do u t s e c o n d l y ，b o r r o wi n t e r n a t i o n a e x p e r i e n c ea n dc o m p a r ec e n t r a l i z e da c c o u n t i n gs y s t e mo fz h e j i a n gp r o v i n c e w i t hc e n t r a l i z e dt r e a s u r yp a y m e n ts y s t e mo fm o f t h i r d l y ，at e n t a t i v ep l a n i sp u tf o r w a r di nt h i sr e g a r dt om a k eas t u d yo ft h ei n t e g r a t i o na n d c o n n e c t i o no ft h et w os y s t e m sa n dt od e s i g naf r a m e w o r ko fc e n t r a l i z e d t r e a s u r yp a y m e n ts y s t e mi nz h e j i a n gp r o v ir i c e ，i n c l u d i n gt h es i n g l e a c c o u n ts y s t e ma n d t h es y s t e m a t i ca n dt e c h n o i o g i c a le o n d i t i o n so f c e n t r a li z e dp a y m e n ts y s t e m k e y w o r d s ：b u d g e t a r ya c c o u n t i n g ，f i s c a f u n d s ，c e n t r a l i z e da c c o u n t i n g c e n t r a liz e dt r e a s u r yp a y m e n t 浙江大学公共管理颂1 j ( m p a ) 专业学位论文试论蔺库集中立付制度相：浙江张的推行 1 导论：问题的提出 1 1 国库分散支付存在的问题 自改革开放以来，按照中央的部署，浙江省财政体制进行了一系列的重大改 革。但改革的重点集中在财政收入分配制度方面，建立分税制财政体制下规范的 省对市县转移支付制度，如“两保两挂”补助和奖励政策等，而基本上未涉及预 算执行和国库管理制度方面的改革。 现行国库支付制度是以财政部门和预算单位设立多重存款帐户为基础，财政 部门根据预算安排和预算单位的申请，直接将款项从国库经人民银行拨付到预算 单位在商业银行丌设的帐户上，各项实际支出由预算单位自行支付：或由预算单 位按照隶属关系，层层转拨到基层用款单位，再由基层用款单位分散白行支付。 具体支付流程如图一所示： 收 款 通 知 预算单位 用款申请 l 供货 付 釜匮丽 知乇= 商业银行 财政部门 拨款指斜 皇 各地佥库 拨款指 同城清算 魁1 1 国库分散支付流程幽“ 人民银行营业 部门 从上图可以看出，这种计划经济体制下沿用至今的国库支付制度显露出的弊 端越束越突出，主要表现在以下几个方面： 一是预算单位帐户过多过滥，缺乏统一管理。有的预算单位帐户多达儿卜个， 甚至上百个，许多单位还家底不清，管理混乱。二是资金运行效率低。由于资 会划拨渠道不畅，速度慢，导致基层用款单位提前申请拨款，而实际支用相对滞 枨灭强：田库支付制度川究，两南! j ! 于绛人学删l 论文】9 9 9 年1 0j j 鹋4 见 浙江人学公共管删硕i ( m p a ) 专业学位论文试论国库集中点付制度神- 浙江省的拊行 后，大量财政资金分散在各单位形成沉淀，财政难以提高资会使用效益。三是财 政支出增长难以控制。国库分散支付制度使财政部门无法正确获得财政性资源配 置在哪个方面出现方向错误、局部过剩的信息，于是各政府部门从自身利益出发， 层层向上寻租以谋求在政府财力分配中多得份额。在财政性资源短缺的情况下， 造成了不应有的浪费。四是财政不能有效控制和监督各部门的支出，财政信息失 真。财政部门向预算单位拨款后，很难再对预算资金进行管理和监督，资金的使 用权属于预算单位，预算单位就有可能在获得预算资金后变更用途而挪作他用， 导致预算支出的帐面用途与实际用途不一致，信息失真。五是预算科目体系缺乏 统的分类标准。现行预算科目体系既不是按照支出的经济性质分类，也不是按 照政府职能和支出部门分类，整个体系较为混杂，不利于加强支出管理o 3 。 1 2 浙江省国库支付改革探索：会计集中核算制度”1 为深化财政收支管理改革，解决传统分散核算制度的弊端，按照建立有限的 单一帐户的改革思路，加大对财政资金收入、支出的管理和监督力度，规范财务 管理和会计行为，为构筑公共财政框架奠定基础，浙江省自2 0 0 0 年丌始推行会 计集中核算制度。 浙江省会计集中核算遵循预算管理体制不变、单位的理财机制不变、会计主 体法律责任不变等“三个不变”的原则j 集中核算范围是党委、政府部门，人大、 政协机关，法院、检察院及人民团体、民主党派等。集中核算的资金是财政预算 拨款、财政专户拨款和其他资金“。实行会计集中核算后，各单位原在商业银 行开设的经费帐户一律撤消，由核算中心在商业银行开设一个总帐户，所有单位 经费的拨入、支出、往来款项的收付等由核算中心统一办理，并集中核算。 单位同常支付采用备用金和限额支票的结报或直接支付制度。备用会参照各 单位人员编制、丌支标准和上年同人均现金使用情况核定，主要用于支付零星丌 支，主要包括：差旅费、按规定经批准的临时人员劳务报酬、1 0 0 0 冗以内的办 公用品购置费及其他小额丌支“。限额支票_ e j 于一次支付款项在十万元以下或 当天累计支付金额不超过二十万元的项目。单位利用备用金和限额支票完成同常 支付后，由单位主办会计对原始凭证进行初审、整理，填写专用报销凭汪，经单 【“。1 中共浙江省委办公厅、浙江省人民政府办公厅关十肯直机关实行会汁1 集中核箅制度的通知( 浙蛋办 【2 0 0 0 1 1 0 0 j ) 。；2 】浙江针财政厅关十印发( 浙江符省直机关会汁集中核籍u f 作实施宝| | | 则) 等u u 个操作胤程的通知( 浙 ! i ! 才结。j q 2 0 0 0 20 ) 2 浙江人学公共管理坝0 ( m p a ) 专业学位论文试论田库集中立付制度曲撕江省的推行 位负责人审批后，连同原始凭证到会计核算中心结报；会计核算中心对单位的结 报资料审核无误后，补足单位的备用金或限额支票。对于超限额的支付款项，由 核算中心实行直接支付。 浙江省会计集中核算制度取得了初步成效：一是强化了财政监督，从源头上、 制度上预防和治理腐败现象。实行会计集中核算后，各单位的所有资金都通过单 一帐户进出，会计核算工作由核算中心统一承担，把住了单位帐户源头、财务源 头、制度源头，拓展了财政管理职能。同时，核算中心会计人员的人事和行政关 系隶属于财政部门，其工资和福利等待遇由财政予以保障，从而能够站在独立、 公f 的立场上依法对各单位的财务活动进行监督。这样，“小金库”、“三乱”等 腐败扰民现象得到了有效遏制，促进了党风廉政建设。二是强化了财政资金管理， 提高了资金使用效益。实行会计集中核算后，原来大量沉淀在各单位的财政性资 金不再受单位的支配，财政资金集中在单一帐户，提高财政资金的使用效益。 但不可否认，从浙江省会计集中核算制度运行的实践情况来看，还存在不少 问题。一是会计集中核算的法律地位问题尚未解决。我国目前的预算法和会 计法都没有涉及会计集中核算问题，会计集中核算机构的性质、地位、应承担 的职能都不明确。二是直接支付面太窄。目前的会计集中核算办法，仅对单位人 员工资实现了直接支付，而其他经费的拨付基本上停留在与预算单位的报帐结算 上，无法将资金活动置于财政的有效监督之下，无法使预算约束贯穿于资金收支 全过程。三是未能够解决授权支付问题。按照改革方向，会计集中核算的对象， 不仅包括行政主管部门，还应当包括部门所属各级预算单位。但是，对预算级次 较多的部门，尤其是财务实行全省垂直管理的部门，会计集中核算的扩展和延伸 成为一个大问题，其症结在于不能有效解决授权支付问题。四是单位财政管理与 会计核算存在“脱节”现象。目前会计集中核算工作的依据是“财务管理”与“会 计核算、监督”相分离的原则。在实际工作中，由于一些单位领导认为会计集中 核算是财政工作的越位，制约了单位资会支配的自主权，在工作中采取抵制念度， 不注重单位的财务管理工作，造成经费支出无计划，单位资产管理混乱。 1 。3 研究目的 为改革财政资金的粗放管理模式，财政部计划从2 0 0 1 年至2 0 0 5 年，在全国 省级范围推广实施幽库集中支付制度。这次改革以财政支出为改革重点，进而走 扎吁江人学公共管理坝l 。( m p a ) 专业学位论文 试论周库集中立付制度相浙江省的排行 向公共财政制度的改革。这种改革趋势并不是财政改革设计者的随意安排与刻意 追求，而是有着深刻历史原因的。首先，公共财政制度改革更多涉及政府宏观政 策，财政收入只是手段，财政支出才是目的，收入制度改革必须与支出改革相配 套，否则将是不彻底的改革，支出改革完成后，收入改革将迎刃而解；其次，建 立公共财政，需要重点在公共支出制度改革上有所突破；最后，以公共支出为重 点也体现了现代民主决策、民主理财的要求与趋势，正如布坎南所强调的，收入 改革即税收制度的最优与否不仅取决于它与经济增长的关系，还取决于对收入的 使用即财政支出的方向与效益“。 总之，在浙江省实施国库集中支付制度势在必行，但进行有益尝试和探索并 取得了一定成效的会计集中核算制度如何向国库集中支付制度顺利过渡，不仅是 一个亟待解决的现实问题，而且对公共财政制度改革具有深远的意义。这也是本 文研究的目的：以实现“国库集中支付”模式与“会计集中核算”模式的有效融 合和平稳衔接过渡为目标，提出浙江省推行国库集中支付制度的设想。 李化：阿库集中史付制度的驯宄，重庆人学坝l 论文，2 0 0 3 年4jj2f ，第2 负 4 浙江人学公共管理坝卜 m p a ) 专业学位论义试论同库燕中立付制度z i 浙江省的推行 2 国库集中支付制度的理论渊源 国库集中支付制度是以国库单一账户体系为基础，以国库集中支付为资金拨 款主要形式的财政国库管理制度的简称。在这一制度下，国库将直接控制从预算 分配、资金拨付、使用、银行清算直至资金到达商品和劳务提供者帐户的全过程。 国库集中支付制度已有几十年的历史。自1 9 7 7 年我国台湾建立国库集中支付制 度以来，目前巴两、意大利、包括美国和法国等在内的国际经合组织国家，普遍 采用了国库集中支付制度。一项制度的普遍建立一定有深刻的思想渊源和相应的 理论基础。 2 。1 公共财政理论 公共财政，是指建立在现代市场经济条件下，尤其面对的是私人部门经济与 公共部门经济共同组合的混合经济的背景，从市场失灵出发，来界定公共部门即 政府的经济活动范围和职能的政府财政。美国著名经济学家马斯格雷夫 l m u s g r a v e ，r i c h a r da b e l ) 从弥补市场经济的缺陷的角度提出需要公共政策加 以矫正或采取补偿措施的主张，并认为公共经济职能包括： ( i ) 公共产品的供应，亦即总资源利用在私人产品与公共产品之间的划分 和公共产品内部构成的确定过程，可称为预算政策的“配置职能”( 即我国通常 说的参与资源配置) 。 ( 2 ) 调节收入与财富的分配，使之符合社会一h 认为“公平”或“公f ”的 分配状态，此处称之为“分配职能”( 即我国通常说的协调收入分配) 。 ( 3 ) 利用预算政策为手段，以保持高就业率，合意的稳定物价水平，适当 的经济增长率，还有国际贸易和因际收支平衡的目标。我们把这些目标概括为“稳 定职能”( 即我国通常浇的促进稳定经济) ”。 在上述三种职能中，资源配置的职能足器重要的。资源的宏观配置是指要通 过市场机制和财政机制的协调配合向社会提供私人产品和公共产品，以满足私人 需要和公共需要。资源在私人产品生产之问的配置是通过市场机制自发作用米实 现的，受价值规律、竞争规律的制约。而公共产品的消费是非竞争性的，消费者 对公共产品的偏好是不会自愿显示出来的，所以资源在公共产品生产之刚的配置 是通过政府财政机制，借助国家预算这重要财政工具来完成的。而且政府财政 年2，f版济绎政划口中战实沧唑政蚶 ) _ 币山懈斯马b- | 娜大雷懈 马叫壬寻德版占亓巡第i 几 j 6 浙江大学公共管理硼卜( i , i p a ) 专业学位论文试沦冈库集中支付制度“浙旺省的推行 机制在公共产品和私人产品之间的资源配置中起着举足轻重的作用。 政府财政机制在资源配置中能否达到最优，关键在于政府组织的财政收入占 6 d p 的比重能否合理界定与实现。在不同的国家，或在同一国家的不同经济发展 阶段，这个比重的高低差别很大。当财政机制在市场失灵时，代替市场机制配置 资源时，并不意味着政府配置可以不追求效率。政府也要创制各种制度，确保将 财政收入使用于更合理的项目，减少政府配置资源的成本，同时也要防止配置过 程中产生的腐败和低效率，即财政机制要保证经济性、效率和有效性三要素。国 库集中支付制度能大大减少财政资命运行的中间环节和损耗风险，同时有助于有 效防范财政资金使用过程中的违法乱纪和贪污腐败现象，提高资源的宏观配置效 率”3 。 2 2 公共选择中的寻租理论“1 公共选择学派形成于2 0 世纪7 0 年代，主要创始人和代表人是布坎南 ( b u c h a n a n ，j a m e sm ) 。公共选择理论认为，人、集团、公共部门等都是“经济 人”，以追求最大利益为根本出发点。因此，各利益集团充分利用博弈方式，开 展寻租活动，追求集团利益最大化是必然的。现代社会中的寻租行为主要是指寻 租者期望通过一定的手段，取得对某些缺乏弹性要素的控制权，以获得租金利润 的行为。租金是政府干预的结果，寻租基本上是通过政府活动进行的。只要政府 行动超出保护其财产权、保护人身和个人权力、保护合同履行等之外，政治分配 就在一定程度上支配经济行为，社会资源就不可避免地被部分用以追逐人为的租 金这种非生产性活动。其实质是个人或集团对公有产权的一种瓜分和对既有产权 的一种重新分配方式。 租的出现主要是由于人的有限理性和信息的不对称，完全衡量事物的有用特 性是不可能的，总有一部分处于“公共领域”，即任何一种权利都不可能被完全 界定，没有被界定的权利使一部分有价值的资源留在“公共领域”早。“公共领 域全部资源的价值就是租”。政府对经济行为的干预( 或介入) ，很容易形成公共 领域，使人们争夺租会，引起所谓的“寻租行为”。因此，产生稚会的根源就是 政府集团在追求自身利益最大化的过程中，有一种扩大公共领域的偏好即“管制 需求”。寻租活动j f 是在政府承担一部分资源配置责任，或者说是以各种方式影 响着资源拥有者资源支配和使用的这种制度下进行的。当制度条件不允许人们直 浙江人学公共管理坝l ( m p a ) 专业学位论立试论罔库集中支付制度柚，浙江省的推行 接去追求自身利益时，人们的经济人特性便无从体现，而一旦条件成熟，人们就 会露出真面目。因此，寻租活动是一种社会资源浪费的现象，既然有寻租者，就 必须有避租者与之抗衡，从而造成社会经济的内耗“”“。 从寻租理论出发，不难理解我国改革开放以来各政府部门争相“创收”、自 谋“收费”，同时从自身利益出发，层层向上寻租以谋求在政府财力分配中多得 份额的现象。我国财力分配的不公平、不合理，f 是在财政资金管理制度缺陷的 外因诱发下，部门经济利益的内在驱动下产生的。解决问题必须“对症下药”， j 。能“药到病除”。设想一下，实行国库集中支付制度后，政府各部门的全部支 出都不再自行分散管理，而公开接受财政监督和社会监督，那么，各部门的不合 理支出现象还会恶性膨胀吗? 显然，实行国库集中支付制度增加了部门违规操作 的难度和成本，从而抑制了政府各部门自身利益的过度膨胀。国库集中支付制度， 通过其良好的监督约束机制，实现对支出的全过程监督，f 是最好的选择。 2 3 委托代理理论“1 委托代理理论是研究经济活动中各种委托代理关系的理论。委托人与代理人 模型反映了代理人的一些行动不能直接察觉到的情况：能够观察到的只是行动的 结果，而这些结果部分是由代理人的看不见的行动决定的，部分是由与代理人的 行动无关的其他随机事件决定的。委托人面临着真实的道德风险问题。委托人无 法使代理人的工作努力达到“最优”水平的原因是他监督代理人的努力有限，即 委托人对代理人行动的信息是不完全的”1 。 可见，委托代理问题产生的根源在于信息不对称的存在，而委托代理理论本 身主要研究的就是管理制度的效率及如何改进管理效率的办法。解决委托代理问 题的办法主要有两个：( 1 ) 通过降低获取信息成本的办法来减弱信息不对称的程 度。例如，减少信息反馈的环节，增强信息反馈系统的功能，以降低信息失真的 可能性，提高制度安排的公丌透明度，以减少信息垄断造成的信息不对称：尽可 能减少寻租活动的诱因，以降低信息初始占有的不对称程度。( 2 ) 没计合理有效 的激励机制。激励机制就是设计一个有效管理办法，鼓励各方真实地表露其私人 信息，达到代理入自身的最大化效用与委托人设定的目标一致，保汪代理人行动 不偏离委托人追求的目标。为此，激励机制的设计必须遵循激励相容约束的原则， 敏：困库艇中收付制艘究，绎济科学版朴，2 0 0 2 年i21 r ，笫1 3 贝 7 浙江人学公共管理坝( m p a ) 专业学位论文试论同库集中点付制度托浙江省的推行 即委托人最满意的努力也是给代理人带来最大净收益的努力程度”1 。 在财政支出领域里，国家与财政资金管理者、财政资金管理者与使用者就存 在着委托代理关系。 2 3 1 国家与财政资金管理者之间的委托代理问题 某些财政资金管理者，为了谋求个入利益的最大化，违背委托代理准则，不 惜牺牲国家利益，利用手中权力向预算资金使用者“寻租”；与此同时，财政资 金使用者具有“经济人”的特性，追求自身利益最大化是其出发点和归宿，因此， 自然会产生寻租的冲动，主动争取“条条”利益，这样财政资金管理者与使用者， 形成了非法联盟，与国家进行博弈，侵害国家利益。这种寻租往往通过非正常手 段，如回扣、送礼、贿赂等，危害极大。这一委托代理关系出现偏差的最大原因 是由于财政资金分配的不透明，以及财政资金管理与国家之间信息存在着不对 称。国库集中支付制度就是从制度上防止财政资金管理者的寻租行为。 2 3 2 财政资金管理者与使用者的委托代理问题 实践中，财政资金管理者按预算支出的项目和进度拨款给使用者，而使用者 则按管理者的指令和规定用途使用并最终提供满足公共需要的公共产品。这样， 财政资金管理者与使用者就存在委托代理关系。在分散支付制度下，财政资金常 常被使用者挪用。但这一问题在国库集中支付制度下得到了很好的解决，即采取 零余额帐户的方法控制使用者的用款进度；采取财政直接支付的方法控制财政资 金的用途，使财政资金使用者不得不按预算行事。 总之，委托代理问题产生的根源在于信息不对称，而信息传递的中问环节越 多，则信息失真的可能性越大，委托人与代理人之间的信息不对称问题就会越突 出。国库集中支付制度大大减少了资金支付过程中的中间环节，缩短了财政资金 管理者与财政资盒运动信息源的距离，有利于财政资金管理者准确及时把握财政 资金的“来龙去脉”，提高政府预算行为效率。 以上我们可以用简单的数学模型代理人的效用函数加以分析说明。代理 人的效用函数不仅计算从违规行为中获得的f 效用，而且也计算违规惩处巾的负 效用。假设预算单位的违规效用函数为”1 ： u ( x ，y ) - a + b x c y ( 1 ) 翟刑：岘代旧库制度的理论分析，j i ! 才政圳究2 0 0 3 年第5 期，第l l “ 8 浙江人学公共管理顾i 。( m p a ) 专业学位论立试论冈库集中支付制度神：浙江省的摊行 其中u 表示效用，x 表示违纪行为，y 为违规惩处，a 、b 、c 为常数项。预 算单位会违规且不愿意受到处罚，因此，可判断b 、c 均为正值。根据法律惩处 的基本原则“罪责相当”，y 与x 应成正比例关系，我们假设y = d x 。 于是可得：u ( x ) = a + ( b - c d ) x( 2 ) u ( x ) a 幽21 预算单位效州最优线 图2 1 中预算单位效用最优线是a b 线。在a 点处，预算单位违规没有被发现， 其效用最大。在b 点处，预算单位违规被全部发现，其效用为零。预算单位根据 自己情况在c 点实现其预期效用最大化。显然，直线a b 的斜率是卜b c d 。这时加 大对违规的惩罚力度d ，则预算单位违规行为效用降低。但另一方面，如果实施 国库集中支付制度，财政资金管理者能准确及时获得财政资会使用信息，提高了 发现预算单位违规现象的概率，即提高c 值，预算单位违规行为效用也会降低。 这些情况很容易用图示表现出来( 如图2 2 所示) 。 a 剀2 2 提高发现违规概率历的变化 浙江人学公共管理埘i 。( m p a ) 专业学位论文 试论周库集中支付制度= 1 ，| ：浙江省的推行 2 4 福利经济学“” 福利经济学之父庇古( p i g o u ，a r t h u rc e c i l ) 的一个重要命题是：要使全社 会福利达到最大，就必须使国民收入达到最大；要使国民收入达到最大，就必须 使社会产品达到最大；要使社会产品达到最大，就必须使社会资源的配置达到最 大1 。 而资源以一定的比例分别集中在政府部门和私人部门手中。要实现社会福利 最大化，政府部门和私人部门资源都要实现有效利用、优化配置。政府部门通过 资源配置提供公共产品和服务产生的效用，与私人部门通过资源配置提供私人产 品和服务产生的效用，两者总和最大。 政府资源主要形式为财政资金，提高财政资金的使用效率就能提高政府资源 的配置效率。国库集中支付制度一方面减少了财政资金在中间环节的流失，另一 方面使财政资金最大限度保留在国库，有利于财政部门统一调度，资金使用可实 现规模效应、降低资金成本。此外，财政资金通过国库单一帐户管理，还可以增 强财政政策的调控力度、货币政策的调控力度以及财政政策与货币政策的协调配 合，有利于政府对宏观经济的调控。可以说，国库集中支付制度是政府资源优化 配置的一个重要手段，也是优化资源配置思想的一个具体表现。 “1 1 邓静嫔：我冈北i 罔库集中收付制度究1r 两| j | 才纤人学坝| 论文，第1 贝 1 0 浙江人学公共管型坝f ( m p a ) 专业学位论文 试论周库集中立付制度扯浙江省的排行 3 国库集中支付制度的国际比较和借鉴 国库集中支付制度在经合组织国家和些发展中国家已实行多年，形成了一 整套行之有效的做法与规则。对各国的国库集中支付制度进行对比分析，从中概 括出基本共同点，并加以借鉴，对建设浙江省国库集中支付制度十分有益。 3 。1 各国国库集中支付制度的共同点 1 国库集中支付制度是一种集权式财政管理。这主要表现在以下两个方面： 一是国库资金范围的集权。所有财政支出，无论预算内还是预算外支出，均根据 预算从财政的国库帐户中直接支付给商品或劳务供应商。二是国库资金使用过程 的集权。财政直接参与了从财政资令分配到资金拨付、使用、银行清算、到资金 到达商品或劳务供应商帐户全过程，即财政直接管理和监督财政资金支出和使用 的全过程“0 1 。 2 国库具有财政管理的职能“。从经合组织国家情况看，国库已经从单纯的 核算财政收支，扩展到执行预算和监督的职能，肩负着财政管理的职能。在这些 国家，传统意义上的“库藏财政”模式的国库职能得到了进一步深化。国库大致 在以下几个职责范围内发挥着程度不一但十分重要的作用：( 1 ) 负责政府预算内 外所有收支的计划、控制和执行；( 2 ) 管理日常现金，控制政府在银行帐户上的 现金流入和流出，保证政府所需的支出不中断；( 3 ) 管理政府债务，制定政府融 资政策及承担债务担保；( 4 ) 管理政府的金融资产，包括公共企业拥有的股份； ( 5 ) 实现与货币政策的协调等”“1 。 3 以国库单一帐户体系为基础。国库单一帐户体系般由国库单一帐户和分 类帐户组成。国库单一帐户是财政部门设置在中央银行的用来管理所有政府资 金，反映收支状况和余额的帐户。同时，预算单位不能在中央银行或商业银行丌 立自己的帐户，国库为所有政府支出单位在国库单一帐户下没置了多层面的分类 帐户。分类帐户用于识别持有人的预算支出权限，反映、监督支出单位预算执行 情况，并每f 1 结清，保持“零余额”。国库资金的运用有两种情况：一是国库资 会的最终付款，这会使国库单一f 帐户总额减少，也会使分类帐户中的相应预算支 出权限减少；二是国库资金在不同用途中的转移，在这种情况下，不会引起幽库 单一帐户资金余额的变动，但分类帐户中的相应预算支出权限发生变化。国库单 1 i - 彩琴等二财政罔库集中收付制度州究，绎济 ： 学版利第15 i 贝 浙江人学公共管理硕l 。( m p a ) 专业学位论文试论罔库集中- 支付制度柏：浙江省的推行 一帐户的开设扩大了国库控制的范围，增强了预算控制的力度。而分类帐户的设 置便于财政对预算单位的预算权限和实际资金使用情况进行监督，从而使财政对 支付周期全部阶段实施控制成为可能“。“。 4 财政支出严格遵循管理决策者与实际办理者相分离的原则“。支出管理决 策权与支出实际办理权的分离也称为预算指标与资金分离，是指支出的办理者即 预算单位获得的预算足一个可用的财政资金指标，而不是资金，而资金统一集中 于国库单一帐户，并根据单位的指标直接向商品或劳务供应商支付款项。具体地 说，各预算单位具有有项目投资的支出管理权，但不能自己签发支票办理支出， 即不能在银行丌立自己的帐户和享有签发支票权，必须通过另一个机构即国库支 付机构签发支票，办理支出。在这原则下，按照有关法律明确划分国库支付机构 和预算单位的财务责任，并对支付人员规定明确的奖惩办法，增强其责任心，确 保国库资金安全。支出管理决策权与支出实际办理者相分离可以加强两者之问的 相互监督，从而提高财政资金的使用效率。 5 完善的监管体系和严格的责任机制“”。这是实现国库资金管理规范、有序 运作的基本保障。各国和地区在有关国库资金的使用、支付和监督过程中各部门 负担的责任和权利都有明细的规定，并用法律形式制定规范的监督程序和严厉的 惩罚措施。各国议会除对预算进行严格审查外，对预算执行过程控制也很严密。 大多数国家还设有专门的监督机构，对预算执行状况实行内部控制和外部监 督相结合的双重监控体系。特别是法囤，其财政监督体系相当完备，利用先进的 信息系统，分层次、相互制约是其突出的特点，即税务总署、公共会计司、国库 司都有自己的监督系统，三者之间又相互监督。此外，财政部还设有财政监察官， 派往全国各地实施财政监督。全国的最高监察机构是审计法庭，它有权监督政府 财务。 6 运作有效的国库现金管理制度。实行国库单一帐户后，国库存款成为各国 中央银行调控社会货币供应量的基础货币的重要组成部分。同时，由于国库收入 和支出在一年中一般足不平衡的，总会出现收大于支或收不抵支的情况。为避免 财政收大于支或收不抵支造成货币量波动，大多数国家的国库管理部门联合中央 银行，负责对财政收入、财政支出的资金流量进行预测，监视政府帐户现金余额 。j i 。；坶财政人学公共政策 l j l _ 究巾心：2 0 0 3 中围蚶政发脞报告一重挫中同公共预算：体系t o i ：究，卜海埘终人 学 | j 版扎，蝌6 1 4 贝 1 2 浙江人学公共管= ! i ! 顺i ( m p a ) 专业学位论文试论圈库集中史付制度舟浙江省的推行 的变化情况，制定合理的货币政策和融资计划，实施科学的宏观经济调控“”1 。 另外，在现金管理上引进了“市场机制”，明确支付责任。所谓“市场机制”， 即中央银行管理国库单一帐户要收取手续费，国库存款余额也计付利息，因保管 国库资金不当造成的损失也须按规定赔偿。这样，既能刺激中央银行提高国库存 款的使用效率，又能保证财政资金保值、增值1 。 7 国库集中支付制度的实施以有健全的预算制度为前提”。国库集中支付制 度真f 发挥作用，必须建立在科学的预算编制方式和方法，包括支出预算详细和 预算科目分类科学、明晰、细化。各国支出预算编制做到早编细编，不仅编制财 政支出总预算，还编制各预算单位的支出总预算、分类总预算、项目总预算和各 个时期支出预算、分类预算和项目预算。同时，这些国家均严格按照预算计划安 排和控制支出，编制数和执行数出入较小，预算追加也较少。 另外，各国均采用国际货币基金组织推荐的三种预算科目分类方法。第一种 是经济分类法，即按政府支出的经济性质将预算支出分为经常性支出和资本性支 出两大类，前者包括商品和劳务支出( 工资和薪金是其中单列的一类支出) 、利 息支出、补贴和其他经常性转移等，后者包括固定资产购置、储备物资的购置、 资本性转移等；第二种是职能分类法，即按政府职能将预算支出分为一般政府服 务、公共和社会服务、经济服务、其他职能四大类；第三种是部门分类法，即按 照政府部门或财政资金使用单位对预算支出科目分类。 8 现代化的电子信息网络系统是国库集中支付制度的基础和手段”。实行国 库集中支付制度的国家，电子信息网络系统设置是根据政府预算管理体制的要 求，按照资金通过国库单一帐户核算、信息分类管理及资金结算划转的流程进行 的，一般包括发达的银行支付清算系统和政府支付系统。政府支付系统大致包括： 政府部门分类帐户管理系统、与银行支付清算系统连接的政府部门会计核算信息 系统、各支出单位使用的信息输入系统、财政及国库部门管理的信息输入控制系 统和为宏观经济形势分析和财政政策制定提供依据的信息收集和处理系统。 3 2 几点启示 1 设立财政国库管理机构”1 。按照财政支出管理决策者与支出实际办理者相 分离的原则，有必要将我国预算编制与预算执行职能分离，建立一个相对独立的 彩琴等：才政罔库集中【陵付制度 l j | _ 宄，绎济科学版朴，第15 3 儿 浙江人学公共管理坝f ( m p a ) 专业学位论文试论冈库集中立付制度神：浙江省的摊行 国库机构，赋予国库财政管理的职能，对财政资金收支活动展丌全方位的管理和 控制，以促进财政资源的优化配置。按照我国现阶段中央银行代理金库( 等同于 幽库银行) ，只是政府资金的保管者和出纳者的实际情况，国库管理机构设在财 政内部比较可行。国库管理机构职能负责财政资金的整体调度，审核预算单位的 资金使用安排，并下达资金支付指令，对资金拨付和使用的全过程进行监督和调 控。 2 建立国库单一帐户和政府支付系统。从已实施国库集中支付制度国家的经 验来看，国库单一帐户和政府支付系统是高效率的国库资金运行机制的两大基本 环节。 实行国库单一帐户，就是要取消各预算单位独立开设的预算帐户，将政府各 部门所有的现金统一在由国库管理部门开立在中国人民银行的单一帐户。在国库 单一帐户下设总分类帐，在总分类帐下按不同类型支付的资盒性质和预算单位建 立分类帐。在实际使用财政资金时，依据单位预算和财政部门批准的支出进度， 通过财政部门在代理银行为预算单位丌设韵帐户，直接划入商品和劳务提供者的 帐户。该预算单位帐户每同结清，保持“零余额”“。 建立政府支付系统，这是保证国库集中支付丁f 常运行的必要条件和手段，其 设置应根据政府预算管理体制的要求，按照资金通过国库单一帐户核算、信息分 类管理及资金结算划转的流程，依托信息网络系统进行。一般认为，政府支付系 统包括现代化的财政管理信息系统、国库管理操作系统和银行支付系统，在财政 部门、人民银行、税务部门、国库代理行和预算单位之间建立信息网络系统。通 过政府支付系统，使国库资金在国库与各代理行之问及时清算，实现政府资金运 行方面信息的共享，加强各部门在政府资命管理方面的相互监督和控制“”。 3 完善国库法规，健全监管机制。从各国实践来看，困库资金的管理和监督 都具有完备的法律法规，以及一系列严厉的处罚条款。一是从法律上明确国库集 中收付制度相关部门，在预算执行过程中各自的职责权限。在资金管理上引进了 “市场机制”，明确支付责任。所谓“市场机制”，即中央银行管理国库单一帐户 要收取手续费，国库存款余额也谚付利息，因保管国库资金不当造成的损失也须 按规定赔偿。对于政府资会管理官员的职责还与其个人利益紧密结合起来。二是 设立专门的监督机构，形成完备的监督系统。建立一个健全的监督制约机制是为 了保证国库资金