（金融学专业论文）影响中国银行业监管有效性的因素分析.pdf

原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本 论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。 对本文的研究作出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方 式标明。本声明的法律责任由本人承担。 论文作者签名： 关于学位论文使用授权的声明 本人完全了解山东大学有关保留、使用学位论文的规定，同意 学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版， 允许论文被查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印 或其他复制手段保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者繇绋导师躲馔雄日期：轴叫a 山东大学硕士学位论文 中文摘要 中国金融市场的逐步开放加速了中国金融体系改革和国际化进程，同时对于 金融监管的有效性的要求也随之提高。国内外有关金融监管必要性的理论体系已 经基本成熟，但是对于金融监管有效性的度量还没有一个比较权威的检验模型。 目前学术界主要从成本收益角度来对金融监管有效性做实证检验，但是这种方法 也存在一定的缺陷，例如有关监管成本的定义和量化问题的争论。 本文选择从监管当局的角度，在回顾我国金融监管发展历程的基础上，通过 对我国金融监管的现状与巴塞尔委员会颁布的有效银行监管的核心原则进行 比较性分析，并且运用新制度经济学相关理论定性地从宏观经济、金融基础设施、 金融体制变革和监管机构的独立性四个方面解释了金融监管有效性不足的问题。 另外，对金融监管有效性的计量分别用统计指标和计量分析两种方法考察 我国改革开放以来金融监管效率。其中统计指标包括货币化率( m 2 g d p ) 、不良 资产率、金融资源配置效率三个指标，分别从中国整体和区域( 以山东省为样本) 两方面分析一下我国金融监管的发展状况；计量分析通过对我国1 9 7 9 - - - 2 0 0 6 的 宏观金融效率进行c h o w 断点检验，分析这一阶段我国金融适应宏观经济发展所 进行的政策调整。 最后，本文就目前我国金融监管存在的问题分别从监管当局和商业银行两 方面试探性提出政策建议。 关键字：金融监管；宏观金融效率；监管有效性 山东大学硕士学位论文 2 a b s t r a c t t h en e c e s s i t yo fb a n ks u p e r v i s i o ni sn od o u b tf o rt h e g l o b a lc a p i t a l m a r k e t t h et y p i c a lt h e o r i e so ff i n a n c i a ls u p e r v i s i o ne f f e c t i v e n e s si n c l u d et h e o r yo f p u b l i ci n t e r e s t ，t h e o r yo f f i n a n c i a lf r a g i l i t y ，l a wi n v e s t o rp r o t e c t i o n t h ef o c u so fs u p e r v i s i o ni sh o wt oi m p r o v et h ee f f i c a c yo ft h ef i n a n c i a ls y s t e m t h eb a s l ec o m m i t t e eo nb a n k i n gs u p e r v i s i o nh a si s s u e das e to fd o c u m e n t sf o r b a n kr e g u l a t i o n ，a n dm o s to ft h e d e v e l o p e d c o u n t r i e sh a v em a d e s c h e d u l ef o rt h ep r u d e n ts u p e r v i s i o n h o w e v e r ，e f f i c a c yi sd i f f i c u l tt o m e a s u r e ，s oa c a d e m i cs t u d i e sf r o md i f f e r e n ta p p r o a c h e sg e td i f f e r e n tc o n c l u s i o n s o nt h ee f f i c a c yo f s u p e r v i s o r y o n ek i n do fw a y st om e a s u r et h ee f f e c t i v e n e s so f f i n a n c i a ls u p e r v i s i o ni sc o m p a r i s o nb e t w e e nc o s t sa n db e n e f i t so ft h es u p e r v i s i o n ， b u tt h em e t h o di sn o t p e r f e c t t h i sa r t i c l ew i l la n a l y s i st h ee f f i c i e n c yf r o mt h e r e g u l a t i o ni n s t i t u t e t h er e f o r mo fc h i n a sc u r r e n ts u p e r v i s i o nm o d ei sc a r r i e do u tu n d e rt h e p r i n c i p l eo ft h ec h i n a ss i t u a t i o n s f o u rf a c t o r sa f f e c tt h ee f f i c i e n c yo fc h i n a s b a n k ss i n c e19 7 9 ， i n c l u d i n g m a c r o e c o n o m i ce n v i r o n m e n t , t h ef i n a n c i a l i n f r a s t r u c t u r e ，t h er e f o r mo fs y s t e ma n dt h ei n d e p e n d e n c eo f t h es u p e r v i s i o n w es e l e c tt h r e ei n d e x ：m 2 g d p , t h er a t eo fn o n - p e r f o r m i n ga s s e t s ，a n d e f f i c i e n c yo f f i n a n c er e s o u r c ed i s t r i b u t i o nt ot e s tt h ed e v e l o p m e n to fc h i n a s f i n a n c i a ls u p e r v i s i o n ，a n dh a v et h ec h o wb r e a k p o i n tt e s tf o r t h em a c r o e c o n o m i c f i n a n c ee f f i c a c yi nc h i n af i o m1 9 7 9t o2 0 0 5 t h ec o n c l u s i o ns h o w sc h i n a s s u p e r v i s i o nc o n s i s t e n tw i t hc h i n a sf i n a n c i a lp o l i c ya d j u s t m e n t s t h el a s tp a r to ft h ep a s s a g e8 s s e s s e st h ee f f i c a c yo ft h ec h i n e s eb a n k i n g s u p e r v i s i o na n dp u t sf o r w a r dt h es u g g e s t i o n sa b o u tt h ei m p r o v e m e n to ft h e s u p e r v i s i o ne f f i c i e n c y k e y w o r d s ： f i n a n c i a ls u p e r v i s i o n ；m a c r o e c o n o m i cf i n a n c ee f f i c a c y 山东大学硕士学位论文 选题背景及意义 引言 温家宝总理在2 0 0 7 年1 月1 9 日召开的全国金融工作会议上提出要进一步 加强货币政策与财政政策、产业政策、金融监管政策等的协调配合，增强宏观调 控的有效性。这是我国首次将金融监管提高到政策高度，也标志着我国在金融自 由化的趋势下放弃歧视性金融管制1 迈出了关键一步。 有效的金融监管是稳健经济的关键组成部分，正如巴塞尔委员会颁布的有 效银行监管的核心原则( 以下简称核心原则) 中指出的“有效的银行监管作 为公共商品不能完全由市场提供，它与有效的宏观经济政策结合在一起构成了国 家金融稳定的关键因素。虽然有效的银行监管的成本很高，但是监管不力的成本 更高。一因此，对于金融监管政策有效性进行系统研究也成为关系到现阶段我国 经济稳健运行的重要课题之一。 从世界金融监管发展史来看，金融监管经历了管制、放松管制和再管制的 辩证发展过程，其实质是金融监管这种特殊的公共产品需求与供给变化的过程。 实现金融监管政策的供给与需求的相对平衡是决策者寻求的最终目标，这种帕雷 托最优状态在社会经济中即表现为社会各种因素制约下实现金融监管政策的有 效性。 。 我国目前的金融市场与国际发达金融市场相比还有很大差距，各银行机构 在我国目前的金融市场中占据绝对主体地位，本文着重探讨一下银行监管政策的 有效性。另外，银行业监管政策是一个包含多层次系统整体，广义的银行监管包 括外部监管( 官方监管) 、银行内部监管和社会监督三个方面，而狭义的银行监 管特指银行的外部监管。对于银行监管的研究从不同的研究角度得出的结论也有 所不同。本文选取从外部监管者的角度，在总结金融监管理论的中外研究文献 的基础上，针对影响中国银行监管政策的有效性的各种因素从直接因素和深层因 素两个层次进行分析，并试探性提出解决现存的问题的政策建议。 1 所谓歧视性金融管制是指管制当局处于金融发展或经济发展的需要，使金融资源的流向符合金融管制当 局的需要或是为宏观经济的发展保驾护航。这种管制本身以公平为唯一标准，但是管制内容依管制对象的 差异而变化，主观性较强 山东大学硕士学位论文 第一章银行监管有效性的概念界定及文献综述 第一节有效银行监管的原则( 1 9 9 7 年9 月公布的i ：核心原j j j ) ) 制定和调整银行监管政策主要是为了提高监管政策的有效性，我们首先要 了解有效银行监管的内容。巴塞尔委员会1 9 9 7 年9 月公布的核心原则就是 在对西方发达国家近百年银行监管成功经验的基础上对于有效银行监管进行了 一个系统、全面的概括和总结。 l ：核心原则从有效银行监管的前提条件、市场准入监管要求、审慎监管 标准和要求、持续监管手段、监管信息要求、对问题机构的处理、跨境银行监管 等七个方面对于如何加强有效的银行监管提出了2 5 条核心原则。 ( 一) 有效银行监管的前提条件 i 、为参与监管的机构制定明确的责任和监管目标框架； 2 、监管者享有工作上的独立性和充分的资源( 包括人员、资金和技术等) ； 3 、建立适当的银行监管的法律框架以确保其监管权力的法律效力； 4 、要对监管者之问的信息交流和保密做出安排。 ( 二) 有效金融监管的三道防线市场准入监管、审慎监管和持续监管 l 市场准入监管 这是有效金融监管的首要环节。 首先，必须明确界定已获得执照并接受银行监管的各类机构可以从事的业 务范围，并且严格控制“银行一一词的使用。 其次，必须制定发照标准，拒绝一切不符合标准的申请。发照程序中对银 行的所有权审查不仅包括审查银行的直接和非直接控制者、主要的直接或间接的 股东，还包括审查控制者过去所有的银行、非银行企业及其在商界的声誉、所有 主要股东的财务状况及必要时提供进一步财力支持的能力；对董事和高级经理层 的审查，要求发照部门应根据所掌握的推举的每一位董事和高级经理的全面信息 4 山东大学硕士学位论文 的基础上，全面考察其是否具备良好的银行工作经验、个人品行、专业业务及判 断能力等；对于申请者报审的未来经营计划及业务分析和制定的长期战略进行审 查；对于申请者的内部公司治理结构的完善性进行审查；另外，监管者还要对申 请人实现战略计划所具备的财务能力进行审查。 再次，银行监管者要对银行未来的股权转让进行审查。如果不能满足与批 准新银行相一致的各项标准，监管者有权制止其转让股权或控制权的申请。 最后，监管者要对银行的重大收购和投资进行审查，以防范其附属组织带 来的高风险或者削弱监管的有效性。 2 审慎监管 这是金融监管的第二道防线，是对金融机构最低审慎标准的控制主要包 括最低资本充足率标准，全面的风险控制( 包括信用风险、市场风险、利率风险、 操作风险等) 以及银行的内部控制几个方面 3 持续监管 持续监管指对于金融机构日常活动的监管是金融监管的第三道防线。监 管者主要通过现场和非现场的监督来防范金融风险的发生。特别是要求监管者要 有对银行组织进行并表监管的能力 ( 三) 对监管信息的要求 监管者为了提高监管的有效性就必须真实了解金融机构财务状况和盈利水 平而做出的规定，主要包括统一的会计准则、财务报告的范围和频率、报告信息 的准确性及保密性，对公众的信息披露等方面。 ( 四) 对问题机构的纠正 监管者在金融机构未能满足审慎要求或存款人的安全受到威胁时，要有完 善的监管手段对金融机构的行为予以纠正，对于不具备生存能力的银行要进行市 场退出处理。 ( 五) 对跨境银行业的监管要求 明确母国监管者的责任和东道国监管者的责任。 5 山东大学硕士学位论文 母国监管者必须实施全球性并表监管，与东道国监管当局建立联系、交换 信息；同时，东道国监管者要确保外国银行遵守同国内银行同样的高标准，有权 分享其母国监管当局所需要的信息 第二节金融监管有效性文献综述 金融监管有效性的研究可以追溯到对政府监管的必要性和重要性的争论。 政府经济监管作为一种公共产品，能否促进社会福利的增加是衡量其存在价值的 标准。从这一角度主要有两大主流观点： 一类是以庇古( p i g o u s 1 9 3 8 ) 经典的关于监管的理论为基础的政府监管 强有效性的理论。该理论认为政府的盥援助之手一( h e l p i n gh a n d ) 能够纠正市场 失灵的种种表现，增进社会福利。运用于银行理论，即政府对银行的经济活动、 市场准入进行整体监管，能够降低风险，优化经济资源的配置。 另一类是以s h l i e f e r 和v i s h n y ( 1 9 9 8 ) 为代表的政府监管的弱有效或无效 的理论。这一理论认为政府以“掠夺之手一( g r a b b i n gh a n d ) 对金融进行监管， 只是为了政治选举，并没有纠正市场的失灵 d j a n k o v，l ap o r t 8 l o p e z - d e - s il a n e sa n ds h l e i f e r ( 2 0 0 1 ) 政府的集权式监管使银行的经济活动 受到限制，对市场准入的审批不仅不能提高银行的稳定性反而使银行的倒闭的几 率增大。从中引申出来的政策含义就是要鼓励私人部门的监管的发展，而不是单 纯依靠政府监管。在这一理论基础上，比较极端的一种观点是政府监管具有搿无 效性 ，认为政府的监管不一定能对银行倒闭起到正面作用，反而甚至有可能对 金融体系的发展形成阻碍。 j a m e s b a r t h g e r a r dc a p r i oj r 和r o s sl e v i n e ( 2 0 0 1 ) 在_ b a n k r e g u l a t i o na n ds u p e r v i s i o n ：w h a tw o r k sb e s t ? 一一文中得出的结论是支持 了第二种观点，政府过度监管不利于金融体系的发展。 对于金融监管机构产生的动力及必要性方面可以大体归纳四种理论： 6 l 公共利益理论( s t i g l e r 。1 9 7 1 ；b e c k e r 和s t i g l e r ，1 9 7 4 ) 公共利益说是2 q 世纪3 0 年代美国广泛实施的政府管制改革的理论基础， 山东大学硕士学位论文 后来经斯普林斯( s p i e r i n g s ，1 9 9 0 ) 等人逐步发展完善起来该理论认为虽然 市场在资源配置中发挥极其重要的作用，但是仍存在市场失灵，主要表现为： 信息不对称，不完全竞争、交易成本和搭便车行为等，搜集和处理信息的需要 高昂的成本，并且金融活动具有巨大的杠杆效应，个别金融机构的利益与整个 社会利益之间存在严重的不对称，因此要通过政府对金融机构的监管，协调金 融机构的活动，从而提高整个金融系统效率，保证金融体系可持续发展。公共 利益理论是建立在政府拥有充分信息，为社会整体福利服务及具有完全信用的 假设基础之上，一方面积极鼓励政府参与银行的经营管理，改善银企关系，实 现对金融的直接控制；另一方面政府积极行使监管权力，弥补市场失灵带来的 损失。 著名经济学家泰勒尔( j e a nt i r o l e ) 和德沃特里庞( m a t h i a sd e w a t r i p o n t ) 后来提出了“代表性假说 。该假说把信息的搜寻和干预看作“公共产品一，由 于小储蓄者无力进行管理，因而储蓄者需要一个独立的第三方来为金融交易提 供公正信息，并对金融机构违规活动进行干预，此时政府作为公共基础设施的 供给者应该提供一个监管机构，化解防范金融危机。 公共利益论的银行监管理论 监管动机要解决闯题的性质处理问题的监管措施 限制垄断力量，促进竞争促进垄断经营的卡特尔行颁布并实施防止垄断行为 为的法规 当和约双方存在信息不对客户、消费者可能不能有效要求信息披露 称时，限制滥用机会地保护自己以防止机会被溢用 限制代理人违背委托人利拥有特殊信息的代理人可 规范信息披露，限制内部人 益行事的机会能花费委托人的成本谋取自身的 利用信息进行交易 利益 避免因信息不对称引起市面对不受管制的金融中介。 提供存款保险，控制金融机 场失灵存款者担心自己的资金安全而周构的风险 期性提款 刘明志：银行管制的收益与成本 中国金融出版社2 0 0 3 年4 月第一版第1 6 页 7 8 山东大学硕士学位论文 实证研究方面，g e r s c h e n k r o n ( 1 9 6 2 ) 对1 9 世纪9 0 年代俄国的进行研究， 认为政府参与金融机构可以积聚储蓄，促进行业战略性发展，从而有利于金融 发展。g l a e s e r ，j o h n s o n和s h l e i f e r ( 2 0 0 1 ) 对波兰和捷克2 0 世纪9 0 年 代的金融发展进行比较研究得出结论，认为政府强有力的监管政策有利于促进 金融长期发展。 2 金融监管的政治动机理论 比较有代表性的有管制俘获论、管制寻租论和管制供求论三种理论。代 表人物是o l s o n ，1 9 6 5 ；b e c k e r1 9 8 3 ：t u ll o c k ，1 9 6 7 ：陆磊，2 0 0 0 a 管制俘获论 该理论认为“管制与公共利益无关，管制机构不过是被管制者的猎物或 俘虏而已。 ( 陈建华，2 0 0 2 ) 。这种观点认为：；管制措施实施初期一般有效， 随时间推移，监管者与被监管者之间会出现合作的可能，以致使制度僵化、失 效。该理论具有很强的片面性，忽视了公众从中既得的利益。 b 管制寻租论 寻租理论的鼻祖是克鲁格( k r u e g e r ，1 9 7 4 ) ，他在探讨国际贸易的保护主 义政策形成原因的一项报告中提出来的。寻租是指生产要素的所有者获得的收 入中超过这种要素的机会成本的剩余。在金融市场中，政府对金融机构的过多 管制会进一步增加其寻租的机会，破坏市场秩序，严重影响金融监管的公平和 效率，不利于金融的长期发展。 c 管制供求论 该理论的代表人物是斯蒂格勒( s t i g l e r ) 和佩茨曼( p e l t z m a n ) 。 该理论把经济管制看作一种存在供给和需求的商品，其中政府扮演供给者的角 色，而与之相关的各个社会利益集团则是需求者，管制的最终结果是不同利益 集团之间相互作用的讨价还价后的结果。 总之这三种理论的政策含义是在金融监管中，要充分发挥竞争和开放机 制的作用，防止既得利益集团抑制金融发展。 实证研究方面，r a j a n 和z i n g a l e s ( 2 0 0 3 ) 发现，利益集团往往为了自身 的利益而限制竞争和发展，通过扩大开放引入竞争可以相对削弱既得利益者的 山东大学硕士学位论文 阻碍，促进金融良性发展。 3 金融监管的成本权衡理论 监管活动也存在机会成本的问题。当金融监管中市场失灵与政府失败同时 存在时，监管机构要以实现社会福利最大化为目标进行成本收益分析。协调好 管制中“掠夺之手一( g r a b b i n gh a n d ) 和“援助之手一( h e l p i n gh a n d ) 之间的 关系。 金融监管的权衡理论观点主要有两方面：一是要增加金融监管机构的独立 性；二要提高私人监管的能力和积极性 实证方面b e c kd e m i r gu c - k u n t & l e v i n e ( 2 0 0 2 ) 的经验研究表明，增加监 管独立性提高金融机构信息披露的准确性和私人监管的积极性，还有利于消除 企业外部融资的障碍。 4 金融监管的保护理论 m i n s k y 在1 9 8 2 年首次提出了矗金融不稳定假说”，开创了金融脆弱说的先 河。该理论认为，金融体系具有内在不稳定性和脆弱性，易于发生动荡并引发 金融危机。金融的脆弱性决定了健全金融法律制度的必要性。金融监管的效率 的关键是对中小投资者进行有效地法律保护，从而建立合理的公司治理机制， 促进金融良性发展。除了在法律条文方面对投资者进行详尽保护外，还要提高 执法的公平与效率。国内学者许成钢在2 0 0 1 年提出了法律不完备理论，指出有 关金融监管的法律应该与不断变化的金融形势相适应。 实证研究表明，一国对投资者的权利保护得越充分，那么该国将拥有市场 价值更大、效率更高的金融市场和金融中介( l l s v ，1 9 9 7 ：m o r c k ，y e u n g & y u 2 0 0 0 ； l e v i n e ，1 9 9 9 ：c a p r i o ，l a e v e n & l e v i n e ，2 0 0 4 ) ，同时也有利于降低金融中介的信 贷成本及私人投资者的融资成本( l a e v e n & m a j n o n i ，2 0 0 3 ) 。对于转轨国家而言， 法律执行的质量在金融发展中起着更为重要的作用( p i s t o r2 0 0 0 ) 。 在金融监管有效性理论研究方面，目前的国内外大多数文献可以分为两类： 9 山东大学硕士学位论文 一类是从宏观角度进行实证研究，如j a m e sr b a r t h ，g e r a r dc a p r i oj r ，r o s s l e v i n e ( 2 0 0 1 ) 对世界上1 0 7 个国家目前的银行监管和银行业绩及银行稳定性做 了实证研究；另一类是从微观角度，主要运用博弈论模型分析监管与被监管之间 的收益成本，从而检验监管的有效性。这两种方法主要是从成本收益角度进行检 验，大多用的是截面数据。 国内的学者对于金融监管的有效性的系统研究比较少。大多集中在对各国 监管模式的比较方面。 陆磊( 2 0 0 0 ) 实证研究表明，中国金融监管存在较大的利益集团，支持了 上述的金融监管的政治动机理论。 谢平和陆磊( 2 0 0 3 ) 就金融监管部门的腐败行为进行了理论和实证研究， 通过建立监管当局与被监管对象的跨时博弈模型，分析了金融监管腐败的一般 特征胁迫与共谋，并进一步比较银行监管腐败与证券监管腐败的部门差 异。 李涛( 2 0 0 3 ) 系统研究了世界上商业银行监管模式及金融发展的关系。 江春和许立成( 2 0 0 5 ) 对世界上8 0 个国家检验了上述四种金融监管理论的有 效性，实证检验结果基本上支持政治动机理论，成本权衡理论和法律理论( 即保 护理论) 。但并不支持公共利益理论。其实也是间接地证明了政府强力监管的弱 有效理论。 刘夏，蒲勇健，陈斌( 2 0 0 5 ) 利用博弈模型研究了在混业经营趋势下建立 有效金融监管组织体系。提出的政策建议是混业经营模式下要求金融监管政策更 具有内部稳定性。 刘明志( 2 0 0 3 ) 对我国银行管制的收益和成本做了一个较全面的分析。 1 0 山东大学硕士学位论文 第二章影响中国银行监管有效性的因素分析 第一节中国银行业监管制度的历史变迁及现状 中国是一个转轨经济国家，金融发展的路径与发达国家相比有很大的差异。 因此要分析制约中国银行监管的有效性的因素，应该放宽视野，从中国银行监管 体制变迁的整个历程，从历史制度变迁角度来分析我国金融监管有效性。 我国银行业的监管制度的变迁是建立在银行业制度改革的基础上的。 第一阶段：建立( 1 9 4 9 1 9 8 4 年) 1 9 4 9 年，新中国建立后建立了高度集中统一的计划经济体制。与之相适应， 建立了“大一统 的中国银行业的制度。中国人民银行是全国唯一的金融机构， 承担了全国信贷、结算和货币发行的全部金融职能。由于经济资源的配置和经济 运行方式都是在高度的计划推动下，造成金融市场缺位，金融运行主要靠政府编 制计划，然后通过人民银行严格执行。所以这一阶段几乎不存在真正意义上的银 行监管，实际上是政府的直接调控和行政监管。这一时期的监管模式比较简单。 在这种计划金融制度基础上，1 9 7 9 1 9 8 4 年我国开始了现代意义上的银行 业改革的制度探索和准备阶段。在这一阶段，最突出的表现是银行结构多元化， 建立二级银行制度框架。中国农业银行、中国银行、中国建设银行的独立地位相 继恢复，1 9 8 4 年中国工商银行与中国人民银行分设，由此中国人民银行开始专 门行使央行职能，从事金融管理，同时也开始了真正意义上的金融监管制度的探 索。 第二阶段：快速发展阶段 1 9 8 4 - - 1 9 9 2 年是中国银行业制度向市场化转变的阶段，经过了一系列的制 度创新，基本建立了金融市场的初步框架。在四大行恢复和分设的同时，新型商 业银行和金融机构开始发展。如中信实业银行( 1 9 8 7 年) ，招商银行( 1 9 8 7 年) ， 广东发展银行( 1 9 8 8 年) ，深圳发展银行( 1 9 8 7 年) ，福建兴业银行( 1 9 8 8 年) ， 中国光大银行( 1 9 9 2 年) ，华夏银行( 1 9 9 2 年) ，1 9 8 6 年将城市商业银行纳入央 行管辖，初步形成了以中国人民银行为中心、以国家专业银行为主体、其他金融 机构并存的新型金融组织体系。中国人民银行设立金融机构管理司，后来又分设 山东大学硕士学位论文 出条法司、非银行金融机构管理司和保险司，原金融机构管理司改称银行司，另 设立了外资金融机构管理司。这一时期的金融管理以机构管理和调节货币供应量 为主，在操作上明显地重行政指令、轻风险监管，注重对货币供应数量的调节， 因此在这一阶段，政府对金融业的管理，对于加强宏观调控，促进国民经济的快 速发展起了积极的作用，但是，央行单纯依靠调解银根很难达到有效监管的目标， 银行超负荷运转问题严重，信贷资金周转缓慢的问题的出现说明金融政策没有完 全落实。 总之，这一阶段的金融监管在人民银行的政策中处于附属地位，管理的内 容主要集中于信贷管理体制的改革。 第三阶段：注重合规性监管阶段( 1 9 9 3 1 9 9 7 年) 这一时期的监管方式主要是整顿式、运动式。内容则以维护银行业的合规 经营为主。这一阶段，我国的金融立法速度加快：1 9 9 3 年7 月，国家颁布了以 整顿金融秩序为主要内容的1 6 项调控措施；1 1 月颁布了关于金融体制改革的 决定，明确将中国人民银行办成真正的中央银行，国有专业银行向商业银行转 变。 1 9 9 5 年3 月，全国人大通过并颁布了中国人民银行法，赋予中国人民银 行依法进行监管的权力和责任，为金融监管奠定了法律基础。1 9 9 5 年5 月，商 业银行法和中华人民共和国保险法则从法律上明确了分业经营和分业监管 的体制。后来票据法、会计法、国有独资商业银行监事会暂行规定、中 国人民银行金融监管责任制、商业银行中间业务暂行规定和贷款通则等 一系列法律法规的出台，逐步将我国的商业银行监管纳入法制轨道。但是，这一 阶段我国金融业还处于混业阶段，所以各项法律法规不很完善，针对性不是很强， 所以金融业的潜在风险不断暴露，对于风险的控制和危机的防御监管的效果不是 很理想。 总之，这一阶段的金融监管中店主要集中于在对银行业进行合规性和行政 审批性管理。 第四阶段实行分业监管阶段( 1 9 9 8 - - 2 0 0 3 ) 金融机构种类的多样化和金融业务品种的多元化及分业监管体制的形成使 得原有的监管体制已经不适应金融管理的新要求。1 9 9 2 年，中国证监会成立， 1 2 山东大学硕士学位论文 承担证券业的部分监管：1 9 9 8 年，中国保险业监督管理委员会成立，负责对保 险业的监管。1 9 9 8 年底，中国人民银行管理体制进行了重大改革，撤销了3 2 家 省级分行，跨省区组建9 家大区分行，增强了金融监管的独立性和有效性。中国 人民银行针对银行业的风险状况，特别是亚洲金融危机爆发后，制定了金融稳定 计划，及时化解了一些金融机构的支付危险；1 9 9 9 年，金融资产管理公司的成 立，剥离了国有独资商业银行1 4 0 0 0 亿的不良资产，使得国有独资商业银行的不 良资产比率大幅下降，资本充足率大大提高，为后来中国银行、中国工商银行和 中国建设银行的成功上市走出了关键的一步。同时，进一步推进了农信社的体制 改革，撤销了非法金融机构，完成了城市信用社的风险普查工作。 第五阶段专业化监管阶段( 2 0 0 3 年4 月至今) 随着我国金融业全球化的发展，银行业的国际化趋势对银行监管提出了新 的挑战，为了对商业银行实施更有效的监管，2 0 0 3 年4 月2 8 日，中国银行业监 督管理委员会成立，标志着中国人民银行集宏观调控和独立监管于一身的管理模 式的正式结束，我国商业银行监管进入了规范化、专业化监管的阶段。 我国银行监管组织体系( 流程图) 山东大学硕士学位论文 山东大学硕士学位论文 我国二十多年的银行业的制度变迁是一个增量到存量的渐进深化过程。我 国金融监管从中国人民银行的统一监管到目前的银监会、证监会与保监会“三驾 马车 并行的分业监管的变迁路径就是以政府供给主导的强制性变迁，这种方式 降低了制度变迁的时间成本和摩擦成本，但是制度供给与微观主体之间的需求经 常难以达到平衡，可能影响微观效率。 自2 0 0 3 年中国银行业监督管理委员会成立后，银监会积极以“管法入、管 风险、管内控，提高透明度 的监管新理念为指导，在强化资本监管、监管方式 创新、风险监控及督促银行加强内部控制和公司治理方面取得了较好的成效。评 估小组通过对我国银行监管的评估结果显示，2 0 0 4 年核心原则2 5 条标准中 大体符合和符合占比由2 0 0 2 年底的1 2 上升至2 8 ，说明银监会成立以来，我国 银行业监管的专业性大大提高，监管的权威性大大提高，我国银行业监管体制改 革的成果日益显现。我国的银行监管与国际化的监管有效性的标准还存在很大的 差距。还处于“大体不符合 的档次。主要表现在以下几个方面： 一、内、外部环境制约银行监管的有效性 从监管的外部环境来看，尽管我国宏观经济基本处于稳健运行状态，但 是仍存在经济结构失衡等影响可持续发展的不确定因素，这也在一定程度上制约 了银行监管的有效性的提高；从银行监管的内部环境来看，主要问题是银行监管 法规框架不完善、监管者的责任不够明确、监管机构独立性不强等问题。 二、市场准入监管方面依然不够科学规范 主要表现为对于商业银行金融创新业务的审批准入的设限不科学：银行的 市场准入的监管没有实现规范化，特别是审批的高效性和透明度与发达国家相比 都还存在一定的差距，影响着银行监管有效性的提高。 三、审慎性法规的系统性和完整性不强 存在的主要问题是没有建立结构完整、层次清晰的监管法规体系，法规的 制定和修改不及时：没有针对各商业银行内部控制提出完整有效的方案：对商业 银行信用风险、流动性风险、操作风险的等的监管存在诸多缺陷。 四、跨境银行监管能力明显不足 监管当局针对商业银行境内外并表监管的能力不足，缺少与一些东道国监 管当局进行广泛深入的信息交流。 山东大学硕士学位论文 五、监管者的权威性不强，难以确保监管的公平与效率 目前对于商业银行的市场退出机制的法律法规还不健全，监管当局对于问 题银行处置的成本过高，影响了监管的效率。 从理论上说，金融监管是对金融活动的一种干预，这种干预的存在是由金 融市场所处的具体的社会状况决定的。我国现行银行监管存在的诸多不足之处是 监管政策的实施环境、监管政策本身缺陷、监管客体的组织体系、监管的基础设 施等多种因素综合的结果。因此，我们必须对这些影响因素进行分类，由表及里， 深刻挖掘问题的制度性根源。 第二节制约我国银行监管的有效性的直接因素分析 ( 一) 宏观经济波动影响我国银行监管政策有效性 宏观经济与金融监管之间既相互联系也相互制约。宏观经济运行可以影响 到金融监管政策的制定，而金融监管对于宏观经济的运行也具有很强的反作用， 金融体系的稳健高效运行的最终日的在于为实体经济提供一个健康稳定的发展 环境和有效的金融资源配置。 宏观经济运行状态可以分为平稳运行状态和波动状态。不同状态中的金融监 管的功效不同。在平稳状态中，金融监管的作用往往被忽视，往往被宏观经济的 繁荣状态所掩盖，实际上，没有有效的金融监管，就不可能出现宏观经济的平稳 向上发展。在经济波动时期，严格金融监管可以削平经济波动，特别是对于金融 危机后宏观经济的恢复功不可没。 但是，金融监管并非总是对于宏观经济的运行起到正面作用。金融危机后 的严格监管很可能会造成信贷萎缩。因为经济危机发生以后，经济泡沫破灭，金 融体系会出现大量的呆账和坏账。此时金融监管当局为了金融体系的稳定会采取 严厉的限制措施，减少金融体系的风险资产，或者要求银行增加自有资本以防范 风险。为了达到监管要求，金融机构就会需要迅速收缩信贷，往往会收回那些流 动较好的优质贷款，这样就往往使优秀企业因资金链的中断而陷入困境。而在经 济上升期，随着金融机构的盈利增加，其相应的自有资本也增加，此时金融监管 1 6 山东大学硕士学位论文 措施也会相对放松，金融机构的风险资产的增加，会加速经济过热和泡沫化。例 如2 0 世纪8 0 年代，美国实行存款利率自由化使农业、房地产行业都出现危机， 储蓄贷款机构破产数量增加，各监管机构开始对于金融机构的自有资产的数量和 质量进行严格监管，金融机构的不良资产准备金过剩，银行的盈利性降低，出现 了信贷萎缩。 因此，金融监管有效性的发挥与宏观经济的波动密切相关，不能将金融监 管的作用脱离宏观经济环境简单评价。， 加入w t o 后，中国宏观经济环境发生了巨大变化，金融监管体系的有效性 在开放经济和金融全球化趋势中面临前所未有的冲击。主要体现在以下几个方 面： 首先，金融全球化使得监管的传导机制发生了质的变化。金融危机的发生 已经由传统的接触性传导机制演变为非接触性传导机制，如东南亚金融危机中与 危机发生国并未进行实质性资本接触的俄罗斯及南美国家也先后发生了危机，投 资者对于危机的强烈心理预期采取大量抛售股票、抢购美元等风险防范行动，大 规模的系统性风险就发生了。这就加大了风险监管的难度。 碍其次，在封闭经济中金融监管只注重国内金融业，对跨国金融机构的监管 存在相对的真空地带。在开放经济中，各国金融监管当局要加强跨国多边合作， “让渡一一定程度的金融主权以提高金融监管有效性。 最后，我国银监会正式批准汇丰、花旗、渣打、东亚银行的子银行在2 0 0 7 年4 月开始可以经营人民币零售业务。近年来，一些针对发展中国家的研究表明 外资银行的进入总体上有利于东道国银行系统的稳定。d a g e s ( 2 0 0 3 ) 等人对阿根 廷和墨西哥1 9 9 4 1 9 9 9 年期间的数据研究表明外资银行的贷款增长速度比当地 银行稳定；b a r t h ( 2 0 0 1 ) 的研究也表明外资银行的进入降低了货币危机发生的可 能性。国内学者叶欣和冯宗宪( 2 0 0 4 ) 利用5 0 个国家和地区( 其中包括3 0 个新 兴国家和发展中国家) 1 9 8 8 1 9 9 7 年期间的年度数据检验了外资银行进入与银行 系统稳定性之间的关系。回归结果显示外资银行的进入数量的增加将显著降低危 机发生的可能性。因此，外资银行的进入一定程度上可能对于金融监管有效性的 提高起到一定的促进作用，但是监管机构同时要对于外资银行的资本流动的监 管，防止金融危机的传导。 1 7 山东大学硕士学位论文 我国目前宏观经济运行和经济结构存在一定的脆弱性，银行适应宏观经济 政策调整能力差，这在一定程度上制约了我国银行监管的有效性。但是，就我国 经济总体发展趋势看，我国金融发展和监管同宏观经济的运行情况大体趋于一 致。 在下一章中，将对我国的银行监管效率进行实证分析。 ( 二) 金融基础设施薄弱制约银行监管政策有效性的提高 按照经济学理论，监管供给与需求的均衡是一种理想状态。均衡是相对的， 不均衡是绝对的。现阶段我国银行监管的供求具有一定的特殊性，是监管供给水 平高于监管需求水平，并且要求监管需求方主动适应监管供给，因此对于监管当 局来说如何保证被监管者有效地接受监管当局的要求是值得研究的一个问题。 完善的公共金融基础设施完善的公共金融基础设施是金融业稳健运作的基 础，其重要特征就是拥有良好的信用文化、具备一个遵守和执行金融合约的良好 环境。完善的公共金融基础设施包括以下内容： 1 具有公平解决争议的一整套商业法律体系，包括公司法、破产法、合同 法、消费者保护法和私有财产法，能覆盖一系列金融问题，尤其是合同、破产、 抵押和贷款的回收；同时，拥有一批具有职业道德和专业水准的律师、法官和一 套能够执行判决的较有效率的法庭制度： 2 具有综合、完善、接近国际最佳做法的会计准则，以便投资者和监管部 门能够合理评价银行的财务状兄： 3 具有独立的社会审计体系，拥有一批合格的专业会计师和审计师，能对 规模相当的公司进行独立审计，确保各类账户按照既定的原则编制，确保财务报 表的使用者( 包括银行) 能了解公司的真实财务状况； 4 具有有效的资本市场监管，包括对市场参与者的监管； 5 具有安全、有效的支付清算系统，能有效控制交易对象风险。 下面重点分析一下我国新的会计准则的实施对于银行监管的影响。 2 0 0 5 年8 月2 5 日，财政部正式颁布了金融工具确认和计量暂行规定 ( 试行) ( 财政部财会 2 0 0 5 1 4 号) ，规定自2 0 0 6 年1 月1 日起在上市 1 8 银行和拟上市银行范围内试行。2 0 0 6 年2 月1 5 日，财政部颁布了由l 项会 计基本准则和3 8 项具体会计准则组成的一整套新企业会计准则体系，从2 0 0 7 年1 月1 日起在上市公司范围内施行，鼓励其他企业执行。在3 9 项新会计准 则中，与银行业密切相关的主要是企业会计准则第1 9 号：外币折算、企业 会计准则第2 2 号：金融工具确认和计量企业会计准则第2 3 号：金融资产 转移、企业会计准则第2 4 号：套期保值、企业会计准则第3 7 号：金融工 具列报。这五项准则规范了金融工具的分类和会计核算，对衍生金融工具、套 期保值、外币交易和金融资产转移等业务的会计核算和信息披露进行了全面梳理， 填补了我国会计标准在这些业务领域的空白。 新的会计准则为我国银行业全面推进会计标准国际化，提高银行资本管理 水平，实现稳健经营具有关键性意义。但是新的会计准则的实施也对我国银行监 管提出了挑战。 第一，对银行资本计算的影响 金融工具采用公允价值计量，金融资产以公允价值计量且其变动计入当期 损益和对应的金融负债分为以公允价值计量金融负债和其他金融负债两类，分 别采用不同的计量属性和方法进行核算。对于衍生金融工具的计量从表外转移到 表内反映。这样，银行信用风险的变化导致了某些金融工具公允价值发生改变。 这些公允价值的频繁变化会导致银行收益的变化，增加了银行资本的波动性，特 别是我国商业银行的资本管理正处于由监管资本向经济资本的过渡时期，可能会 影响监管当局对于资本充足率监管的有效性。另外，由于我国金融市场广度和深 度不够，许多金融工具的公允价值无法可靠计量，可能会出现入为操作资本或者 利润的情况。 第二，对贷款减值准备计提的影响。 新准则要求在资产负债表日对以公允价值计量且其变动计入当期损益的金 融资产以外的金融资产的账面价值进行检查，有客观证据表明该金融资产发生 减值的，应当计提减值准备。但是这也可能带来银行的不良贷款余额及新增额发 生异动，这种计提原则面临着如何在银行实行的贷款五级分类计提减值准备以及 普通准备关系界定不明的问题，与银行监管政策的审慎性和前瞻性要求在一定程 度上是矛盾的。因为监管当局往往不仅要求对已发生的损失计提专项准备，还可 1 9 山东大学硕士学位论文 能要求对于可能发生的损失计提准备。 第三，对商业银行信贷资产证券化的影响。 目前商业银行信贷资产证券化主要通过设立特殊目的机构( s p v ) 将信贷资 产转移到表外进行，银行已经