（法学专业论文）房屋安全行政执法论析.pdf

南开大学学位论文使用授权书 根据南开大学关于研究生学位论文收藏和利用管理办法，我校的博士、硕士学位 获得者均须向南开大学提交本人的学位论文纸质本及相应电子版。 本人完全了解南开大学有关研究生学位论文收藏和利用的管理规定。南开大学拥有在 著作权法规定范围内的学位论文使用权，即：( 1 ) 学位获得者必须按规定提交学位论文 ( 包括纸质印刷本及电子版) ，学校可以采用影印、缩印或其他复制手段保存研究生学位论 文，并编入南开大学搏硕士学位论文全文数据库：( 2 ) 为教学和科研目的，学校可以将 公开的学位论文作为资料在图书馆等场所提供校内师生阅读，在校园网上提供论文目录检 索、文摘以及论文全文浏览、下载等免费信息服务；( 3 ) 根据教育部有关规定，南开大学向 教育部指定单位提交公开的学位论文；( 4 ) 学位论文作者授权学校向中国科技信息研究所和 中国学术期刊( 光盘) 电子出版社提交规定范围的学位论文及其电子版并收入相应学位论文 数据库，通过其相关网站对外进行信息服务。同时本人保留在其他媒体发表论文的权利。 非公开学位论文，保密期限内不向外提交和提供服务，解密后提交和服务同公开论文。 论文电子版提交至校图书馆网站：h t t p 2 0 2 1 1 3 2 0 1 6 1 ：8 0 0 1 i n d e x h t m 。 本人承诺：本人的学位论文是在南开大学学习期间创作完成的作品，并已通过论文答 辩；提交的学位论文电子版与纸质本论文的内容一致，如因不同造成不良后果由本人自负。 本人同意遵守上述规定。本授权书签署一式两份，由研究生院和图书馆留存。 作者暨授权人签字：鞑矗 2 0 1 0年6 月7 日 南开大学研究生学位论文作者信息 论文题目房屋安全行政执法论析 姓名耿磊学号2 1 2 0 0 7 1 3 0 5答辩日期2 0 1 0 年5 月2 9 日 论文类别博士口学历硕士口硕士专业学位团高校教师口同等学力硕士口 院傈所法学院 专业 法律硕士 联系电话1 3 5 1 6 1 2 2 3 0 5 e m a i l g e n g l e i _ l 1l 1 6 3 c o m 通信地址( 邮编) ： 天津市南开区南开大学西区公寓3 1 - 4 0 7 备注：是否批准为非公开论文 否 注：本授权书适用我校授予的所有博士、硕士的学位论文。由作者填写( 一式两份) 签字后交校图书 馆，非公开学位论文须附南开大学研究生申请非公开学位论文审批表。 南开大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下进行研究工作所 取得的研究成果。除文中已经注明引用的内容外，本学位论文的研究成果不包 含任何他人创作的、已公开发表或者没有公开发表的作品的内容。对本论文所 涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集体，均己在文中以明确方式标明。本 学位论文原创性声明的法律责任由本人承担。 学位论文作者签名： 墼蒸 2 0 1 0年6 月7 日 非公开学位论文标注说明 根据南开大学有关规定，非公开学位论文须经指导教师同意、作者本人申 请和相关部门批准方能标注。未经批准的均为公开学位论文，公开学位论文本 说明为空白。 论文题目 申请密级 口限制( 2 年)口秘密( 1 0 年)口机密( 2 0 年) 保密期限 2 0 年月 日至2 0 年月 日 审批表编号批准日期 2 0 年月 日 限制2 年( 最长2 年，可少于2 年) 秘密1 0 年( 最长5 年，可少于5 年) 机密2 0 年( 最长1 0 年，可少于1 0 年) 中文摘要 中文摘要 住房安全直接关系到广大人民群众的人身权益和财产权益。然而，由于种 种原因，房屋安全问题日益增多。房屋安全行政执法，正是为了应对这一问题。 房屋安全行政执法是指根据相关法律、法规、规章等的规定，为保障住房安全， 维护人民安全居住的公共利益，对已经建成交付的房屋的安全使用进行的相关 行政执法工作。 行政权是国家权力体系的重要组成部分，行政执法权是行政权的典型体现。 房屋安全行政执法是政府行使行政执法权，履行房屋安全行政管理职能的方式。 房屋安全行政执法既具有行政执法的一般特征，也具有自己的特征，包括专业 复合性强，直接保护公共利益和人民权益，涉及相关当事主体多等特征。住房 权是人类的基本人权之一，住房权不仅包括拥有适足的住房，也应包括住房安 全。房屋安全行政执法是维护人民利益，保护人民住房权的要求。 目前，学术界尚无对房屋安全行政执法方面的研究。在立法层面，我国尚 没有一部全国统一的房屋安全行政管理方面的法规，各个地方相继出台了与房 屋安全行政管理相关的地方法规或规章，这是现阶段房屋安全行政执法机关执 法的主要依据。在法律实践层面，房屋安全行政执法体制已经初步建立，房屋 安全行政执法的主体为房管局下属的执法队伍，集中行使房屋安全行政执法权。 但是仍有不完善之处，例如，部分法律法规滞后，没有一部全国统一的法规， 缺乏执法强制力，房屋安全管理模式落后，执法队伍建设有待进一步提高等。 结合在房屋安全行政执法机关的实践经历，本人提出了完善我国房屋安全 行政执法体系的建议。制定全国统一的房屋安全管理条例，各地应制定相应 的实施细则。完善房屋安全行政执法中的听证制度、信息公开制度，建立“重 在预防，依法处理”的房屋安全行政管理模式，建立建筑物定期安全检查制度， 公共场所改建、装修工程施工申报制度等。并提出了完善房屋安全行政执法监 督机制的建议。 关键词：房屋安全行政执法信息公开行政管理 a b s t r a c t h o u s i n gs a f e t yc o n c e m st h ei n t e r e s to fa l lw a l k so f p e o p l e b u tt h ep r o b l e m so f h o u s i n gs a f e t yb e c o m em o r ea n dm o r ef o rs o m er e a s o n s a d m i n i s t r a t i v el a w e n t o r c e m e n ti sj u s tt h em e t h o dt o s o l v et h e s ep r o b l e m s a d m i n i s t r a t i v el a w e n f o r c e m e n ti sa c c o r d i n gt ot h er e l a t e dl a w s ，r u l e sa n d r e g u l a t i o n st op r o t e c th o u s i n g s a f e t ya n da d m i n i s t r a t eh o u s eu s i n gr e l a t i n gw i t hs a f e t y a d m i n i s t r a t i v ep o w e r1 sa ni m p o r t a n tp a r ti nt h es y s t e mo fs t a t ep o w e r , a n d a d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e n ti se m b l e m a t i co f a d m i n i s t r a t i v ep o 、e r a d r n i 血s t r a r t i v e l a we n f o r c e m e n ti nh o u s i n gs a f e t yi st h em e t h o do fa d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e db v g o v e r n m e n ta n dt h ea d m i n i s t r a t i v ed u t yd o n eb yg o v e r n m e n t a d m i n i s t r a t i v el a w e n f o r c e m e n ti nh o u s i n gs a f e t yn o to n l yh a st h ec o m m o nc h a r a c t e r so fa d m i n i s t r a t i v e l a we n f o r c e m e n t , b u ta l s oh a si t su n i q u ec h a r a c t e r s ，i n c l u d i n gc o m p o u n dt a l e n t s p r o t e c t i n gp u n i ci n t e r e s ta n dp e r s o n a li n t e r e s td i r e c t l ya n dt h em o r eb e n e f i t r e l a t e d u n i t s l a we n f o r c e m e mt e a ml e a db yh o u s i n gb u r e a ue x e r t st h ea d m i n i s t r a t i v ep o w e r i nh o u s i n gs a f e t y t h ef i g h tt oa d e q u a t eh o u s i n gi so n e o ft h eh u m a nf i g h t s t h ef i g h t t oa d e q u a t eh o u s i n gs h o u l db en o to n l y i n c l u d i n gh a v i n ga d e q u a t eh o u s eb u ta l s o i n c l u d i n gh o u s i n gs a f e t y w es h o u l dr e 血南r c ea d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e mi 1 1 h o u s i n gs a f e t yt op r o t e c ti n t e r e s to fp e o p l ea n d h o u s i n gs a f e t yr i g h to ft h e m h o u s i n gs a f e t yb e c o m e saf o c u sw h i c hm o r ea n dm o r ep e o p l ep a ya t t e n t i o nt o i t c o n c e r n st h ei n t e r e s to f p r o p e r t yo rb o d y r i g h td i r e c t l y a tt h ep r e s e n tt i m e ，t h e r ei sn o s t u d yf o ra d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e n ti nh o u s i n g s a f e t yi nt h ea c a d e m i cw o r l d a t t h ep r e s e n tt i m e ，t h e r ei sn oa d m i n i s t r a t i v el a wi nh o u s i n gs a f e t yt h a ti s e f f e c t i v ea l l o v e rc h i n a a d m i n i s t r a t i v er e g u l a t i o n si n h o u s i n gs a f e t ya l ep r o m u l g a t e di nm a n v c i t e s ，a n dt h e s ea r et h er e g u l a t i o n sw h i c hl a we n f o r c e m e n tt e a ms h o u l dc o n f o 加t o a tp r e s e n t , t h es y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e mi nh o u s i n g s a f e t yh a sb e e n e s t a b l i s h e dp r e l i m i n a r i l y , w h i l et h e r ei ss o m ef l a w si nt h es y s t e m ，i n c l u d i n gi a wo u t o fk e e p i n gw i t ht h et i m e s ，n oa d m i n i s t r a t i v el a wi nh o u s i n g s a f e t ye f f e c t i v e l va 1 1o v e r a b s t r a c t c h i n aa n dl a c ko fl a wf o r c e s u m m i n gu pm ye x p e r i e n c ei nl a w e n f o r c e m e n tt e a m ，im a k es o m es u g g e s t i o n s t oc o n s u m m a t et h es y s t e mo fa d m i n i s t r m i v el a we n f o r c e m e n ti nh o u s i n gs a f e t yi n c h i n a w es h o u l dc o n s t i t u t ea na d m i n i s t r a t i v el a wi nh o u s i n gs a f e t y w h i c hi s e f f e c t i v ea l lo v e rc h i n a , a n dc o n s t i t u t er e g u l a t i o n sa c c o r d i n gt ot h el a wi ne v e r y p r o v i n c e w es h o u l de s t a b l i s ht h ep r i n c i p l ea b o u ta d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e n ti n h o u s i n gs a f e t y , i n c l u d i n gh i g h l ye f f i c i e n t ，d e m o c r a t i c ，p r o t e c t i n gh u m a nr i g h t sa n d c r e d i tb e n e f i tp r o t e c t i o n w es h o u l dp e r f e c th e a r i n gs y s t e ma n di n f o r m a t i o no p e n n e s s s y s t e m k e yw o r d s ：h o u s i n gs a f e t y ；a d m i n i s t r a t i v e l a we n f o r c e m e n t ； i n f o r m a t i o no p e n n e s s ；a d m i n i s t r a t i o nm a n a g e m e n t i l l 目录 目录 中文摘要i a b s t r a c t i i 第一章引言1 第二章房屋安全行政管理与房屋安全行政执法概述2 第一节我国的房屋安全行政管理制度2 2 1 1 我国的房屋安全行政管理制度评介2 2 1 2 房屋安全行政执法是房屋安全行政管理的重要组成部分2 第二节外国房屋安全行政管理制度3 2 2 1 外国房屋安全行政管理制度总览3 2 2 2 日本的房屋安全保障制度4 2 2 3 法国住宅质量保证保险制度4 2 2 4 新加坡建筑物定期检查制度5 2 2 5 英国的房屋安全管理5 第三节房屋安全行政执法的相关概念界定6 2 3 1 行政执法的概念6 2 3 2 房屋安全和房屋安全行政执法7 2 3 3 房屋安全行政执法的界限8 第四节房屋安全行政执法的必要性与特征9 2 4 1 房屋安全隐患的客观存在9 2 4 2 房屋安全行政执法的作用和意义1 l 2 4 3 房屋安全行政执法是保障人民住房权的应有之义1 2 2 4 4 房屋安全行政执法的特征13 i v 目录 第五节房屋安全行政执法的理论基础15 2 5 1 房屋安全行政执法是政府履行社会管理职能的体现1 5 2 5 2 房屋安全行政执法是行实现法治的途径16 第三章我国房屋安全行政执法现状及存在的问题18 第一节我国房屋安全行政执法制度的现状1 8 3 1 1 立法情况一18 3 1 2 执法情况一1 9 3 1 3 学界探讨一2 3 第二节我国房屋安全行政执法存在的问题和原因分析2 3 3 2 1 房屋安全行政执法存在的问题一2 3 3 2 2 房屋安全行政执法存在问题的原因分析2 5 第四章我国房屋安全行政执法的改进与完善2 7 第一节确立房屋安全行政执法原则2 7 4 1 1 依法原则一2 7 4 1 2 效率原则2 7 4 1 3 公开、公正原则2 8 4 1 4 民主原则2 8 4 1 5 保护人权原则。2 8 4 1 6 信赖保护原则2 9 第二节完善相关配套法律制度3 0 4 2 1 建立和完善房屋安全管理法律法规3 0 4 2 2 完善听证制度。3 2 4 2 3 完善信息公开制度3 2 4 2 4 完善房屋安全鉴定制度3 5 第三节建立“重在预防，依法处理”的房屋安全管理模式3 5 4 3 1 确立公共场所定期“安全体检”制度3 5 4 3 2 建立公共建筑的改建、装修、装饰中报制度3 6 v 目录 4 3 3 充分发挥物业服务企业在房屋安全管理中的作用3 6 4 3 4 将房屋安全纳入突发事件应急制度一3 6 4 3 5 加强民众的房屋安全教育3 7 第四节加强房屋安全行政执法队伍建设3 7 4 4 1 加强房屋安全行政执法队伍建设的必要性3 7 4 4 2 加强房屋安全行政执法队伍建设的途径3 7 第五节完善对房屋安全行政执法者监督机制3 8 4 5 1 完善对房屋安全行政执法者监督机制的必要性3 8 4 5 2 完善对房屋安全行政执法者监督机制的建议一3 9 第五章结语4 0 参考文献4 1 致谢一4 2 v i 第一章引言 第一章引言 房屋是构成人类居住环境的重要要组成部分，是人民群众生活、工作、学 习、娱乐等各项社会活动必不可少的环境条件，每个人的一生平均有大约一多 半的时间在房屋内度过。居住安全是人民住房权的重要方面。随着经济的快速 发展和人民生活水平的日益提高，我国居民对居住环境的要求也越来越高，拥 有安全、舒适的居住环境越来越成为人民群众的追求。 然而，很多业主在装修或改建房屋时仅仅看重对居住环境的美化，而忽视 了房屋建筑安全问题，部分违法违规装修装饰、改变房屋的使用性质、超荷载 使用房屋等行为造成了房屋安全隐患。最近几年，我国相继发生因房屋安全隐 患导致的倒塌现象，造成了财产甚至生命的损失。尤其是最近发生的青海玉树 地震更是反映了我国房屋安全问题堪忧。据凤凰卫视2 0 1 0 年4 月1 6 日报道， 青海省在2 0 0 9 年的学校建筑安全质量普查中发现，2 0 0 0 年以前建成的校舍中大 部分达不到安全标准，2 0 0 0 年以后建成的校舍也相当一部分没有达到安全标准。 由此可见，房屋安全行政管理显得越来越重要。 房屋安全行政执法是房屋安全行政管理制度中的重要组成部分。本人于 2 0 0 9 年1 2 月至2 0 1 0 年2 月在天津经济技术开发区管委会建设发展局法制科实 习，主要参与房屋安全行政执法工作，毕业后可能继续此项工作。本人在实践 中发现房屋安全对人民权益影响重大，房屋安全问题日益增多，并且在学术研 究领域，房屋安全行政执法问题仍为一片空白。在写作过程中，青海玉树地震 发生，无数房屋化为瓦砾，无数同胞因此死伤的情景使本人更加意识到写好本 文的重要性。因此，本人结合自己在房屋安全行政执法部门的实践经历，参考 国内相关法规，尤其是天津市的相关法规及执法流程，并借鉴外国先进的房屋 安全管理模式，论述了我国房屋安全行政执法的现状、存在的问题及原因，并 提出了完善房屋安全行政执法制度、改进房屋安全行政管理模式以及加强房屋 安全行政执法队伍建设的建议，以期促进房屋安全行政执法工作的顺利进行， 更好的保护人民群众的安全居住权益，降低自然灾害造成的损失。同时希望本 文能抛砖引玉，引起理论界和实务界对于房屋安全行政执法问题的重视和研究。 第二章房屋安全行政管理与房屋安全行政执法概述 第二章房屋安全行政管理与房屋安全行政执法概述 第一节我国的房屋安全行政管理制度 2 1 1我国的房屋安全行政管理制度评介 与发达国家相比，我国的房屋安全行政管理制度倾向于“重事后处理，轻事 前预防”。这一模式体现在以下几方面：( 1 ) 尚未建立房屋安全定期“体检”制 度：( 2 ) 公共场所的房屋安全监控体系尚未建立；( 3 ) 房屋装修、装饰事前申报 制度不完善；( 4 ) 房屋建筑质量监督体系不完善；( 5 ) 房屋安全鉴定市场存在垄 断现象等。 在突发事件中，“重事后处理，轻事前预防”的管理模式的缺点便暴露无疑。 例如，在汶川大地震及最近的青海玉树地震发生后，震区各地的房屋不同程度的 暴露了安全问题，增加了人民群众财产甚至人身的损失，引起了社会的广泛关注， 有的甚至产生了诉讼纠纷。这反映了房屋安全管理工作的重要性，也反映了我国 房屋安全行政管理模式的缺陷。据中国广播网报道，在青海玉树地震中，受灾最 重的结古镇土木土坯房全部倒塌，砖混结构房8 0 以上倒塌，框架结构房屋2 0 倒塌，没有倒的全部都有裂缝，成为危房。1 如果房屋安全行政管理工作到位， 即便不能完全消除自然灾害的破坏，至少也能减少损失。 我国应当从立法、执法等多方面尽快改变目前“重事后处理，轻事前预防” 的房屋安全管理模式，建立“重在预防，依法处理”的管理模式。这一制度的建 立将促进房屋安全行政执法工作的顺利进行，提高行政效率。在此，我们可以借 鉴部分发达国家的成功经验。 2 1 2 房屋安全行政执法是房屋安全行政管理的重要组成部分 房屋安全行政执法是房屋安全行政管理的重要组成部分。行政管理不仅包括 1 h t t p ：w w w c n r c n a l l n e w s 2 010 0 4 t 2 0i0 0 4 2 6 _ 5 0 6 3 3 9 0 7 3 h t m l ，4 月2 6 日 2 第二章房屋安全行政管理与房屋安全行政执法概述 行政执法，还包括组织指挥、实施行政许可、行政征收、检查监督、行政立法、 行政司法等方面。对于房屋安全行政管理，除了行政执法，还包括房屋安全日常 检查、特殊房屋的管理( 如危险房屋) 、房屋安全鉴定、房屋安全应急系统等方 面。这些与房屋安全管理相关的各个方面，共同构成了房屋安全行政管理制度。 房屋安全行政执法对房屋安全行政管理制度其他方面的实现具有一定的保障作 用，能够解决其他方面产生的问题。与之相对应，房屋安全行政管理制度的其他 方面也会影响房屋安全行政执法的运作。例如，如果房屋安全预防机制不健全， 将会出现大量的房屋安全问题，为房屋安全行政执法带来困难。房屋安全鉴定制 度不完善，也会为房屋安全行政执法处理案件，获得最终的房屋安全效果制造障 碍。因此，在论析我国房屋安全行政执法现状的同时，应当探讨与之密切相关的 房屋安全管理制度，这既是完善我国房屋安全行政管理制度的需要，也是促进房 屋安全行政执法顺利进行，提升行政效率的必然要求。 第二节外国房屋安全行政管理制度 2 2 1外国房屋安全行政管理制度总览 发达国家在房屋安全行政管理方面已经建立了比较系统、健全的体系，相关 法规或规章较多，可执行性强。对房屋安全的行政管理侧重于平时的检测和预防， 注重建筑物的日常养护，并对建筑物建造的各个流程严格监控。不仅各级政府在 其中发挥了重要作用，而且企业、社会团体等社会组织也在其中起了重要的作用， 居民的房屋安全意识也较高，形成了全社会共同维护房屋安全的体制机制。2 外 国的房屋安全管理制度，反映出发达国家在这方面已经达到了较高的水平。我国 房屋安全行政管理的相关各部门应借鉴和学习# i - n 的管理体制，不断改进方法和 提高技术水平，使房屋安全行政管理工作形成良性循环，最终形成符合我国国情， 符合社会发展趋势的“重在预防，依法处理”的房屋安全行政管理制度。 ：袁春燕城镇房屋安全管理与应急体系研究： 博士学位论文 西安：西安建筑科技大学，2 0 0 8 3 第二章房屋安全行政管理与房屋安全行政执法概述 2 2 2 日本的房屋安全保障制度 日本的住宅法规包括公营住宅法、住宅金融公库法、住宅地区改善法 和 地方住宅供给公社法等。1 9 9 9 年日本通过了住宅品质确保法，并己在 2 0 0 0 年4 月1 日生效。以这些法律为基础的房屋安全保障制度系统地覆盖了房 地产开发、住宅建设、改造、经营管理、流通消费和融资保险各方面，在日本的 房屋安全管理中起到了根本性作用。根据住宅品质确保法的相关规定，住宅 的开发商和建设方对2 0 0 0 年4 月1 日以后签约的新建住宅承担最低1 0 年的维修 义务。在交房后的至少1 0 年内，若住宅的地基、墙壁、地板、屋顶、房梁等基 本架构部分及雨水排放管道等出现问题，业主享有要求无偿修缮的权利。 3 2 2 3 法国住宅质量保证保险制度 为保证住宅质量和安全，法国实行强制性工程质量保险制度，并制定了一套 复杂的建筑技术鉴定机制。保险公司保证工程质量。工程质量检查一般自始自终 由具有相应资质的私人检测企业承担( 质量检查公司) 。质量检查公司必须确保其 第三方客观公正地位，不得在国内参与除质检以外的任务商业活动。在房屋设计、 建造的不同阶段，质量检查公司对工程计划书、规范书、质量书等工程相关文件 以及工程本身进行审核，并通过报告的形式向投保人汇报与潜在缺陷保险相关的 风险情况。质量检查公司对建筑工程签发的无限定合格证书是住宅质量保障保险 生效的前提条件。在技术鉴定过程中发现问题，只要建筑商没有按照要求整改， 质量检查公司就有权要求工程停工，保险人根据保险意向书内容有权不提供保险 保障，同时不退还预付保险费，并有权要求投保人支付所欠的技术鉴定费。质量 检查公司在接到一项工程后，从招投标开始就一直负责到底。保险期限一般为 1 0 年，第1 年出现工程缺陷1 0 0 由建造商负责，竣工后第2 年起，建筑结构安 全和建筑功能出现缺陷，由保险公司先负责赔偿，再由保险公司和其他相关机构 对缺陷原因进行分析，找出责任方，并由保险公司向其追偿。由于涉及各自利益， 保险公司和承包单位都积极的想方设法提高工程质量水平，有利地促进了工程质 3 同上 4 第二章房屋安全行政管理与房屋安全行政执法概述 量管理的良性循环。4 2 2 4 新加坡建筑物定期检查制度 为了保证建筑物的使用安全，新加坡在建筑物使用过程中实行严格的定期检 查制度。一般的程序是这样的：建筑主管部门定期地向业主发出通知，提出建筑 需要检查：对于非居住建筑，从颁发使用许可的第五年开始，以后的间隔不少于 5 年；对于特定建筑或居住建筑，从颁发使用许可的第十年开始，以后的间隔不 少于1 0 年。业主在收到通知之后，应该委托一个结构工程师，由该结构工程师 在规定的时间内，按照规定的方式对建筑物实施检查。这样的结构工程师应该由 注册的专业工程师承担。结构工程师在检查期间，可以自由进出受检查的建筑物， 并可以对建筑物的任何一部分进行检查。结构工程师在检查完之后，应该在规定 时间内向建筑主管部门提交一份检查结果报告。如果结构工程师在报告中提出旨 在加强建筑物结构稳定性和安全的措施，则业主应该在规定期限内实施这些措 施，否则业主将受到严厉的处罚。结构工程师应该是独立的，不能与受检查的建 筑有任何专业或资金上的利益关系。5 2 2 5 英国的房屋安全管理 英国在其建筑物维护管理指南中对房屋等建筑物的鉴定周期作了例行检查、 一般检查和详细鉴定三中规定：例行检查是指使用者应当连续规律地观察建筑 物，并将其作为拥有该建筑物的一部分职责，鼓励将观察结果进行反馈；一般检 查是指在住户预算范围内，应在合适的专业人员指导下对建筑物的主要构件每年 进行观察；详细鉴定是由合适的专业人员对建筑结构进行全面鉴定的周期，通常 不超过5 年。这里所指的专业人员为工程质量检测人员( b u i l d i n gs u r v e y o r ) 。英国 的工程质量检测人员工作范围涵盖建设工程整个生命周期。工作内容即包括建筑 勘测、房屋勘测等质量安全认定，还包括建筑日常保养、维修、改建、加建及装 修工程设计与项目管理以及建筑质量缺陷或改建出现纠纷情况下提供专业咨询 4 同上 5 同上 第二章房屋安全行政管理与房屋安全行政执法概述 及专家仲裁服务。6 第三节房屋安全行政执法的相关概念界定 2 3 1 行政执法的概念 关于行政执法的概念，学界观点不一。学界对行政执法的界定大体可以概括 为狭义说和广义说。狭义说的代表是杨惠基先生，在其所著的行政执法概论 一书对“行政执法 的界定是：“行政执法是指行政机关及其行政执法人员为了 实现国家行政管理目的，依照法定职权和法定程序，执行法律法规的规章，直接 对特定的行政相对人和特定的行政事务采取措施并影响其权利义务的行为”。行 政执法不包括“行政机关制定行政法规和规章等行政立法行为”以及“解决和处 理争议和与行政管理密切相关的民事争议的行政司法行为”，“行政执法是与行政 立法、行政司法相对应的”。7 广义说以许崇德、皮纯协教授主编的新中国行政 法学研究综述为代表：“行政执法是就国家行政机关执行宪法和法律的总体而 言的。因此，他包括了全部的执行宪法和法律的行为，既包括中央政府的所有活 动，也包括地方政府的所有活动，其中有行政决策行为、政府立法行为以及执行 法律和政策的国家行政管理的行政执行行为。”8 国务院办公厅于2 0 0 2 年1 0 月1 1 日转发中央编办的关于清理整顿行政执 法队伍，实行综合行政执法试点工作的意见中使用“行政执法”显然是狭义的 涵义，即仅指政府部门监督检查、实施行政处罚等职能。该文件提出，要“将制 定政策、审查审批等职能与监督检查、实施处罚等职能( 即行政执法) 相对分开”， “将监督处罚职能( 即行政执法) 与技术检验职能相对分开”。也就是说，行政 执法不包括制定政策、审查审批和技术检验，而仅指监督检查和实施处罚。y 关于行政执法的概念，我认为应当做以下表述：行政执法就是行政机构及其 6 同上 7 杨惠基行政执法概论上海：上海大学出版社，1 9 9 8 1 3 3 8 许崇德，皮纯协新中国行政法学研究综述北京：法律出版社，1 9 9 1 2 9 3 9 姜明安行政执法研究北京：北京大学出版社，2 0 0 4 7 6 第二章房屋安全行政管理与房屋安全行政执法概述 公务人员包括被授予行政权力或者被委托行政职权朐机构或人员，依据法律、法 规、规章等法律性文件，执行政府的社会管理职能，保护人民群众利益的活动。 行政执法是在立法、行政、司法三种国家权力互相监督、互相制约的基础之上建 立起来的，是国家行政机关或者法律授权的组织及其公职人员依据法定职权和程 序行使行政管理职权，严格实施国家立法机关制定的法律性文件，并受司法机关 监督的行为。行政执法权是行政主体实施管理、执行法律规范的权力，可以说行 政执法权是一种最典型的行政权。 2 3 2 房屋安全和房屋安全行政执法 房屋安全，指的是住宅建筑中的构造、结构、材料、设备设施等，对于天灾 人祸，例如火灾、地震、盗窃、洪涝等突发事件，有相当程度的防御能力，对人 们的财产、人身、健康不构成威胁。1 0 房屋安全行政执法是行政执法在房屋安全 管理领域的特定形式。何为房屋安全行政执法，目前学界尚无论述。由于我国没 有一部统一的规范房屋安全行政执法方面的法律，因此只能从我国各地与房屋安 全行政执法相关的法规、规章中，窥探房屋安全行政执法的含义。如：天津市 房屋安全使用管理条例第二条“本条例适用于本市行政区域内已建成交付使用 房屋的安全使用和相关管理活动，村民在宅基地上自建的房屋除外。”珠海市房 屋安全管理规定第二条“本规定适用于本市行政区域内已建成并投入使用的各 类房屋及其附属设施的安全管理。”第三条“本规定所称房屋安全管理，是指为 确保房屋安全使用，对房屋及其附属设施进行安全检查、鉴定和对危险房屋进行 综合治理等管理活动。”广州市房屋安全管理规定第二条“本规定所称的房屋 安全管理，是指为保障房屋建筑结构使用安全而进行的管理。包括房屋安全鉴定 管理、危险房屋治理、房屋应急抢险以及白蚁预防和灭治管理。房屋消防安全、 设施设备使用安全以及住宅室内装修等安全管理依照其他法律、法规、规章执 行。”其他地区，如长春市、宁波市、吉林市、合肥市、洛阳市等地的相关规定 也与以上三个城市的相关规定中对房屋安全行政执法含义的概括大致相同。 因此，从各地的相关规定中可以将房屋安全行政执法的含义归纳为：房屋安 全行政执法是指根据相关法律、法规、规章等的规定，为保障住房安全，维护人 o 房志勇，牟宗仪住宅装修常见做法危害房屋安全研究旖工技术增刊2 0 0 9 ，第3 8 卷：4 9 2 7 第二章 房屋安全行政管理与房屋安全行政执法概述 民安全居住的公共利益，对已经建成交付的房屋的安全使用进行的相关行政执法 工作。在这里，房屋安全行政执法是行政机关保障人民住房安全，履行房屋安全 管理职能的重要途径。 2 3 3 房屋安全行政执法的界限 由于楼房整体的建筑结构特点，房屋安全不仅涉及一户业主的居住安全，而 且涉及整栋楼房甚至临近楼房的居住安全，因此房屋安全问题涉及公共利益，具 有很强的公共性，房屋安全行政执法属于公共行政领域的执法。在执法实践中， 部分装修、改建情况可能表面上涉及公共利益，但实际上仅仅涉及私人利益，属 于民事争议的范畴。与之相应，需要理清房屋安全行政执法与民事争议的界限。 这一界限就是是否涉及公共利益。如果仅仅涉及私人利益，而没有涉及任何公共 利益，不属于房屋安全行政执法范围；如果只涉及公共利益，属于房屋安全行政 执法范围；如果既涉及私人利益，又涉及公共利益，也属于房屋安全行政执法范 围。以本人在房屋安全行政执法实践中遇到的两个案例来说明此问题。 甲是天津经济技术开发区某小区某号楼5 0 7 的业主，其住所为五层跃六层结 构。2 0 1 0 年1 月份，甲雇佣施工人员在六层开凿门口，如果此门改成后，与6 0 8 室的门仅有3 米之隔，挡住了6 0 8 室的通道，将会影响6 0 8 室业主的出门通行。 此事被6 0 8 室业主举报，要求立即停止施工，恢复原状。开发区建设发展局法制 科执法人员接举报后，立即赶赴现场，发现业主甲除了将要在其六层住宅靠近楼 道的墙体上开凿了一个门口外，还准备在五层与六层之间建造楼板，从而使得此 五层跃六层住宅变为一个五层，一个六层两户住宅。经执法人员仔细勘察得出两 个结论：( 1 ) 开凿的门口所在的墙体为空心砖材质，并根据房屋整体结构，认定 此墙壁不属于承重结构，在此墙壁上开凿门口不属于影响房屋建筑安全的行为； ( 2 ) 在五层与六层之间建造楼板的行为影响了房屋的承重结构，属于影响房屋 建筑安全的行为。据此，执法人员要求甲业主及其雇佣的施工人员立即停止建造 楼板的行为，并拆除已经建成的楼板，恢复原结构。对于在六层开凿门口的行为， 因为此墙壁不是承重结构，不影响房屋的安全和整体框架结构，我们认为这不属 于房屋安全行政执法的范围，而是甲业主的行为违法了物权法的相关规定， 侵犯了乙业主享有的建筑物区分所有权，属于两个业主之间的民事纠纷，建议甲 第二章房屋安全行政管理与房屋安全行政执法概述 业主通过民事渠道解决。 2 0 1 0 年2 月，天津经济技术开发区某小区8 楼业主将自己家的取暖方式改 为地采暖。改为地采暖必须将房屋地面的回填层去掉，在楼板上铺设管线，然后 再回填。在挖掉回填层的过程中，旌工人员不慎将楼板打穿，打出一个直径约5 厘米的洞。7 楼业主向建发局法制科举报。法制科同志接举报后立即赶赴现场。 经现场勘查发现，承重楼板已被击穿，影响了房屋的建筑安全，完全属于房屋安 全行政执法的范围，责令其立即停止施工，并要求恢复原结构。7 楼业主认为8 楼业主的行为已经给其造成财产损失和精神伤害，要求法制科同志让8 楼业主赔 偿。我们对其解释，维护公共利益，要求8 楼业主恢复原结构以保障建筑物安全， 消除安全隐患，这是我们的管辖范围。我们是政府机构，行使公权力，处理公共 领域的违法现象。而你们双方的赔偿问题，属于民事纠纷范围，建议双方协商， 如协商不成可向法院起诉。1 2 第四节房屋安全行政执法的必要性与特征 2 4 1房屋安全隐患的客观存在 从汶川地震和玉树地震以及经常见诸媒体的房屋倒塌事件，可以看出我国相 当一部分房屋建筑存在着安全隐患。造成这一安全隐患的原因是多方面的。 2 4 1 1违法违规装修装饰造成的安全隐患 近些年来，随着经济的发展和人民生活水平的不断提高，越来越多的居民装 饰装修自己的房屋，以改善居住环境，家庭装饰装修行业正步入前所未有的快速 发展期。这原本是社会文明进步、居民生活水平提高的表现。然而，房屋装饰装 修过程中私拆乱改现象却屡有发生，其中相当一部分影响了房屋建筑安全。根据 原建设部的调查：住宅建筑的8 5 左右的新搬住户要对房屋进行再装修。与之相 此案例来源于本人在天津经济技术开发区管委会建设发展局法制科的实习经历。本人在蔡斌副科长 以及李磊同志的带领下去现场执法。 1 2 此案例来源于本人在天津经济技术开发区管委会建设发展局法制科的实习经历。本人在蔡斌副科长、 周旭同志的带领下去现场执法。 9 第二章房屋安全行政管理与房屋安全行政执法概述 伴随的是，家庭装修所造成的事故和安全隐患日渐严重。据调查，从1 9 9 4 年至 2 0 0 4 年，我国所发生的3 5 7 起坍塌事故中，砖混结构的占6 7 8 ，而由于住户的 违规装修造成的倒塌事故占有很大的比例。1 3 例如，部分业主的装修在使居住环 境美化的同时，为了增加房屋的使用面积，随意在抗震墙、承重墙、共同使用部 位隔断墙、外用防护墙等墙体上改门、开窗，甚至完全拆除部分墙体。这些做法 很可能影响楼房的承重结构，导致房屋安全问题。承重墙承载着楼房的整体架构， 直接关系房屋的建筑安全，对承重墙即便改动很小，也会对它的承载能力产生非 常大的影响。 2 4 1 2 改变房屋的使用性质造成的安全隐患 房屋所有人经常为了获取更多的经济利益而改变房屋原来的使用性质。例 如：将居住用房改为经营性用房、将办公用房改为旅店甚至小型车间。根据各类 房屋使用性质的不同，房屋建造时设计的技术参数相应的也不相同，如：房屋结 构材质的载重能力、整体架构等。业主可能只注意使房屋使用功能与自己的需要 相一致，而未考虑房屋原设计中的技术参数的变更问题，从而严重影响房屋的建 筑安全状况。 2 4 1 3 超荷载使用房屋造成的安全隐患 随着我国第三产业的快速发展，商业经营者的居住用房经常被作为存放货物 的场所，少数商场将商品放在商场的顶层，远远超过了房屋设计时考虑的使用荷 载标准。对于居住用房而言，楼上的地板同时也是楼下的天花板，部分楼板