文明城市创建过程中的政府行政职能研究以L市为例.pdf

分类号 学校代码羔q 塑2 密级 学号2 q ! 里q 2 q 2 q 2 璺墨 文明城市创建过程中的政府行政职能研究 以l 市为例 r 1 一 l pj - _ ln er e s e a r c h0 i9 0 v e r n m e n tl - u n c t i o n si nt h e p r o c e s so fc i v i l i z e dc i t 3e s t a b l l , ；h m e n t d r o c e s s o lc i v i l i z e dc i t ye s t a d l i s h m e n t - t a k el c i t ya st h es u b j e c t 湖南师范大学学位评定委员会办公室 二。一四年五月 摘要 政府职能建设是我国社会主义政治改革的重要内容。面对市场经 济的发展，如何构建与生产力发展相适应，与经济基础相协调的现代 化政府已经成为摆在我们面前的严峻任务和现实课题。本文以我国城 市建设为本课题的研究载体，以文明城市创建过程中政府公职部门的 职能建设为研究对象，通过实证调研、数据分析、案例归类等多重研 究途径，在理论和实践中找出文明城市创建过程中政府职能所存在的 问题，并以此为基础，对文明城市创建过程中政府职能的优化提出自 己的见解。结合行政管理、公共管理、城市建设发展等相关理论，本 文对文明城市创建过程中政府的行政职能进行了划分，依照政府行政 职能地划分，文章对l 市文明城市创建过程中所出现的问题进行了理 论归结，指出造成政府职能出现越权、专权、错位的内在原因，并提 出了政府职能优化的对策和建议。本文是从行政管理学的角度，对文 明城市创建过程中的政府行政职能进行研究的，这在行政管理学界还 只是一种尝试，以期对政府职能研究具有一定的理论参考和实践借鉴 意义。 关键词：政府职能；文明城市；行政管理 a b s t r a c t g o v e r n m e n tb u i l d i n gf u n c t i o n si sa ni m p o r t a n tp a r to ft h es o c i a l i s t p o l i t i c a lr e f o r mi nc h i n a h o wt ob u i l da n da d a p tt ot h ed e v e l o p m e n to f p r o d u c t i v i t y ，t od e a lw i t ht h em a r k e te c o n o m y ，m o d e r n i z eg o v e r n m e n t a n dt h ee c o n o m yf o u n d a t i o nh a sb e c o m eap r i o r i t yt a s ka n dt h eg r i m r e a l i t yo f t h es u b j e c t i nt h i sa r t i c l e ，u r b a nc o n s t r u c t i o na n dd e v e l o p m e n t o fr e s e a r c hs u p p o r tt ot h ep r o c e s so fc r e a t i n gac i v i l i z e dc i t yg o v e r n m e n t b u i l d i n gf u n c t i o n sa st h er e s e a r c hs u b j e c t ，t h r o u g he m p i r i c a lr e s e a r c h ， d a t aa n a l y s i s ，c a s es t u d i e s ，s u c ha sm u l t i p l ew a y st oc l a s s i f y ，l o c a t e di n t h e o r y a n di np r a c t i c e ，t h ep r o c e s so fc r e a t i n gac i v i l i z e dc i t yt h e p r o b l e m so fg o v e r n m e n tf u n c t i o n s ，a n do nt h i sb a s i s ，t oo p t i m i z et h e p r o c e s so fc r e a t i n gac i v i l i z e dc i t yg o v e r n m e n tf u n c t i o n sm a d e t h e i r v i e w s r e l a t e dt ot h et h e o r i e sa d m i n i s t r a t i o n ，p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n ， u r b a nc o n s t r u c t i o nd e v e l o p m e n t ，t h ep a p e ra d m i n i s t r a t i v ef u n c t i o n si n t h ep r o c e s so fc r e a t i n gac i v i l i z e dc i t yg o v e r n m e n tw e r ed i v i d e d ， a c c o r d i n g t ot h eg o v e r n m e n ta d m i n i s t r a t i v ef u n c t i o n sd i v i d e d ，a r t i c l e so n t h ep r o c e s so fc r e a t i n gac i v i l i z e dc i t ylc i t yi s s u e st h a ta r i s et h et h e o r y b o i l s d o w n ，p o i n t i n g o u tg o v e r n m e n tf u n c t i o n so c c u r c a u s i n g u n a u t h o r i z e d ，a u t o c r a t i c ，d i s l o c a t i o no ft h eu n d e r l y i n gc a u s e s ，a n dp u t f o r w a r dc o u n t e r m e a s u r e sa n ds u g g e s t i o n so fg o v e r n m e n tf u n c t i o n o p t i m i z a t i o n f r o mt h ep e r s p e c t i v eo ft h ee x e c u t i v em a n a g e m e n to ft h e c i v i l i z e dc i t yg o v e r n m e n ta d m i n i s t r a t i v ef u n c t i o n si nt h er e s e a r c h ，a n d t h i sa r t i c l ei sj u s ta na t t e m p ta ta d m i n i s t r a t i v ec i r c l e s ，a n dw i s ht oh a s s o m et h e o r e t i c a lr e f e r e n c ea n dp r a c t i c a lr e f e r e n c e k e y w o r d s ：g o v e r n m e n tt u n c t l o n s c i v i l i z e dc i t y a d m i m s t r a t l o n 一一 目录 摘要i a b s t r a c t i i 绪论1 一、研究背景及意义1 二、国内外研究文献综述2 三、研究思路及方法5 四、研究的创新之处6 第一章文明城市创建及其理论基础7 第一节文明城市的评选及概述7 一、文明城市的衡量维度7 二、文明城市的功能追求8 第二节主要的理论支撑1 0 一、市民社会理论1 0 二、政府失灵理论1 3 三、可持续发展理论1 5 四、城市治理理论1 6 第二章文明城市测评体系及政府行政职能要求1 8 第一节文明城市的测评体系1 8 一、文明城市的标准体系1 8 二、文明城市的操作体系1 9 第二节文明城市创建对政府行政职能的要求2 1 一、从无限政府到有限政府2 1 二、从人治政府到法治政府2 3 三、从管理型政府到服务型政府2 4 第三节文明城市创建中政府行政职能的界定2 5 一、政府行政职能模式的理论概述2 5 二、政府行政职能界定2 7 第三章l 市文明城市创建中政府行政职能调查研究3 l 第一节调查研究的主要内容及理论依据3 1 一、城市规划及产业发展的主导者3 2 二、公共环境建设的主要投入者3 2 三、公共及民间组织的组织者和协调者3 3 四、公共管理机构的调控者3 4 五、评建成效的监督者3 4 第二节问卷设计的类型划分及目类3 5 一、问卷设计的类型划分3 5 二、调查问卷的目类设计3 6 三、调查时效及阶段3 7 第三节调查数据统计结果及分析3 7 一、城市规划及产业发展的主导者3 7 二、公共环境建设的主要投入者3 7 三、公共及民间组织的组织者和协调者3 8 四、公共管理机构的调控者3 8 五、评建成效的监督者3 8 第四节l 市政府职能问题分析总结3 9 一、行政思维短视重形式轻内容3 9 二、行政主体不明管理职能缺失3 9 三、管理体制不健全行政管理错位4 0 四、行政监管不透明行政权力失范4 1 第四章政府行政职能优化建议及对策4 3 第一节明确主体职能加强制度建设4 3 一、明确职能4 3 二、优化结构4 4 三、强化责任4 5 第二节推进行政立法提升行政效力4 5 一、增强立法工作完善法律体系4 6 二、探讨处罚模式优化行政执行力4 6 三、加强队伍建设提升执法能力4 6 第三节强化职能监督推进廉政建设4 7 一、整合监督资源发挥总体监督效能4 7 二、廉政监督效能监督两手抓4 8 三、协调内外监督做到双管齐下4 8 四、加强监督宣传调动公众参与的积极性4 8 结语5 0 参考文献5 2 附录5 4 致谢6 3 文明城市创建过程中的政府行政职能研究以l 市为例 绪论 一、研究背景及意义 党的十八大报告指出：“我国现阶段的行政体制改革是倒逼出来的改革，它 是推动上层建筑不断适应经济基础的必然要求。要按照我国国情的实际，深入推 进体系明确的政府执政目标，做到政企分开、政资分开、政事分开、政社分开， 建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。”可见，政府 机构的改革已经成为当前小康社会建设的重要内容，面对市场经济的发展和完 善，当前应如何转变我国政府职能，如何调整与生产力发展水平相适应的生产关 系，构建与经济基础相配套的上层建筑，已经成为当前改革发展的重要课题。作 为行政管理效能的集中体现，城市政府的行政职能建设尤显关键和突出。毋庸置 疑，木课题所关注的核心问题是政府在城市建设和发展中如何界定职能权限，调 动行政资源，达到城市公共生活领域的管理效果最大化问题。因而，本课题在视 角的选取上，将主要的目光集中于政府行政管理的职能要求上。所以，本课题是 从狭义的行政管理角度来探讨文明城市这一问题的。从行政管理的主体和对象范 围上来说，“行政管理是指国家行政机关( 政府部门) 对社会公共事务的管理 。 这种行为的行政主体是各级政府权力机构，目的在于协调人与社会、人与自然 以及人与自身的相互关系，重点在于满足人类自身发展需要，最终实现整个人类 社会的有序、和谐发展。因为政府行政行为在实际的行政管理过程中发挥着十分 重要的作用，因而其行政立法、行政方式、行政结果都直接关系到整个社会是否 健康有序运行。如何运用现代行政管理手段，对“社会共同体”的建设和发展做 出科学的管理? 如何在共同体的建设和发展过程中发挥政府的组织和引导作 用? 这一直是中西公共管理领域中共同关注的焦点。 作为“社会共同体”的集中体现，城市管理无疑是与政府行政职能的实施紧 密联系在一起的。近年来，我国在城市化建设上提出了文明城市建设目标和建设 标准，并围绕着这一主题提出了文明城市的评测标准和参考体系。二oo 三年九 胡锦涛坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗一在中 国共产党第十八次全国代表大会上的报告【l l 】2 0 1 2 1 1 8 夏书章行政管理学 m 】太原：山西人民出版社，1 9 8 5 年版，第8 页 硕士学位论文 月，政府职能部门在经过不断的探索、试点、论证的基础上，首次提出了“全国 文明城市”这一具有现实意义的概念，同时公布了一套行之有效的测评体系标准， 于二oo 五年首次评选出第批全国文明城市，与此同时，全国不同级别的文明 城市评选活动在祖国的大江南：t l 女n 火如荼的展开，这在很大程度上推动了各级政 府行政管理能力的提高和行政职能的转变。 文明城市是一个综合性的荣誉称号，它应当包括城市的物质文明、城市的政 治文明、城市的精神文明以及城市生态可持续发展的文明，她的提出毋宁是一个 城市政府职能实施的集中体现。创建文明城市是政府提高管理水平，提升城市形 象，推动经济发展的必然要求。因此，从文明城市的动态实践中来研究政府职能 部门的功能，不仅理论价值重大，而且实践意义更为深刻。加之，目前我国的政 府职能角色正处在一个攻坚克难的转变时期，政府行政效率和执法方式在诸多方 面更有待进一步完善和规范，一些不符合民众意愿诉求的现象在政府行政的实践 过程中时有发生，这给文明城市的创建和评比增添了阻力，甚至当地政府的不作 为更使其预期目标难以实现。基于此，在文明城市创建过程中当地政府应该如何 作为、如何发挥行政效用，最大限度提升政府办事效率便被提上议事日程。 对我国文明城市创建的历史进行追踪，可以追溯到上世纪九十年代中期。一 九九五年十月，中共中央的两个文明建设协调会议安排在了当时的张家港举行， 会后不久，当时的张家港市委以此为契机，提出了具有战略高度的文明城市创建 的前瞻性目标，并深得中央领导同志的充分赞许，随后中央新闻媒体宣传和推广 张家港文明城市创建之先进经验，在社会上反响强烈。之后，为迎接新中国建国 五十周年，中央文明委又表彰了一批文明城市。文明卫生( 城市) 的创建是一个 极为复杂的系统工程，它需要不断依靠城市政府行政职能的逐渐转变以及政府行 政方式( 手段) 的逐渐规范才能得以实现，在具体的管理中不断调整自己的行政 行为，规范自己的行政行为，节省行政效能，实现管理意图与公众利益的和谐统 一，从而推动城市的文明发展。因此，探寻政府在文明城市创建背景下所扮演的 应有角色，研究政府所付诸的行为，在规范政府行政管理上，探寻具有中国特色 的行政管理模式上有着一定的实践及指导意义。 二、国内外研究文献综述 政府职能，简言之即是政府在社会管理过程中的职责与功能。它从根本上回 答了政府“应该做什么”以及“不应该做什么”的问题，它涉及到的领域众多， 文明城市创建过程中的政府行政职能研究以l 市为例 如职权范围、职责深度、职权方式等。它不仅包括政府管理社会的行政职责，而 且还包括政府管理社会的行政职能，它是二者的辩证统一。关于政府行政职能的 研究一直是中西学界研究的热点。公共管理学界按政府在行使管理职能的领域不 同，将其分为：政治、经济、文化和社会等职能。从政府职责对社会所起作用的 属性分析，又包含保卫、扶持、服务等功能。也有国内学者从政府的职能结构角 度，将政府职能区分为对社会的统治、对社会的管理、对社会的服务以及对社会 两极分化的平衡等四大职能。从行政管理的专业视角分析，有关行政职能的研 究多将行政职能的关注置于社会转型期管理手段的运用问题，即多将政府管理的 焦点集中于一些具体领域，如城市环境治理中政府职能的转换问题，公共卫生中 政府职能在管理中的应用问题，等等。这种研究思路主要是因为我国政府经历了 特殊的历史阶段，面临市场的不断扩展，我们在仓促之间将西方政府的管理方法 或手段引入到具体的管理领域之中，反倒没有太多的时间去思考政府职能究竟该 如何定位和设计的问题。 近年来，随着我国政府机构改革的不断深入以及行政管理学说的不断发展， 有关政府行政职能研究的学术成果不断涌现。总结这些研究成果，具有以下几种 研究思路和动态特征： l 、将政府行政职能限定于某一特定领域或范围中，研究具相的行政职能问 题。如李文政教授在论农村人力资源管理中政府职能的优化 一文中就从人 力资源管理的角度研究了如何优化政府行政资源，提升政府职能的效率的问题。 研究生黄利利同学的硕士论文工商行政管理职能定位研究一文则是从工商管 理的角度研究了如何在市场经济环境下，提高政府部门的职能效率问题。 2 、从理论角度阐释行政职能转变的必要性和可能性。此类研究多借鉴国外 研究成果，对我国政府行政职能的转变提供了方向性的参考。如杨建顺在论 政府职能转变的目标及其制度支撑一文指出：“建立和健全国家的宏观调控机 制，发展和完善国家的现代民主和文明，这是政府职能转变和优化的终极目标。要 实现其职能的变革和优化，必须依靠一套行之有效的法律体系与政治秩序，确立 张茂林等当代西方行政改革的基本趋势及启示【j 】2 0 0 7 ( 5 ) ：5 5 李文政论农村人力资源管理中政府职能的优化【j 】电子科技大学学报2 0 0 9 ( 2 ) ：3 3 黄利利工商行政管理职能定位研究【d 】广州：华南理工大学硕士论文，2 0 1 1 ( 6 ) ：2 4 - 2 7 硕士学位论文 真正的法律权威和政府规制的合法性与正当性，达成统一的政治共识 锄沈荣华 教授则在转变政府职能需要解决深层次问题一文中强调：“要克服我国现阶 段政府职能转变过程中出现的诸多问题，必须要加快政府职能部门的行政职能改 革，解决影响政府职能发挥的深层次问题”。圆 3 、从公共管理的角度，通过多重研究范式对政府行政职能的转变提出意见 或建议。如学者俞可平的学术著作权力政治与公共政治一当代西方政治哲学评 析 就是通过比较中西政府行政职能的相似与区别，企图从中找到符合中国国 情的行政管理模式。又如黎晓东所撰写的文章我国环境行政管理体制的若干问 题研究就从公共产品输出的角度出发，研究政府在环境管理过程中政府行政管 理体制的改革问题。虽然在其文章中，政府职能并非其研究对象，但因行政管理 体制问题本身就是对政府职能研究的具体化，故而其在具体的章节中亦对政府职 能转变提出了个人的见解。 以上三种研究思路概是我国有关政府行政职能研究的主要脉络，这种研究思 路在很大程度上对我国行政管理理论与实践颇具建树，但因为其存在着一种共通 的特点：以静态的视角去考察动态的行政管理。这种研究思路的固化自觉或者不 自觉地将行政管理框定在了某一视域、领域或者某一环节之内，因而也就缺乏一 种系统论的眼光来讨论行政职能问题。于是，一种新的研究范式也就悄然兴起： 将行政管理与具体的案例操作实践结合起来研究，以动态的、系统的研究范式来 考察政府在行政管理中因历史或现实原因所存在的问题和弊端，并在理论分析和 实践总结中寻求解决问题的方法或者办法。而这种研究范式目前在行政管理专业 领域的研究尚不多见，将政府职能的考察纳入到最具公共产品输出特征的城市管 理来进行研究的学术成果更可谓是凤毛麟角、吉光片羽! 通过对以往研究成果进 行考察发现，能够纳入这种新型研究范式的仅有内蒙古大学王昕睿同学的硕士论 文文明城市创建中的政府行为研究一以乌海市为例( 内蒙古大学公共管 理硕士学位论文，2 0 11 年) 和湖南师范大学刘泽峰同学的硕士论文文明城市 创建中的政府职能优化研究一以长沙市为例。( 湖南师范大学公共管理硕士 杨建顺论政府职能转变的目标及其制度支撑【j 】中国法学，2 0 0 6 ( 6 ) ：3 5 沈荣华转交政府职能需要解决深层次问题【j 】中共宁波市委党校学报，2 0 0 9 ( 0 2 ) ：4 1 俞可平权力政治与公共政治一当代西方政治哲学评析【m ，北京：社会科学文献出版社， 2 0 0 0 年版，5 5 4 文明城市创建过程中的政府行政职能研究以l 市为例 论文，2 0 1 0 年) 。 王昕睿同学的论文从乌海市文明城市创建这一具体政府行政管理案例入手， 分别从理论到实践，从现象到本质，对乌海市文明城市创建前后进行了比较和分 析，并在比较分析中提出了政府在具体的行政行为操作上存在的问题，从而提出 了自己对政府公共管理行为的建议和对策。总的来说，这篇论文是很有见地的， 也是很值得我们参考和学习的。但论文似乎将重点放在了文明城市创建这一主题 上了，并没有在政府行政行为产生问题的原因上从专业角度进行深入挖掘，又加 之本文作者是公共管理专业的研究生，故而其从公共管理角度来论述政府行政行 为就略显专业性不足。但是，王同学毕竟是一种首创性的尝试。 刘泽峰同学的论文则是从长沙市文明城市评建的具体案例入手，对长沙市文 明城市进行了的创建进行了调查研究，并试图通过数据分析得出长沙市在文明城 市创建过程中政府职能存在的问题，当然刘同学也基于公共管理专业的角度对政 府职能优化提出了自己的见解和策略。这个研究的最大创新在于作者从公共管理 的角度来研究城市管理问题，而且将研究的基点落在了公共管理的学科专业之 上。尽管，其在专业调研环境存在着不足之处，而且公共管理和行政管理在具体 的研究对象上有着一定的学科差别，但他毕竟是将大的学科专业与具体案例结合 研究的一种创新，因而是具有一定的研究价值和意义的，所以也是值得我们参考 的。 总结以上之种种，从行政管理的学科角度上来说，在国内从行政管理的角度 来研究具体的城市建设的学术成果尚属空白，如何从这一专业角度出发来研究城 市管理问题就成了本选题要突破的核心和重点。本文以文明城市创建过程中政府 职能的定位为研究对象，通过对文明城市创建中政府对公共产品提供效果地实证 调研，找出当前城市政府在行政职能划分中所存在的问题，为政府行政职能的优 化和提升提供理论参考。 三、研究思路及方法 ( 一) 研究思路 本论文以文明城市创建为研究起点，以政府行政职能为研究对象，以行政管 理为专业视角，通过政府对文明城市创建过程中所应承担的角色和公共产品供给 的效用进行调查分析，找出影响政府行政职能发挥的历史和现实因素，针对政府 硕士学位论文 行政职能在公共事业管理中效用的失灵，提出相应建议和策略，以期为政府行政 职能转变提供理论指导和参考。 ( 二) 研究方法 本论文在研究过程中主要以理论与实践相结合的方法，综合采用了文献研究 法、案例实证法、比较研究法等研究方法。以行政学、法学、经济学等学科为分 析视角，借鉴相关专业理论概念和体系结构，重点对l 市文明城市创建过程中政 府行政职能产生的问题及原因进行探讨，并形成自己的研究结论和对策建议。 四、研究的创新之处 本论文以l 市文明城市创建为研究案例，通过l 市政府对整个文明城市创 建过程中所实施的行政行为进行分析和考察，找出政府在具体的公共事业管理过 程中出现职能失灵、角色错位、权力越界等有关政府职能问题的根本原因。这种 研究范式是一种系统的、动态的研究范式。可以说，这种研究思路的改变，本身 就是一种创新。 本论文在研究l 市政府行政职能时，是基于行政管理的专业角度来研究的， 因而在分析其问题存在时，分别是从历史与现实、主观与客观、主体与客体等涉 及到政府行行政职能的转变、政职能的定位、行政职能的维度参考等有关行政管 理专业角度进行分析和论证的，这种专业与案例相结合的方法在行政管理专业研 究上也可以谓之为是一种创新。 本论文在写作体例上，将采取先现象陈述，后理论分析，再实践总结的体例 方式，力求论文既具有专业高度，又具有剖析深度，还具有直白易懂的文字特色， 力求将深奥的学术说理，变成通俗易懂的对象描述，这种写作体例的改变也应该 是一种文风的创新。 文明城市创建过程中的政府行政职能研究以l 市为例 第一章文明城市创建及其理论基础 第一节文明城市的评选及概述 全国文明城市是指在全面建设小康社会，推进社会主义现代化建设新的发展 阶段，坚持科学发展观，经济和社会各项事业全面进步，物质文明、政治文明与 精神文明建设协调发展，精神文明建设取得显著成就，市民整体素质和文明程度 较高的城市。“全国文明城市 称号是中央文明委授予在全国具有示范作用 城市的最高综合性荣誉。它反映了一个城市整体文明、和谐程度，是一个城市最 有价值的无形资产和最有影响力的品牌。文明城市的创建，需要从价值维度和功 能追求两个方面来考量，才能使政府行政资源得到最大程度的发挥，公共产品供 给才能实现最大效能。 一、文明城市的衡量维度 环境文明的客体要求。文明城市地创建内在的包含有“现代化城市”的发展 要求，而现代化本身就是人类由野蛮转向文明的文明过程，这个过程是人类自我 解放的过程，同时也是人类对自然改造、对环境利用的过程。城市本身就是人类 文明的重要标志，它体现着人类对自然资源的合理利用水平，以和目的性的方式 再现自然的规律，所以学者芒福德曾说：“城市文明是创造和控制的奇妙综合， 是扬与抑、张和驰的奇妙综合”，“城市从起源开始便是一种特殊的构造，这种 构造致密而紧凑，用最小的空间容纳最多的设施，同时又能扩大自身的结构，以 适应不断变化的需求和社会发展更加繁复的形式”。所以，文明城市地创建， 必然需要将人对自然的利用水平反映到其评价标准之中。正是因为此，在我国文 明城市测评体系中，将“可持续发展的生态环境”作为测评标准的七大标准之一， 并在具体的测评上包含有城市绿化、废弃物处理、环境质量等内容，既表明了文 明城市地创建要注重外在形象，更要将环境因素作为重要的考察对象，实现城市 的可持续发展。 关于印发中央精神文明建设指导委员会关于评选表彰全国文明城市、文明村镇、文明 单位的暂行办法的通知【r 】文明委， 2 0 0 3 】9 号 刘易斯芒福德城市发展史【m 】北京：中国建筑工业初步社1 9 8 9 年版2 1 - 2 5 硕士学位论文 以人为本的价值主体。城市是人的城市，城市的文明发展来源于人的创造， 城市的文明成果应服务于全体市民的需要，这是创建文明城市的根本宗旨。但是， 受个人观念、生活方式、行为习惯地影响，市民的公共行为与社会规范所期望的 价值行为具有一定的差距，这种现象在“陌生自由人”、公共性不足的现代城 市社会里越来越突出。因此，将城市管理中的政策措施、公共产品供给如何能实 现人的主体需要就成为城市文明程度考察的又一重要指标。正是因为此，在我国 文明城市测评体系中，其测评体系中包含着市场环境、政务环境、法治环境、人 文环境等建设指标，而这些指标在具体的测评环节，都紧紧围绕着市民生活环境、 文化环境、公共领域的建设等方面来进行，竭力提高城市发展的文明水平、市民 生活的文明空间，坚决将以人为本的建设目标落实到文明城市发展的方方面面。 创新发展的制度保证。按着马克思主义的观点，人的本质在直接现实性上来 说是一切社会关系的总和，而这些关系的调节依靠的则是一定的社会制度。城市 社会是依靠一定社会制度建立起来的复杂系统，城市居民的生活、城市运行的各 种组织和团体都需要制度的调整或调节，因此，城市文明的前提是建立在一定的 制度基础之上的。可以说，城市的文明最主要的保证就是制度的文明。因此，在 文明城市的创建要求上，我们一直强调制度的文明与创新，要求政府在管理体制 和机制上，贴近生活、贴近实际，实现理念的创新、制度创新，不断优化督查考 评机制，健全信息反馈机制，推近活动载体创新，如此等等，其目的就是希望通 过一系列的制度创新，推动城市文明程度地提高，改善市民生活发展的文明环境， 实现城市文明的持续发展。 二、文明城市的功能追求 既然城市文明有着环境客体、人本主体、制度手段三方面的衡量维度，那么 城市究竟该实现怎样的功能目标才能称之为文明昵? 或者说，文明城市究竟该以 何种能够面貌展示在我们面前才能谓之文明呢? 总结我国文明城市创建相关文 件和测评体系，文明城市的功能目标概有以下三个方面： 1 、形态文明。所谓“形态文明 ，主要表现在城市的形体和外貌层面。这 注：刘志明在“陌生自由入社会及其内卷化关于中国社会结构现状的思考”一文中曾 经指出：中国现状社会的状态处于陌生自由人状态，这种状态较为突出的表现为：公民 自治组织薄弱、精英特征明显、公共管理公众参与率低、社会阶层分化严重、共同价值 观念缺失等问题。 8 文明城市创建过程中的政府行政职能研究以l 市为例 就是城市的“硬件”建设和市民的行为举止。文明城市的形象是公众在感受、体 验城市功能与素质的过程中对城市形态文明的一种认知、判断，其认知与判断虽 是主观的，但它是对城市形态文明的一种客观反映。应该肯定，随着改革开放， 我国城市在硬件建设上可谓突飞猛进，高楼林立、立交交错，许多大中型城市都 有自己地标性建筑或独具特色的商业文化街。但是，在城市的硬件配套服务上， 我们许多城市离形态文明还相差甚远，社区服务、志愿者服务、公民素质教育等 软件建设尚存诸多空白，因此在我国文明城市创建过程中，加强了对形态文明的 评测要求，在具体的评测环节，设置了现场调查、问卷调查、随机抽访等方式， 通过以评促建的方式达到形态文明的提升。 2 、功能文明。所谓“功能文明 ，主要体现在城市管理和服务两个方面。 现代化都市是一个结构十分复杂的社会有机系统。它在各种联系关系中表现出来 的能力、功效和满意度，反映出城市功能文明的整体水平。没有好的管理，城市 必会陷入混乱：没有好的服务，城市必将丧失信誉。随着城市规模的扩大，人流、 资金流、车流、物流、信息流在城市中的广泛流动，城市管理如何以人为本，满 足居民需求的矛盾日益突出。拿城市交通管理来说，其管理的文明，不仅与其先天 的地理区位相关，而且与其能否在众多繁复的生产要素纵横交错地运行流中形成 合理的“节点 、“时耗”相关，从车流地运行、交通运输能力地掌控、车流时 耗的把握等诸多信息地把握中，设置合理的“节点”，出台科学的交通管理方案， 成为城市功能文明的重要体现。而这些功能地实现，则需要作为公共组织的政府 能够科学行政、依法行政，合理分配公共资源。所以在文明城市测评过程中，特 别强调政府行政能力的考查这一问题，将能力测评、市民抽查作为功能文明重要 内容。 3 、素质文明。所谓“素质文明”，主要指市民的思想境界、精神品格和自 我修养。它在精神文明建设中具有基本性、内涵性、丰富性的特点。它是城市整 体文明的基础，是努力促进人的全面发展之必须。具体说来，素质文明主要体现 为：以理想为支柱的市民的精神状态、以市民的社会主义道德观念为基础的社会 风貌、以市民的法制和纪律观念为准绳的社会秩序、以文化为基础的市民的认识 【英】克莱夫贝尔文明f m 】北京：商务印书馆，1 9 9 0 ：1 8 3 9 硕士学位论文 和改造客观世界的能力。因为素质文明在城市文明中扮演重要角色，因此在我 国文明城市测评体系中，素质文明大概占据了3 0 一3 5 的测评内容分值，各区域 城市在自评时也都将素质文明作为过关与否的重要标准。 第二节主要的理论支撑 美国总统威尔逊在行政学之研究一书中曾说：“行政是一切国家所共有 的相似性很强的工作，是行动中的政府，是政府在执行和操作方面最显眼的部分， 政治是政府在重大而且带有普遍性事项方面的国家活动，而行政是政府在个别、 细致而且带技术方面的国家活动，是合法的、明细而且系统的执行活动”。圆所 以，从行政管理的实践角度来看待文明城市创建，其中涉及社会学领域、公共管 理领域、城市管理领域等方面的理论，木文分别从市民社会理论、政府失灵理论、 城市可持续发展理论和城市治理理论来探讨文明城市创建中有关政府行政职能 的理论基础问题。 一、市民社会理论 “市民社会 在英文中称之为“c i v i ls o c i e t y ”，同时也被翻译为“公民社会”、 “民间社会 等。它是一个相对复杂的且历经了沧桑、历史变迁的系统理论体系。 按其历史发展，可分为：古典时期和近现代时期的市民社会两个阶段。亚里士多 德和西塞罗可谓是古典时期市民社会的典型代表，在亚里士多德看来，市民社会 代表的是一种趋向于政治的和伦理的双向共同体，而西塞罗把市民社会中人们参 与政治生活视作为人的本质。在近代时期的市民社会中，人们逐渐把市民社会理 论运用起来，以作为争取个人自由以及反对封建权威统治的武器，从政治学、哲 学领域研究市民社会理论。特别是黑格尔从市场经济社会中人与人的本质性关系 出发，完成了对市民社会概念的理论抽象，市民社会开始进入经济视野。 人的认识水平是一个螺旋式不断上升的发展过程，马克思也不例外。他在批 判地继承前人思想的基础上，特别是黑格尔思想方面，便逐渐形成起自己对市民 社会的理解，并在此基础上完善自己的理论体系。通过对权威资料的搜集，我们 发现马克思对市民概念的理解主要是从以下两个维度进行的：一为普通的市民社 蔡育权文明城市测评体系研究 d 】厦门：厦门大学硕士学位论文，2 0 0 8 6 w i l s o nw o o d r o w ，“t h es t u d yo f a d m i n i s t r a t i o n p o l i t i c a ls c i e n c eq u a r t e r l y ：1 8 8 7 年版 文明城市创建过程中的政府行政职能研究以l 市为例 会概念，它是区别于公共领域的私人利益关系，包括非官方的社会型组织或团体、 国家政治生活之外的私人生活等：二为市民社会概念的本质意涵。马克思与黑格 尔相比，其对市民社会的理解视角也不相同，黑格尔倾向于从伦理道德以及精神 联系视角来解释市民社会，而马克思则倾向于从经济交换的实质中去探寻对市民 社会的理解。在马克思看来，市民社会具有三个比较显著的特征： 其一，市场经济被视为市民社会中得以生存和壮大的基础，这正是马克思市 民社会理论的奠基石。在马克思看来“处在中世纪的人们，其个人财产、商业往 来、社会团体都具有政治属性，正因如此，国家的物质内容通常则由国家的形式 来确定，凡一切私人领域的活动通常均带有政治属性，或者都属于政治领域。在 中世纪的社会生活中，其政治制度则代表着私有财产的制度，但这只是因为私人 财产的制度是一种政治制度的外化。在中世纪的社会环境中，人民视国家活动与 私人生活为同一的。”换句话说，也就是在社会生活中市场经济出现以前是不 可能存在真正的“市民社会”的，在自然经济居于主导地位的时代，国家与社会 合二为一形成一个统一体，市民社会显然不具备成长的土壤。 其二，法律是市民社会的重要保障手段。在马克思看来，市场经济应当天 然地包括以下观念，一是平等自由、二是互相尊重、三是法律自治，然而市场经 济运行体系中所弘扬的自由平等，并不是具体指价值观念和道德观念，而是指在 尊重市场主体财产所有权的基础上，以市场平等交换为原则，切实地实现个人的 自由和平等的。所以，他说：“在国家法律规定范围内，金银之所以具备等价交 换能力，是因为其自身便具备货币价值，加之它可以满足生产关系中普遍的交换 价值，故而在法律上才得以确立和公认 。由此可以看出，马克思是从市场经济 的发展运行，这一角度来讨论法律与市民社会之间关系的。由于马克思研究市民 社会最终的目的是为了揭示资本主义市场经济发展的矛盾性，因而其并没有从管 理的角度过多的去讨论法律对市民社会的结构、公共产品的输出等方面的影响， 因而也就无从谈起公共政府的管理职能问题。 其三，自治组织是市民社会民主机制形成的重要条件。在马克思的政治经 马克思恩格斯选集第1 卷【m 】北京：人民出版社，1 9 9 5 年版，第8 7 - 8 8 页 ( 马克思恩格斯选集第1 卷【m 】北京：人民出版社，1 9 9 5 年版，第2 8 4 页 马克思恩格斯全集第4 卷【m 】北京：人民出版社，1 9 5 8 年版，第1 2 4 页 硕士学位论文 济学视野中，市民社会除了具备市场经济领域中的自由交换原则外，还存在着民 间组织，诸如行业协会、行业商会、中介组织等各种n g o 组织。自治组织或社 会团体对于沟通政治国家和市民社会起着重要的桥梁作用，它们在某种意义上说 就是市民社会在政治国家中的代表。马克思的这一思想对现代市民社会影响可谓 意义重大，社会学视野中的市民社会研究多从社会组织结构来看待社会管理、公 民权利的保证等系列问题的。 现代社会学研究学派多是从市民社会的构成形式、组织结构等角度来研究市 民社会的。学者俞可平曾指出：“政治学意义上的公民社会概念强调公民性， 简言之，就是公民社会是由哪些机构或权威组织构成。传统观点认为，公民社会 应当强调的是中性，即既不属于国家也不属于企业，而处于两者中间的领域而独 立存在。罾二者描述的交集在于把市民社会界定为民间组织，但彼此强调的侧重 点各有差异。社会学视野中的市民社会更偏向于民间组织的研究，认为公民社会 是公共组织或公共机构之外的民间机构的总和，其构成要素众多，诸如n g o 、志 愿性社会组织、行业协会、行业商会、民众自发性组织等，在学术上通常称之为 “第三部门”，因而公民社会( 市民社会) 具有非官方性、非盈利性、相对独立 性、自愿性等特点。 也有学者从专门从市民社会与民间社会的概念、特征、功 能入手做过细致的比较研究，通过采用国家市民社会的二分法来深入探讨过 二者的区别与联系，最后得出结论：即市民社会一般指由社会成员彼此遵循一定 的社会契约原则，彼此尊重、平等自由为理念而组建的一个非官方的民间领域 。 此种理论视角因将国家( 政府) 与民间采用了二元分立的划分，因而在研究上将 主要的精力放置于国家( 政府) 间契约精神的缔结上。 综合以上论述，我们可以看出：无论古典哲学、经典政治学研究者还是现 代社会学研究者，他们都从不同角度关注市民社会，虽其关注的理论视点各有差 别，但其对市民社会的目的性把握却是基本相同的，即如何使政府与民间的双向 选择中构建合理的社会组织模式、和谐的群体关系，实现社会管理的有序运行。 目前，市民社会的基本构成要素( 私人领域、志愿性团体、公共领域、社会运动) ( 马克思恩格斯全集第1 卷【m 】北京：人民出版社，1 9 5 6 年版，第3 1 9 页 俞可平等中国公民社会的兴起于治理的变迁【m 】北京：社会科学文献出版社，2 0 0 2 ：9 龠可平等中国公民社会的兴起于治理的变迁f m 】北京：社会科学文献出版社，2 0 0 2 ：9 1 8 邓正来市民社会理论的研究【m 】北京：中国政法大学出版社，2 0 0 2 ： 7 文明城市创建过程中的政府行政职能研究以l 市为例 已经成为现代行政管理学重要的研究内容，因而也成为文明城市创建不可忽视的 话题。 二、政府失灵理论 政府失灵又称政府失败或政府缺陷，为英文“g o v e r n m e n tf a i l u r e ”一词的中 文译文另外英文中还有n o n m a r k e tf a i l u r e 一词，中文译为非市场失灵或非市场失 败或非市场缺陷，在有关政府失灵理论中几乎是与前者等同的概念。国内的学者 一般认为是萨缪尔逊提出的。对于后一个概念，一般认为是由政策学者查尔斯妖 尔夫提出的。从公共管理的角度来说，政府失灵，通常是指政府为了弥补市场 失灵的缺陷，通过采用公共部门的措施和手段，在经济生活中扮演社会公共物品 的提供者、社会收入的再分配者、市场宏观秩序的维护者等角色，但由于政府能 力局限，个人对政府提供的社会公共物品得不到满足，而公共部门在提供的物品 中又缺乏针对性导致资源的过度浪费，极大地降低了政府效率圆，正因为政府的 干预存在着上述缺陷，所以让政府干预成为替代市场的主导力量，其结果却导致 “政府失灵”，用“失灵的政府”去干预“失灵的市场 必然失败，使失灵的市 场进一步失灵。因此，政府不干预或干预乏力与政府于预过度均在摒弃之列。 当代西方国家兴起的新自由主义思潮，尤其是公共管理学派对政府失灵展开 了兴趣浓烈的系统研究。基于市场和政府的各自缺陷，公共管理学派提出了由公 众进行选择政府或市场对公共产品供应的公共选择理论。公共选择理论的创始人 布坎南在其宏伟著作公共选择理论一书中做过如下阐述：公共选择学界其主 要工作在于把过去四十多年以来积累的用来检测市场经济缺陷的方法和体系等 相关经验，用来检测国家的健康运行状况，这一学派的研究目的就是要证明西方 国家在民主社会中，政府运