（管理科学与工程专业论文）工程建设中公众参与机制研究.pdf

摘要 公众参与是利益相关或感兴趣的个人、团体或组织对影响其发展的决策和资 源进行影响和分享控制的过程。可持续发展模式需要协调经济、社会和环境的需 求，必然要求积极的公众参与，特别是大量消耗资本、时间和资源从而对国家经 济和社会发展有着直接影响的工程建设行业。随着中国社会改革开放的逐步深 入，更多的公众将有机会参与并促进国家的发展，公众参与是科学发展的一个至 关重要的先决条件。 本文的研究对象是工程建设中的公众参与机制。通过大量的文献综述，本文 从“参与式民主”、“参与式发展”和“参与式方法三个角度梳理了公众参与的 的思想衍变、工具技术以及实践应用，分析了公众参与的类型从“阶梯式”向“带 谱式”的转变，奠定了工程建设领域研究公众参与的逻辑基础。根据公众参与的 行为特征，本文从主体、思想、目标、模式、过程及评价、技术与工具和参与的 悖论等方面构建了公众参与的行为分析框架，提出了公众参与的“火炬模型”。 基于系统分析的研究方法，构建了工程建设“政策”、“规划”和“项目 三个层 面的公众参与系统，从改善过程和赋权公众两个层面分析了公众参与的效果，并 分析了工程建设中公众参与系统的复杂适应性特征。基于扎根理论的研究方法， 引入了公众参与指数、可持续发展能力和公共维度的测量指标，构建了可持续工 程建设与公众参与的关系模型。 针对港深珠通道项目中公众参与的实施进行了案例分析，总结分析了该项目 四个阶段的公众参与活动，并比较了大陆与香港地区的公众参与法律制度、非政 府组织发展程度和公众参与的社会文化。 关键词：公众参与；工程建设；可持续发展：系统分析；扎根理论 a b s t r a c t p a r t i c i p a t i o ni sap r o c e s st h r o u g hw h i c hs t a k e h o l d e r si n f l u e n c ea n d s h a r ec o n t r o l o v e rd e v e l o p m e n ti n i t i a t i v e sa n dt h ed e c i s i o n sa n dr e s o u r c e sw h i c ha f f e c tt h e m t h e s u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n tp a t t e r ns t r i v i n gt oh a r m o n i z ee c o n o m i c sw i t hs o c i a la n d e n v i r o n m e n t a ln e e d sr e q u i r e sa c t i v ep u b l i cp a r t i c i p a t i o n ，e s p e c i a l l yi nc o n s t r u c t i o n i n d u s t r y w h i c hc o n s u m e se x c e s s i v ec a p i t a l ，t i m ea n dr e s o u r c e st h a th a v ead i r e c t f l o w - o ne f f e c tf o rt h en a t i o n a le c o n o m y a n dt h en a t i o n ss o c i o - e c o n o m i c d e v e l o p m e n t a sc h i n e s es o c i e t yi sc h a n g i n ga n do p e n i n gu pa n dm o r ep e o p l ec a na n dw i l l p a r t i c i p a t ea n dc o n t r i b u t et ot h en a t i o n sg r o w t h ，p a r t i c i p a t i o ni sa c r u c i a lp r e r e q u i s i t e f o rs c i e n t i f i cs u c c e s s t h ep u r p o s eo ft h i sr e s e a r c hi st of o c u so np u b l i cp a r t i c i p a t i o n m e c h a n i s mi nc o n s t r u c t i o ni n d u s t r y d o c u m e n t a t i o nr e s e a r c h i n gm e t h o di sa d o p t e d t h et h e s i sd i s c u s s e st h eo f e v o l u t i o no ft h o u g h t ，t o o l sa n dt e c h n i q u e s ，a n ds o c i a lp r a c t i c e sf r o mt h ea n g l e so f p a r t i c i p a t o r yd e m o c r a c ya n dp a r t i c i p a t o r yd e v e l o p m e n ta n dp a r t i c i p a t o r ya p p r o a c h ， a n da n a l y s e st h et r a n s f o r m a t i o n f r o m p u b l i cp a r t i c i p a t i o nl a d d e r t o “p u b l i c p a r t i c i p a t i o ns p e c t r u m ”，w h i c hl a y i n gt h el o g i c a lb a s i sf o rt h et h e s i s a c c o r d i n gt ot h ec h a r a c t e r i s t i c so fp u b l i cp a r t i c i p a t i o na c t i v i t y ，ab e h a v i o r a l a n a l y s i sf r a m e w o r ki sc o n s t r u c t e d ，i n c l u d i n gb e h a v i o r a lp r i n c i p a l ，t h o u g h t ，o b j e c t i v e s ， m o d e l s ，p r o c e s s e sa n de v a l u a t i o n ，t o o l sa n dt e c h n i q u e s ，a n dp a r a d o xo fp u b l i c p a r t i c i p a t i o n b a s e do nt h eb e h a v i o r a la n a l y s i sf r a m e w o r k , a ”t o r c hm o d e l ”i sp u t f o r w a r d b a s e do ns y s t e ma n a l y s i st h e o r y ，c o n s i d e r a t i o nt h e ”p o l i c y ”，”p l a n ”a n d ”p r o j c o t ” i nc o n s t r u c t i o ni n d u s t r y ，as y s t e mm o d e lf o rp u b l i cp a r t i c i p a t i o ni nw h i c hi sa r g u e d ， a n dt h ee f f e c t i v e n e s so fp u b l i cp a r t i c i p a t i o ni sa n a l y z e df r o mt h ea s p e c t st oi m p r o v e t h ep r o c e s sa n de m p o w e rt h ep u b l i c t h ec o m p l e xa d a p t i v ef e a t u r e so fp u b l i c p a r t i c i p a t i o ns y s t e mi nc o n s t r u c t i o ni n d u s t r ya r ed i s c u s s e d t o o b a s e do ng r o u n d e dt h e o r yr e s e a r c hm e t h o d s ，s u c hi n d e xf o rm e a s u r i n ga s p u b l i cp a r t i c i p a t i o ni n d e x ( p p i ) ，s u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n ta b i l i t y ( s d a ) ，a n dp u b l i c d i m e n s i o n a l i t y ( p d ) a r ed e v e l o p e d am o d e li sc o n s t r u c t e dt oi n d i c a t et h er e l a t i o n s h i p b e t w e e ns u s t a i n a b l ec o n s t r u c t i o np r o j e c ta n dp u b l i cp a r t i c i p a t i o n h o n gk o n g s h e n z h e n - z h u h a ic o r r i d o rp r o j e c ti s i n t r o d u c e da sac a s e f o u r p h a s e so fp u b l i cp a r t i c i p a t i o np r o c e s sf o rt h i sp r o j e c ti sa n a l y z e da n d d i f f e r e n c ea b o u t p u b l i cp a r t i c i p a t i o nb e t w e e nc h i n am a i n l a n da n dh o n gk o n gi sc o m p a r e d k e y w o r d s ：p u b l i cp a r t i c i p a t i o n ，c o n s t r u c t i o ni n d u s t r y ，s u s t a i n a b l e d e v e l o p m e n t ，s y s t e ma n a l y s i s ，g r o u n d e dt h e o r y 图1 1 图卜2 图1 3 图2 1 图2 2 图2 3 图2 4 图2 5 图2 6 图2 。7 图2 8 图2 9 图2 1 0 图2 1 l 图2 1 2 图2 1 3 图3 1 图3 。2 图3 3 图3 4 图4 1 图4 2 图4 3 图4 4 图4 5 图4 6 图4 7 图4 8 图4 9 图5 1 图5 2 图表目录索引 公众参与相关理论结构示意图 公众参与的学术关注度趋势图 本文的研究框架 s h e r r ya r n s t e i n 的公众参与阶梯 w i e d e m a n n 等的公众参与阶梯 公众参与的“台阶” d o r c e y 、d o n e y 和r u e g g e b e r g 的公众参与带谱 国际公众参与协会的公众参与带谱 新西兰社会发展部的公众参与带谱 世界银行某项目组织结构示意图 公众参与活动轨道 利益相关者划分示意图 公众参与模式与决策质量关系示意图 公众参与的连续过程 公众参与的实施过程 公众参与行为分析的“火炬”模型 系统结构一般示意图 工程建设申公众参与的系统结构 公众参与者影响过程结果的策略选择 工程建设中公众参与的行为模型 工程建设过程及其环境影响示意图 工程建设范式的转变 p p l 标示图 p p l s d 标示图 s d v 和s d a 标示图 可持续工程建设与公众参与关系模型l 可持续工程建设与公众参与关系模型2 可持续工程建设与公众参与关系模型3 可持续工程建设与公众参与关系模型4 港深珠通道示意图 港深珠通道项目的公众参与过程 f 3 2 j 表2 1关爱世界组织的参与类型 【3 3 】 表2 - 2 国际关怀组织的参与类型 【3 4 】 表2 3p r e t t y 的参与类型 b 5 】表2 4 基于最佳实践的公众参与评价标准 【3 6 】 表2 - 5p r a 、s a r a r 、b a 对比分析表 【3 7 】 表4 1 工程项目公共维度评价表 f 3 8 】表5 1 港深珠通道项目公众咨询表 】1】u l 2 3 4 5 6 7 8 9 o l 2 3 4 5 辱7 溶9 o 矗 j三=瞬引畛嗲pun n n u n n犯口口皿口弘口珏弘弘p弘 独创性声咀 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得的 研究成果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经发表 或撰写过的研究成果，也不包含为获得墨姿态堂或其他教育机构的学位或证 书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中 作了明确的说明并表示了谢意。 学位论文作者签名：铷 1， - - 7 - - f i 期：妒歹年衫月同 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解叁盗盘生有关保留、使用学位论文的规定。 特授权墨盗态堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，并采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学校 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权说明) 学位论文作者签名：禾豸铁 签字同期：力钆哆年彭月f 1 导师躲敬铆乍导师签名：铽铲r 签- y - - f i 期：叩年夕月z f 1 第一章绪论 1 1 问题的提出 第一章绪论 中国改革开放制度实施三十余年以来，在取得巨大经济成就的同时，也进 入了利益分化的时代，产生了“利益联盟”和“弱势群体”两大阵营，不得不 考虑单纯追求经济增长的代价和福利损失，效率与公平的关系也成为社会关注 的重要话题。杨鹏、高尚全、皇甫平1 等提出：公众日益增长的公共品需求同公 共品供给短缺低效之间的矛盾，已经成为当前我国社会的主要矛盾。无论是对 现实问题的归因，还是对未来出路的求解，都不可避免的会有分歧存在。在新 阶段深化改革过程中及时引入公众参与机制，是避免决策失误的一个重要制度 保障。透过公开平等的交流，才可能得到一个公众认可的方案，从而让分享式 的改革设计更周全，更能兼顾各方的利益，为未来改革注入新的动力。 工程建设行业是一个具有多产品生产，满足多样化需求的综合性生产和服 务系统，其生产和服务过程涉及公共产品、混合产品和私人产品等多种类型， 因而成为公众参与的重要领域之一。 2 0 0 3 年8 月，四川都江堰前欲修建杨柳湖水库大坝因公众参与的影响而暂 停修建。2 0 0 4 年2 月，怒江1 3 级水坝规划因民间环保n g o i 约参与而暂停上马2 。 2 0 0 5 年3 月3 1 日，圆明园湖底防渗工程被国家环保总局公开叫停，此后举行 公众听证会、环境影响评价等，整个决策的全过程均向社会公开，环保总局希 望借此推进环境决策民主化的进程。2 0 0 7 年，厦门最大化工项目海沧p x 项目建设遭到了公众的强烈反对，厦门市政府启动了公众参与程序，在政府、 企业与公众的博弈过程中，公众( 厦门市民) 经历了从愤怒、聚众抗议到和平 理性地行使自己参与权利的过程，1 2 月，p x 项目决定迁址漳州。厦门p x 事件 也成为中国公众参与的里程碑事件( 2 1 。同年，北京酒仙桥地区危改项目的“拆 迁票决”作为公众参与的尝试之一，也得到了社会的广泛关注，2 0 0 8 年，国务 院汶川地震灾后恢复重建条例第3 l 条提出，“编制地震灾后恢复重建规划， 应当吸收有关部门、专家参加，并充分听取地震灾区受灾群众的意见；重大事 1 参见杨鹏：中国社会当前的主要矛盾是什么? 中国青年报( 2 0 0 5 1 1 - 1 6 ) ：高尚全：用历史唯物 主义评价中国改革，经济观察报( 2 0 0 5 1 0 - 3 ) ：皇甫平：社会主要矛盾变化。改革该改到政府头上了， 东方网( 2 0 0 6 - 6 - 2 ) 2 参见经济：怒江大坝突然搁置幕后的民间力量2 0 0 4 年第5 期；中国新闻周刊：怒江大坝工程 暂缓背后的民间力量，2 0 0 4 年0 5 月2 0 日 l 第，一章绪论 项应当组织有关方面专家进行专题论证”，汶川地震灾后恢复重建总体规划 的基本原则中，提出“建立政府、企业、社会组织和个人共同参与、责任明确、 公开透明、监督有力、多渠道投资的重建机制”1 3 。 中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定指出，应“把 完善工程建设体制作为重点，健全工程建设项目决策程序，逐步实行工程建设 项目公示制度，加强工程建设项目决策的科学化与民主化”。2 0 0 6 年3 月1 8 日，我国环保领域第一部有关公众参与的规范性文件一环境影响评价公众 参与暂行办法开始施行，明确了公众参与环评的权利，规定了参与环评的具 体范围、程序、方式和期限，国家环保总局期望以环境影响评价领域为突破口， 推动公众对环境事务的有效参与。2 0 0 7 年，“中共十七大”报告第六部分第( 一) 项论述， “要健全民主制度，丰富民主形式、拓宽民主渠道，依法实行民主选 举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、 监督权。 “推进决策科学化、民主化，完善决策信息和智力支持系统，增强 决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原 则上要公开听取意见”。2 0 0 8 年5 月1 日起，中华人民共和国政府信息公开 条例开始施行，以保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府 工作的透明度，促进依法行政，奠定了公众参与的信息基础，降低了信息成本。 近年来，随着我国公民社会1 的逐步建立，政府行政体制改革的不断深入， 媒体独立程度的不断增大，以及公众参与意识与能力的逐渐增强，公众参与工 程建设的程度和范围也逐渐加深和扩大。研究工程建设中公众参与的系统结构 和运行机制，并将其运用到工程实践中，实现经济、社会和环境效益的协调已 成为当前一项紧迫而又重要的任务，也是建设行业全面落实科学发展观、构建 社会主义和谐社会的必然要求。 1 2 国内外研究综述 无论理论层面还是实践层面，公众参与( p u b l i cp a r t i c i p a t i o n ) 均有着丰富 的内涵，其所描述的是一个难以简单衡量的过程，涉及政治学、社会学、管理 1 公民社会译自c i v i ls o c i e t y 。又称市民社会、民间社会，指国家或政府系统。以及市场或企业系统之外 的所有民间组织或民间关系的总和，是官方政治领域和市场经济领域之外的民间公共领域。公民社会的组 成要素是各种非政府和非企业的公民组织包括公民的维权组织、各种行业协会、民间的公益组织、社区 组织、利益团体、同入团体、互助组织、兴趣组织和公民的某种自发组合等等。由于它既不属于政孵部门 ( 第一部门) ，又不属于市场系统( 第二部门) ，所以被看作是介于政府与企业之间的“第三部门”( t h e t h i r ds e c t o r ) 参见：俞可平：中国公民社会：概念、分类与制度环境中国社会科学2 0 0 6 ，( 1 ) 第一章绪论 学、经济学等学科。长期以来，公众参与的理念与方法在各种批评与实践中不 断成长，逐步发展形成了系统的公众参与的思想体系、技术体系及工具体系。 1 2 1 公众参与的国际研究综述 国际上关于公众参与的研究主要有三个维度：参与式民主研究、参与式发 展研究和参与式方法研究。参与式民主奠定了参与式发展的基础，参与式发展 是参与式民主在实践层面的应用，参与式方法则属于技术与工具层面，三者关 系如图1 1 所示。 图1 1公众参与相关理论结构示意图 1 2 1 1 参与式民主研究 工具与技术 实践 理念 公众参与的形式最早可追溯到雅典城邦的管理，后来衍变形成现代民主的 两大模式之参与式民主，另一模式为代议式民主。 早期公众参与的基础是社区发展中志愿者的工作，随后扩大到社会行动主 义，包括2 0 世纪6 0 年代的公民权利运动和反战运动【4 】。mi l l s 5 】和s c o t l 6 】提出 给予公众更多的参与决策权以改变官僚封闭系统的决策方式，l y n d 7 等要求政 府在更大范围和层面上实现公众参与决策和管理。其根源在于战后西方民主、 自由意识的兴起，要求从公民民主权力角度来突破传统的政府决策与管理体制。 2 0 世纪6 0 7 0 年代是公众参与的兴起和发展时期，其理念日趋成熟，公众开始 在影响其生活的决策中发挥作用，公众对社会和经济不平等已变得敏感，更强 调决策中的公正，从而也使决策做到最好【引，但政府在管理公众参与的方式上 仍有很多问题。a m s t e i n 9 1 、e s t r i n i o l 、l a k e 0 1 等对公众参与沦为形式以及“操 纵性参与”等问题进行了批判或进行反思。经历了8 0 年代多方面的批评和反思， 9 0 年代在公众参与方面出现大量深入的理论分析。 日益复杂的现代社会，立法权与司法权向行政机关部分转移，行政自由裁 第一章绪论 量权大量存在，使得传统“执行性”的行政过程日益具有了政治过程的基本要素 和特征。行政过程的政治化客观上需要将权利元素特别是程序权利元素同时引 入，以造成行政过程中“权利制约权力”的新格局和平衡状态。“参与式民主”要 解决的核心问题就是行政过程的民主化。有序和有效的公众参与，不仅提供行 政过程的合法性，而且提高行政的效率和质量【1 2 1 。 1 9 9 2 年，2 8 位国际知名人士发起并由联合国有关机构成立了“全球治理委 员会”( c o m m i s s i o n0 1 1g l o b a lg o v e m a n c e ) ，1 9 9 5 年联合国成立5 0 周年之际， 发表了“全球治理委员会”的报告天涯成比邻( o u rg l o b a ln e i g h b o r h o o d ) 提出： “治理是各种各样的个人、团体一公共的或个人的处理其共同事物的总 和。这是一个持续的过程，通过这一过程，各种相互冲突和不同利益可望得到 调和，并采取合作行动。”【1 3 】公民及其私人组织被摆在了与政府平等的政治地位 上，成为公共治理的直接主体1 1 4 j 。 关于公众参与的深度方面，d o v i e 等【1 5 。1 1 7 】从公平正义角度认为公众参与是不 分种族、贫富、性别在内的所有公民享有的参与权以及参与过程、方式和结果 评价。h u n s b e r g e r 1 8 l ，d o d d s l l9 1 ，b e r r yjk 例等则仅将公平作为公众参与的价值 之一，认为公众参与是面临不同价值冲突和利益矛盾下的传统管理体制的变化 机制和解决方式。目前，公众参与政府决策成为民主的重要表现形式。在大部 分西方国家，公众参与是政府决策的首要条件和法律要求1 2 。近来有更多的文 献涉及协商民主，强调参与以及创造对话的机制1 2 2 - 2 4 。 国际上关于政治层面的公众参与研究较多，奠定了公众参与的“道义”基 础，也推动了公众参与在微观层面的应用。 1 2 1 2 参与式发展研究 纵观近三十年来发展领域的各种思潮，其中最重要的关键词便是“参与”。 随着人们对“自上而下”方法弊端的不断批判，参与或公众参与这一概念被越 来越多的组织、领域、行业和部门所引用。以“p u b l i cp a r t i c i p a t i o n ”为检索词 进行g o o g l e 搜索1 ，约有4 0 0 0 万项符合的查询结果；以“公众参与”为检索 词进行g o o g l e 搜索，约有8 0 5 万项符合的查询结果。 参与式发展理论是在二十世纪6 0 年代以后逐步形成的，其起源是对传统发 展观念的反思和批判。同时，社会对公众参与需求的增加也构成了参与式发展 的社会基础一是代议制民主体制下政府的膨胀扩张和集权化引起了公众对代 议制民主的不满，因而增加了对公众参与的需求【2 5 】：二是由于决策者过分依赖 专业人士的建议和技术统治论导致决策对科技的依赖，也引起对公众参与需求 1 2 0 0 9 年4 月1 8 日检索 4 第一章绪论 的增加。c h a m b e r s 是参与式发展的关键倡导者之一，1 9 8 3 年提出的“p u tt h el a s t f i r s t ”成为引领参与发展潮流的标志性1 2 1 号【2 引，后来他将矛头直接对准了发展 者与发展对象之间不平等的权力关系上1 2 刀。 1 9 8 7 年联合国世界环境与发展委员会我们共同的未来报告中提出，“可 持续发展是这样的发展，它满足当代的需求，而不损害后代满足他们需求的能 力”。可持续发展是建立在社会、经济、人口、资源、环境相互协调和共同发展 的基础上的一种发展，其“公平性”、“持续性”和“共同性”的原则必然要求 积极的公众参与，公众参与也成为可持续发展的不竭动力和重要标志1 2 引。可持 续发展理论与公众参与思想的结合推动了参与式发展理论的提出，参与式发展 也成为可持续发展的重要组分之一。 参与式发展的思想核心就在于：强调了发展过程的主体是积极、主动的人， 只有人的发展在项目实施过程中得到强化，这种发展才是可持续的、有效益的 发展。参与式发展的基本原则是：建立伙伴关系；重视过程，而不仅仅看重结 果：综合提高人的能力；尊重乡土知识和群众的技术、技能；制度化【2 9 1 。李小 云【3 0 j 认为，与现代化理论相比，参与式发展理论是一种微观发展理论，它强调 尊重差异、平等协商，在“外来者”的协助下，通过社区成员的积极、主动的 广泛参与，实现社区的可持续的、有效益的发展，使社区成员能够共享发展的 成果。 公众参与作为一种制度安排，也是一种实践工具，试图通过强调公众在公 共事务管理中的参与、决策和管理作用，从而构建在社会分层、公众需求多样 化、利益集团介入情况下的利益协调机制【3 。参与式发展在城市规划、环境保 护、资源管理、生态建设、社区管理、风险评价等领域进行了长达半个世纪的 实践，形成了系统、成熟的理论体系与方法，并且形成了经典的应用范式。 ( 一) 规划过程中的公众参与研究 1 9 4 7 年英国的城乡规划法中便有允许公众对城市规划发表意见和建议 的规定，这是城市规划中公众参与的起源【3 2 1 。2 0 世纪6 0 年代以后，美国城市 规划领域开始深入讨论“公众参与规划”( p u b l i cp a r t i c i p a t i o ni np l a n n i g ) 的问题， 早期关于公众参与城市规划最著名的两篇文章是p a u ld a v i d o f f l 9 6 5 年发表的 规划中辩护论和多元主义【3 3 j 以及s h e r r ya r n s t e i n l 9 6 9 年发表的市民参与 阶梯 3 4 】，构成了早期美国讨论公众参与城市规划最重要的理论基础。中外规 划学术界基本认同把19 6 8 年英国斯凯夫顿报告( t h es k e f f i n g t o nr e p o r t ) 作 为公众参与城市规划的标志。 斯凯夫顿报告中提出了一些鼓励公众参与规划的设想，如采用“社区论坛” ( c o m m u n i t yf o r u m s ) 的形式建立地方规划机构之间的联系，通过任命“社区发 第一章绪论 展官员”( c o m m u n i t yd e v e l o p m e n to f f i c e r s ) 来联络那些不倾向公众参与的利益 群体。但从早期对规划的界定来看，公众参与在是在地方政府主持和职业规划 师指导下进行的，实质更多是“征询”公众意见，还不能说是公众主动地参与决 策。 英国1 9 9 0 年城乡规划法针对结构规划和地方规划两种主要的规划形式， 分别制定了公众参与的法定程序。2 0 0 4 年的规划和强制性收购法明确规定， 在主要的地方规划政策文件中，必须包括一份“社区参与申明”，表明公众参与 了从规划制定开始的一系列活动。 目前，国际上对规划方面公众参与的研究主要偏重于程序设定、社区建设、 规划工具等细节方面，g o r d o nk w o r kt u n gf o n g 的博士论文研究了香港城市社 区规划中公众参与的背景、模式、技巧以及方法 3 5 】，z e t t e r 3 6 等则对发展中国家 规划过程中实际参与的限制进行了分析，针对城市规划中信息技术的应用、参 与中的政治因素掣3 7 1 也有一些针对性的研究。 ( 二) 环境管理方面的公众参与研究 由于环境的外部性特征显著，环境管理也成为了公众参与最为广泛的领域， 得到了世界范围内的广泛重视。2 0 世纪6 0 年代，西方国家经济高速增长带来 的环境恶化、生态破坏和人类健康等负面影响逐渐挑战传统的自然资源利用和 管理观念与方式。不同部门、不同阶层的公众价值取向产生了分化和冲突，公 共政策的代表合法性受到了置疑和挑战，管理机构被迫采取公众参与方式来换 取政策的认可和支持 3 8 - 3 9 。 公众参与在环境管理方面应用的研究十分广泛，涵盖了公众参与的s w o t 分析、参与机制分析、参与方法的比较、公众参与的相关国际法规公约、公众 参与的有效性、公众参与的标准化、g i s 、基于互联网技术创造的公众参与工具 等。环境影响评价( e i a ) 、战略环境评价( s e a ) 等过程中的公众参与也有了 了大量的研究，更为重要的是，在公众参与环境管理方面，有着大量的案例研 究，推动了整个公众参与理论的发展 4 0 - ”j 。 1 9 6 9 年，美国国家环境政策法1 0 2 ( c ) 款将进行公众评议作为编制环 境影响评价报告的一个必经程序和内容，并于1 9 7 8 年发布了国家环境政策法 实施条例，详细规定了环境影响评价的公众参与程序【5 2 】。联合国环境规划署在 1 9 7 8 年提出的环境影响评价基本程序中明确提出“公众参与”的问题。 1 9 9 2 年，巴西里约热内卢“联合国环境与发展大会”发表了关于环境与发 展的里约热内卢宣言( 简称里约宣言) ，制定了2 1 世纪议程( a g e n d a 2 1 ) 。 里约宣言第十项原则明确阐明，“环境问题需要由相关公民的共同参与才能 得到最好的解决”。2 l 世纪议程围绕着保护全球生态环境、有效利用自然资 6 第一章绪论 源、消除贫困、保护和促进人类健康、动员全世界各社会阶层公众本着伙伴精 神广泛参与可续发展等重大议题，分别阐述了有关可持续发展的4 0 个领域的问 题，提出了1 2 0 个实施项目。2 l 世纪议程十分强调国家、政府对经济发展 的干预作用，强调国际组织、公民和社会团体的参与。 1 9 9 8 年6 月2 5 日欧洲经济委员会通过了“奥胡斯公约”( a a r h u s c o n v e n t i o n ) ，即在环境问题上获得信息、公众参与决策和诉诸法律的公约， 奥胡斯公约详细阐述了公众有权获得环保信息、参与环保活动、寻求司法 裁定并要求签订此协议的国家按照此协议的条款修订其法律。此后，随着全球 环保浪潮的高涨和可持续发展战略的实施，以及非政府组织的兴起和对环境事 务的积极参与，公众参与环境保护的制度化在某些国家和地区取得了极大的进 展。加拿大1 9 9 9 年修订后的环境保护法则被称为发达国家最先进的此类立法之 一，其最重要的修改包括拓展了公众参与的途径，将公众参与的规定具体化。 此外，在资源管理方面，也出现了联合森林管理【5 3 1 、适应性联合管理【川、 基于社区的资源管型”】、集成资源管理等方式 5 6 j 。 1 2 1 3 参与式方法研究 参与式方法是指发展主体积极地、全面地介入发展的全过程，即参加项目 的选择、规划、实施、监测、评价、管理以及利益分享的一种方式方法【，7 1 。参 与式方法包括参与式行动研究、参与式行动规划、公众参与技术等。 参与式行动研究( p a r t i c i p a t o r ya c t i o nr e s e a r c h ，p a r ) 一种是用于对社区 和群体进行干预、发展和改变的研究方法 5 s 】，其强调三个原则：“穷人是有创造 性的和有能力的人，他们能够也应当做更多的属于他们自己的调查分析和 规划”；“外来者的角色是会议召集人、催化剂和协调者”；“弱者和边缘化人群 也应被赋权( e m p o w e r m e n t ) ”1 5 9 】。参与式行动研究的过程包括反思、计划、 行动和观察四个环节，呈现螺旋式上升的循环【删。 p a r 在长期的实践过程中不断被赋予新的理念，产生了参与式行动学习、 参与式行动发展等1 6 1 都】。参与式规划( p a r t i c i p a t o r yp l a n n i n g ) 的理论基础是参 与式民主理论、参与式发展理论、后现代主义思潮的精华、沟通行动理论、合 作式规划理论等，以p a r 作为方法论。参与式规划必须具备以下特征：广泛性、 共识协同、论述对话、赋权独立自主、当地性、多层面性、全程性持续性。 参与式规划的方法在城市建设规划、社区规划、土地规划、森林管理、自然资 源管理i 8 j 等领域中得到广泛应用。 j a m e sl 【6 9 】提出公众参与的过程分为决策分析、过程规划、计划实施三个阶 段，公众参与的形式不断丰富起来，包括了普通投票、听证会、公众意见调查、 协商规则谈判、舆论会议、公众法庭、公众顾问委员会、参与工作组等，可视 第一章绪论 技术、地理信息系统( g i s ) 、计算机辅助系统、3 d 技术等也日益应用于公众参 与之中【弛7 4 1 。 世界银行在1 9 8 1 年1 0 月将“公众参与”作为一项重要政策予以实施。亚洲 开发银行、非洲开发银行等区域性银行也将公众参与作为发展项目贷款的首要 条件。在长期的应用过程中，世行开发或改进了一批公众参与的工具( t o o lk i t ) ， 包括社会评价( s o c i a la s s e s s m e n t , s a ) 、利益相关群体分析( s t a k e h o l d e r a n a l y s i s ) 、参与式乡村评估( p r a ) 、自尊、联想能力、富于才智、行动计划和 追踪责任制( s a r a r ) 、受益评价( b a ) 、参与式监控与评价( p a r t i c i p a t o r ym & e ) 熊【7 5 】 寸 o f i o r i n 0 1 7 6 1 提出了基于“民主标准”( d e m o c r a t i cc r i t e r i a ) 的评价程序，但未 考虑过程因素。w e b l e r 7 。7 】则提出了基于公平与能力的公众参与标准，但其主要 应用于参与者之间有着广泛讨论的项目，该框架曾经被广泛使用。在上述基础 上，g e n er o w e ，l y n nj f r e w e r t 7 8 】提出了针对公众参与常用工具与技术的评价框 架，包括接受标准( a c c e p t a n c ec r i t e r i a ) 和过程标准( p r o c e s sc r i t e r i a ) 。 1 - 2 - 1 4 趋势分析 目前，国际上关于公众参与的研究呈现以下几个特点：( 1 ) 重视应用研究。 大多公众参与的研究是问题导向的，其目标在于解决公众参与过程中的障碍， 或者改进公众参与的效率。( 2 ) 研究领域广泛，但不均衡。公众参与的研究领 域基本上覆盖了经济社会的各个层面，包括公共政策、市政规划、环境保护、 教育科技等，但并不均衡，相当一部分研究集中于环境和规划方面。( 3 ) 注重 与信息技术结合工具的开发和应用。p d i s ( p a r t i c i p a t o r yd i s ，参与式地理信息 系统) 、p 3 d m ( p a r t i c i p a t o r y3 dm o d e l l i n g ，参与式三维模型) 等仿真、模拟的 工具大量出现，并在实践中得到了初步应用。此外，公众参与在区域间的差异 较大，较多研究来自西方发达国家，发展中国家的研究成果较少，但关于发展 中国家的公众参与研究则是一个重要领域，跨文化的研究虽然能够提供一种独 特的视角，但关于当地社会心理、公众意识、组织环境的把握却有所不足；关 于公众参与的实证研究比较零散，但也有一些尝试，究其原因，主要因为公众 参与的后果难以界定；关于从系统分析角度研究公众参与整体运行机制、制度 安排的成果则尚未发现，本研究试图针对工程建设行业的公众参与，进行相应 的研究尝试。 1 2 2 公众参与的国内研究综述 近年来，国内关于公众参与的研究逐渐增多。在中国期刊全文数据库 8 第一章绪论 ( c n k i ) 以“公众参与”为关键词进行检索1 ，结果为5 4 8 7 篇文献，根据c n k i 的学术趋势搜索，“公众参与”的学术关注度变化如图1 2 所示。 * t 1 ，g r瑚92 l o bo t2 0 22 2 1 1 52 m 图1 - 2 公众参与的学术关注度趋势图 在中国期刊网( c n k i ) 有关公众参与研究的5 4 8 7 篇文献中，其中与“民 主”、。政i 弁”和“行政”有关的为8 3 9 篇，约占1 53 ；与“制度”有关的9 6 7 篇，约占1 76 ；与“环境”有关的2 3 8 1 篇，约占4 35 ；与“规划”有关的 1 3 4 3 篇，约占2 4 5 。上述分析虽不十分准确，但大致反映了我国公众参与的 研究情况。 1 2 2 1 政治、法律方面研究 在参与式民主方面，集太成者是北京大学法学院王锡锌匪队的研究，从法 律和行政角度研究公众参与，涉及理念分析、制度分析、参与模式、案例研究 等内容，提出“公众参与话语逐渐由边缘走向公共议论舞台的中心”，在某种程 度上标志着中国新公共运动的兴起，其重要表现形式是公众有序的政治参与和 对公共行政过程形式多样的参与【7 ”。王锡锌还认为公众参与是微观层面上实践 民主的重要形式，公众参与机制是参与式民主的核心，其有效性赖于“公众充 权”以及相应的基础性制度、程序性制度和支持性制度的落实，而这些也正是 我国公共行政改革和行政法治建设所面临的核心问题【鲫。 刘小赫、邵东华吲认为参与式民主理论和民主行政理论的兴起是行政立 法发生的理论背景，公众参与行政立法既直接构建了行政立法的正当性，又通 过增强行政立法有效性的方式应验并强化行政立法的正当性。张敏娜口”、徐文 星唧1 等分析了在构建和谐社会背景下行政立法中公众参与的困境及应对措施。 徐辉、陈维春o ”1 等则分析了公众参与分别在社会保障政策、环境影响评价制 度中的参与问题。俞悦【9 1 则研究了互联网等媒体对公众参与的影响，认为降低 了参与成本，扩大了参与范围。 2 0 0 9 年4 月l s 日幢i 结采 第一章绪论 1 2 2 2 公共政策方面研究 聂爱云【8 8 1 、王云1 8 9 】认为应通过扩大公民有序的政治参与，推动公共决策科 学化、民主化。李丽霞m 1 从政策制定的角度分析认为，中国政策制定过程中参 与的现实是：一方面，利益格局的变化和利益关系的调整极大地激发了公众的 参与热情，要求形成完善的参与机制，满足政治民主的需要，使政策制定更好 地体现和代表不同社会阶层的利益要求：另一方面，中国政治制度化水平不高， 使政策制定中社会主体的参与面临一系列问题和困境，不利于政策结果的公平 和公正。胡宁生【9 l 】从政策执行的角度分析认为，从动态的角度来考察，政策执 行的复杂性主要是由政策执行中公众的广泛参与导致的。由于公众的参与，公 众与政府之间就会在目标、利益上产生差异；公众的直接参与还会使政策在执 行时出现严重变形走样，从而使政策起不到应有的作用。葛小荣【9 2 】认为政治民 主化进程的推进加大了公共决策中公民参与的步伐和力度，也造成了一定程度 的不稳定，应从观念、技术、手段及制度等层面对公共决策中的公民参与施以 政治控制，以促进公民参与的有序化。杜文【9 3 j 分析了当前我国公共决策中公民 参与的动力机制，莫文敏【9 4 】贝0 以长沙市出租车调价听证为例分析了公共决策听 证的效率。 近年来，一系列公共危机事件的发生，如s a r s 事件、禽流感事件、三鹿 奶粉事件、汶川地震事件，不断考验政府的危机处理能力，从而使得公众参与 危机管理也成为研究热点。张红梅 9 5 】等认为公共危机事件不仅是对政府管理能 力的挑战，更是对全社会整体应对能力的考验。毫无疑问，政府应该在公共危 机事件应对中发挥积极的主导作用，但公共危机事件的圆满解决，绝不是以政 府一己之力就可以办到的，良好的公共危机管理需要全社会共同参与。缺乏社 会力量的有效参与，任何公共管理都不能有效实现，公共危机管理尤其如此。 1 2 2 3 环境管理方面研究 我国环境管理方面公众参与的研究十分广泛，主要有以下几类：( 1 ) 从法 律、社会