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农村垃圾处理的运营机制创新研究 r e s e a r c ho nt h em e c h a n i s mi n n o v a t i o no fw a s t ed i s p o s a li n r u r a la r e a 公共管理学院 二零一一年五月 学位论文独创性及使用授权声明 一、学位论文独创性声明 本人所撰写的学位论文是在指导教师的指导下独立完成的研究成果。除已明确标注或 得到许可外，所撰写的学位论文中不包含他人已申请学位或其他用途所使用过的成果，不 包含其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果，本人的指导教师对此进行了审定。对 本文的研究做出重要贡献的个人或集体，本人已在文中做出明确的说明并表示谢意。如有 不实，本人承担相应责任。 二、学位论文及研究成果使用授权声明 本人同意授权天津商业大学以非赢利方式保存、使用本人的学位论文的电子版及纸质 版。授权天津商业大学将本论文的全部内容或部分内容提供给有关方面编入数据库进行检 索、出版及提供信息服务。同意学校向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。本 人在校期间取得的研究数据、相关成果等知识产权归天津商业大学所有。 注：涉及保密的学位论文在解密后适用本授权。 学位论文作者繇多商概 指导教师签字：刁孙瓷码 同期： 矽1 年b 月1 日 摘要 摘要 社会主义新农村建设要求农村“生产发展、村容整洁”，但是目前农村“垃圾围村” 的现象普遍存在，给农村环境卫生带来严重的问题。如何建立并创新农村垃圾处理运营机 制，解决农村的垃圾问题，成为值得研究的课题。本文旨在通过对农村垃圾处理问题的研 究，创新性地提出建立和完善农村垃圾处理运营机制的途径和方法。 针对农村垃圾处理的问题，运用文献研究、理论分析、实地调研等研究方法对农村垃 圾处理运营机制的核心问题进行研究，首先界定农村垃圾处理的公共产品属性和供给模式 的选择，然后剖析现阶段农村垃圾处理的现状和存在的问题，研究政策、资金、运营管理 方式等各个核心要素所面临的困难，解析其成因；在此基础上，提出农村垃圾处理运营机 制的创新方案；最后，结合对福建省连城县的农村垃圾处理运营机制创新的分析和研究， 验证相关机制创新的可行性，提高创新研究的可操作性。 文章的重点是从完善制度设计和制度安排的角度，创新农村垃圾处理的运营机制。通 过筹融资多元化、运营管理市场化、垃圾处理分类处理方案多样化、建立农村垃圾分类和 处理补偿机制、健全和落实农村垃圾处理的相关法律法规、建立农村垃圾处理服务的评价 和监管体系以及引导第三部门参与治理等制度设计和安排的创新，从而构建高效、可持续 的农村垃圾处理运营机制。 关键词：农村垃圾处理运营机制 a b s t r a c t b u i l d i n gan e ws o c i a l i s tc o u n t r y s i d ec a l l sf o rb e t t e rv i l l a g ee n v i r o n m e n tw i t ht h ee c o n o m i c g r o w t hi nr u r a la r e a h o w e v e r , n o w a d a y s ，i ti sc o w i m o nt os e et h a tt h ew a s t ec i r c l ea r o u n dt h e v i l l a g e ，w h i c hs e r i o u s l yt h r e m st h ee n v i r o n m e n ta n ds a n i t a t i o ni n t h er u r a la r e a h o wt o e s t a b l i s ha n di n n o v a t ei nt h er u r a lw a s t ed i s p o s a lm e c h a n i s mt os o l v et h ep r o b l e m sb r o u g h t b y t h ew a s t eb e c o m e sav a l u a b l er e s e a r c hi t e m t h et h e s i si st op u tf o r w a r d t h ep a t h sa n dm e t h o d s t oe s t a b l i s ha n di m p r o v et h er u r a lw a s t e d i s p o s a lm e c h a n i s mt h r o u g ht h es t u d yo nt h ei s s u e so f r u r a lw a s t e d i s p o s a l t h et h e s i ss t u d i e st h ec o r ei s s u e so ft h er u r a lw a s t e d i s p o s a lm e c h a n i s mb yt h eu s eo fl i t e 咖e s m d t h e o r e t i c a la n a l y s i s ，f i e l dr e s e a r c ha n do t h e rm e t h o d s f i r s t l y , i td e f i n et h ea t t r i b u t e so f n l r a lw a s t ed i s p o s a la sak i n do fp u b l i cg o o d sa n dt h e c h o i c es u p p l ym o d e l ，a n dt h e na n a l v z e s t h ec u r r e n ts i t u a t i o na n dt h ep r o b l e m so fr u r a lw a s t e d i s p o s a l ，s t u d y i n gt h ed i f f i c u l t i e st h a tc o r e e l e i l l 咖s ，s u c ha st h ep o l i c y , f u n d i n g ，a n do p e r a t i o n sm a n a g e m e n t ，a r ef a c i n g ，a n df i n d so u t t 1 1 e i rc a u s e s o nt h i s b a s i s ，i tp r o p o s e st h ei n n o v a t i o ns c e n a r i of o rr u r a lw a s t ed i s p o s a l m e c h a n i s m f i n a l l y , b yc o m b i n i n gt h ea n a l y s i sa n dt h er e s e a r c hr e s u l ti n t ot h ec a s es t u d vo f i n n o v a t i o no fr u r a lw a s t ed i s p o s a lm e c h a n i s mi n l i a n c h e n gc o u n t yi nf u j i a np r o v i n c e v 鲥研艘t h ef e a s i b i l i t yo ft h ep r o p o s e di n n o v a t i v ep a t h sa n dm e t h o d s ，s oa st oi m p r o v et h e o p e r a b i l i t yo f t h er e s e a r c h t h et h e s i sf o c u s e so nt h ei n n o v a t i o nf o rr u r a lw a s t ed i s p o s a lm e c h a n i s m i nt h ep e r s p e c t i v eo f 1 m p r o v i n gt h ed e s i g na n da r r a n g e m e n to fi n t u i t i o n s b yt h ei n n o v a t i o ni nd e s i g na 1 1 d a r r a i l g e n l e l l to fi n t u i t i o n s ，s u c ha sd i v e r s i f y i n gt h ec h a n n e l sf o rf i n a n c i n g ，b i d d i n gf o rt h e o p e r a t i o n sm a n a g e m e n tp a r t y , d i v e r s i f y i n gt h em e t h o d so fw a s t ec l a s s i f i c a t i o na n dd i s p o s a l ， e s t a b l i s h i n gc o m p e n s a t i o nm e c h a n i s mf o rr u r a lw a s t ec l a s s i f i c a t i o na n dd i s p o s a l ，i m p r o v i n g a n di m p l e m e n t i n gl a w sa n dr e g u l a t i o n sr e l a t e dt o w a s t ed i s p o s a li nr u r a la r e a s ，s e t t i n g u p e v a l u a t i o na n dm o n i t o r i n gs y s t e mf o rr u r a lw a s t e d i s p o s a ls e r v i c e sa n dg u i d i n gt h et h i r ds e c t o r s p a r t i c i p a t l o ni ng o v e r l l a n c e ，s oa st oe s t a b l i s ht h ee f f i c i e n ta n ds u s t a i n a b l er u r a lw a s t ed i s p o s a l m e c h a n i s m k e yw o r d s ：r u r a la r e aw a s t ed i s p o s a l m e c h a n i s m i i 目录 目录 摘要i 第一章前言1 1 1 研究背景及目的1 1 1 1 研究的背景和意义1 1 1 2 研究的目的2 1 2 国内外研究现状2 1 2 1 国外研究现状2 1 2 2 国内研究现状4 1 3 研究方法和创新点5 1 3 1 研究方法5 1 3 2 创新点5 第二章农村垃圾处理运营机制的研究基础7 2 1 公共产品理论7 2 2 农村垃圾处理的公共产品属性8 2 2 1 农村垃圾处理服务的准公共性8 2 2 2 农村垃圾处理服务的政府供给9 2 2 3 农村垃圾处理市场失灵1 0 2 3 农村垃圾处理运营机制的内涵1 0 第三章农村垃圾处理的运营状况分析1 2 3 1 农村垃圾处理运营机制的现状1 2 3 1 1 处理方式简单原始1 2 3 1 2 资金匮乏1 3 3 1 3 既有运营机制落后1 3 3 1 4 区域差异显著1 4 3 2 农村垃圾处理困难的原因分析1 5 目录 3 2 1 法律法规缺失1 5 3 2 2 政府缺位1 5 3 2 3 市场淡漠1 6 3 2 4 村民参与不足1 7 3 3 改善农村垃圾处理的基本思路1 7 第四章农村垃圾处理运营机制的创新策略1 9 4 1 推进筹融资多元化1 9 4 1 1 创新政府筹融资1 9 4 1 2 鼓励农村内部筹融资2 0 4 1 3 获取金融机构的融资支持2 0 4 1 4 吸引市场风险资金的投资2 2 4 2 创新运营管理机制2 3 4 2 1 建立垃圾处理服务分层供给体系2 3 4 2 2 明确参与各方的职责，合理分工2 4 4 3 实现垃圾分类处理方案多样化2 5 4 3 1 完善垃圾分类处理体系2 5 4 3 2 革新处理技术和设备2 7 4 4 推动农村垃圾处理市场化2 8 4 4 1 培育市场化动力源2 8 4 4 2 推动运营管理市场化2 8 4 4 3 培育农村垃圾处理的下游产业2 9 4 5 建立农村垃圾分类和处理补偿机制2 9 4 5 1 征收垃圾处理税费建立补偿资金3 0 4 5 2 返还费用建立垃圾回收处理补偿机制3 l 4 6 健全和落实农村垃圾处理的相关法律法规3 2 4 6 1 建立完整的法律法规体系3 3 4 6 2 明确各级政府的法定职责3 3 4 6 3 加强对村民环保法律和知识教育3 4 4 7 建立农村垃圾处理服务的评价和监管体系3 4 目录 4 7 1 建立综合性的考核体系3 4 4 7 2 完善多方参与的监督体系3 5 4 8 引入第三部门参与的多中心治理模式3 5 4 8 1 重组各种自治力量形成第三部门3 5 4 8 2 实行多中心参与的治理模式3 6 第五章农村垃圾处理运营机制创新的实证研究一以福建省连城县为例3 8 5 1 连城县农村垃圾处理概况3 8 5 2 连城县农村垃圾处理的运营机制3 8 5 3 连城县农村垃圾处理运营机制创新3 9 5 3 1 可持续的筹融资3 9 5 3 2 市场化的管理机制4 0 5 3 3 建立农村垃圾处理绩效考核体系4 1 5 3 4 广泛的社区力量参与4 1 5 4 连城县农村垃圾处理的愿景4 2 第六章结论4 3 参考文献4 4 发表论文、参加科研情况说明4 8 致谢：4 9 第一章前言 1 1 研究背景及目的 1 1 1 研究的背景和意义 第一章前言 随着我国经济的发展，农民的生活水平也不断提高，消费能力日益增长，农村垃圾的 产生量增长迅速；同时，消费结构也发生了较大的变化，因此农村垃圾的组成结构也发生 了重大的变化，无法通过自然环境完成自净的垃圾种类越来越多。据卫生部调查，目前农 村每天每人产生的生活垃圾量为0 8 6 千克，全国农村每年的生活垃圾量接近3 亿吨1 。农村 垃圾的成分也从过去的菜叶果皮、稻草秸秆等演化成为包括废纸、橡胶、塑料包装物等多 种垃圾组成的新的垃圾组合，分类和处理难度加大。此外，由于农村经济的不断发展和调 整，规模化畜禽养殖业发展带来的粪便堆积问题也同益严重。 与城市垃圾管理不同，我国农村地区的垃圾处理长期处于缺乏管理主体的状况，垃圾 随意倾倒的现象十分普遍，引起村庄外垃圾山无人管理等诸多问题。更加严重的是，很多 垃圾被直接倾倒入农村沟渠，冲入河道，引起了严重的环境污染问题，一些地方的垃圾已 经对饮用水源和地下水造成了污染。农村垃圾处理缺失已经成为农村环境安全的主要威胁， 直接关系到我国广大农村村民的切身利益，并对城市水源地安全造成了严重威胁。由于长 期城乡二元制的管理模式，农村垃圾处理长期处于空白地带，没有建立相应的处理运营机 制。改革开放以后，随着社会的全面发展进步，农村垃圾处理的需求愈加明显，政府公共 产品和公共服务供给向农村地区延伸的呼声也越来越高。从公共产品供给的公平性出发， 政府应当向农村村民提供垃圾处理服务。但是，因为各地经济发展的差异，政府财政能力 的限制，农村垃圾处理的运营机制尚未完全到位，有些地方甚至缺乏相应的运营机制。如 何通过政府的有力引导，多方筹集资会，创新运营机制，解决农村垃圾处理问题，成为一 个急切需要研究的问题。 我国城市化水平不及发达国家，农村垃圾处理无法完全简单地通过城市的环卫系统完 全消化，加之我国农村地区区域广阔、并且比较分散，城市垃圾处理系统难以直接延伸到 农村地区。由于存在交通运输、收集分类和最终处理等复杂的环节，比较难以实现规模运 1 魏梦佳农村垃圾问题令人忧虑h t t p ：n e w s c h i n a c o m z hc n n e w s l 0 0 i1 0 3 8 9 8 9 2 0 0 9 0 11 2 1 5 2 7 8 4 2 7 h t m ! 第一章前言 作，农村地区的垃圾处理成本也相对较高。政府如何在农村垃圾处理的运营机制上进行创 新，突破体制的限制，结合当地农村发展的实际解决主体缺位、筹融资困难、运行系统建 设和多样化处理等现实难题，是新农村建设过程中需要解决的实际问题。因此，对农村垃 圾处理运营机制创新的研究具有较大的现实意义。 1 1 2 研究的目的 农村的快速发展对高效的垃圾处理和环境安全的需求同益凸显，如何在现有的经济社 会发展条件下，建立农村地区的垃圾处理运营机制，已经成为了必须研究的问题。论文针 对农村垃圾处理的现状，对垃圾处理运营机制的核心问题进行研究，剖析各个核心要素所 面临的问题和困难，分析其成因，创新性地提出相应的解决方案，以达到构建新颖高效的 垃圾处理运营机制的目的。具体体现在以下三个方面： 第一，因为我国的农村垃圾处理刚刚处于起步阶段，相应的运营处理机制也处于尚处 于探索阶段；通过论文的深入研究，比较全面地厘清农村垃圾处理的现状，分析垃圾处理 存在的困难和原因，找出垃圾处理运营机制难以形成的瓶颈问题。 第二，以公共产品的相关理论为基础，明确农村垃圾处理运营机制的内涵，理清农村 垃圾处理运营机制中政府、农村村民和市场在农村垃圾处理中的角色，解析各主体要素面 临的问题，提出相关应对方案，为农村垃圾处理运营机制创新奠定基础。 第三，通过筹融资创新、垃圾源控制、处理多样化和第三部门参与治理等创新手段， 解决农村垃圾处理中的主体缺位、市场失灵、资金短缺、管理落后和技术匮乏等瓶颈问题， 破解现存运营机制中效率低下、不可持续等难题，提高农村垃圾处理机制的运行效率，实 现其可持续发展。 1 2 国内外研究现状 1 2 1 国外研究现状 公共产品和服务是随着市场经济的普及和城市化而不断发展和增加的，现代工业文明 已经覆盖发达国家整个社会，经济发展本身已经自动解决了城乡差距问题，所以发达国家 对农村垃圾运营机制的研究就比较少。 欧洲地区城市化水平比较高，因此，欧洲地区特别是欧盟国家的农村社区生活垃圾都 由市政当局集中收集和处理。垃圾箱和垃圾收集处理的费用由地方政府征收的房地产税及 第一章前言 其他税收支付。农民家中一般有两个不同颜色的分类垃圾箱，分装有机垃圾和无机垃圾。 收取垃圾时，工作人员如果发现没有按规则对垃圾进行分类，或把不适当的东西放到垃圾 里，将会拒绝收集这些垃圾箱甚至罚款。如果地方政府不能为农村社区村民提供垃圾收集 的服务或不按分区规划管理新住宅的开发，也将受到农村社区居民的起诉。美国农村的垃 圾处理，一般由规模不大的家庭公司来承担。公司的员工也是农民，负责到各家各户收取 垃圾，同时也收取一定费用。乡村农户都配备轮式垃圾箱，每天早晨送至公路边的收集点， 由专车带走分类垃圾。虽然美国的农村分散，但是，垃圾公司深入到每个乡村提供垃圾收 集服务，集中的垃圾将被运送到市政垃圾处理中心统一处理。 虽然集中于垃圾处理运营机制的研究较少，但是，从公共产品和公共服务的角度，国 外的学者也提出了农村地区的公共产品和服务的供给机制相关理论。约翰斯和默多克 ( j o h n s ，m u r d o c k ，1 9 7 8 ) 在公共服务提供的增长特性：农村地区的含义一文中指出， 由于人口密度低，意识较晚和乡村领导低效率等原因，农村地区公共产品容易遭受到规模 不足的困扰。洛佩斯( l o p e z ，2 0 0 5 ) 强调，农村的确之所以发展缓慢，且政府在解决农 村贫困问题上一直措施不力，在很大程度上应当归因于农村公共产品投资不足，且数量短 缺口1 。这些正是当前众多发展中国家在农村垃圾处理等公共产品和服务提供中所面临的规 模效益的困境。 农村公共产品的供给模式直接决定了其供给的规模和效率。农村公共产品的供给模式 主要包括：“谁获益，谁支付( b e n e f i c i a r i e sp a yp r i n c i p l e ，b p p ) ”和“谁提供，谁获取( p r o v i d e r g e t sp r i n c i p l e ，p g p ) ”。布朗( b r o w n ，1 9 9 4 ) 指出，从公共财政的角度看，b p p 更适合于 扩展到农村公共产品的供给中去，因为：第一，从农村公共产品的供给中获益的群体应该 按照边际价值向提供者进行支付结算；第二，支付的金额应当能够弥补农村公共产品的供 给者为此付出的成本；第三，支付的边际意愿和机会成本交点能够带来农村公共产品更富 有效率的供给口1 。汉利( h a n l e y ，1 9 9 8 ) 等人指出，考虑到b p p 运用过程中，特别是排除支 付受益人时的物质、法律和文化困难，农村公共产品一旦全部按照b p p 原则来决定，从供给 效率看，供给规模非常小一3 。稚罗克莱格( b l o c h l i g e r ，1 9 9 4 ) 也强调，如果从农村公共产 品供给，而非需求的角度来选择，则倾向于选择p g p 模式。因为这一模式会涉及政府确定农 村公共产品规模的“合理水平，并且按照供给的边际成本来对供给者分配公共资会瞄1 。 这两种方式都对我国目前农村地区的垃圾处理运营机制的选择有较好的启示作用。 萨瓦斯( s a v a s ，2 0 0 0 ) 认为公共选择关注的中心是政府与社会的关系。“没有任何逻 辑理由证明公共产品和服务必须由政府官僚机构来提供”呻1 。奥斯特罗姆也认为，政府职 第一章前言 能需要转变，即“政府职能市场化，政府行为法制化，政府决策民主化，政府权力多中心 化；其中，政府职能市场化包括国有企业的民营化和公共事务引入内部市场机制等”口】。 由于经济发达国家城市化水平较高，农村地区的垃圾处理基本都纳入了市政服务系统。 农村地区的村民数量较少，垃圾分类和回收制度较为完善，因此最终产生的需要处理的垃 圾总量也较小，很大一部分的垃圾可以通过自然净化得到较好的处理，其他部分垃圾进入 市政垃圾处理中心统一处理。因此，对农村垃圾处理运营机制的研究成果较少，缺乏可借 鉴的经验。但是，从外国对农村公共产品供给和运营的研究中，能够得到一些有益的启示。 1 2 2 国内研究现状 国内对农村垃圾处理运营机制的研究处于起步阶段，取得了阶段性的成果，但是缺乏对 运营机制进行深入研究并创新的研究成果。 王维平，马俊伟等分析了我国农村垃圾处理的现状，提出农村垃圾处理的重要性，总结 部分地区的有末端处理无前端分类型、有前端分类无术端处理型、前端分类收集末端集中 处理型以及城乡一体化管理型等运营机制，提出了系统性、经济型和差异性等农村垃圾处 理运营的原则哺1 。 杨天周以江苏启东为例分析我国农村垃圾处理的主要问题主要包括：( 1 ) “自治”现 象严重，缺乏整体运作；( 2 ) 垃圾成分复杂，数量增加迅猛；( 3 ) 二次污染“造就环 境隐患；( 4 ) 基础设施和相应回收机构缺乏；( 5 ) 缺乏基础性专题研究。据此，他提出 了创新投资机制，加大环卫基础设施建设力度、发动公众参与，全面落实长效常态制度等 应对措施西1 。 黄鹂，张巧遇认为为应对农村应为垃圾等引致的环境问题，应当实现城乡一体化管理， 加大农村环境的监管力度、加快实施生态补偿制度、加强农村环境教育和法制教育，提高 农民的环境意识、进行制度创新，发展农村循环经济n 0 。 梁文通过对沈阳市新农村的垃圾性状进行分析，结合沈阳市的实际，提出城乡统筹、 合理规划、协调发展、分步实施、逐步推进、创建农村环卫体系、加强农村地区环境卫生 治理宣教工作、建立健全农村垃圾处理法规与处理规范、建立源消减系统、建立垃圾的回 收利用系统和垃圾的处置系统的运营机制1 。 何水晶、李启彬和刘忠鹏通过研究当前农村垃圾处理的现状，认为必须通过制定农村 环境卫生管理条例，使农村垃圾管理法制化、逐步建立多渠道筹资体系，引入市场化机制、 4 第一章前言 因地制宣建立垃圾收运处理系统、建立长效的垃圾处理运行、监管机制和加大对村民的宣 传和教育力度，提高村民的环境意识来建设农村垃圾处理运营机制n2 1 。 国内学者对农村垃圾处理的研究尚处于初级阶段，对我国农村垃圾处理的现状等基本 问题做了较为充分的研究，并且总结了国内相关地区的一些新思路和新做法，针对存在的 问题做了相应的分析，并提出了相应的对策。但是，国内研究仍处于解决具体问题的方面， 提出的相关对策缺乏深度研究和可行性分析，些文章对政府责任，筹融资途径和农村垃 圾处理市场化等也仅仅是点到为止，没有更为深入的具体化和论证。通过对农村垃圾处理 实地调查并进行研究的成果较少，相关策略过于宏观空泛，但相关的量化分析方法值得借 鉴。 1 。3 研究方法和创新点 1 3 1 研究方法 论文通过综合运用文献分析法、案例分析法和实地调研等多种方式，研究针对农村垃 圾处理运营机制的理论，调查相关的状况，收集相应的数据，进行理论研究。 首先通过研究国内外农村公共产品提供的相关理论和模式，分析农村垃圾处理服务供 给的效率和效果，总结各种运营机制的优劣，为农村垃圾处理运营机制创新提供相应的理 论支持。 其次走访福建省连城县环卫部门、新农村建设办公室等政府部门和县内各村落，实地 调查农村垃圾处理的运营机制，通过对政府、企业和村民的访问，收集农村垃圾处理运营 机制的相关数据，进行统计分析，得出农村垃圾处理运营机制的现实运营状况。 最后以福建省连城县的农村垃圾处理运营机制创新为例，深入分析其运营机制的形成 与发展，剖析其优势和存在的问题，为进一步探析农村垃圾处理运营机制提供具体的案例 借鉴。 1 3 2 创新点 论文的创新点：第一，从运营机制创新入手对农村垃圾处理进行深入研究，革新农村 垃圾处理公共产品的供给机制，通过创新筹融资方式、建立补偿机制、源头减量控制、多 样化处理模式等，研究成果对农村垃圾处理的效率提高和效果改进具有重要意义。第二， 通过实地调查，进行案例分析，得出现有运营机制的经验与教训，提出政府引导，农村居 第一章前言 民、市场多元参与的新对策，进一步完善农村垃圾处理运营机制。第三，通过对多方主体 的分析，提出农村垃圾处理运营机制的多中心治理的新构想，并剖析其可行性。第四，针 对政府和市场的失灵，结合农村自治传统复兴的现实，提出农村垃圾处理运营机制中第三 部门参与的新策略。 第二章农村垃圾处理运营机制的研究基础 第二章农村垃圾处理运营机制的研究基础 农村垃圾处理是以农村村民为服务对象的一种服务，目前的状况是，没有单独的市场 主体实现对其的供给，即没有私人供给；因为缺乏明确的法律规定，政府也将自己置身事 外；作为自治主体的村民，因为环境意识，经济能力限制等问题，也无法实现自我供给。 明晰农村垃圾处理的属性，明确供给主体，是建立和改善农村垃圾处理运营机制的重要前 提。 2 1 公共产品理论 萨缪尔森在1 9 5 4 年发表的公共支出的纯理论中的提出，纯粹的公共产品或服务 是这样的种产品或服务，即每个人消费这种物品或服务不会导致别人对该种产品或服务 的减少；具有三个特征：效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性。效用的 不可分割性是指与私人产品可以自由分割成许多可以买卖的单位，实行“谁付款，谁受益” 不同，公共产品是不可分割或者分割的难度很大。受益的非排它性是指任何人消费公共产 品不排除他人消费( 从技术加以排除几乎不可能或排除成本很高) ，因此而不可避免地会 出现“搭便车 的现象。消费的非竞争性是公共产品的边际生产成本为零和边际拥挤成本 为零，即在现有的公共产品供给水平上，新增消费者不需增加供给成本；任何人对公共产 品的消费不会影响其他人同时享用该公共产品的数量和质量，个人无法调节其消费数量和 质量。边际拥挤成本是否为零是区分纯公共产品、准公共产品或混合产品的重要标准。农 村垃圾处理的实质是一种环境安全的公共产品，从单独的服务的提供来看，农村垃圾处理 其实是可以分割的，可以根据“谁付款，谁受益 的原则进行私人供给，但是由垃圾带来 的环境污染和恶化的问题始终得不到解决，而且因为空气、水体等因素的不可控性，导致 无法全面建立农村垃圾处理的需求市场，也就无法形成供给市场；因此，农村垃圾处理的 本质决定了其公共性，而无法针对某个具体个人或者全体进行市场供给，政府是现代社会 环境安全的主要看护主体，因此政府在公共产品和公共服务提供方面的职责应当包括这些 内容，具体地，就是将农村垃圾处理纳入到政府的环境保护规划和环境治理措施中。 根据西方经济理论，由于存在“市场失灵”，从而使市场机制难以在一切领域达到“帕 累托最优”，特别是在公共产品供给方面。如果由私人部分通过市场提供就不可避免地出 现“搭便车”群体，从而导致“公共的悲剧 ，难以实现公共产品的持续提供，就更别提 第二章农村垃圾处理运营机制的研究基础 全体社会成员的公共利益最大化，这是市场机制本身难以解决的难题，这时就决定了必须 由政府来提供公共产品或服务。此外，由于外部效应的存在，私人不能有效提供也会造成 其供给不足，这也需政府出面弥补这种“市场缺陷”，实现公共产品或服务的供给。农村 垃圾处理从受益的排他性看，很容易出现“搭便车”的问题，很难实现完全的私人供给， 因此，政府必然成为农村垃圾处理服务的供给主体。通过政府的财政力量的主导作用，解 决这些公共产品和服务供给中的基本资金来源问题。 2 2 农村垃圾处理的公共产品属性 农村垃圾处理是一项面向农村村民的基本公共服务，具有明显的公共性，但是它并非 简单的纯公共产品，而且在当前的经济条件下，无法实现由政府单一主体免费供给：另外， 农村垃圾处理是供给成本比较高但目前没有明显回报的服务，存在着显著的市场失灵现 象。因此，必须进一步解析农村垃圾处理服务的属性，寻找更加有效合理的供给模式。 2 2 1 农村垃圾处理服务的准公共性 在城市中，垃圾的收集处理已经是市政服务的一项内容，城市的环卫部门负责城市辖 区内垃圾的主管部门，负责垃圾的收集和无害化处理。垃圾处理是城市政府向居民提供的 基本的公共服务之一。由于长期的城市和农村不同的二元管理体制，垃圾回收处理的服务 并没有向农村地区延伸，政府相应的规划编制都集中于城市区域的问题，而农村长期处于 被忽略的状态。随着经济的发展，农民生活水平的提高，垃圾带来的问题逐步显现出来， 给环境带来的威胁不仅仅困扰村民的生产生活，也成为城市环境的潜在威胁。农村垃圾处 理的需求日益强烈，与城市一样，农村垃圾处理服务的对象不局限于特定的个人或组织， 而是全体农村村民，因此，农村垃圾处理服务具有公共性。农村垃圾处理服务的公共性决 定了政府应当成为这种服务的供给主体，也就是说政府也应当像其面向城市居民一样面向 农村村民提供垃圾处理服务。这不仅是由农村垃圾处理服务的公共产品属性决定的，也是 行政管理体制改革中打破城乡二元结构，实现基本公共服务均等化的要求。 农村垃圾处理在农村垃圾处理的公共设施建设和服务的提供，从消费的非竞争性看， 在一定区域内农村垃圾处理的成本会随着参与消费的村民数量的增加而增加，拥挤成本也 随着其他消费村民的加入而增加，边际生产成本和边际拥挤成本并不为零，这就决定了农 村垃圾处理并非纯粹的公共产品。地方政府，主要是县( 区) 级政府应当将辖区内的农村 地区的垃圾处理问题逐步纳入到城乡统筹发展的规划编制中，重点解决农村垃圾处理设施 第二章农村垃圾处理运营机制的研究基础 设备空白和运营机制缺失的问题，逐步推动参与主体的多元化和运营管理的市场化，提高 农村垃圾处理服务的水平和效率，从而解决农村垃圾处理服务的基本供给和服务改善的问 题。 2 2 2 农村垃圾处理服务的政府供给 农村垃圾处理的在洛佩斯的研究中，农村公共产品投资不足和数量短缺是重要的问 题，这就是农村垃圾处理长期得不到重视的根本原因。无论是按照农村公共产品的b p p 供给还是p g p 供给方式，在没有政府主导的局面下，都很难形成规模供给解决供给成本和 支付价格之间的鸿沟口1 。而政府面向包括农村村民在内的社会公众提供优质高效的社会管 理服务是服务型政府建设的重要内容，也是农村新一轮发展对公共产品和公共服务需求增 加这个客观现实的要求。也就是说，政府是公共产品的法定供给方，农村垃圾处理服务的 公共性决定了这项公共服务的供给主体是政府，要求政府通过公共财政的投资实现产品供 给。政府应当将农村垃圾处理服务纳入政府的发展规划、财政预算，并将垃圾处理服务的 职责明确到主管部门。在当前我国的行政管理体系下，县级人民政府和乡镇人民政府应当 作为政府供给的两级主体，明确各自的职责，做好农村垃圾处理服务这项公共产品的供给。 2 0 0 6 年我国全面取消农业税给大多数乡镇政府的财政收入带来了一定的困难，因此，在 分解担负资金的过程中，县级政府应当承担大额的出资比例，加上中央和省级财政的转移 支付和专项奖励资金等，形成比较稳定的财政资金来源，实现可持续的有效供给。 农村垃圾处理服务的政府供给也不是指政府要对农村垃圾处理服务的运营管理都一 手包办，而是要形成以政府为中心的农村垃圾处理服务的综合体系。奥斯特罗姆的研究和 理论已经证明“政府职能市场化”的可能性与合理性，城市政府在公共设施建设和公共服 务的市场化方面已经取得的相关的经验，可以利用到农村垃圾处理服务市场化运作中。政 府通过将农村垃圾处理的这项基本公共服务提升到政府层面的事务，将其列入发展规划和 年度工作，提供相应的财政支持，通过建设项目立项，实行市场招标等方式，交予市场主 体来完成建设，而面对地方政府财政普遍紧张的局面，应当通过政策的引导，形成利益链 条，吸引更多的资金投入到农村垃圾处理这个公共服务中，减轻财政的压力，最后通过服 务适当合理的收费制度，弥补资金不足的问题。因此，基于农村垃圾处理服务这项准公共 产品的属性，应当在政府的主导下，吸引市场和其他主体的参与，通过建立以公共财政为 主体的资金支持体系，引入市场和村民参与运营管理，做好农村垃圾处理服务的供给工作。 第二章农村垃圾处理运营机制的研究基础 2 2 3 农村垃圾处理市场失灵 正如约翰逊和默多克的研究指出的那样，由于农村人口密度低，意识较晚和乡村领导 等原因，农村垃圾处理服务容易收到规模不足的困扰。农村地区地理分布较广，农村垃圾 的集中度不高，农村垃圾处理服务的供给成本很高，但是农村垃圾处理服务又具有较为明 显的公共性决定的一定程度上的非排他性和非竞争性，导致垃圾处理服务的整体收益比较 低，因而导致市场机制下的成本远大于收益，直接导致农村垃圾处理服务市场失灵。在没 有相关的政策、财政补贴等措施补充成本与收益问的鸿沟的情况下，市场失灵的现象将持 续，这就直接导致农村垃圾处理服务的供给缺乏，形成农村垃圾无人问津的局面。另外， 农村垃圾的分散，难以形成较大的规模，进一步增加了回收处理的成本，更重要的是由于 下游产业的尚未形成，使得市场资金进入农村垃圾处理领域缺乏最基本的动力。最后，政 府对农村垃圾处理的市场参与的引导政策缺失或者不完善，以及政府本身的政策风险等问 题，加剧了农村垃圾处理市场失灵的局面。 实际上，由于农村快速发展，垃圾造成的问题愈加严重，环境的压力逐渐明显，而农 民生活水平的提高，对生活环境的敏感度提高，农村对垃圾处理服务存在着巨大的需求， 换言之具有巨大的市场。市场失灵并不是永久的不可逾越的问题，而是应当通过创新调整， 重新布局利益分配的格局，通过政府的财政补贴支持和服务对象支付服务价格，形成能够 弥补农村垃圾服务供给者的供给成本的最终支付价格，是可以弥补成本收益差，从而刺激 市场参与供给的热情的；另外，通过激活市场，引导市场主体的竞争，降低农村垃圾处理 的直接成本，并通过竞争压力下的创新，增加下游产业的收益水平，从而形成成本和收益 问的新的平衡，从根本上解决市场失灵的问题。这不仅是实现农村垃圾处理高效供给的必 然选择，同样也是建立比较成熟完善的农村垃圾处理运营机制的必经途径。 2 3 农村垃圾处理运营机制的内涵 通过对农村垃圾处理的解析，农村垃圾处理的运营机制是解决农村垃圾问题的制度设 计和制度安排，包括明确政府的主体职责、市场的运营角色和村民的参与义务，形成政府、 市场和村民共同参与的运营管理模式和监督体系；重点在于通过立法等方式出台针对农村 垃圾处理的配套法规和政策体系为农村垃圾处理运营提供法律依据，通过财政手段、市场 融资和收费制度等方式解决农村垃圾处理所需要的资金问题，在此基础上通过市场的资源 配置作用和村民的积极参与实现高效运行和管理。农村垃圾处理运营机制的本质在于通过 新的政策体系支持构建新的农村公共服务的供给模式，以政府为主体，村民支持的出资方 第二章农村垃圾处理运营机制的研究基础 式，通过市场运作的方式向市场企业购买垃圾处理服务，以解决农村垃圾处理的问题。 在这样的运营机制下，政府主要承担有关法规政策的出台，并在相关专业机构的配合 下制定运行的效度标准和技术标准等，并承担主体资金的筹措责任，市场则需要遵循相关 的法律法规和技术标准承担运营机制中的具体的运营管理，实现效益最大化，而村民则需 要自觉遵守农村垃圾管理的相关政策规定，减少垃圾的排放并支付农村垃圾处理费用，参 与农村垃圾的治理工作。这样的运营机制涉及到比较复杂的制度设计和制度安排，是一个 系统的工程，需要在充分调查当前农村垃圾处理状况的基础上，解析出运营机制中的关键 要素，寻找突破点，从中央到地方合力出台配套政策，创新改革当前的管理体制，建立符 合农村实际、能够高效解决农村垃圾问题的农村垃圾处理运营机制。 第三章农村垃圾处理的运营状况分析 第三章农村垃圾处理的运营状况分析 “工欲善其事必先利其器”，深入调查当前农村垃圾处理的现状，解析其运营机制缺 失或者不健全的原因，发现其中需要解决的重点问题，确定建立或改善农村垃圾处理运营 机制的关键要素，是实现建立基本的运营机制和进一步对现有运营机制进行创新的基础。 3 1 农村垃圾处理运营机制的现状 目前，我国大多数农村地区是缺少完整的农村垃圾处理运营机制的，在经济较发达地 区，农村垃圾处理运营机制也处于起步阶段，面临着垃圾处理方式简单原始、资金匮乏等 较多难题，造成了很多村庄“垃圾围村”，晴天垃圾胡乱飞，雨天污水肆意流的局面，给 农村环境和村民生活带了严重的影响。从现有的已经建立的农村垃圾处理运营机制看，主 要是以乡村内部的简单治理为主( 见图1 ) ，缺乏其他主体的参与，运行的效果较差，缺 乏可持续性。 ( 村民集资) i 农户丢弃的垃圾卜 保沽员 一简易垃圾堆场 ( 收集请运) 3 1 1 处理方式简单原始 图l 现有的农村垃圾处理运营机制示意图 资料来源：根据走访调研资料总结 目前农村垃圾在大部分地区缺乏有效的处理。据农业部官员介绍，我国农村地区每年 要产生秸秆7 亿多吨、畜禽粪便3 0 多亿吨、生活垃圾2 8 亿吨、生活污水9 0 多亿吨。9 6 的村庄没有垃圾和污水的收集和处理设施，普遍存在随意堆弃垃圾、排放生活污水和畜 禽粪便、不合理或过量施用化肥农药等现象2 。垃圾通常未经任何处理被扔进沟渠，随水 流向下游流去，或者被扔在村头村尾，通过日晒雨淋，自然发酵的方式缓慢地消耗。在实 现了垃圾简单处理的地区，通常是通过垃圾的收集，堆放在村庄范围内的固定场所，让垃 圾自然发酵消耗，自然净化的速度远远低于垃圾产生的速度，垃圾山越堆越高，而不得不 选择新的堆积场所，从而慢慢地形成了“垃圾围村”的局面n 引。部分村庄就近选择一些山 2 半月谈垃圾嗣村新