（社会医学与卫生事业管理专业论文）国家公务员绩效考核体系的研究.pdf

第三军医大学研究生学位论文独创性声明秉承学校严谨的校风和科研作风，本人申明所呈交的论文是我本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得我校或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料，与我同工作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中作了明确的说明并表示谢意。申请学位论文与资料若有不实之处，本人承担一切相关责任。论文作者签名：蟹翌日期i 型! ：主第三军医大学研究生学位论文版权使用授权书本人完全了解第三军医大学有关保护知识产权的规定，即：研究生在攻读学位期间论文工作的知识产权单位属第三军医大学。本人保证毕业高校后，发表论文或使用论文工作成果时署名单位为第三军医大学。学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。学校可以公布学位论文的全部或部分内容( 保密内容除外) ，可以采用影印、缩印或其他手段保存论文。论文作者签名：指导教师签名：日期：渺i ，第三军医大学硕士学位论文s t u d yo np e r f o r m a n c eo fe v a l u a t i o no fn a t i o n a lc i v i ls e r v a n t sa b s t r a c ti ti sap e r s i s t e n tg o a lf o rp u b l i ca d m i n i s t r a t i o nt oi m p r o v et h eg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ea n dt h e r ei sn oe x c e p t i o nt oo u rg o v e r n m e n td o m e s t i c a l l y i no r d e rf o rt h ee v a l u a t i o nc a u s eo fc i v i ls e r v a n t st ob em o r eo b j e c t i v ea n de f f i c i e n t ，i ti so fr e a l i s t i ca n dt h e o r e t i c a ln e c e s s i t yt oc o n d u c tf u r t h e rr e s e a r c ho nt h ep e r f o r m a n c eo fe v a l u a t i o ns y s t e mo fc i v i ls e r v a n t si no u rc o u n t r y w i t hr e f e r e n c et os o m ee x p e r i e n c ea n da p p r o a c h e sc o n c e r n i n gp e r f o r m a n c ea d m i n i s t r a t i o nf r o mw e s t e r nc o u n t r i e s ，t h i ss t u d yt a r g e t sf o rt h ep e r f o r m a n c eo fe v a l u a t i o ns y s t e mo fc i v i ls e r v a n t s m e a n w h i l e ，g r o u n d e do no u rc u r r e n ts i t u a t i o n si nt h i sa s p e c t ，as c i e n t i f i cp e r f o r m a n c eo fe v a l u a t i o ns y s t e mi se s t a b l i s h e dh e r eb yv i r t u eo fd e r f i e le x p e r tc o n s u l t a t i o n ，a n a l y t i ch i e r a r c h yp r o c e s sa n df u z z ym a t h e m a t i c s t h es y s t e mf i r s ta n a l y z e st h em a i nb o d i e so ft h ep e r f o r m a n c eo fe v a l u a t i o ns y s t e mo fc i v i ls e r v a n t sa n dt h e ns c i e n t i f i c a l l ya l l o t st h ew e i g h to fe a c ha s s e s s i n gt y p e a n di tm a i n t a i n st h ep e r f o r m a n c eo fe v a l u a t i o ns h o u l d b ee x t e n d e dt o5r a n k s ：e x c e l l e n t , g o o d , c o m p e t e n t , e l i g i b l ea n di n c o m p e t e n t s t i l l ，b a s e do nt h ee v a l u a t i o nr e q u i r e m e n t sf r o mt h en e w l y i s s u e d c i v i ls e r v a n tl a wo fp e o p l e sr e p u b l i co fc h i n a ”，ar e l a t i v e l ys c i e n t i f i ca n ds o u n di n d e xs y s t e mo np e r f o r m a n c eo fe v a l u a t i o no fn a t i o n a lc i v i ls e r v a n t si sc o n s t i t u t e d l a s t l y , o v e r a l lj u d g m e n to ff u z z ym a t h e m a t i c si sa p p l i e dt oa s s e s s i n gt h ep e r f o r m a n c eo fc i v i ls e r v a n t so nt h ew h o l e m o s ti m p o r t a n t l y ，t h es c i e n t i f i cc o n n o t a t i o n so fo v e r a l lj u d g m e n to ff u z z ym a t h e m a t i c sa r ea d o p t e di nt h i sr e s e a r c ht oe x p l o r et h ee s t a b l i s h m e n to ft h ep e r f o r m a n c eo fe v a l u a t i o na d m i n i s t r a t i o ns y s t e mo fn a t i o n a lc i v i ls e r v a n t s t h i sa c tw i l lr e d u c et h ei n a c c u r a c yo ft r a d i t i o n a lq u a l i t a t i v ee v a l u a t i o nt o g e t h e rw i t he n h a n c i n gt h ef a i r n e s sa n do b j e c t i v i t yo fs u c he v a l u a t i o nc a u s e b e s i d e s ，i tw i l l a l s of a c i l i t a t et h ec o n s t a n td e v e l o p m e n to f t h ep e r f o r m a n c eo f e v a l u a t i o no f c i v i ls e r v a n t si no u rc o u n t r y k e yw o r d s ：c i v i ls e r v a n t ，p e r f o r m a n c eo fe v a l u a t i o n ，f u z z ym a t h e m a t i c s第三军医大学硕士学位论文国家公务员绩效考核体系的研究摘要提高政府绩效是公共管理始终追求的目标，我国政府也不例外。为了使公务员的考核工作更为客观、科学，对我国公务员绩效考核体系进行深入、系统的研究，具有重要的现实意义和理论意义。本文以公务员绩效考核体系为研究对象，借鉴西方国家绩效管理的经验和方法，立足于我国公务员绩效考核工作的现状，运用德尔菲专家咨询法、层次分析法和模糊数学综合评判法，参照新颁布的中华人民共和国公务员法考核要求，建立了相对科学、完备的国家公务员绩效考核指标体系和考核方法。论文对公务员绩效考核主体进行了分类并给出了相应的权重，提出了将绩效考核等次扩大为优秀、良好、称职、基本称职、不称职5 个档次的观点，采用层次分析方法确定了公务员绩效考核的指标和相应的权重，应用模糊数学综合评判法对公务员的绩效进行综合评价。通过本文的研究，完善了我国公务员绩效考核方法，减少了传统定性评判方法的不准确性，提高了考核工作的公正性和客观性，有利于提高我国公务员绩效考核工作的科学性。关键词：公务员；绩效考核；模糊数学第三军医大学硕士学位论文1 绪论1 1 研究目的及意义绩效考核又称为绩效评价、人事考核、员工考核等等，是按照一定的标准，采用系统的方法、原理来检查和评定企业员工对职务所规定的职责的履行程度，以确定其工作成绩的一种有效管理方法【3 】。是2 0 世纪9 0 年代以来西方一些发达国家人才资源管理新模式中的核心内容之一。人力资源管理活动的诸多方面，如员工的培训与开发、工作调配、激励等活动的最终目的都是为了提高员工的个人绩效，以达到提高团队绩效的目的。可以说，在现代人力资源管理活动中，绩效考核已成为人力资源管理决策的基础。伴随新的公共管理运动在世界各国的兴起，以及全球化带来的各种复杂多变的经济社会环境，政府官员不得不经常应对新的复杂事务以及面对更高的工作要求。与之相应的是，传统政府的人事管理正在向现代化人力资源管理转变，各种新的管理理念、技术和方法不断在政府部门得到应用。其中，借鉴私人部门中的绩效考核被认为是“新公共管理”运动改革的主要焦点和借以提高行政效率的主要手段，成为政府人力资源管理的重要内容之一。在国外，绩效考核已有七、八十年的历史，取得了丰硕的成果1 5 j 。尤其是近十多年来，绩效考核一直是世界工业管理心理学家研究的热门领域，推出了大量的研究著作和实验报告。但是我国有关绩效考核的研究远远落后于发达国家。且这方面的研究多见于企业的员工考核，然而，对于人力资源中居于显著重要地位的国家公务员的绩效考核，无论是理论研究者，还是实务工作者，在这方面的探讨和研究都是不够的，而公务员绩效考核又是认定和改进公务员绩效的关键，只有公务员绩效考核过程的科学性，才能保证绩效考核结果的客观性。提高政府绩效，是公共管理始终追求的目标，我国政府也不例外。自改革开放以来，我国一直非常重视政府的效率问题。在我们谈论科学发展观时，人们便不可能绕开正确的政绩观以及相应的干部考核体系，某种程度上，科学发展观能否有效落实，在很大程度上取决于科学政绩观能否确立，以及考核体系是否完善【3 】。为了使公务员的考核工作更为科学，对我国公务员绩效考核体系进行深入的系统的研究，显然是十分必要的。现实意义。其一，公务员在人力资源中处于特殊重要的地位。公务员居于非盈利第三军医大学硕士学位论文性的政府机构中，从事非生产性的政务管理活动，行使国家行政权力，执行国家公务，因而与以盈利为目的的企业管理者有明显的不同，形成了公务员的绩效考核与工商企业管理者的绩效考评的差异性，这就决定了对公务员的绩效考核不能简单地用企业管理者的考评方法、指标和标准去考评【6 j 。其二，我国推行公务员制度1 0 多年来，创造性地开展考核工作，取得了积极的成果，但也存在着需要加强和改进的方面：如考核程序过于繁琐，考核技术手段落后，考核结果不能严格兑现，甚至仍然存在形式主义和走过场的现象，严重影响了公务员考核制度的严肃性。因此，研究人力资源中的公务员的绩效考核体系和方法，具有非常重要的现实意义。理论意义。研究建立国家公务员绩效考核制度，可以将绩效管理的观点引入到公务员管理当中。绩效管理理论是一个全新的管理工具，在西方，绩效管理已经成为政府再造的有效方法，是实旌变革和改革公共管理、衡量和评估政府和公务员绩效的重要理论。而在我国，自上个世纪8 0 年代行政学恢复建设以来，行政效率一直是行政学研究的一项重要内容，但随着行政管理理论和行政改革实践的不断发展，这种高度抽象和笼统研究行政效率的方法，缺乏相关性、针对性和可操作性，正日益被“行政绩效”所替代。因此，将绩效管理理论引入公务员管理中来，能够实现“效率途径”向“绩效途径”的转变，促进行政学理论的发展【3 ”。1 2 国内外研究现状1 2 1 国外公务员绩效考核研究现状2 0 世纪8 0 年代中期以来，许多国家公共部门的管理发生了很大变体，公共行政的僵死的、等级制的官僚组织形式逐渐被公共管理的弹性的、以市场为基础的形式所取代。公共部门注重管理而不是政策，注重绩效考核和效率而不是例行公事，对公务员绩效的关注达到了前所未有的程度。西方学术界曾惊呼：现代“评估国家”正在取代传统的“行政国家”，这就是世界范围的“新公共管理”运动。由于世界各国对绩效管理的重视，绩效管理也就自然成为“重塑政府”的一个重要组成部分，使得公务员绩效考核无论在理论上还是在实践上都得到了不同程度的发展和提高，以下综述部分国家公务员绩效考核制度的发展及现状。美国的公务员绩效考核制度西方发达国家对公务员绩效考核的研究，与政府管理模式的变化密切相关。美国实行公务员制度已有1 0 0 多年历史【4 9 1 ，其文官制度较为完善，在公务员考核评价方面，经历了彭德尔法【4 ”、公务员考绩法、文官制度改革法等。1 9 9 3 年，国会通过政府绩4第三军医大学硕士学位论文效与结果法案，使美国政府绩效管理走上了制度化轨道。该法案开宗明义地指出，其立法宗旨主要是为了“规范联邦政府的战略规划制定和绩效评估”，对政府各部门制定战略规划、绩效计划，总结绩效报告提出了明确要求。主要评估各地政府的战略目标是否准确，对自身职责的履行究竟如何；针对当地经济、社会、生态等各方面发展进行评估。对于评估结果，中央政府会跟各地的财政预算挂钩，评估结果向社会公开、公示，利于监督和激励。虽然这一法案针对的是政府部门，但绩效目标的设定、绩效评估指标的建立、绩效结果的衡量等，同样适用于作为政府绩效评估微观层面的公务员的绩效评估。由美国的绩效评估相关法案可以看出，美国的绩效管理是建立在目标管理的基础上的，从战略规划到年度绩效报告的内容，实际上关注的就是目标的设置到实施的评价过程。从目标完成情况的角度来进一步评价政府机构及公务员的工作绩效，从而推进绩效管理。在设计和推行上，美国的绩效评估还呈现了多方面的特点：首先，美国考核制度的建立与发展得益于法律赋予的权威性，相对于行政指令的随意性和不稳定性，考核指标和人事管理由于有法律的支持而更具有权威性和激励性；其次，没有制定统一的考核指标，这与美国的联邦体制有关，在政府绩效与结果法案中，允许各机构开发出符合自身特点的方法，以此避免机械死板；再次，绩效动机趋向广泛，不是单纯的控制成本追求效率，而是“减少政府开支、提高公共责任、效率、效益以及回应性”等多维目标的综合评估。美国政府的绩效考核是富有成效的，最有代表性的案例为联邦紧急事务管理局“联邦应急管理系统”的应用，该系统主要由背景介绍、组织描述、支援系统、核心价值、行政规定、视野、战略目标和目的结果等组成，对于评估一个政府部门的绩效提供了较完善的方法，积累了丰富的经验，值得我们在评估政府部门和公务员绩效时借鉴。英国的公务员绩效考核制度英国公务员的考核每年一次，包括勤与绩两方面。勤的考核根据每个公务员的考勤簿所记录的工作时间以及休假时间等作出，一般较为客观，绩的考核包括工作知识和行为，品格性情，工作责任心与热情，判断力、创造力、可靠性等。尽管考核内容难以量化，给考核指标的制定带来了一定困难，但其内容的确涉及公务员能力建设的方方面面，对于提升公务员能力，进而提高公务员绩效，具有很强的导向作用。考核档次多数部门定为5 档：工作出色、工作比较出色、适应本工作、了解适应工作、工作不令人满意【3 “。英国公务员绩效考核制度从建立开始，大致经历了雷纳效率评审【4 ”、财政管理倡第三军医大学硕士学位论文议案、公务员法令等。1 9 7 9 年的“效率评审计划”使得英国政府对各部门所承担的职能重新进行了审查。经过调查得出结论：要解决政府管理问题，就必须把服务提供和执行职能从掌管它们的集中决策部门中分离出来，必须给予服务提供和执行机构更大的灵活性和自主性，必须通过与这些机构签订绩效合同使其对服务结果负责。1 9 9 1 年英国政府又推出“市民宪章”运动，使政府行政工作更适应公众的愿望和需要。所有的公共组织都将建立顾客服务标准，吸收来自顾客的输入，并承若予以满足。1 9 9 6 年英国公务员绩效考核制度实行了第二次变革，内阁将对公务员的统一评估权，下放到所属各部分别进行。现在，英国政府仍在酝酿对绩效考核制度中如何提高评估的民主程度、扩大被评估象的范围( 公务员及政府机构) 、规范一次性的奖励办法和适当简化评估的标准档次等方面，继续进行改革和完善，使其更好的发挥激励作用，更充分地调动被评估者的积极性，更有效地发挥评估制度的作用，最大限度地实现社会最佳价值。新加坡公务员的绩效考核新加坡公务员绩效考核分为工作表现评估和潜能评估。工作表现为公开性评估，其结果要向下级和上级公开。潜能评估主要对公务员的分析能力、想象创意能力、政治敏锐性、果断性等方面进行评估，看重的是公务员的智能素质、领袖素质和绩效素质，旨在研究一个公务员的发展潜力，分析其从工作到退休前所能胜任的最高职位，作为升迁级别的依据。在考核方法上，新加坡公务员考核是逐级进行的，由上一级直接对下一级考核，但下级不评上级，同级之间不互评。年终每个人的工作表现都由直接领导打分，考核结果向其本人公开，并指出存在问题及改进意见。这种做法的目的就是要鼓励各级领导敢于管理，坚持原则不怕得罪人，对下属严格要求，使下级对上级有一种敬畏感，树立领导层的权威。公务员工作表现如何，直接影响其薪酬的多少。相应地，潜能评估的结果得到充分的重视，对于具备“直升机素质”和“全面素质”的公务员，政府有针对性地开展培训，安排适当的岗位及发展机会，建立升职档案，立足平时工作表现与能力的观察，有效地防止了急功近利、投机钻营的不良行为。日本公务员的绩效考核日本公务员绩效考核制度是在第二次世界大战后建立起来的，它基本上是效仿美国的做法，但也有些不同。例如，日本非常重视学历，学历几乎决定一个人的职业地位和命运。同时日本民族的传统与文化历来讲究义理人情，只讲现实的严格考绩，当然无法被他们全部接受，因而在日本的评估制度中仍然保留着某些照顾年资和笼络感情的成分。日本公务员绩效考核的内容，一是工作业绩，主要包括与职务有关事项的6第三军医大学硕士学位论文处理及贡献；二是工作能力，包括被评者的知识和技能、计划能力、理解判断力以及指导能力、反应、应付能力等；三是工作态度，包括对待工作的态度、与同事的关系及工作的责任感等1 4 3 ”。1 2 2 我国公务员绩效考核体系概述考核制在我国古代已有之，即所谓“考课”。周礼中就有“八法治官吏，六计课群吏”的说法，在考核制度发展比较完善的唐代，有“四善”和“二十七最”的历史记载。“四善”是对官员道德水平的基本要求，包括“德义有闻”、“清慎明著”、“公平可称”、“恪勤匪懈”四个方面；“二十七最”是各种职位、职责所要求达到的最高水平，近乎于现在对公务员职位分类的要求。宋到明清，在继承考核内容注重政绩的传统的同时，也表现出重资格的不正之风的盛行，阻碍了考核制度的进一步发展1 2 ”。新中国成立后干部考核制度大致经历了四个阶段。第一个阶段是1 9 4 9 年到1 9 6 6 年，考核制度称为对干部的考察、鉴定，是对干部在一定工作或学习时期内各方面表现的检查和总结。第二个阶段是1 9 6 6 年到1 9 7 9 年，干部考核工作几乎停滞。第三个阶段是1 9 7 9 年到1 9 9 3 年，干部考核重新受重视，要求干部考核要坚持德才兼备的原则，按照各类干部胜任现职所应具备的条件，从德、能、勤、绩四个方面进行考核，实行领导和群众相结合的方法，坚持平时考核和定期考核相结合。第四个阶段是1 9 9 3 年至今，我国全面推行了国家公务员制度，实施了公务员考核制度，并在实践中不断发展完善。1 9 9 3 年8 月，我国颁布了国家公务员暂行条例，正式实施公务员制度，同时提出了对国家公务员的德、能、勤、绩进行全面考核，重点考核工作实绩。年度考核结果分为优秀、称职、不称职三个等次。考核结果以书面形式通知本人，并作为公务员奖惩、培训、辞退、职务晋升、工资调整的依据。1 9 9 4 年，人事部出台了国家公务员考核暂行规定。在借鉴西方国家公务员考核、总结、吸取我国公务员考核理论和实践成果的基础上上升为行政规章，明确界定了公务员考核内容德、能、勤、绩四个要素的内涵，以及优秀、称职、不称职三个等次的基本标准，确立了优秀等次人数的控制比例为1 0 1 5 ，对年度考核中被确定为优秀、称职等次的晋职、晋级和晋升工资及年度考核确定为不称职等次的降职、降级、辞退作了明确规定。2 0 0 5 年新颁布的中华人民共和国公务员法第三十三条规定“对公务员的考核，按照管理权限，全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩”，又将公务员的考核要求上升到了法律的高度。同时规定定期考核的结果分为优秀、称职、基本称职和不称职四个等次。总的来看，我国现行的公务员绩效考核制度呈现出如下的几个特点：一是考核内容比较全面，覆盖了德、能、勤、绩、廉等五个方面的内容；二是考核方法实行了三第三军医大学硕士学位论文结合，平时考核与年度考核相结合、领导考核与群众考核相结合、定性考核与定量考核相结合；三是考核程序规范；四是考核结果与激励机制挂钩，规定年度考核“称职”以上的，具有晋职、晋级和晋升工资资格。称职连续5 年或优秀连续3 年的可以晋升一个级别的工资。连续2 年不称职的予以辞退。1 2 3 公务员绩效考核存在的问题近几年，我国公务员绩效考核实践和理论研究都有了很大的发展。公务员绩效考核已经成为公务员管理的重要内容之一。但是随着我国社会主义市场经济的深入发展，特别是加入w t o 后，行政管理机制需要与国际接轨，我国现有的公务员绩效考核体系还存有不适应形势发展的诸多方面【2 “。从考核主体上看：对于究竟应该由谁来对公务员进行考核，国家公务员考核暂行条例强调要领导与群众相结合，但是并没有给出一个明确的界定。在具体公务员考核中，对于考核主体范围的选择上具有一定的“灵活性”( 对于一些地方而言也可以称之为“随意性”) 。较为普遍的做法是由本部门领导、同事之间相互评议。这样容易造成考核主体单一，考核结果科学性降低。我们有必要借鉴先进企业管理中使用的3 6 0 0 全方位评估技术，从不同视角进行评估，克服考核主体单一的局面。从考核指标体系上看：中华人民共和国公务员法明确了从“德、能、勤、绩、廉”等五个方面对公务员进行全面考核，以考核实绩为主。这五个方面虽然能够比较全面地反映出一个公务员的业绩，但考核内容过于抽象，指标难以量化，在实际操作中难以准确把握。并且公务员的绩效并不像企业工作人员那样容易量化，大多是在定性的基础上，由考核者根据自己的印象和经验做出评价，主观性较强。如果没有详细、具体的考核标准，很难客观地对某一公务员做出正确评价。从考核等次的划分上看：考核等次划分过于简单，不容易发挥考核的区分作用，导致在实际考核中“称职”等次平台过大。目前，许多机关年度考核在称职以上的可达1 0 0 ，使得在职务晋升方面没有多大差别。从考核结果的利用上看：考核结果利用缺乏。公务员考核结果应是公务员职务晋升、工资晋级、参与培训、实施奖惩的依据，但是由于考核等次划分较简单，“称职”和“优秀”的差别不大，例如：根据国家公务员考核暂行条例，“国家公务员连续三年被确定为优秀等次或连续五年被确定为称职以上等次的，在本职务对应级别内晋升一级”。但是如果某一公务员在五年考核中分别被确定为优秀、优秀、称职、优秀、优秀，那么他与连续五年都是称职的同事没有什么差别，显然起不到激励先进的作用。另外，在岗位交流和培训上，基本与考核结果没有多大关系。第三军医大学硕士学位论文1 3 本文的研究方法和主要研究内容本文以国家公务员绩效考核体系为研究对象，在对国内外公务员绩效考核体系的现状及存在的问题进行综合分析的基础上，试图将系统工程学、德尔菲专家咨询法、层次分析法和模糊数学综合评判法等运用于我国国家公务员绩效考核中，建立起科学的绩效考核指标系统，利用模糊综合评价的方法对国家公务员的绩效进行评价，使得部分定性评价因素被量化，克服传统定性评判方法的不足，以期提高考核工作的科学性、公正性、客观性。同时对国家公务员考核体系的构建模式和运行保障机制提出建议。本文的形成分三个阶段。第一阶段为资料收集阶段。作者根据论文需要，进行相关文献资料的收集工作。第二阶段为资料整理和专题调研阶段。本阶段对收集的文献资料进行筛选，并就论文的重点内容进行了有针对性的调查研究和大量调查数据的分析整理，为建立考核指标体系做好了充分准备。第三阶段为论文撰写成稿阶段。本文的主要研究内容包括以下几部分：第一部分为第1 章，主要论述本课题研究的目的及意义、国内外研究现状及本文的研究方法和主要的研究内容。第二部分为第2 章，论述公务员绩效考核的相关理论。第三部分包括第3 章、第4 章、第5 章，这部分是本论文的重点。主要对公务员绩效考核体系进行研究，包括考核指标体系及权重的建立、考核方法及步骤的研究、最后运用该体系进行实例分析。第四部分为第6 章，全文结论及后续工作建议。9第三军医大学硕士学位论文2 公务员绩效考核的理论基础2 1 绩效考核系统的概念绩效是指人们在一定时间和条件下完成某一任务所取得的业绩、效果和效益【”。绩效主要体现在工作效率、工作成果的质量和数量、工作效益等三个方面。一个人的工作绩效可以在很大程度上反映其自身的各项素质，它是个人素质与工作环境相互作用的产物。关于绩效考核，不同的人有不同的定义，但是归纳起来，绩效考核包括三个方面的含义：其一，绩效考核是从组织战略目标出发，对组织成员的工作进行考评，并将考评结果与组织的人事管理职能相结合，以推动组织目标的实现。其二，绩效考核是人力资源管理系统的组成部分，它是运用一套系统和一贯的制度性规范、程序和方法进行考评。其三，绩效考核是对组织成员在日常工作中所表现的能力、态度和业绩，进行以事实为依据的评价。而对于绩效考核系统，通常理解为保证绩效考核顺利实施和绩效考核结果科学性的体系和机制的总称。主要由绩效考核的指标结构体系、权重体系；绩效考核实施的科学方法；绩效考核结果的运用机制和绩效考核工作有效运行的保障机制构成48 1 。2 2 公务员绩效的内涵和构成要素“公务员”又称文官、文职人员。广义的公务员是指由国家选任的从事国家公务的人员，包括随政府更替而进退的政务官和不随政府更替而进退的事务官。政务官以其政治观点是否受到选民的拥戴和支持而获得或失去其职位，他们对选民或议会负政治责任，其主要职能是制定公共政策；事务官是以其治事才能和行政效率获得其职位的，他们对政务官负行政责任，其主要职能是执行公共政策。狭义的公务员即事务官，是代表国家实施社会公共事务管理职能、行使行政权和执行公务的人员。其中，社会公共事务管理职能是公务员存在的基础，行使行政权是履行职能的手段，执行公务是目的【2 l o公务员绩效可定义为在特定的政府机构中，公务员在为实现既定的目标的过程中，所采取的行为和实现的工作成效。也即：公务员的工作态度、工作能力等行为表现、工作成绩及其贡献。按此定义，公务员的工作绩效的构成要素包括：德、能、勤、绩四个方面，重点是工作实绩【4 5 】。第三军医大学硕士学位论文“德”是人的精神境界、政治、思想和道德品质的综合体现。德决定一个人的行为取向一为什么做：行为的强弱一努力的程度：行为的方式一如何科学地达到目的。德的标准不是抽象和一成不变的。在不同的国家、不同的时代、不同的组织、不同的管理层次对德有不同的标准。一般而言，德包括遵纪守法、爱岗敬业、使命感、责任心和进取心。“能”是指业务知识和工作能力，也就是人的能力素质，即认识世界和改造世界、完成工作任务、达成绩效目标的能力。能力不是静态和孤立存在的。因此对能力的评价应在素质考察的基础上，结合其在实际工作中的种种具体表现来判断。一般来说，一个人的能力主要包括动手操作能力、认识能力、思维能力、口头表达能力、文字表达能力、研究能力、组织指挥能力、协调能力、决策能力等。对不同职位、不同层次的公务员能力的要求也各有侧重。“勤”是指工作态度和勤奋敬业的表现。主要体现在公务员日常工作表现上，对工作积极性、主动性、创造性、努力程度以及出勤率等方面。对勤的考评既要有对量的衡量，又要有对质的评价，即是否以满腔的热情、积极主动地投入到工作中，在工作中，是否充分调动起体力和智力等各方面的因素。“绩”是指公务员工作的数量、质量、效益和贡献。在评价公务员工作业绩时，不仅要考核公务员的工作数量、质量，更要考核其工作为组织所带来的经济和社会效益。这是对公务员绩效考核的重点内容。在组织中，岗位的职务不同的人，衡量其绩的重点也有所侧重。1 9 9 3 年，我国推行公务员制度以来，考核公务员的绩效就是从公务员德、能、勤、绩、廉等方面进行的，完全符合上述理论对公务员绩效的解释。2 3 公务员绩效考核的内涵和特征公务员绩效管理包括评估、衡量和追踪三个关键环节，公务员绩效评估是公务员绩效管理的核心。绩效评估一词，是由英文“p e r f o r m a n c em e a s u r e m e n t ”翻译而来的，也有的学者将它译为绩效测定、测量或测评等。在我国公务员管理实践中，将公务员绩效评估定义为“考核”【2 2 。公务员绩效考核就是国家机关根据管理权限，按照一定的原则和工作绩效测量标准，应用科学的方法，对公务员履行岗位职责，完成工作任务的情况进行定性和定量的事实评判的过程，并以此作为公职人员奖惩制度、职务升降、工资增减、培训和辞退等客观依据的管理活动过程【4 0 l 。公务员绩效考核是一种人力资源管理活动，贯穿于公务员管理工作的全过程，具有以下特征：第三军医大学硕士学位论文一是以公务员为对象，按照一定的原则和测量标准做出判断，是人力资源管理活动过程。绩效考核与工作岗位评价在方法上有相近之处，但两者的目的和对象不同。绩效考核是以公务员为对象，其主要目的在于通过对公务员的行为表现和工作业绩的全面综合评价，判断公务员是否称职，并以此作为组织进行人力资源管理的基本依据，切实保证公务员的报酬、晋升、调动、职业技能开发、激励、辞退等各项工作的科学性。二是对公务员在现实环境中的行为表现及行为结果的客观的事后反映。绩效考核关注的是一种行为方面的现实表现及其结果，也关心诸如责任心方面的东西，但它强调公务员在现实环境而非模拟的情景中有关责任心的实际行为表现，是公务员在特定的环境中工作了一段时间以后进行的。因而它更能全面地反映公务员的实际能力，以及对某类工作岗位的现实适应程度。2 4 公务员绩效考核指标体系的概念绩效考核指标是对考评对象特征状态的一种表征形式，可以根据不同的目的制定不同的指标【3 9 j 。单个的考核指标反映的是考核对象某一个方面的特征状态，而由反映考核对象各个方面的特征状态的指标所构成的有机整体或集合，就是绩效考核指标体系。制定绩效考核指标体系可以把对公务员的考核内容条理化和操作化，可以防止考核人员凭自己的主观印象进行考核的错误。可以改变公务员考核标准笼统而导致的考评者依据自己的价值观和对被考核者的印象进行主观和武断的考核，进而产生不同的考核者对同一被考核对象考核结果的大相径庭的评价误差。第三军医大学硕士学位论文3 公务员绩效考核体系的研究3 1 建立体系的原则及选取考核指标的原则建立评价体系时要与我国公务员管理理念相一致，评价的重点要体现政府的绩效管理，评价指标的量化标准能较好地体现公务员工作的特点和重实绩的政策导向。因此，建立指标体系时必须遵循一定的原则，力求使指标体系合理和完备。本研究在建立评价指标体系时，大致遵循以下基本原则i o , 1 4 , 2 3 , 3 1 , 4 3 】：( 1 ) 系统性原则：从整体角度设计评价体系，体系由若干同质指标组成并形成系统结构，各指标应具有明确的含义，整个体系在不同程度上应具有评价的全面性，稳定性和动态性等特点。( 2 ) 客观性原则：评价的指标要能反映客观的实际情况，不受个人或组织的干扰，定量指标应与定性指标相结合。所建的指标体系要有一定的信度和效度。评估的指标定义无兼并、交叉、重复。( 3 ) 完备性原则：要建立一个完全准确的评估指标体系是难以办到的，但对于重要指标不能遗漏，对于反映枝节问题的指标应予以删除，这样才能保证重点。( 4 ) 可操作性原则：评价应直观，每项指标按等级分值计算，这样可降低操作的难度，易于统计。( 5 ) 目的性原则：建立公务员考核指标体系是为了使考核指标能更好的反映定性指标，突出绩效考核的定量特征。因此，建立的评价指标要与实际工作相联系，能反映出实际工作的基本要求，并与激励机制挂钩。本研究的中心环节之一是确定考核指标。因此，此次研究筛选出的指标是精选那些代表性好、灵敏度高、特异性强，易于测评的指标，同时遵循重要性、代表性、简明性、独立性的原则。同时要求指标的量不能太少，否则难以全面描述绩效考核体系的运作情况；但也不能太多，否则将给后续统计、分析工作带来困难，同时，考虑指标过大，增加人为因素，也会影响评价的效果。3 2 建立指标体系的方法目前，建立指标体系常用的有经验判断法、资料评估法、系统分析法和层次分析法等，本文建立指标体系时采用了德尔菲专家调查法、系统分析法及层次分析法。下面对论文中所采用的方法进行阐述。第三军医大学硕士学位论文3 2 1 系统论的方法对国家公务员进行绩效考核必然会用到系统论方法【7 1 。什么是系统呢? 在数学上有一个简单的定义：系统是事物之间的一种关系。系统论的方法也就是要研究事物之间的关系。实际上这就是唯物辩证法：它要求我们全面地看问题( 研究事物各个方面各种因素之间的关系) ，要从联系中看问题( 研究各个事物之间相互联系、相互依赖、相互制约的关系) ，要从发展中看问题( 研究事物随时间变化的动态特性) 等。人自身就是一个复杂的系统，是由众多的子系统组成的有序结构。而公务员的绩效也可以看成一个系统，它由德、能、勤、绩、廉等5 个子系统组成。各个子系统又是由各种要素组成，如绩又是由工作数量、工作质量等各种要素组成，是工作成绩的总体效应。工作成绩的各要素是相互联系、相互依赖、相互渗透的集合，是一种复杂的不分明的系统。当然，这种系统也是质和量的统一，因而可利用系统工程的方法来解决。3 2 2 德尔菲专家调查法德尔菲专家调查法郾4 】是本世纪4 0 年代由美国最大的智力公司兰德公司首先提出并应用。它是征询有关专家意见，对专家意见进行统计处理、归纳和综合，然后进行多次信息反馈，使专家意见逐渐收敛，从而得出正确结论的方法。此法的优点是集中了专家的经验使结论具有一定的可靠性。它既能体现专家个人的知识和经验，又能最大限度地发挥专家集体的智慧，是一种比较科学的以专家为信息索取对象的调查方法。3 2 3 层次分析法层次分析法是美国著名运筹学家、匹兹堡大学萨迪( t l s a a t y ) 教授在本世纪7 0 年代提出的，可以将复杂的问题分解成若干层次，在比原问题简单得多的层次上逐步分析，为分析复杂的社会、经济以及科学管理领域中的问题提供了一种简洁实用的决策方法 9 , 3 2 , 4 1 】。层次分析法理论核心是将系统分解成若干层次，把复杂的系统分析问题简化为最低层( 评价指标) 、相对于最高层( 总目标) 的相对重要性权值的确定或相对优劣次序的排序问题，最终使决策问题转化为一组方案优先顺序的排列问题，而这种排序又可以通过简单的两两比较形式导出，从而使很多难以用参数型数学模型方法解决的复杂系统的分析成为可能。层次分析法的基本步骤和内容如下：( 1 ) 选定有关因素。( 2 ) 建立递阶层次模型：递阶层次模型分为目标层、准则层、指标层和方案层，如图3 1 所示。4第三军医大学硕士学位论文目标层准则层指标层方案层图3 1系统评价的层次结构框图( 3 ) 构造判断矩阵：根据建立的递阶层次模型，利用层次结构确定的上下层指标之间的隶属关系，从最高层次到最低层，采取s a a t y 提出的1 9 级相对标度法( 表3 1 ) ，对指标问相对重要性判断结果进行量化，在每一层次上通过指标间的两两比较判断，构造不同层次的两两判断矩阵。判断矩阵元素的值反映了人们对各因素相对重要性的认识。表3 11 9 级标度及其含义度含义1表示两个因素相比，具有同样重要性表示两个因素相比，一个因素比另一个因素稍微重要表示两个因素相比，一个因素比另一个因素明显重要7表示两个因素相比，一个因素比另一个因索特别重要9表示两个因素相比，一个因素比另一个因素极端重要2 ，4 ，6 ，8上述两相邻判断的中值倒数表示相应两个因素交换次序的重要性之比值可为( 1 ，1 3 ，1 5 ，1 7 ，1 9 1 9 )( 4 ) 检验判断矩阵的一致性：由于客观事物的复杂性和人们认识上的差异，每一个判断难于达到完全的一致性，为了保证结论的合理性，还需要对构造的判断矩阵进行一致性检验，在层次分析法中引入判断矩阵最大特征根以外的其余特征根的负平均值，第三军医大学硕士学位论文作为度量判断矩阵偏离一致性的指标f c i ) ，检查评价者判断思维的一致性。同时，为了度量不同阶判断矩阵是否具有满意的一致性，又引入判断矩阵的平均随即一致性指，标( r i ) 值。当随机一致性比率c r = 兰( o 1 0 时，认为层次单排序的结果有满意的一致刖性，否则需要调整判断矩阵的元素取值，直至结果具有满意的一致性。( 5 ) 层次总排序及一致性检验：从最高层次到最低层次，逐层计算某一层次所有因素对于高层次( 总目标) 相对重要性的排序权值，即层次总排序计算。类似于层次单排序的一致性检验，当层次总排序即一致性比率c r ( o 1 0 时，认为层次总排序结果具有满意的一致性，否则需要重新调整判断矩阵的元素取值。3 3 公务员绩效考核指标体系的建立考核指标体系建立的过程主要包括两方面的工作，一是确定考核指标：二是确定各考核指标的权重。3 3 1 考核指标的确定本文采用派生的德尔菲专家调查法，经过三轮征询意见后，专家意见已相当协调，论点比较一致，以此来确定考核指标。德尔菲专家的选聘为保证德尔菲调查的质量，要求专家组成员具有合理的知识结构，所选择的专家对所调查的问题具有较深广的知识和一定的实践经验，从事人事政工工作5 年以上。调查中聘请了1 5 位专家作为调查组成员，包括公务员系统中人事管理人员1 0 名，从事管理方面研究和教学的副教授3 人，教授2 人。确定指标步骤本课题在选定一级指标时，参照2 0 0 5 年4 月全国人民代表大会审议通过的中华人民共和国公务员法的要求，从“德、能、勤、绩、廉”五个方面，按照绩效管理目标来确定。公务员考核暂行规定中将德、能、勤、绩作过如下描述：德：是指政治、思想的道德品质的表现：能：是指业务知识的工作能力；勤：是指工作态度和勤奋敬业的表现；绩：是指工作数量、质量、效益和贡献。新出台的公务员法，尽管没有单独给出“廉”的定义，但是对“廉”已有所表述，“廉”是指清正廉洁、公道正派。第三军医大学硕士学位论文由于行政工作的复杂性，我们根据五个考核方面的要求，采用德尔菲专家调查法对具体的二级指标进行筛选和确定。按照以下步骤进行：第一步：指标初定。为简化调查过程，根据考核实践过程中掌握的信息，初步建立指标系统，通过面谈、电话向1 5 位专家咨询，并请专家填写咨询表( 附件1 ) ，包括请专家对指标的增减、描述的修改等过程。第二步：指标核定。根据前面的反馈咨询表进行同类归并，添加补充，提出考核指标修正表，再请专家评判。待第二轮专家调查表收回后，专家们意见趋于集中，共产生5 大类2 2 项指标。第三步：指标确定。采用专家问卷打分的方法，请以上1 5 位专家从指标与单位年度目标相关联的程度、指标内涵及其引导行动的清晰程度、体现所要测评方面的程度三个维度出发，对考核体系中的每个指标进行评分，希望通过这种评分式的相对重要性的比较，挑选出最合适的考核指标。评分为十分制，其中o 分表示毫无关系，5 分表示有一定关系，1 0 分表示完全正相关。对于每个指标而言，把这三个评价维度的得分进行加权平均计算就可以得到一个评价值，而这个分值是可以在所有指标之间进行比较的，分数越大越是说明该指标具有考核价值。这样我们就可以判断哪些指标最具有操作价值，可进入我们最后的主要评价指标体系。调查结果及分析在收回第三轮调查表后，按照加权平均法统计分值。加权平均得分的计算方法为( 评价得分选择该得分的人数) 总评价人数。表3 2 中前三个维度的得分为整个样本容量的加权平均分，综合得分则是这三个得分的平均。与填表的要求相对应，1 0 分表示完全可用，7 分表示基本可用，5 分表示一般可用，3 分表示不太可用，0 分表示完全不可用。通过三个维度给出的综合评价得分显示，2 2个指标中的“党性原则”、“知人善任”、“党风廉政建设”的三个指标得分在6 分以下，考虑对于普通公务员考核的通用性及目的性不强，给予放弃。剩下1 9 个指标作为本考核指标体系的主要评价指标。第三军医大学硕士学位论文表3 2 公务员绩效考核指标评价统计表和单位年指标内涵及考核指标度目标相其引导行动体现所要测评综合评价方面的程度得分关联程度的清晰程度道德品质7 4 77 5 47 7 87 6 0党性原则5 35 2 56 6 35 7 3德政治素养7 9 97 1 26 7 87 3 0民主作风7 1 66 47 5 57 0 4团结协作8 87 7 87 88 1 3政策水平8 6 48 2 58 68 5 0组织协调8 5 18 4 58 68 5 2本职业务8 6 48 4 68 7