（金融学专业论文）外资银行监管的国际比较及对我国的借鉴意义.pdf

1 1 噶 第一章引言 自1 9 8 1 年批准设立改革开放后的第一家外资银行南洋商业银行蛇i z l 分行开始， 外资银行就踏上了进军中国市场的道路，中国对外资银行的监管也就随之启动了。陉过长 时f 、日j 的摸索，到1 9 9 4 年颁布了中华人民共和国外资金融机构管理条例。可以说，中国 对外资银行的监管经历的是一条边实践、边摸索的漫长道路，很多东西还不成形。2 0 0 1 年1 2 月l l 同，在经过1 5 年不懈的艰辛谈判之后，中国终于迎来了这个历史性的时刻一 一中国，这个世界上最大的发展中国家正式加入世界贸易组织( w t o ) ，这标志着世界经济 全球化、会融国际化的发展正在步入一个新的阶段，也意味着中国的经济将完全与世界经 济接轨。在新的形势下，各国经济的发展步伐都在加快，竞争也在加剧，外资银行进入中 国市场的速度也毫无疑问将加快，这些都已经不允许中国再去花费过多的时间慢慢摸索， 而是必须尽快适应世界经济的发展趋势，寻找可能的捷径，加强对外资银行的监管，使外 资银行的监管必须尽快与国际同步。否则，外资银行的大量进入可能会给中国经济的发展 带柬负面的影响。 一、加强外资银行监管的必要性 1 、从银行业在经济中的地位来看。银行不同于一般工商企业，它是经营货币商品的 特殊企业，担负着融通资金、吸收存款、。促进投资、稳定金融、促进国民经济健康发展的 重任。在现代市场经济条件下，以货币信用制度和银行制度为主体的金融结构，银行与社 会各个阶层和国民经济各个部门均有着不同程度的联系，是现代经济生活的中心和整个国 民经济的神经中枢，具有影响国家最高利益和社会政治经济发展的特殊性和社会性，在国 民经济各部门中具有举足轻重的地位。伴随银行国际化的加深，外资银行的运营状况会越 来越多地影响到国内金融体系的稳定。从各国自身的经济发展角度来看，由于国际金融业 所存在的巨大风险，往往会对东道国的政治、经济最终乃至整个国际货币体系产生不容忽 视的消极影响。因此，各国都有必要加强对外资银行的监管。 2 、从世界经济发展来看。回顾剐刚过去的2 0 世纪，我们可以发现，随着经济全球 化、金融园际化趋势的不断发展，资本在国际范围内的自由流动趋势也在逐步加强，外资 银行进入他国金融市场的数目不断增加，各国金融体系的联系也越来越密切，各国政府相 继采取措施以促成本国金融市场的国际化。从全球经济发展的角度来看，银行业国际化的 迅猛发展固然对世界经济、贸易和金融的发展会产生巨大的积极作用：但另一方面，外资 银行的过度发展也会对世界经济产生巨大的负面作用。例如：1 9 9 1 年国际商业信贷银行 ( b c c i ) 的倒闭、1 9 9 5 年巴林银行( b a r i n g s ) 2 的破产以及大和银行( d a i w a ) 3 遭受的重创， 使各国会融管理当局和金融机构本身认识到，有必要采取一些措施来加强对外资银行的监 管。 3 、从中国的经济发展来看。在长达数百页的中国加入w t o 议定书中，金融服务贸 易被浓墨重彩。中国在金融服务贸易自由化、丌放国内市场方面作出的承诺，其程度之深、 范围之广远远超出了人们此前的一般预期。可以说，中国金融业全方位开放的时代已经到 来了。在金融服务业之中，银行业的开放承诺最为彻底：中国在5 年时间内将逐步开放金 融市场，允许更多的外资银行进入中国。与此同时，我们将不得不逐步修改和取消现行的 对外资银行过于僵化和严厉的管制措施，向国际惯例靠拢，按照对等原则逐步给予国民待 遇，外资银行在服务地域和服务对象上将与中资银行处于完全平等的地位。也就是说，到 2 0 0 6 年为止，外资银行在我国将可以享受与国内银行同等的待遇。这意味着在中国其他 行业中早已发生的激烈而残酷的市场竞争行为即将在银行业中出现，中资银行将面临着众 多威胁和挑战。 为了迎接这一时刻的到来，中国政府早早就已经开始着手准备。1 9 9 1 年，以中央银 行为核心的银行业监管体系已初步形成。1 9 9 5 年，先后颁布了中国人民银行法和商 业银行法，明确规定了中国人民银行承担对金融机构及其业务实施监督管理的职能。随 后针对四家国有商业银行成立了四家资产管理公司，目的在于处理大量的不良债权、改善 资产质量。但是至今为止，除了中国银行在国外设立一些分支机构并取得较好的收益外， 其他国有商业银行和股份制商业银行则极少涉足海外业务。可以说，中国的商业银行与美 国、同本等发达国家的商业银行相比，实力还相差很远。因此，为了维持国内银行业的健 康持续发展，需要对外资银行的发展进行监控。 4 、从外资银行行为的双重性来看。外资银行的引入对我国经济具有正面效应，也会 产生负面影响。二十年来的实践表明，外资银行的进入，对我国经济发展起到了巨大的推 动作用，主要体现在：1 ) 开辟了我国吸收和利用外资的新途径，并在一定程度带动了国 成讧于1 9 7 2 年在金融监管比较松散的卢森堡和开曼群岛注册该银行是一个银行控股公司，在全世界6 9 个国家和 地区醴寺丁予公司或分行，组成一个复杂的跨国银行网络。1 9 9 0 年底，它名义上拥有4 22 亿美元股本，2 4 0 亿美元总 资产，在世界人银彳亍中捧名第4 3 9 位 2 1 9 9 5 年2 门，返家具有2 3 3 年悠久历史，按照核心资奉曲：令球1 0 0 0 家大银行中排名第4 8 9 位的银行宣布倒闭。 1 1 9 9 5 年9 门，由于同本大和银行纽约分行交易员兼内部业务负责人井i s i 俊英严重违章操作业务，给人年口银行造成巨 额损失，荚圄下令关闭日本大和银行纽约分行 3 外直接投资在我国的发展：2 ) 为我国国内会融机构学习国外先进经验、引进会融创新产 品、提高经营管理水平和培育现代管理人才创造了有利条件；3 ) 为我国“三资企业”及 进出口企业提供较完善的涉外金融服务和开辟了新的国际信息来源渠道；4 ) 有利于加强 我国经济和金融国际化的进程。但是，在我国当前金融体制改革尚未完善，金融业的总体 发展水平还比较落后，市场体系还不健全的情况下，外资银行的大量进入难免对我国会融 业带来冲击。主要体现在：1 ) 增加了外汇市场资金流动的不确定性和风险性，从而影响 我园货币政策传导的独立性和有效性；2 ) 外资银行与其母行之间资金调度数额较大时， 会影响我国资本的国际流动和金融市场的供求关系。难是因为外资银行的双重性，必须对 其加强监管，以兴利除弊，扬长避短。 二、研究方法和内容 新的世界经济形势已经不允许中国再花费太多的时间去摸索条完全适合自己的对 外资银行进行监管的道路，我们所要做的应该是开放思想，勇于走出去、请进来，将国外 宝贵的经验“拿来”。如何借鉴国际经验加强对外资银行的监管，使外资银行在中国的经 济发展中发挥最大的积极作用，同时减少外资银行在经营过程中给我国经济带来不利影 、 响，就成为中国金融管理当局的当务之急。? 本文先从世界经济发展的角度简单介绍外资银 ， 行监管的基本情况、政策原则、监管内容及措施，然后重点列举世界上主要几个国家和地 区对外资银行监管的具体实践进行比较，最后在分析中国对外资银行监管现状的基础上， 借鉴国际上对外资银行监管的经验，就中国外资银行监管中存在的问题提出自己的看法。 第二章外资银行概述 第一节外资银行的产生与发展 所i ；l j 外资银行，是指进入东道国境内经营业务的外国银行。从世界经济的角度来看， 锹行、i k 务平机构的困际化发展大致经历了四个阶段。第一阶段可以从1 9 世纪末算起。当 州蜒法等老牌帝田毛义国家的银行为了实现经济掠夺的目的，纷纷在其殖民地和其海外领 地设立分支机构，外资银行因此而诞生。这些银行分支机构通过广泛的银行经营活动t 掌 握了东逝闻的经济命脉，从而顺利进行经济掠夺。这一时期的特点是，银行机构国际化带 有骰烈的贿民地色彩。第二阶段可从2 0 世纪6 0 年代丌始。随着跨国公司的迅速发展，许 多大银行随其本国公司到海外设点丌业。这一阶段的特点是美国银行占据优势。这一时期， 荚因银行业的海外发展不仅在数量上急剧增加，而且海外机构分布地域也不断扩大，除欧 洲外，荚圉银行业又向中东、亚洲、非洲和发展中国家、地区挺进。第三阶段从2 0 世纪 7 0 ，f 代j r 始。随蓿网际资本市场迅速发展，银行业务日益国际化，传统的国际金融中心 4 ：仪本身有很大发展，而且涌现出新的国际会融中心，如联邦德国的银行和r 本的银行大 力发腱海外业务，纷纷到国际盒融中心丌业设点。第四阶段从2 0 世界8 0 年代丌始，许多 大银行认识到随着各国在经济上、金融上相互依存、相互渗透的加强，银行必须在海外积 极发展爿能保证实力和竞争地位，因而它们都大力扩展海外业务。这个阶段的特征是，不 仅发达围家的国际银行大力丌展海外业务，而且发展中国家也纷纷建立起自己的海外分 行，虽然所占比重比较小。 第二节外资银行的组织形式 外资银行进入东道囤所采用的组织形式主要分为四种，即分行( b r a n c h ) 、附属行( b a n k s u b s i d i a r y ) 、联营银行( c o n s o r t i u mb a t 山) 和代表受 z ( r e p r e s e n t a t i v eo f f i c e ) 。分行是总行的一 个组成部分，不具有法律上的独立人格，但分行却可经营全能银行业务，所以这种形式最 为外资锹行所喜爱，因而东道国对其限制也最多。附属机构和联营机构都是根据东道国法 仆组成的银行机构，是东道国的法人。附属机构与跨国公司的分公司类似，外资银行的总 部一般拥有附属机构5 0 以上的股份和大部分表决权，并可以直接向其下达指令；联营机 构则东道围的国内会融机构和外资金融机构共同出资成立，也称合资银行，其中任何一 家股尔银行都不直接持有5 0 以上的股权，其事务通常由合资各方共同商议处理。代表处 j l 起联络作用，不能从事任何直接营利性业务。 外资银行到底采用何种组织形式，首先要依据东道国的法律、政策；其次本国的政 镱法律山可能决定或影响其组织形式：再次是根据银行本身的发展战略来作决定的。尽管 何家银行的策略不同，但有不少的共同点。例如，如果以零售银行业为主则组织形式一般 足分行或全资附属机构；如果以批发银行业为主，则供考虑的组织形式更为灵活，从分行 刮联什机构都是选择的对象。 第三节外资银行的经营目标 外资银行之所以进入东道国经营，有各自不同的经营目标，概括起来，大致有如下 儿j _ ： 、为跨围公司提供服务，融通国际贸易。 随着跨国公司在全球范围内的迅速扩张，跨国公司的投资、生产与销售活动需要国 际化的银行服务配合，从而鼓励母国银行追随其本国的公司客户向国外发展，通过海外扩 张实现其融通囤际贸易和为跨国公司服务的目的，这历来是跨国银行在东道国设立机构的 要动机。 ：、向海外追求利润。 母困市场的饱和、过度的竞争、缓慢的经济增长，使外资银行的国内利润盈余逐渐 减少，为维持企业自身的生存，寻找新的利润增长点，各国外资银行大力发展跨国银行， 进入新的市场，尤其是获利较母国为优的新兴工业化国家的市场。 - 丌牌资会来源基地。 外资银行除主要通过联行渠道解决资金来源外，还很注意丌辟新的资金来源基地。 这刘。j ：经营跨国银行业务的银行来说，到伦敦等国际金融中心设立机构，吸取和运用欧洲 货1 1 j 市场的资金是十分重要的。 四、逃避母行所在国的法律限制。 仃螳母行所在国的法律对银行的经营范围、税收等限制很多，迫使母国银行进入东 逝嘲。如跨国银行在母国可能侧重于批发性业务，而进入东道国后，可能会涉足当地的零 银行市场或当地的其他金融市场，如债券市场、股票市场等。 外资银行在东道国的经营活动各具特点，但是有两点是共同的。第一，外资银行十 分依赖j 二同业拆借资会。这是因为，其，外资银行在东道国开设分行的主要目的是满足 本国跨国公司的资会需求，以保持原有的客户关系；其二，在一般情况下，外资银行很难 在东道国建立一个稳定的存款基础，因此其在当地的货币贷款只能依靠当地的同业拆借市 场：其：三，在一些重要的金融中心设立机构的最重要原因是参与欧洲货币市场的各种信贷 活动，| 面后者的活动是以同业相互关系为基础的。第二，外资银行侧重于批发银行业务而 较少涉足零售银行业务。如上所述，外资银行到东道国经营的目的主要是为了追随本国跨 i 司公司扩展海外活动，向这些大公司客户提供更直接的融资服务。因此，银行政策本身也 是将业务重点放在批发业务上，而偏重于同业往来的特点又正是经营批发银行业务的主要 。 方式，因而无需依赖于一个零售性的资金基础，而且，发展零售业务需建立一个广泛的分 支机构，投资大，成本高，还要受许多限制，特别是发达国家国内银行体系较完善，拥有 广泛的分支机构网络，与存户关系密切，外资银行很难插入。 外资银行的发展之初是适应跨国公司发展的结果，但是当今东道国对外资银行的态 度已经从起初的被动接受转变为主动欢迎，因此，可以说，外资银行的经营目的由原先的 弘纯为母国企业和经济发展服务转变到为世界经济一体化的发展服务。 以上就外资银行的组织形式和经营目标作了简要的介绍，以便了解跨国银行经营者 足如何看待在东道国经营活动的。从某种意义上说，政府管理者的角度恰恰与此相反，一 个符合实际而又行之有效的对外资银行的政策和监督管理，就是找出这两个对立面的平衡 点，在符合本国经济会融发展的需求的同时，合理考虑外资银行的利益和目的，以最终达 到“双赢”( w i n w i ng a m e ) 的结果。 第三章对外资银行的政策原则、监管内容和措施 符阁对外资银行的管理一般从两个方面考虑：其一，是宏观方面，即对外资银行的 政策原则：其：，是微观方面，即对外资银行的监管内容和措施。不同的政策原则需要不 l 川的慨管内容和措施相配合，而相应的监管内容和措施又是政策原则的体现。所以首先心 该考虑和制定对外资银行的政策，爿能根据政策所规范的原则束制定和执行具体的监管内 窬和措施。而个国家对外资银行的政策原则应从属于总体经济发展战略，是以支持和帮 助术州的命融业，促进本国的经济发展为其最终目标的。 第一节对外资银行的政策原则 每个固家根据自身的经济会融的基本状况，自身的经济发展战略，引进外资银 j ：的 | 的要求，以及外资银行的经营特点，确定各国剥外资银行的政策。因各国的国情4 i 川， 政策内容也各不相同，但其所体现的原则精神，基本上可划分为四大类，即保护主义原| j ! | j 、 对等嘲壹( 原则、国民待遇原则和单方优惠原则。 、保护主义原则 保护主义原则就是将重点放在保护本国金融业免受外来干扰和控制上，其最极限的 做法，就是完全禁止外资银行进入，即采取绝对保护主义政策。一些发展中国家经济上实 行国有化政策，对外资银行采取排斥的态度，甚至一些西方的发达国家对外资银行业的限 制【! 王较严，如葡萄牙1 9 7 5 年国内银行体系实现国有化以后，制定新的银行法，禁l e 外资 参与本地商业银行和投资银行业务，禁止外资银行在葡萄牙开设分行。德国法律规定，咳 围并无义务根据对等原则发给外国银行执照。加拿大于1 9 8 0 年爿允许外资银行进入咳吲。 瑞典等圜也是近年来爿允许外资银行进入经营。这些国家认为：l 、银行是国民经济- i 一的 关键t i ：部j ，应保持其独立，不能让外国势力渗透；2 、外资银行的增加会影响对货币总 量、利率和其他政策指标的控制并使外汇管理的任务复杂化；3 、外资银行的增加会引起 竞争加剧，造成会融制度不稳定。从目前的发展情况看，采取这种政策的国家愈来愈少， 业多的是趋向于执行一种可名为有限度的保护主义政策，或者可以说是一种以保护主义为 匕揉合其他一些政策内容为辅的政策，即准许外资银行进入本国的同时，又在进入条件、 、i k 务范 | 丑和监管等方面加以限制，以此保护本国会融业。如加拿大政府为保护本国的会融 q p ，实施了如下的保护：1 、外资银行只能以设立附属公司的形式丌展业务；2 、限制外资 锹 ，| j f l f 属机构的业务量，每一家附属机构拥有的国内资产不得超过其法定资本的2 0 倍， 所仃外资银行附属机构持有的国内资产不得超过加拿大所有银行国内资产总额的1 6 ：3 、 外资银行附属机构用外币负债支持的加拿大资产不能超过5 ，以确保外资机构在本地资 金1 l i 场l i 建立自己的地位而又不过分依赖海外的资会，在考虑个别外资银行的进入申请 寸，加拿大政府则将对等互惠原则作为一个重点因素来考虑。 、埘等互惠原则 埘等忆惠原则的核心，就是以对等互惠的政策和措施来对待外资银行：只准许本蚓 锹 j ：被准y f ：进入的国家在本国设立外资银行：只允许外资银行经营本国银行在陔国能够经 什的、i k 务。对等互惠原则的内容十分复杂，概括起来有如下两个方面的特点： 1 、对外资银行的进入数量、组织形式、地域限制及业务经营等各方面一律采用严格 的埘等条什。最典型的是巴西中央银行曾以这种互惠为由拒绝美国在巴_ 西丌设新的分行。 义如，新加坡会融管理局因欧洲共同体财政部长于1 9 8 9 年通过一项指令，指责新加坡等 2 6 个凼家和地区在银行开业方面不实行对等原则，因此新加坡亦对欧共体成员国的银行 水新加坡丌业采取对应行动。 2 、在考虑外资银行进入时，只要他国愿意或已经允许本国的银行丌设机构。不管是 分ij ：、附属机构或联营机构，则浚国的银行便可以被允许进入本国的市场，至于外资银行 的数量和可以丌设机构的地域则不作对等的限制。例如瑞士银行法规定，在瑞士设立 分支机构的外国银行母国，必须对瑞士的银行提供互惠法则，同时瑞士允许那些禁止银行 从拇i e 券业务的国家的外资银行和本国银行一样经营证券业务。 、国民待遇原则 旧民待遇原则的关键是外资银行在东道国和当地银行享有平等待遇。这在服务贸 易总咖定( g a t s ) 中作为一项承担特定的义务予以列明，规定每一成员方应在其承担义 务计划表所列的部门中，依据表内所列的各种条件，给与其他成员方的服务和服务提供者 f 门待遇，就影响服务提供的所有规定来说，不应低于给予其本国相同的服务和服务提供者。 这种待遇要求外资银行和当地银行在同一水平上竞争，东道国对外资银行实行与本地银行 样的监管措施，以促进本国会融市场的发展，达到利用外资的最终目的。事实上，执行 这种政策的国家是要有一定的主客观条件的。例如，政治社会稳定、经济丌放、会融体系 发达、金融管理健全以及外资能有发展余地和潜力的经营前景。通常情况下采用这种原则 的足”j 具有国际会融中心地位的国家和地区。国民待遇原则并不是无限制地任意丌放， 虹小是无管理的自由经营。在政策实践过程中，有关国家通常将进入本国的外资银行的条 9 什”作舰定，而有别于本国居民在境内建立银行机构。这些条件一般是：申请银行的资产 ：i 犬况、资本结构、经营历史、管理素质、所在国家的管理水平以及对本国的银行可能带来 的_ 墒k 等方面。当然，外资银行一旦获准进入，其所受到的管理则是与本国银行一致的。 川时也有将j 1 ：设机构的互惠因素包括在内的。香港对外资银行基本上是实行国民待遇原 则，绐过2 0 年f r ：j 努力，香港已成为一个重要的国际金融中心，随着香港一些银行国际业 务的扩腥，柯必要通过互惠的形式，为香港金融机构进入其他国家提供有利条件。 p q 、一犯方优惠原则 往返种原则下，东道国给予其境内的外资银行以单方面的优惠待遇，允许其从事某 螳旧内银行不能从事的业务或在其他方面给予优惠。这种待遇是东道国为了吸引外资银行 的进入，利用外资发展本国金融业而采取的优惠政策。发展中国家在经济发展的初期通常 会聚i 双这种政策。 j ：丈只是对四种外资银行政策作一简单介绍，但是具体到每个国家，到底依据什么 条什，1 二何种考虑来选择采用何种对待外资银行的政策原则呢? 由于各国的国情不同， 造成了符网的政策内容各具特色。但概括起来，依据的条件和考虑的因素有如下三点： i 、根据引进外资银行的目的来考虑。只有明确引进外资银行的目的，彳+ 能确立采用 何种对待外资银行的政策和制定政策的具体内容。各国引进外资银行的目的主要为：1 ) 促进外国资本流入，促进国际贸易与投资；2 ) 通过银行技术与知识的转移，促进本国银 i r 业的现代化和竞争性；3 ) 通过引进金融市场的竞争机制，提高本国金融业水平，从而 使得金融市场的参与者有机会获得更优质、更低廉的服务：4 ) 丌放本国市场，扩大国际 问盒融与经济合作；5 ) 促进国际性或地区性金融活动，增加财政收益，扩大本国经济发 展的资源，这主要体现在境外金融中心的小国家。 2 、根掘本国经济会融的现实来考虑。经济发展水平、本国金融的发达程度是制定对 外资银行政策的基础条件。一些经济余融都不很发达的国家不需要先进的金融业服务，也 缺乏吸引外资银行进入的条件，其对外资银行政策是封闭型的。一些发展中国家为了增加 财政收益，提高就业水平，引进众多外资银行，发展为境外金融中心。相比之下，一些经 济会融郝较发达的国家拥有采用较丌放的外资银行政策的条件，不过，这些发达的国家并 1 i 定采用丌放型的外资银行政策，如加拿大和新西兰等国，是采用保护主义政策的。另 外，瑞典也是采取保护主义政策的。瑞典限制外国银行在瑞典设立分支行和拥有所有权。 瑞| i 政府为了防调与欧共体国家的关系，实现平等竞争，1 9 9 0 年7 月起，已解除了外国 对肼9 银行、会融公司、证券交易商拥有所有权的禁令，并允许外资银行在瑞典丌设分支 o 行，但仍限于购买2 0 以内的资产和1 0 以内的股权。 3 、根据本国经济会融发展战略考虑。外资银行政策是一国会融业政策的组成部分， 而后者则又是与宏观经济发展战略相适应的。每个国家必须根据本国实际情况来估量引进 外资银行对本国经济金融的发展可能带来的利弊，权衡利弊，才能做出结论。值得指出的 是，同样是采取引进外资、大量向外举债以发展经济的两个发展中国家墨西哥和韩国，各 i ! i 根抛自身的困情来制定经济会融发展战略的具体内容，采取不同的外资银行政策。墨西 哥允许外资银行设置代表处，禁止开设分行和经营业务( 美加墨经济区协定签署后，墨西 哥对外资银行的政策已进一步放宽) ，而韩国则采用有限度的保护主义政策，逐步开放外 资银行进入，不过仍给与一定的严格限制。同样，一些西方发达国家虽然允许外资进入， 侗不一定准许外资银行丌设机构。可见，引进外资和引进外资银行是不能完全划等号的。 总之，一个成功和有效的外资银行政策必须根据上述三个前提考虑，引导和监督外 资银行沿着既定的轨道运行，同时兼顾外资银行的利益。 第二节对外资银行的监管内容和措施 外资银行政策确定之后，就需要加以有效的监管。对外资银行监管的内容除了要体 现毗彻政策的原则精神外，还应引导其按限定的范围和方向经营，以便实现引进外资银行 的| 1 的，并维护本国金融业的稳定和健康发展。各国对外资银行管理的内容主要有市场准 入竹理、业务经营管理、资产风险管理、市场退出管理和国际银行管理。 一、市场准入管理 采取禁止任何外资银行存在和允许外资银行随意进入这两个极端政策的国家是极少 的，几乎所有国家对外资银行如何进入都采取某些限制措施，这些限制措施通常是有别于 奉 目居民而另外制定的，它通常包括以下三个方面： 1 、申请丌业的外资银行的经营状况，包括资本和资本总额的数量、以往经营的记录、 管理人员的素质、业务的重点以及国际金融界的地位等。如德国银行法规定外国银行 在德国丌设分支行，不但要符合国内银行关于开业的资本和负责人的要求，还规定任命的 2 名负责人中，至少要有1 名曾在德国境内的银行有3 年以上的工作经验，其他负责人可 在国外有3 年以上经验，但必须有在德国从事银行业务1 年以上的经验；并需最低创办资 术为6 0 0 万马克。卢森堡规定在该国开设的分行，其资本或营运资金不得低于2 5 亿比利 时法郎。法国政府规定外资银行在该国开业必须至少拥有资本或营运资金1 5 0 0 力法郎。 如资产总额超过2 0 亿法郎，需要1 8 个月内将资本补增到3 0 0 0 万法郎。 f l 2 、开设机构的组织形式限制。如加拿大只允许外资银行以附属公司的组织形式进入 市场。有的国家只允许外资银行开设代表处，如葡萄牙1 9 7 5 年国内银行体系实行国有化 以后，制定新的银行法，禁止外资银行在葡萄牙丌设分行。香港则鼓励采用设立分行的形 式，认为这有利于增加外资银行母行的责任感，能更好地提高本地国际金融中心的地位。 3 、母国；：融当局的有效监管。根据国际上对跨国银行监管权限的划分，母图应对该 i 目的跨旧银行负主要的监管责任，东道国负当地监管责任，因此母国会融当局能否对该国 的跨闽银行进行有效监管便成为东道国在对外资银行的进入申请进行审批时考虑的重要因 素。因此，有些国家还要求外资银行母行丌立“告慰书”( l e t t e ro f c o m f o r t ) ，或类似的正 式扁誓书，以法律形式保证母行对其分行负责和支持。如果外国银行未受到其母国会融监 管肖局充分有效的监管，东道国应限制或禁止其进入本国市场。 ：、业务经营管理 q k 务经营管理是东道国对外资银行监管的主要部分，各国根掘自身的目的和要求， 对外资银行业务经营进行不同的管理，其内容比较复杂，但总体上可从以下几方面进行： l 、业务种类管理。大部分国家对外资银行所能经营的业务都有一定的允许范围和参 与程度的限制，同时办规定禁止外资银行经营些业务和行业，最常见的是将投资性银行 业区分丌束，禁止商业银行进行包销股票等一些投资银行业务，如美国、同本就是这样。 外资银行经营业务的范围，主要视其所执行的政策而定。采取国民待遇政策的囡家( 地区) 对外资银行业务经营的范围是与本地银行一样的，如英国，中国香港地区。但是有些采用 保护主义政策的国家和地区，或者限制外资银行的经营程度，或者禁止外资银行进入某个 市场和经营某些业务种类。如加拿大规定外资银行的本地资产总值不能超过加拿大全部银 行资产总值的1 6 。韩国规定外资银行不能经营一些信托金融业务，不能参与投资短期信 贷的会融公司和专业银行，不能从事某些地区的信用证开立业务等。西班牙规定，外资银 行不能参与非银行业务，其从居民客户中吸收的存款只能达到其在西班牙资产的4 0 ，但 呵臼l b 参与同业市场。秘鲁则禁止外资银行经营本币业务，吸收本币定期存款。有些国家 对外资银行的顾客群体作出限制，如马来西亚的外资银行不可接受政府或准政府的存款。 大部分发展中因家，限制外资银行接受存款业务，目的在于使国内银行能充分利用当地的 存款资余，以防止跨国银行获取较大的市场份额。 2 、机构数量及地域的限制。不少国家和地区对外资银行丌设机构的数量和地域是有 所限制的，一些国家和地区将现有外资银行限制在首都和一些大城市，另一些国家和地区 则指定蝗地方供外资银行设立分行。如韩国规定外资银行只能在同个城市丌设一家办 2 啦机构，且分行个数不能超过两家；中国台湾地区规定外资银行分行只能开设在指定地点 台北和高雄；中国香港地区规定新来港的外资银行不能开设分行；印度只允许外资银 行在“个城r h 设立分行；印尼则允许在七个城市设立银行分支机构；盂加拉国则将外资银 i i 分j 邗醍制在港口城市。 3 、资本市场并购管理。资本市场并购管理是东道国为了确保本国银行业安全和金融 t 十义j n i 划外资银行的并购活动及外国股权份额作出限制。如在美国，禁e 外资银行吞并、 购氓荚f j 1 f 银行公司和介业，外国银行在购买美国银行5 2 5 股份前，必须获得美 联f i f f 内批准；在英国，英格兰银行允许外国银行可持有某家存款机构或银行1 5 以下股权 l 酊4 i 必q e 允自i ：得它的同意，超过1 5 的比例，无论本国银行或外国银行都得经过英格兰银 行的m j ：新加坡规定，未经当局批准，任何外资银行不能与其他银行或有关机构合并， 或被接竹，或拥有本地银行4 0 以j 2 的股权，或拥有其他企业股权，同时还对外资银行的 4 i z 扎“：洲7 r 壤进行限制。 4 、仃款准备余要求。为了加强全面控制，巩固会融市场，防止银行出现信用危机， 以及保障客户存款的安全，很多国家要求外资银行交存存款准备金。准备率越高，外资银 行的背业成本也越高，因此它对外资银行的竞争能力有重要影响。加拿大的存款准备金要 求f j 比率足1 2 ：发展中国家的准备会要求更高些，如新加坡是6 3 0 ；菲律宾是 5 1 0 0 。 5 、利率的限制。不少国家根据本国的实际情况，对银行某一部分存款，甚至放款的 利率统一制定，或者规定某些品种的存款，例如支票往来存款不能付利息。通常情况下， 西方发达国家主管当局对外资银行的利率管制一般较松，以鼓励银行业的竞争。发展中国 家存这方面限制较严。 此外，各国主管当局对外资银行经营活动的其他方面也有一定的限制，例如经营外 汇买央的管理等。为了确保银行的经营活动没有超出监管的范围，各国主管当局对外资银 ij ：进行必要的审核检查，要求外资银行及时报送各种报表，以便掌握银行资产负债的情况， 以及有关经营管理的数据，并及时进行分析研究。 一i 、资产风险管理 为避免外资银行在本国经营不善而破产倒闭或面临更大风险可引起不良反应，各国 外资锹行都进行预防性、保护性的风险管理。一般包括以下几个内容：资本充足率( c a p i t a l a d e q u a c y ) 伽、资产流动性管理、贷款集中度管理、存款保险制度及最后贷款人应急措 施等。 l 、资术充足率管理。在各类会融机构中，对银行实行资本充足率管理最为重要，外 资银行比不例外。各国一般都要求外资银行的资本资产、资本风险资产比例达到一定的 【e 值，火多数因家要求外资银行资本充足率至少达到巴塞尔协议的要求。但有些国家 从潍慎角度出发提出了更高的要求，如英国要求外资银行核心资本( c o r ec a p i t a l ) 4 的充足率 最低达到6 ，大多数情况下为8 左右，对总资本要求一般达到1 2 1 5 。 2 、资产流动性要求。银行的资产流动性是指银行可以在任何时候，以适当的价格获 取足 ! i 多的资金来满足其客户随时提现需要的能力。要使银行资金既能灵活周转运用，又能 满足铎广提款和贷款的需要，银行必须保持一定比例的现金和高度流动性的资产，如短期 乍券等。如果一家银行的大部分资产都投入到房地产或长期债券、长期贷款等高收益投 资上，那么咳银行就可能随时面临资产周转不灵的危险，甚至可能导致银行面临倒闭。因 此，对银行资产流动性的管制是各国金融管制的重要内容。各国对外资银行的流动性监管 4 j # t 4 火差异。有些国家以流动资产与流动负债或流动资产与总存款不得低于一定比例加以 限制，如闩本规定，外资银行流动资产不得低于其总存款的3 0 ，1 年以上的中长期贷款 的4 0 必须由其中长期存款和负债作保证；有些国家以外资银行负债的期限和周转速度来 | ；| ) ! 制资j n 的期限结构，如瑞士、德国、荷兰等国；有些国家把外资银行的短期存款业务从 k 期银- t t q k 务中分丌单独管制，如法国规定任何银行的流动性资产( 即现金，3 个月以内 的银行同业存款，可贴现票据和随时可出售的证券) 在任何时候都不得低于该行短期负债 ( 即期和3 个月以内到期的债券) 的6 0 。又如英国要求外资银行必须具有应付挤提存款 的能力，为此外资银行必须：要拥有一定的现金，以及一定比例的能立即兑现成现金的 资产；资会往来在时间上要搭配得当，以免支付过于集中造成资金周转不灵：存款来 源要分散贷款在货币与地区上要适当搭配。 3 、贷款集中度管理。贷款集中度管理的实质在于限制外资银行贷款风险过度集中， 合州分散贷款风险。贷款集中度管理包括广义的贷款集中度管理和狭义的贷款集中度管 肌。f 拊者包括对单个客户( 或客户集团) 贷款的控制、对特定部门贷款的控制和对特定行 、l k 贷款的控制：后者仅指对单个客户贷款的控制，各国通常规定对单个客户的贷款不得超 过银行资本盒或自有资命一定比例。如美国规定，商业银行对任何单一客户的贷款不得超 过该行资本的1 5 ，但在有足价适销的抵押品作担保的情况下，该比例限制可放宽至2 5 ； 德陶规定，任何银行对单一客户的贷款超过该行资本的1 8 ，应立即向金融监管当局报告， 任何笔单一贷款最多不得超过该银行资本的7 5 ；英国规定，银行对单一客户发放的 贷款超过其自有资本金的1 0 ，应迅速上报监管当局备案，若超过2 5 ，则需事先报当局 【! i 】绒资小，也拈股奉和公开准薪金。 1 4 批“e 。 4 、存款保险制度。存款保险制度的建立有助于银行制度的稳定。7 0 年代以来，许 彩发达国家都建立起适合本国情况的不同模式的存款保险制度，而且纷纷要求外资银行参 与。以英国为例，如果某一外资银行在其本国没有受到健全银行业的管制，其没有任何基 金米保护其存款，则该外资银行应将其吸收的英镑存款的0 0 1 捐给英国的存款保护基金， 埙少为2 5 0 0 奖镑，最高为3 0 力英镑。 5 、最后贷款人应急措施。即当个别银行出现暂时性资金周转困难时，政府的货币当 肘耍挺供资金j ：的支持，充当最后贷款人给以救助。在许多发达国家，外资银行有权利用 东逝l q l ，央银行的贴现留汇。在出现更紧急情况时，东道国当局常常要求外资银行的母国 当局给以合作和出面支持。以使其共同作为最后贷款人，帮助银行度过资金周转难关。但 存月j j 叩目家，外资银行无权利用东道国中央银行的再贴现便利。 p q 、f l j 场退出管理 如果说盯场准入管理意昧着外资银行“不能想来就来”，那么市场退出管理则意味着 “，1 i 能想走就走”。对外资银行市场退出的管理，各国在实际监管中都持谨慎念度，一般 足根撕几常监管中发现的各种问题的严重程度而采取不同的处理措施。例如，在英国，当 外资银行出现一般性不审慎行为时，监管当局要求其采取相应措施限期加以改正；当问题 比较严雨时，采取诸如限制或停止其原有业务、限制或停止支付红利、禁止其资产的转让 j h 售等：当问题极为严重时。实施强制性接管措施，或通过与母行、母国协调开展紧急 援救，或促成有实力的会融机构对其进行兼并、收购等。只有在所有努力都无法奏效时， 舱舒屑j 。对其采取退出和关闭政策。 儿国际银行管理 外资银行是随着跨国银行发展起来的，对外资银行的管理也是同国际社会对跨国银 行的管理一起发展的。目前，世界各国对外资银行的管理是朝着共同合作的方向发展，加 强银行_ k 的国际监管是各国政府义不容辞的责任。在这方面，国际清算银行( b a n kf o r i n t e r n a t i o n a ls e t t l e m e n t s ，b i s ) 作了大量有益的工作。自2 0 世纪7 0 年代以来，随着经济、 企m 埘坍的变化，各国会融当局纷纷调整了对银行业的监督管理政策。一方面，放松过严 的金融符理政策，以扶持本国金融业的发展，适应日趋激烈的国际银行业竞争；另一方面， 不断加强与完善命融立法，谋求建立一个新的、适度的银行监督管理法规体系，保证激烈 竞争w 勺银行业的稳定。同时，由于全球经济一体化和金融国际化的发展，国际金融机构 拒绝济乍活中发挥着越来越大的作用，各国跨国银行之间资本流量大、互相依赖性强。为 1 5 防】l ：“城门失火，殃及池鱼”的连锁反应，杜绝一国跨国银行的危机导致国际银行危机， i 4 际性统一银行监督管理的趋势不断加强。1 9 7 4 年9 月，由国际清算银行发起，包括英 炎等z ! 内的“十国集团”( g r o u po ft e n ) 5 和瑞士的中央银行在瑞士的巴塞尔( b a s e l ) 丌会， 第+ 次讨论跨国银行的国际监督和管理问题，1 9 7 5 年2 月成立了常设监督机构银行 管理和监督委员会( c o m m i t t e eo nb a n k i n gr e g u l a t i o na n ds u p e r v i s o r yp r a c t i c e s ) ，简称“巴 褒尔委员会”( b a s e lc o m m i t t e e ) 。1 9 7 5 年9 月2 6 同，该委员会达成一个契约对银行的 外i 目机构的监督( s u p e r v i s i o no fb a n k s f o r e i g ne s t a b l i s h m e n t s ) ，在世界范围内产生了普 遍的反响，标志着国际银行业的协调监督管理的正式开始。 但是在1 9 7 4 年前联邦德国的赫斯特银行( h e r s t a t tb a n k ) 、美国的富兰克林国民银行 ( f r a n k l i nn a t i o n a lb a n k ) 倒闭之i ； ，各国的监督机构基本上仍是根据本国银行体系、银行制 度来制定监管措施的。赫斯特银行倒闭引致的国际性银行危机，使各国认识到，必须对在 境外设立机构的银行组织进行有效的共同合作的国际监管。于是，该委员会又在1 9 8 3 年 对l ：述文件进行修订，发表一份题为对银行设立海外机构的监管原则( p r i n c i p l e sf o r t h e s u p e r v i s i o no f b a n k s f o r e i g ne s t a b l i s h m e n t s ) 的文件。这两份文件提出了一条指导性的原则 意见，即任何海外银行机构都不能逃避政府监管，而监管必须有效和适当，文件主要对母 凼、东道囤在监管责任、监管合作及监管技术基础等方面作出明确规定。 1 9 8 8 年7 月，西方十国中央银行行长举行会议，通过了由巴塞尔委员会制定的关 于统一银行资本衡量和资本标准的协议( i n t e r n a t i o n a lc o n v e r g e n c eo fc a p i t a lm e a s u r e m e n t a n dc a p i t a ls t a n d a r d s ) ，简称巴塞尔协议( b a s e lc o n c o r d a t ) ，这个文件被国际银行界称 为“神圣条约”，是奠定国际性监管合作的基石。发达国家各国银行将接受这一建议，统 一自已的资本比率，以便在加强国际银行体系稳定性的同时，保证各国银行在国际上公平 地丌展业务竞争。根据巴塞尔协议的要求，到】9 9 2 年底，几经营国际业务的国际性 银行，其资本对风险资产的比率必须达到8 ，其中核心资本不得少于4 ，附属资本6 不 得超过核心资本。到1 9 9 2 年9 月之前，自由资本充足标准可有一个中间过渡措施，即从 1 9 9 1 年3 月到1 9 9 2 年9 月问可以设立一个中间目标，自由资本比率目标为7 2 5 ，到1 9 9 3 f3 月以后达到8 的最终目标。巴塞尔协议统一资本标准主要有两个目的，一是借此 加强囡际银行体系的健康稳定发展；二是借此消除各国银行开展国际业务的不公平竞争， 巴塞尔胁议是国际监管的重大事件，是发达国家共同合作加强国际监管的结果。 1 9 9 7 年9 月，巴塞尔银行监管委员会又公靠了酝酿已久的有效银行监管的核心原 己们足炎i 4 、蕊罔、法因、联邦德困、意大利、u 奉、荷兰、加拿大、比利时和瑞典。 “h 一绒资本土慢包括有价证券术实现收益的4 5 ，呆帐准备会和次级债务等 6 则( c o r ep r i n c i p l e sf o re f f e c t i v eb a n k i n gs u p e r v i s i o n ) ，简称核心原则，包括了有效的 临篱体系所必符的2 5 条基本原则。其核心内容，一是要求商业银行通过建立产权制度框 架，确立其公司化内部治理架构和经营管理模式，以确保银行监管的有效性；二是要求商 业银行通过建立健全商业化经营管理机制，确立其内部控制运行机制和j x l 险防范约束机 制，以确保银行监管的科学性：三是要制定与实施审慎法规与要求，确立监管方式的制度 化、规范化，以确保银行监管的严密性。这是继巴塞尔协议之后又一个具有重要意义 的旧际性舰则，是国际银行业监管共同遵守的原则，这对于国际金融，尤其是国际银行业 的臀那经营和有效管理起到了指导性的作用，从而促进银行监管进入一个新的发展阶段。 7 第四章外资银行监管的国际比较 i l j 二笄个困家和地区的经济发展水平、金融业发展程度不同，经济金融的总体发展 。饯略1 i 州，引进外资银行的目的不同，导致了各个国家和地区对外资银行采取不同的政策 剐 l i 箭措施，以f 着重评述几个国家和地区对外资银行的政策和监管特色，从而为我国的 外资锹仃监管作一些有益的探索。 第一节美国对外资银行的监管实践 美国是世界上第一个建立银行监管制度的国家。1 8 6 4 年美国通过国民银行法 侄划政郝改立了通货监理署，专门签发银行营业执照，执行与国民银行有关的全部法律。 经过1 0 0 多年的实践，美国逐步形成了一套行之有效的成熟的银行监管体系。但是在第二 次雌界大战以后的许多年之| 日j ，美国联邦政府都未颁布有关外资银行进入美国经营的联邦 法令，外资银行可以不受联邦政府的监管，在同美国国内银行的竞争中占有明显有利地位。 例 ( i ，外资银行可以跨州丌设分支机构，可以经营证券业务，可以不受联邦存款准备金的 限制。- 可以说，在此期间，外资银行在美国享有多方面的优惠。在实践中，美国政府意识 到，外资银行的不公平竞争，对美国国内银行的经营产生了巨大的压力。于是，美国国会 在1 9 7 8 年l o 月通过了1 9 7 8 年国际银行法( t h ei n t e r n a t i o n a lb a n k i n ga c to f1 9 7 8 ) ，决 定给予外资银行以国民待遇，消除了一些不平等因素，并将外资银行置于联邦的直接监管 之f 。根掘该法，在美国的外资银行的具体法人形式有三种，即代表处、办事处和分行。 外资银行依据联邦法律和州法律，选择翟联邦一级注册或州一级注册。通货监理署负责在 联邝一级设立分行、办事处或代表处的注册，各州金融管理部门负责在州一级注册。该法 案卜要条款的内容是： 一、每家在美国的外资银行，必须标明它在哪些州立案，其吸收存款的活动以所在 州内为限。也就是晚，外资银行在美国开设的分支行、经理处、附属企业和商业贷款公司， 如罂进行跨州业务活动须经当地的政府批准。只有对1 9