纳税服务优化与创新研究.pdf

华中师范大学 硕士学位论文 纳税服务优化与创新研究 姓名：任引地 申请学位级别：硕士 专业：公共管理 指导教师：费军 2012-11 硕士学位论丈 m a s t e r st h e s i s 内容摘要 随着我国税务管理理念由传统的管理监督型向现代管理服务型转变，纳税服务 工作成为了一项与税收征管并驾齐驱的重要工作。突出的表现是各级税务部门对服 务的解读不尽相同，对服务方式的创新更是五花j , f q ，而对服务起到的作用无人问 津，对不规范甚至违法的服务监管不力。笔者认为，就中国目前的国情而言，最好 的纳税服务依然是依法行政。所以本文试图从国内外纳税服务的发展现状、趋势及 纳税人需求角度出发，总结纳税服务的优化对策，提出纳税服务的创新思路，以期 通过本研究探索促进纳税服务有效提升的路径。 本论文由绪论、相关概念理论、国内外纳税服务发展概览、目前我国纳税服务 中存在的问题及其原因分析、纳税服务的优化对策与创新思路和总结等六部分组 成。第一部分探讨了与本研究相关的背景、意义、研究思路和方法，对纳税服务在 西方国家的兴起、发展、完善以及我国学者在纳税服务方面的探索进行了阐述，并 从提高税收遵从、提升服务理念、优化服务方式三个方面进行文献综述，另外，指 出了本文的创新之处。 第二部分通过概念和理论阐释，介绍了新公共管理、新公共服务、无缝隙政府 理论等相关内容，这部分还阐明了新时期我国纳税服务的涵义、指导思想、基本原 则和主要内容。 第三部分通过分析总结，介绍了国内外纳税服务发展概况，特别介绍了我国纳 税服务发展的成功案例，这部分还阐述了纳税服务的发展趋势。 第四部分总结了目前我国纳税服务存在的主要问题，针对问题做了原因分析。 第五部分衔接第四部分提出了优化纳税服务的对策、创新思路。 最后一部分是总结和展望，首先总结了我国纳税服务有效提升存在的机遇和挑 战，然后展望了互联网络信息时代到来以后我国纳税服务的情况。 关键词：纳税服务优化创新 a b s t r a c t c h i n a st a xm a n a g e m e n tc o n c e p tf r o mt h et r a d i t i o n a lm a n a g e m e n tt om o d e m m a n a g e m e n ta n ds e r v i c ec h a n g ef r o mt h ep a s t ，t h et a xs e r v i c ea t t a c h e dt ot h et a xp o s i t i o n s t r i p p e do u t ，m a k i n gi ta ni m p o r t a n tjo ba n dm a n a g e m e n tr a c i n gt o g e t h e rb r i d l et ob r i d l e o u t s t a n d i n gp e r f o r m a n c e i so nt h ei n t e r p r e t a t i o no fp u b l i co p i n i o n sa r ed i v e r g e n t s e r v i c e ，s e r v i c ei n n o v a t i o ni sm o r eo faw i d ev a r i e t yo fs e r v i c e s ，t op l a yt h er o l eo fn o o n es h o w sa n yi n t e r e s ti n ，n o ts t a n d a r d i z e do re v e ni l l e g a ls e r v i c es u p e r v i s i o n t h e a u t h o rt h i n k s 。c h i n a sc u r r e n ts i t u a t i o n ，t h eb e s tt a xs e r v i c ei s s t i l lt h ea d m i n i s t r a t i o n a c c o r d i n gt ol a w t h e r e f o r e ，t h i s a r t i c l e a t t e m p t s f r o mt h ed o m e s t i ct a xs e r v i c e d e v e l o p m e n tp r e s e n ts i t u a t i o n ，t e n d e n c ya n dt h et a x p a y e rn e e d sp e r s p e c t i v e ，s u m m a r i z e s t h et a xs e r v i c eo p t i m i z a t i o nm e a s u r e s ，p r o p o s e dt h et a xp a y m e n ts e r v i c ei n n o v a t i o ni d e a s ， w i t hav i e wt h r o u g ht h er e s e a r c ht op r o m o t et a xs e r v i c ee f f e c t i v ep a t ho fa s c e n s i o n t h i st h e s i sc o n s i s t so fa ni n t r o d u c t i o n ，r e l m e dc o n c e p tt h e o r y , d o m e s t i ca n df o r e i g n t a xs e r v i c ed e v e l o p m e n to v e r v i e w , a tp r e s e n to u rc o u n t r yt a xp a y m e n ts e r v i c ep r o b l e m s a n dc a u s ea n a l y s i si nt h eo p t i m i z a t i o no ft a xs e r v i c e s ，c o u n t e r m e a s u r ea n di n n o v a t i o n t h o u g h ta n ds u m m a r i z e di ns i xp a r t s t h ef i r s tp a r td i s c u s s e st h er e l a t e dt ot h i sr e s e a r c h b a c k g r o u n d ，s i g n i f i c a n c e ，r e s e a r c h i d e a sa n dm e t h o d so ft h et a xs e r v i c ei nw e s t e r n c o u n t r i e s ，t h er i s e ，d e v e l o p m e n t ，p e r f e c ta n do u rc o u n t r yi nt h et a xp a y m e n ts e r v i c e a s p e c te x p l o r a t i o na r ee x p o u n d e d ，a n df r o mi m p r o v et a xc o m p l i a n c e ，i m p r o v es e r v i c e c o n c e p t ，o p t i m i z et h es e r v i c et h r e er e s p e c t su n d e r t a k ea l i t e r a t u r er e v i e w , i na d d i t i o n ，t h e p a p e rp o i n t so u tt h ei n n o v a t i o n t h es e c o n dp a r tt h r o u g hc o n c e p ta n dt h e o r y , i n t r o d u c e dt h en e w p u b l i cm a n a g e m e n t ， n e w p u b l i cs e r v i c e ，s e a m l e s sg o v e r n m e n tt h e o r ya n do t h e rr e l a t e dc o n t e n t ，t h i sp a r ta l s o c l a r i f i e st h en e wp e r i o do u rc o u n t r yt a xp a y m e n ts e r v i c ec o n n o t a t i o n ，g u i d i n gi d e o l o g y , b a s i cp r i n c i p l e sa n dm a i nc o n t e n t s t h et h i r dp a r tb a s e do nt h ea n a l y s i s ，i n t r o d u c e dd o m e s t i ca n di n t e m a t i o n a lt a x s e r v i c ed e v e l o p m e n ts i t u a t i o n ，e s p e c i a l l yt h et a xs e r v i c eo fo u rc o u n t r yt od e v e l o pt h e s u c c e s s f u lc a s e ，t h i sp a r ta l s od i s c u s s e st h ed e v e l o p m e n tt r e n do ft a xs e r v i c e s t h ef o u r t hp a r ts u m m a r i z e st h ec u r r e n tt a xs e r v i c eo fo u rc o u n t r yt h em a i np r o b l e m s ， t os o l v et h ep r o b l e mt h er e a s o na n a l y s i s i i t h ef i f t hp a r tc o n n e c t e dw i t hf o u r t hp a r tp u t sf o r w a r dt h ec o u n t e r m e a s u r e so f o p t i m i z i n gt a xs e r v i c e ，i n n o v a t i o nt r a i no ft h o u g h t t h el a s tp a r ti sas u m m a r ya n do u t l o o k ，w ef i r s ts u m m a r i z et h et a xs e r v i c eo fo u r c o u n t r ye f f e c t i v e l ye n h a n c et h eo p p o r t u n i t i e sa n dc h a l l e n g e s ，a n dl o o kf o r w a r dt ot h e n e t w o r ki n f o r m a t i o ne r aa f t e rt h et a xs e r v i c eo fo u rc o u n t r y k e yw o r d s ：t a xs e r v i c e ；o p t i m i z a t i o n ；i n n o v a t i o n i i i ( 一) 研究的背景与意义 一、绪论 随着我国构建和谐社会目标的确立，民主法制进程的加快和政府公共服务职能 的转变，税务管理理念也发生了深刻的变化，由传统的管理监督型向现代管理服务 型转变，纳税服务由此成为时下税务部门使用最频繁的词汇之一。税务方面创新观 念，将纳税服务工作放到了与税收征管同等重要的位置，这是税务机关转变职能、 改进作风的一项重要举措。时至今日，我们通过借鉴、吸收国外经验和自我摸索、 总结本土办法，纳税服务工作基本上得到了统一规范，纳税服务水平有了一定程度 的提高，但不规范的纳税服务依然存在，违规的税收执法行为仍然得不到强有力的 监管。笔者认为，在我国地区经济发展参差不齐，市场经济不够成熟，法制不健全， 权力商品化的现实情况下，在中国最好的纳税服务依然是依法行政。所以本文试图 从国内外纳税服务的发展现状、趋势及纳税人需求角度出发，提出纳税服务的优化 及创新思路，以期探索出促进纳税服务有效提升的路径，从而进一步提高税务部门 的执法水平和服务能力，营造和谐的征纳环境，为我国构建和谐社会、经济快速发 展提供有力保障。 ( - - ) 国内外研究现状综述 国内外对纳税服务的研究主要集中在提高税收遵从、提升服务理念、优化服务 方式三个方面。 1 有关税收遵从的研究 税收遵从，来源于t a xc o m p l i a n c e 的翻译。它是衡量一个国家税收征纳关系 是否和谐的标志之一，所以一直是纳税服务研究的重要内容。美国于二十世纪七十 年代开始研究偷逃税。“西方学者把税收遵从与不遵从的行为做了分类，其中遵从 行为包括了防卫性遵从、制度性遵从、自我服务性遵从、习惯性遵从、忠诚性遵从、 代理性遵从和懒惰性遵从，不遵从行为包括程序性不遵从、无知性不遵从、懒惰性 不遵从、象征性不遵从、社会性不遵从、经纪人不遵从和习惯性不遵从。美国社会 学家墨顿的差异行为理论认为，人们面对强制性的指令可能会有五种不同的现实反 应，即遵从( c o n f o r m i t y ) 、创造( i n n o v a t i o n ) 、形式主义( r i t u a l i s m ) 、隐退 硕士学位论丈 m a s t e r st he s i s ( r e t r e a t ) 和反叛( r e b e l l i o n ) 。阿林厄姆和桑德姆建立的预期效用最大化模型 ( 即a s 模型) 和斯里尼瓦桑的预期所得模型构成了国外偷逃税研究分析的基本理 论框架。”他们的研究认为纳税人遵从或不遵从的决策只是为了自身收益的最大 化。后来的学者在这两个模型上不断扩展和检验，形成了预期效用理论、期望理论 等理论模式。我国学者对税收遵从的研究起步较晚，研究的深度和广度与西方国家 有很大差距。但仍然取得了不错的成绩。梁朋、贾绍华、李胜良对税收遵从的相关 问题做了阐述和研究，王火生、麻勇爱、张文春对国外相关税收理论作了介绍，李 林木结合我国的实际从纳税成本、税收威慑机制、税收激励机制等方面对纳税遵从 进行了系统、较为全面的研究，给我国税收征管改革提供了理论依据。固杨得前从 关系契约的角度和纳税人个体差异等方面研究了税收道德对纳税遵从的影响，并得 出了税收道德与纳税遵从之间成正相关关系的结论，为我国纳税遵从研究进一步拓 宽了研究范围。总的来说，国内学者的这些研究以总结国外经验者居多，缺乏深 入的理论分析，也缺乏本土性的理论创新，研究的视角较窄，研究中对其他学科的 成果吸收、利用程度底。 2 有关服务理念的研究 纳税服务是税收征管的基础，而服务理念就是纳税服务的基础。纳税服务最早 兴起于二战末期的美国。美国于2 0 世纪5 0 年代最先提出为纳税人服务的理念，2 0 世纪7 0 年代，降低税收成本和保护纳税人权益成为美国国家税务行政的主要内容。 “树立以纳税人为中心的服务理念，为全社会提供最优的税收服务，是国外一些国 家普遍的纳税服务理念，如美国、加拿大、巴西等税务局纳税服务理念。另外，许 多国家在税务机构名称和税务管理词语上都体现有服务之义。还有一部分税务局把 称谓改成服务办公室( s e r v i c eo f f i c e ) ，把纳税人改成客户( c l i e n t ) ，把税收行 政管理改成经营( b u s i n e s s ) 。”国外许多国家为纳税人服务，尊重和保护纳税人 权益，不仅是税收工作的基本理念和崇高使命，也是专门的国家法律。中国税务学 会从理论和实践两方面分析了西方国家纳税服务理念产生的条件。“从理论角度看， 无论是效率公平税法原则的提出，还是主权在民的社会契约论的形成、税收遵从理 论的奉行，以及公共财政理论和新公共管理理论的影响，都为纳税服务理念的确立 奠定了基础。从实践角度看，长期的民主意识，强烈的民权意识，使政府部门被定 位为公共服务部门，公共服务成为政府部门的天职，纳税服务也就成为税务部门的 张俊：税收遵从分析试论构建新型税收服务体系，南昌大学硕士论文2 0 0 7 年第11 期。 李林木：税收遵从的理论分析与政策选择，中国税务出版社2 0 0 5 年版。 杨得前：税收遵从的理论研究及其在税收管理中的应用，中国财政经济出版社2 0 0 7 年版。 经济日报社：国外纳税服务的做法，经济日报2 0 0 9 年8 月1 8 同第1 3 版。 2 硕士学位论丈 m a s t e r st h e s i s 使命了。”我国从1 9 9 3 年提出“为纳税人服务 的概念到2 0 0 9 年明确了纳税服务 目标和主要内容不足二十年的时间，虽然我国的纳税服务理念还没有深入人心，还局 限于税务机关内部管理的探索阶段，但是随着我国社会主义改革开放的进一步推进， 政府执政理念的逐步转型，建立友好、互信、协作的征纳关系成为税务部门的重要任 务，纳税服务理念也得到了有效的转变。不容我们忽视的是我国是一个年轻的社会主 义国家，历史遗留的封建思想在短时间内不可能彻底得到转变，特别是官本位的观念 根深蒂固，因此纳税服务理念的转变仍然是一部分地区纳税服务工作的“短板”。理 念是行动的先导，理念跟不上，行动便无从谈起。所以我们每一篇关于优化纳税服务 的研究文章中都要强调转变服务理念。李波在论我国纳税服务的理念与机制构建 中就强调纳税服务应贯穿于税收立法、税收执法、税收司法、税收救济的全过程，贯 穿于税收管理的所有环节。 3 有关服务方式的研究 纵观世界各国，在纳税服务改革方面，追求便捷、高效、人性化是各国的共识。 我国学者主要是对国外有效的服务方式作了相关介绍。国外在提高纳税服务水平上 采取的方式主要是围绕纳税服务设立税务机构、充分运用现代信息技术、重视发挥 中介机构的作用。随着信息技术的发展，网上申报大厅的功能日趋完善，纳税人可 以通过点击鼠标完成税收法律法规、优惠政策查询，各种涉税问题咨询，各类涉税 事项的办理。韩国、阿根廷推广应用电子申报纳税方式，韩国的家庭税政服务系统 h t s ，使纳税人不需要到税务局就可以处理各种事宜，阿根廷的纳税服务电子系统集 合了纳税申报、税款支付和预支付、监控服务等功能。目前几乎所有西方国家的税 务部门都建成了全国联网的计算机税收信息咨询系统。美国的纳税服务系统还可以 把纳税人咨询的问题收集、归类、分析，从而为税务部门改进服务方式提供有效参 考。2 0 0 8 年我国“金税三期”工程正式启动，目前在六个省区的试运行基本成功， 预计2 0 1 3 在全国推广，“金税三期”工程将建成我国统一、规范的纳税服务系统。 西方国家税务代理制度十分普遍，税务代理机构专业性很强，税务代理队伍也比较 庞大，主要为纳税人提供纳税申报、税收筹划、税务分析、和提供投资建议等服务。 近几年，我国的税务代理工作也在政府的支持下得到了迅速发展。总之，世界各国 在纳税服务方式上主要是依托信息技术的发展，实现办税工作的高效、便捷。我国 学者有关纳税服务方式方面的文章，也主要是对国外一些科学的、先进的服务手段 的引荐。 “中国税务学会纳税服务”课题组：借鉴国际经验积极构建现代纳税服务体系，税务研究2 0 1 0 年第7 期。 李波：论我国纳税服务的理念与机制构建，涉外税务2 0 1 1 年第7 期。 3 硕士学位论丈 m a s t e r st h e s i s 世界各国的纳税服务工作都在借鉴、创新中得到了不同程度的发展。像新加坡、 丹麦、新西兰这样的纳税服务水平一流国家它们有健全的、管理水平高的政府征收 管理机构；纳税人能正确理解税制和自己的税负，纳税人的税法遵从度也很高；征 管工作效率很高，税收差额在1 0 以下；征税成本较低。基于我国特殊的国情，我 国属于在改革中摸索前行的世界特例，包括税收政策在内的税收征管体系都在调整 中不断发展、规范。就纳税服务工作而言，税务系统比较纠结的是：“税收是国家 为社会提供公共物品和公共服务之财政必需，即某种意义上国家是公共产品的供应 商，而纳税人则是国家的顾客。纳税人既然做了顾客，于是尊重、理解、关怀、 信任、热情、周到、扶持、想其所想、急其所急等等一大堆贴心词藻，不管是否妥 当都纷纷向纳税人抛去。事实上，纳税服务与我们通常理解的商业服务是完全不同 的两个概念。商业服务是一种最常见的商业行为，是平等的双方主体基于双方合意 而建立起的一种具有对价支付意义的对等关系，而纳税服务涉及的主体是行政管理 的施行者和相对人，是处于管理和被管理的不对等关系的征纳双方建立的一种行政 关系，这种关系是包含了强制性、无偿性、固定性的要素。”各地税务机关普遍认 同的纳税服务发展方向是：随着纳税人依法纳税意识和维权意识的不断增强，纳税 服务应从征税者依法正当征税，税负合理和纳税者严格监督两方面出发，本着公开、 公正、公平的原则，不断优化纳税服务，提高税收管理效率，提升纳税人满意度， 保障纳税人权力。以此为基础，构建服务型税收征管模式。 ( 三) 本文的研究思路及研究方法 本论文的研究思路：首先，从我国现行纳税服务发展现状入手，先明白我国纳 税服务与国外一流国家的差距，第二步以包头市为例分析征管实践中纳税服务工作 存在的问题及原因；第三步探讨解决问题的对策，提出创新思路。 本论文的研究方法： 1 比较分析法 通过比较分析法对我国纳税服务现状与国外一些国家的纳税服务情况加以比 较，在比较中阐述了国外纳税服务对我国的借鉴意义。 2 典型案例法 以内蒙古包头市纳税服务为典型案例，通过总结包头市在纳税服务工作中存在 的问题，在问题的带领下追击其原因，在分析出原因的基础上，提出解决方案。 o 李建新：“纳税服务”需要理性认识，中国税务2 0 1 0 年第5 期 4 硕士学位论丈 m a s t e r st h e s i s 3 文献归纳法 通过阅读大量相关文献，充分研究了国内外纳税服务方面的各种案例，归纳总 结出国内外纳税服务的发展概况与发展趋势。通过文献研究理清了本文的写作思路 和写作意图，归纳出本文的写作大纲，并根据有关文献的整合内容提出优化纳税服 务的对策及创新思路。 ( 四) 本文的框架结构及创新之处 本论文的主体框架包括：本文由三块六部分构成。第一块包括两部分内容。第 一部分绪论简要阐述研究背景、意义、研究方法及国内外研究现状，旨在得出不同 文化背景、不同发展历史下，我国与发达国家纳税服务差距较大的结论；第二部分 介绍了支持本研究的相关理论及概念。第二块包括三部分内容。第一部分总结了纳 税服务的发展概况及趋势，国内纳税服务的成功案例表明我国纳税服务探索中取得 了一定成就；第二部分介绍目前我国纳税服务中存在的问题及其原因分析，第三部 分总结了我国纳税服务的优化对策与创新思路，从制度、内容、机制三个方面进行 了探索。第三块即最后的结论部分。这部分对全文研究进行了总结，对未来的纳税 服务研究做了展望。 本论文可能的创新之处：一是从保障纳税人权益、满足纳税人需求的角度进行 的优化纳税服务研究，二是在总结我国征管实践经验的基础上探索了优化纳税服务 的创新思路。 硕士学位论丈 m a s t e r st h e s i s 相关的概念与理论阐释 ( 一) 新公共管理理论 2 0 世纪中叶开始，西方发达国家普遍实行“福利国家”制度。进入2 0 世纪六 七十年代，这种制度的各种弊端显现了出来，如政府扩大支出产生了高税收，政府 公共服务无效率造成社会普遍不满等。各国为了应对财政危机和政府的信任赤字、 绩效赤字，均开始了大规模的政府改革。西方这次政府改革运动，主要是对政府运 作机制和管理方式的变革，“将传统的、官僚的、层级节制的、缺乏弹性的行政， 转向市场导向的、因应变化的、深具弹性的公共管理”，主张以市场机制改造政 府，提高公共服务品质。这股政府革新浪潮被理论界统称为“新公共管理”。新公 共管理理论兴起于2 0 世纪七八十年代，它以现代经济学和私营企业管理理论和方 法作为自己的理论基础，如绩效管理，市场导向，追求有效、高效、优质服务，任 务考评等方法和理念。对产出高度重视，强调官员的政治影响力，人事管理上实行 灵活的合同雇佣制和绩效工资制等。 新公共管理理论具有代表性和影响力的有以下四种：一是弗里德曼和哈耶克的 “小政府理论”。二是哈默和钱皮提出的“流程再造”理论。三是霍哲的基于回应 性的政府全面质量管理。四是奥斯本和盖布勒的“重塑政府”理论。公共管理专家 胡德倡导政府施政的基本价值在于“三e ”：经济( e c o n o m y ) 、效率( e f f i c i e n c y ) 、 效能( e f f e c t ) 。综合有关学者的观点，笔者认为新公共管理主要有以下特征：一 是引入企业运营模式，强调效益，公共部门的政策、规划、项目追求低投入、高产 出；二是强调顾客至上的公共服务理念；三是引入市场管理模式，重视公共行政体 系内竞争功能的引进；四是要求打破传统机构惯性做法，权力释放，充分调动每一 位公务人员的潜能，使政府思维尽可能向创新的、解决问题的方向发展。英国是新 公共管理理论实践的先行者，1 9 8 0 年，撒切尔政府推行以缩小政府规模和进行“财 政管理创新”为中心的改革，其后的梅杰政府( “公民宪章运动”) 、布莱尔政府( “第 三条”道路) 继续推进政府改革，进一步发挥市场化作用。此外，1 9 8 8 年新西兰以 “政府部门法案”为蓝本的改革，1 9 9 0 年加拿大以“加拿大公共服务2 0 0 0 ”为指 导纲领的政府改革都是对新公共管理理论的有效实践。之后，世界各地掀起了一轮 政府改革热潮。 张俊：税收遵从分析试论构建新型税收服务体系，南昌大学硕士论文2 0 0 7 年第1 l 期。 6 硕士学位论丈 m a s t e r st h e s i s ( 二) 新公共服务理论 新公共管理理论在世界各国的改革实践中遭到越来越多的批判，在批判之余人 们不断进行反思，寻找新的出路，新公共服务应运而生。新公共服务理论认为：“公 共管理者在其管理公共组织和执行公共政策时应该集中于承担为公民服务和向公 民放权的职责，他们的工作重点既不应该是为政府航船掌舵，也不应该是为其划桨， 而应该是建立一些明显具有完善整合力和回应力的公共机构。”罗伯特登哈特 夫妇提出了新公共服务的七大原则，笔者认为可以概括为：1 服务而非掌舵。这是 被登哈特认为最重要的原则。公共管理者是公民的代言人、利益代表而非驾驭民众 的统治者。2 管理者和公民同享利益、共担责任。新公共服务认为，确定社会发展 目标的事情并不能只委托给少数领导和他们的参谋团，政府的作用应体现在创造平 等、民主、自由、真诚的对话环境，让公民共商国是、共议社会发展方向。3 团结 协作，共创辉煌。每一项目标的实现和每一条公共政策的执行，都是全民参与、集 体努力、管理者与民众相互协作、配合的结果，在这一过程中公民对公共事务的主 动性、积极性显示出比管理者有效管理更重要的作用，以全民受益、皆大欢喜的结 果来进一步激发公民的自豪感和责任感。4 以人为本。新公共服务理论否认将公民 视为顾客的公共服务理念，它要求管理者不仅要关注经济发展、财富增加，更应该 关注社会公平、社会和谐、个体的社会价值、自由发展，新公共服务理论强调人性 化管理，强调互动式的和谐友好管理。新公共管理理论指导了政府改革运动，但新 公共管理过分强调市场机制的作用，强调顾客导向的公共服务方式，在实践中往往 会因公共部门与私营部门的差别而产生问题。另外，腐败现象的不断涌现导致公平 与公正问题的凸显，使政府的掌舵能力受到质疑。从掌控和驾驭社会的角度讲，政 府也的确发挥过积极的意义。但随着社会结构多元化的发展，公民的主体性要求在 公共行政领域更多的得到体现。公民民主、权利意识的觉醒使得政府掌舵者的地位 受到了挑战。新公共服务强调公共利益的实现、强调尊重公民权利、强调重新定位 政府的角色，新公共服务看到政府不再是处于控制地位的掌舵者，而只是非常重要 的参与者。更多的利益集团直接参与到政策的制定和实施中，公共管理的公共服务 性得到体现。 岳艳美：河南城乡一体化进程中基本公共服务均等化问题研究，河南大学硕士论文2 0 11 年第5 期 7 硕士学位论丈 m a s t e r st h e s i s ( 三) 无缝隙政府理论 无缝隙政府，又称无界限政府，是指政府部门打破传统部门条块分割的局面， 整合机构中的各个部门、各种资源和可用人力，以最终目标为导向，消除层级和部 门间的壁垒，以单一界面接触公众并提供高效的公共产品与服务的新型政府组织。 无缝隙政府理论打破了官僚科层制下的劳动分工、专业化及权力和功能的分割的状 态，扬弃了官僚机构中呆板、缓慢、高高在上的这些弊病，以一个灵活、透明、平 民型的全新组织取而代之。无缝隙政府理论提出了一种新的组织设计模式，它围绕 顾客的需求进行组织，高效、优质的为公民提供丰富的、个性化的公共产品与服务。 拉塞尔m 林登提出，“无缝隙组织是指可以用流动的、灵活的、完整的、透明的、 连贯的词语来形容的组织。”笔者认为无缝隙政府理论有以下三个特点：一是它强 调政府工作人员为公民提供整体的“无站式”的公共服务。即公务人员直接与最终 用户接触，对顾客进行面对面服务，完成服务过程所涉及的工作人员和机构之间必 须相互沟通、通力合作从而共同完成同一服务目标，这样通过一个窗v i 、内部流转 的方式为顾客准确提供所需信息、高效提供所需帮助，使顾客以最小的代价取得最 好的公共产品和服务。二是它强调公共部门的自我管理。这种自我管理包括公共管 理者的自我管理和公共管理团队的自我管理。无缝隙政府理论提出给公务人员更多 的自主权，个体管理者可以根据顾客的需求灵活的进行自我规划、自我评估，以工 作过程的再创造来提高工作效率和质量，无需按照上级领导的指示或者标准化操作 规程去工作，这种管理方式会调动公务人员的工作积极性、主动性并挖掘他们的潜 力。负责公共管理团队的高层领导会很少，他们主要负责团队的规划和自身评估， 使团队保持流畅、和谐、高效率的围绕服务目标进行运作。三是强调新的责任机制。 “这种新的责任机制具体可以表现在两个方面：一方面是在公共部门内部，以集体 责任取代个人责任。无缝隙的工作过程可能会使某些工作无法明确界定个人责任。 围绕结果而不是职能进行组织的原则，要求政府部门拥有团队精神，围绕着同一工 作过程，每个团队有共同目标、共同承担责任。另一方面，在民选官员与行政机构之 间也有了新的责任机制。无缝隙政府围绕结果进行组织，要求民选官员和行政机构 之间以一种新的契约形式出现改变民选官员在行使监督职能时微观管理的角 色，民选官员与行政机构之间实现弹性责任。” ( 美) 拉塞尔m 林登：无缝隙政府：公共部门再造指南第2 1 页，中国人民大学出版社2 0 0 2 年版 王莹马斌：无缝隙政府理论与政府再造，电子科技大学学报( 社科版) 2 0 0 3 年第6 期。 8 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s ( 四) 纳税服务 “纳税服务是指税务机关根据税收法律、行政法规的规定，在税收征收、管理、 检查和实施税收法律救济过程中，向纳税人提供的服务事项和措施。”纳税服务是 税务机关的重要组成部分，贯穿于纳税申报、税款征收、税源管理、税务稽查、行 政复议等各个工作环节，是税务机关与纳税人之间的一条隐形纽带。征管一线的纳 税服务与纳税人最直接、最具相关性。纳税服务以贯彻落实国家税法，为广大纳税 人服务为目的，以相信纳税人、尊重纳税人、激发纳税人的积极性为服务基点，通 过多种方式，帮助纳税人掌握税法，正确及时地履行纳税义务，满足纳税人的合理 期望，维护纳税人合法权益。纳税服务是税务机关的法定义务和职责，是贯穿整个 税收工作的重要内容。“十二五”时期我国纳税服务的指导思想：“纳税服务工作要 以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，围绕服 务科学发展、共建和谐税收的工作主题，遵循征纳双方法律地位平等的服务理念， 以法律、法规为依据，以纳税人正当需求为导向，以信息化为依托，以提高税法遵 从度为目的，丰富服务内容，创新服务手段，完善服务机制，提升服务质效，积极 构建和谐的税收征纳关系和服务型税务机关，全面推进现代纳税服务体系建设”。 “十二五”时期，我国纳税服务的基本原则：一是坚持依法服务。二是坚持满足正 当需求。三是坚持公开透明。四是坚持信息化支撑。五是坚持经济效能。 吴代宁：优化中国纳税服务体系的研究，西南财经大学硕士论文2 0 0 9 年第1 1 期。 中华人民共和国国务院：税务总局关于印发( “十二五”时期纳税服务工作发展规划) 的通知，中华人民 共和国国务院公报2 0 1 2 年3 月3 0 日。 9 国内外纳税服务概览 ( 一) 我国纳税服务的发展概况 1 整体概况 十几年来，伴随着经济发展的需求和纳税人的需求，各地税务机关在国家税务 总局的统一领导下，纳税服务工作成效显著，促进了税收征管质量的提高。“1 9 9 4 年实行分税制改革，推行纳税人自行申报，设立征收管理所，行使税务登记、税款 征收、发票管理等办税职能；1 9 9 7 年实施税收征管改革，探索新的征管模式，办税 服务被确定为税收征管基础工作；2 0 0 5 年1 0 月，国家税务总局下发纳税服务工 作规范( 试行) ，明确了办税服务的主体内容；2 0 0 8 年7 月，国家税务总局纳税服 务司成立，下设办税服务处，各地也相继成立纳税服务专职机构，使办税服务工作 有了具体的管理部门；2 0 0 9 年，全国纳税服务工作会议和全国2 0 1 0 2 0 1 2 年 纳税服务工作规划，将办税服务确定为纳税服务六项主要任务之一，并明确了当 前及今后一段时期办税服务的主要目标和工作事项，使办税服务实现了由松散型向 制度化、体系化的转型。” 白1 9 9 7 年以来，各地税务机关普遍建立了征收大厅，税款征收方式由纳税人 被动缴纳变为主动申报；2 0 0 1 年，国家税务总局颁布实施了新的税收征管法，提出 了“寓服务与管理，管理与服务并重”的服务理念，并将征收大厅的名称规范为“办 税服务厅”，办税服务厅是税务部门进行税法宣传、开展办税服务的主要场所，是 征纳双方最直接、最频繁的交流互动平台。近年来，各地税务机关在办税服务厅规 范化建设、办税服务厅管理上取得很大成绩，办税服务厅基本上实现了服务要求标 准化、服务方式多元化、服务环境人性化。随着信息技术的迅猛发展，网络成为新 兴的办税载体越来越突显出其优势。各地税务机关积极推行网上办税，信息化办税 方式不断拓展。2 0 0 8 年，省市、自治区税务机关全部完成了网站建设，网上办税服 务厅的功能日益完善。网上登记、网上申报、网上缴税、网上认证、网上开具发票 等成为纳税人青睐的办税选择，不仅节约了办税时间、降低了征纳成本，更重要的 是它适应经济和社会发展需求，实用性强。除此之外，固定电话、手机成为开展纳 税服务的重要工具，邮局、银行、广播电视中心等也成为开展纳税服务的延伸平台。 o 翁玉珠黄昀：优化办税服务的思考，中国税务2 0 1 0 年第1 期。 l o 硕士学位论丈 m a s t e r st h e s i s 随着办税服务载体的不断增加，税务机关可以多角度、多层面的满足广大纳税人的 e 商仁 而冰。 各地税务局依托办税服务厅推行“全职能”窗口、实行一站式服务；依托网络， 推行国、地税联合办税，双定业户实现了“税款预储、批量划缴”，推行“税库银” 横向联网，解决了纳税人现金缴纳税款的不便，提高了办税效率。结合纳税人的实 际情况，各地税务机关都推出灵活多样的、富有特色的服务举措，比如对不熟悉办 税流程的纳税人进行全程引领，对不识字的纳税人提供代办理服务，对涉税事宜较 多的纳税人开通绿色通道等，总之，从便捷化、人性化的角度，尽力满足纳税人的 需求。 2 办税服务成功案例 深圳国税构建高效的纳税服务新体系。为了提高纳税服务水平，构建和谐 的征纳关系，深圳国税从四个方面入手，构建纳税服务新体系。一是便捷的服务手 段，即纳税人可以随时通过互联网、便民服务站、1 2 3 6 6 热线电话等渠道获得纳税 服务。二是完整的服务内容，即在严格执行税收保密规定的前提下，纳税服务q q 群 可以通过网络平台以群邮件和群信息的方式配合税务门户网站及时向纳税人公布 税收政策、法规，发布涉税信息、办税流程、提供在线咨询答疑等多项纳税服务功 能。三是专业化的办税服务厅，深圳国税不仅注重实体办税服务厅的精品打造，而 且建成了功能齐全的网上办税服务厅，深圳国税网上办税服务厅分成办税区、服务 区和查询区，各个区的功能与实体办税服务厅别无两样。四是优质的服务队伍。深 圳国税将全系统政治素质高、业务能力强、工作作风优的税干充实到纳税服务干部 队伍中，并建立了纳税服务人才库，为提高纳税服务工作水平提供了人才保障，进 而提高纳税人的满意度和遵从度。 杭州地税架起空中办税社区。杭州地税局为了进一步减轻纳税人的办税负 担，拓宽多元化办税服务渠道，大力发展网上办税，推出了杭州地税网上社区。该 社区主要承办了“办税服务”、“公众参与”、“信息公开”、“税收宣传”四项纳税服 务。纳税人可以通过“税种导航”了解有关各个税种的介绍，发表有关某个税种的 话题或者提出你所涉及的税种在申报过程中存在的问题，杭州财税部门管理员会在 2 4 小时之内给出准确的回复；纳税人通过点击“我要办税”、“我要参与”、“我要查 阅”等图标，办理各类涉税事项、咨询各种涉税问题、查询税收法律法规、优惠政 策等。 武汉国税公开、互动的阳光服务。武汉国税的办税公开性可以称得上不留 死角，从税务机关的财务、人事任免、廉政规定、税收统计等政务性公开到违法案 硕士学位论丈 m a s t e r st h e s i s 件、欠税户、非正常户、纳税信用等级、行政收费标准等办税业务公开都做的堪称 完美。武汉国税与纳税人的互动服务是它纳税服务工作的另一个亮点，互动服务包 括纳税咨询、局长信箱、涉税举报、廉政举报、网上信访等内容，为纳税服务工作 的不断改进指明了方向。 银川地税社会化协作助推纳税服务。银川地税根据税源管理的实际情况， 加强与国税部门在涉税信息共享、税法宣传、税收业务培训、纳税咨询、定额核定、 重点税源管理、纳税人权益保护等方面的合作，开展联合办税服务，减少了审批环 节、简化了审批手续、优化了办税流程、节约了征税成本、降低了纳税人的办税成 本和社会的协护税成本。同时注重与财政、工商、媒体、行业协会等部门的协作， 不仅营造了良好的税收环境也提升了政府的工作效能。 ( 二) 国外纳税服务发展概况 西方国家的民主、法治观念已深入人心，包括总统在内的国家管理人员都受聘 于民众，或者说受聘于国家的纳税人，所以民众想方设法要打造他们心中理想的政 府，各国政府也不断推出新的改革措施以适应经济社会的发展和民众的需求，税务 机关作为政府的组成部门之一，必须本着“纳税人至上”的服务精神，才能使投入 的人力、物力资源产生最好的效果，即纳税人遵从税法，按时足额纳税。各国纳税 服务理念大同小异，不同的表述阐释的是基本相同的意义，即税务机关的神圣职责 就是为全体纳税人提供最好的服务，为经济和社会发展提供优质服务。受市场化运 作管理机制的影响，各国纷纷将税务部门的称谓改成服务办公室，把纳税人改成客 户，把税收行政管理改成经营，彻底将一个公共职能部门公司化。怀着为纳税人服 务的崇高使命，各国为了保护纳税人权益出台了专门的法律，如美国的纳税人权 利法案，英国的纳税人权利宪章。设立专门的为纳税人服务的机构或者按纳税 人类型设立业务机构成为国外税务部门诸多纳税服务措施中的一项重要内容，女a ：l l s 美洲的加拿大、美国，欧洲的英国、荷兰，大洋洲的澳大利亚、新西兰，亚洲的日 本、韩国、泰国、新加坡，非洲的南非等国家都有独立的纳税服务机构。名称一般 都是“纳税服务局”、“纳税人沟通联络局”、“纳税人权益维护处”等。在美国，纳 税人可以通过税务局网站下载各类涉税软件，享受各税种政策辅导，接受免费的税 法培训，也可以通过网络进行税款申报和缴纳。国家税务信息咨询中心与地方税务 信息中心两级平台一起构成计算机信息咨询系统，为纳税人提供税收法律法规、税 收业务办理流程、税收缴纳情况的查询服务。“美国依据计算机技术设计了美国 国税纳税服务分析系统把纳税人咨询的问题进行收集、归类，进行定量定性分析， 硕士学位论丈 m a s f e r st h e s i s 以支持服务部门的服务决策和纳税人的即时查询；新加坡国内税务局信息科技系统 包括国内税收综合系统、电子申报系统、机构服务系统和办公自动化系统，这四个 系统相互独立，同时又高度关联，形成数据信息高度共享的信息体系，同时在机构 上建立了数据处理中心和纳税服务中心，以信息化推动纳税服务工作。”香港税务 局的税收信息查询系统较为完善，实现了电话咨询与柜台查询的系统联网，可以根 据查询者的要求通过语音或者传真的方式提供最新的、权威的涉税资料。由于税法 复杂多变，很多纳税人不想或者没有时间浪费在纳税申报上，在国外许多国家税务 代理制十分普遍。英国的税务中介机构发起于二十世纪二、三十年代，从事税务中 介的人员必须经过严格的考试才能成为会员，所有会员每年要定期接受从业培训， 培训内容包括职业道德规范、业务知识、赔偿制度等，英国税务机关还为税务中介 机构及其会员设置了专门的指导机构并制定了详细的约束与规范措施；美国的工商 企业所