（法学专业论文）我国生态审计法律制度研究.pdf

中文摘要 中文摘要 当前，生态环境的保护已经成为全球性的问题，我国也在不断强调保护资源 和生态环境。履行生态环境保护职责，保护生态环境的呼声愈来愈强烈，但是如 何去保护，怎样具体落实生态文明建设的政策，则需要完善的法律制度来践行。 我国出台许多环境保护法律、法规及部门规章，但有关生态审计的立法还处于空 白状态，导致生态审计这种新兴的生态环境管理手段不能有效实行，客观上影响 了环境保护政策实施，本文简略阐述生态审计的基本理论、生态审计的国内外实 践、我国确立生态审计法律制度的必要性和生态审计法律制度构想，以求逐步完 善我国的生态环境保护法律制度，确保生态审计有效实行。 关键词：生态审计；生态审计现状；生态审计立法 a b s t r a c t a tp r e s e n t ，p r o t e c t i o no fe c o l o g i c a la n de n v i r o n m e n t a lh a sb e c o m eag l o b a li s s u e ， c h i n aa l s or e p e a t e d l ye m p h a s i z e st h ef a c tt h a tw em u s tp r o t e c tn a t u r a lr e s o u r c e sa n d e c o l o g i c a le n v i r o n m e n t t h ev o i c eo ff u l f i l l i n gd u t i e so fe c o l o g i c a la n de n v i r o n m e n t a l p r o t e c t i o n ，p r o t e c t i n gt h ee n v i r o n m e n ti sm o r ei n t e n s et h a nb e f o r e ，b u th o wt op r o t e c t , a n dh o wt os p e c i f i c a l l yi m p l e m e n tt h ep o l i c i e so fe c o l o g i c a lc i v i l i z a t i o nc o n s t r u c t i o n ，i t i se s s e n t i a lt oe s t a b l i s hp e r f e c tl e g a ls y s t e m c h i n ah a sa l r e a d yp r o m u l g a t e dan u m b e r o fe n v i r o n m e n t a ll a w s ，r e g u l a t i o n sa n dd e p a r t m e n tr u l e s ，b u tt h ee c o - a u d i tl e g i s l a t i o ni s s t i l li nab l a n ks t a t e ，s oe c o - a u d i t ，an e wt o o lo ft h ee c o l o g i c a le n v i r o n m e n tm a n a g e m e n t c a nn o te f f e c t i v e l yi m p l e m e n t e d ，i tb r i n g so u to b je c t i v e l yi m p l e m e n t a t i o no ft h e e n v i r o n m e n t a lp o l i c i e s ，t h et h e s e sb r i e f l yd e s c r i b e st h eb a s i ct h e o r i e so fc c o a u d i t i n g ， e c o - a u d i t i n gp r a c t i c eo fd o m e s t i ca n df o r e i g nc o u n t y , t h en e c e s s i t yt h a tc h i n a e s t a b l i s h e se c o - a u d i t i n gl e g a ls y s t e ma n dc o n c e p to fe c o a u d i t i n gl e g a ls y s t e m ，i no r d e r t og r a d u a l l yi m p r o v er e g u l a t i o n so ft h ee c o l o g i c a le n v i r o n m e n tt oe n s u r et h ee f f e c t i v e i m p l e m e n t a t i o no fe c o - a u d i t i n g k e y w o r d s ：e c o l o g i c a ls t a t u so ft h ea u d i te c oa u d i te c o - a u d i tl e g i s l a t i o n - i l - 绪论 绪论 当今，生态环境问题普遍存在，人们的生态环境保护意识开始增强，世界各 国也越来越关注生态环境的保护。同时，我国也在大力倡导生态环境的保护，可 见保护生态环境的责任重大。近年来，保护生态环境的手段也呈现出多样化趋势， 不仅局限于科学技术方法，经济、法律、行政等综合方法和手段也在广泛应用。 生态审计作为一种新的生态环境保护监督手段日益为我国所重视，并在实践中得以 运用。确立生态审计法律制度保障生态审计实施有重要意义。 一、研究的目的和意义 ( 一) 研究的目的 人们在一味地追求经济利益的同时，带来的负面效应是生态环境的破坏，资 源的严重浪费，人们面临资源枯竭的威胁，原因是许多国家都重视经济发展，忽 视生态环境保护。我国也走了这样先发展，后治理的经济之路，虽然我国有多部 生态环境保护法律，但有关生态审计的法律规定仍处于空白状态。本文阐述生态 审计法律制度的构建，宏观上推进生态环境法律制度更加完善，具体来保障生态 审计得以有效实施，进而也起到生态环境保护的作用。 ( 二) 研究意义 随着生态环境问题的突出，各国都面临生态环境保护问题。我国也面临此问 题。2 0 0 7 年我国政府首次提出生态文明，建设生态文明，基本形成节约能源资源 和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。在全社会树立牢固的生态文 明观，使得生态环境的保护有了政策上的支持。我国宪法中也规定“国家保 护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。“国家保障自然资源的合 理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或个人用任何手段侵占或者破坏 自然资源。 生态环境学者也都关注生态安全及资源环境保护问题，对生态环境 立法提出了许多可行的建议。经济学者及一些审计机关工作人员也谈及到了生态 审计的问题，提出了从制度上即制定一部生态审计法来保证生态审计实施的必要 黑龙江大学硕士掌位论文 i i i n i 葺i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i 宣i i i i i i i i i i i i 葺i i i i i i i 萱i i 性。由此可见，无论是从政策，还是法律依据，以及社会的认可程度上看，生态 审计法律、法规的制定是可行的，也是顺应时势的需求的。其主要有以下重要意 义： 第一，当前，在社会主义法律体系形成之时，研究我国生态审计法律制度的 构建，从具体规则的制定着手，制定生态环境保护法律，对我国生态环境法律制 度的进一步完善起到了促进作用，对法治社会的建设有重要意义。 第二，本文研究生态环境保护的法律规定问题，其旨在从宏观上完善生态环 境立法，进而保护生态环境，生态利益，最终达到人与自然和谐共处。 第三，生态环境问题是全球性的问题，我国强调对其保护，完善生态环境保 护法律，体现了发展中国家的环保意识不断增强，也体现了大国对环境保护职责 的履行。 二、国内外同类课题研究现状及其发展趋势 生态审计作为审计监督职能的延展，兴起于2 0 世纪9 0 年代。欧共体国家环 境部长会议曾在1 9 9 1 年提出了两项主要草案“生态审计 和“生态认证 。 国外政府和企业在开展生态审计方面已经积累了很多经验。一些发达国家也将生 态审计作为审计机关的重要职责，美国在7 0 年代已有环境审计，政府制定超级基 金计划，对无主污染的土地进行环境审计和清理处理。俄罗斯在生态安全方面对生 态审计也有相关立法规定。而我国当前对生态审计理论和方法的研究和探索还不 成熟。 自2 0 世纪9 0 年代，我国政府对环境审计进行理论上的探讨，在实务方面， 2 0 世纪8 0 年代中期开始进行环境审计的试点。生态审计作为环境审计的分支，其 相关理论的研究晚于环境审计，生态审计研究仅仅停留在概念和方法的讨论层面。 生态审计，从字面上理解，是对生态环境进行的审计，但由于我国进行生态审计 研究比较晚，生态审计的研究还不成熟，其没有形成统一的概念，大多都强调了 对领导干部的离任审计，即领导干部在职期间对生态环境的保护与破坏程度，以 此作为对一种工作职责的考核标准。但生态审计远远不只这些，它还包括对生态 绪论 项目的绩效审计，对企业的生产项目和管理进行审计、对生态环境政策的合理性 进行审计、对环境治理使用资金进行审计、对资源如土地、水、森林，动物的使 用与保护进行审计等等。当然，研究生态审计制度，最终将其落实为具体的规则 进一步实施，成为生态审计法律制度的重要任务，也为生态环境的保护提供法律 保障。近年来，国家倡导生态文明，建立节约资源能源和保护生态环境的产业结 构，部分地区落实生态文明政策，实施生态审计。例如内蒙古、海南、安徽、浙 江、湖北等许多地区已有生态审计实践，为保护生态环境提供了丰富的实践经验。 由于我国现阶段的生态审计法律规定处于空白状态。因此亟需生态审计立法，为 各地区实施生态审计提供制度保障，以此更好地保护生态环境。 三、研究的主要内容 本文研究的主要内容分为五大部分：第一部分为绪论，绪论中介绍了研究生 态审计的目的和意义，国内外对生态审计研究的现状。第二部分阐述了生态审计 的基本理论，简要概述生态审计的提出和生态审计的内涵。第三部分为国内外生 态审计实践，阐述我国生态审计实施中存在的问题及域外经验启示。第四部分为 我国确立生态审计法律制度的必要性和可行性，阐述我国确立生态审计法律制度 的理论依据和实践基础。第五部分为我国确立生态审计法律制度的立法构想，其 中包括现实的法律基础，生态审计法律制度的立法思想、立法原则、基本内容和 法律责任。通过阐述以上内容，论证确立生态审计法律制度的可行性，用法律手 段保障生态审计顺利实施。 黑龙江大学硕士学位论文 第一章生态审计的基本理论 “生态审计作为一种新的生态环境保护监督手段日益为我国所重视，并在实践 中得以运用。从环境科学的角度来看，生态审计是生命周期评估的延伸，而从审 计科学的角度来看它又是绩效审计的一种新的发展。生态审计的出现和发展是社 会和经济持续发展的必然要求，也是人类环境意识增强及经济活动发展的必然结 果。 第一节生态审计的提出 1 9 3 5 年，英国生态学家泰斯乐首先提出“生态 这个概念。根据中国汉语词 典解释，生态即生物( 动物、植物、微生物) 在一定的自然环境下生存和发展的 状态。通说认为，生态也称为生态系统，一般指在一定时间和空间范围内，生物 与非生物环境通过能量流动和物质循环所形成的一个彼此关联、相互作用并且有 自动调节机制的统一整体。“到了4 0 年代末，美国学者威廉福格特把生态引申到 环境中，提出了生态平衡的概念，此后生态体系成为现代生态学的研究对象， 被广泛运用到自然生态管理系统中。而审计作为经济管理的重要组成部分，随着 审计环境发生了变化，必须要改善审计生态结构，增强审计生态功能，提高审计 组织的自律和内控水平，推动审计生态体系的构建，优化现有的审计方法和组织 结构，以满足生态经济管理的需要。在这种情况下，审计界开始了生态审计的研 究。 圆 第二节生态审计的内涵 在经济领域，审计即指由专设机关对国际各级政府及金融机构、企事业组织 的财政收支进行事前和事后的审查。由此可以看出审计最初只是作为经济管理的 重要组成部分，而不涉及生态环境方面的审计。“随着经济的发展，社会不断进 。赵绘宇生态系统管理法律研究 m 1 上海：上海交通大学出版社，2 0 0 6 第静页 。郑俊敏市场条件下的生态审计发展模式分析l j l 社会聚焦，2 0 0 6 年7 月第ll 页 第一章生态审计的基本理论 步，人们以主人自居对环境毫不保留地改造，最终导致了今天的环境危机，以至 于整个生物圈不平衡，生态问题迫在眉睫，资源紧张，石油、森林、土地、水和 各种稀缺能源锐减，不可再生的资源给现代人带来了尴尬，给子孙后代带来了隐 患，保护生态环境呼声强烈，特别是2 0 世纪发生的一系列重大的环境公害事件， 更是加速了人们环境意识的觉醒。人们开始探寻多种方法保护生态环境，除科学 方法外，还运用了经济、法律和行政等综合方法。审计开始进入到环境保护和环 境管理责任方面，应以1 9 6 2 年美国作家菜切尔卡特寂静的春天一书的出版 为标志，该书宣传了环境污染的危害，引起了人们对环境保护的高度重视，同时 使环境污染及治理成为热点问题，审计也从这时开始关注政府部门及企事业单位 的环境管理责任。 美国是最早开展环境审计的国家，其审计署早在1 9 6 9 年就 对水污染控制项目进行审计。进入2 0 世纪9 0 年代以后，西方各主要市场经济国 家普遍完善了环境法规，强化了环境审计制度。生态审计研究也逐渐兴起。虽然 各国已在环境保护方面做出了重大努力，但环境污染事件仍然时有发生。二十一 世纪开始的短短几年发生了许多全球影响重大的恶性环境事件，保护生态环境刻 不容缓。 我国环境审计理论的研究起步较晚，自上世纪9 0 年代中期我国政府才开始对 环境审计的理论进行探讨。在实务方面，我国从上世纪8 0 年代中期开始环境审计 试点，到目前为止，仍处于起步阶段。随着社会主义生态文明建设任务的提出， 环境审计监督机制进一步延展，由偏重于经济效益单一目标到开始注重经济生态 综合效益多重目标。理论界开始探讨生态审计理论，生态审计制度作为一项具体 的监督手段开始显得更加重要。 生态区别于环境，环境是指我们周围居住和生活的地方，主要以人为中心， 生态则强调人与自然平等的地位，人是整个生物圈的一部分，强调生物与非生物 间共存在一个和谐的生物界中。同样，“生态审计不同于环境审计，从其产生的 时间、侧重点等看都有不同。 第一，产生的背景不同，环境审计产生于上世纪六七十年代的西方发达国家。 。蔡春、陈晓嫒等环境审计论【m 1 北京：中国时代经济出版社，2 0 0 6 第4 页 黑龙江大学硕士学位论文 由于这些国家的企业在发展市场经济的过程中，环境污染现象和损害愈演愈烈， 引起各国社会公众的强烈不满，政府和企业的社会责任不断受到拷问。1 9 7 2 年联 合国环境会议通过了人类环境宣言，为环境审计的产生奠定了基础。生态审 计则是根据我国生态文明建设的实际需要，结合我国经济社会发展中生态环境存 在的实际问题，有针对性地提出和组织开展的。 第二，开展的动因不同。环境审计更多地是从人类受到水、空气、噪音等环 境污染，而开展环境治理，减少环境污染程度的角度形成。而生态审计则是从人 与自然、人与其他生物、人与资源消耗等因素之间相互影响、相互作用的角度形 成，因而起点更高，视野更宽。再次是审计的侧重点不同。环境审计以环境保护 工程和资金使用以及相关政策执行情况为审计重点。生态审计则是以科学发展观 为指导，以环境审计内容为基础，更加关注各种生态的保护、维护、修复，资源 的节约和良性循环使用，清洁能源和可再生能源的开发利用，落后产能的及时退 出，社会公众生态文明素质的提高和全社会生态文明建设氛围的营造等为审计重 点。弦 生态审计，从字面上理解，是对生态环境进行的审计，但由于我国进行生态 审计研究比较晚，生态审计的研究还不成熟，没有形成统一的概念，大多都强调 了对领导干部的离任审计，即领导干部在职期间对生态环境的保护与破坏程度， 以此作为对一种工作职责的考核标准，但生态审计远远不止这些，它还包括对生 态项目的绩效审计，对企业的生产项目和管理进行审计、对生态环境政策的合理 性进行审计、对环境治理使用资金进行审计、对资源如土地、水、森林，动物的 使用与保护进行审计等等。当然，研究生态审计制度，最终将其落实为具体的规 则进一步实施，成为生态审计法律制度的重要任务，也为生态环境的保护提供法 律保障。 。项文卫关于生态文明建设和生态审计的思考i j l 现代审计与经济，2 0 1 0 年，第l 期第2 6 页 第一章生态审计的基本理论 第三节生态审计与传统审计的区别与联系 生态审计是社会审计延伸出来的一个分支，是绿色经济管理体系的重要组成 部分。生态审计有助于环境管理。在当今全球自然资源短缺、生态环境严重污染 的情况下，实行生态审计，同样体现了审计的监督作用。以下简要阐述生态审计 与传统审计的区别和联系。 一、传统的审计与生态审计的联系 “审计作为市场经济的重要环节，在现代经济社会中发挥着越来越重要的作 用。传统审计是指由专门的机构和人员，对被审计单位的财政、财务收支及其经 济活动的真实性、合法性和效益性进行审查和评价的独立经济监督活动。由此可 知，审计本质为一种独立的经济监督活动，属于经济监督的范畴，独立性是审计 的最本质的特征。审计的对象是经济责任或引起的经济活动，关于审计产生动因 有不同观点，受托经济责任是当前我国审计理论界与实务界所普遍认同的一种观 点，它认为，审计师在两权( 财产所有权与经营权) 分离的情况下，基于经济控 制的客观需要而产生，并伴随着受托经济责任的发展而发展。一方面，由于两权 分离，财产所有者授予受托者管理或经营的权力，而受托者负有为财产所有者代 为管理或代为经营的经济责任，因此，两权分离的结果是形成了一种受托经济责 任关系。另一方面，一个大规模的组织内部，在集中领导下实行多层次的分权管 理或者分权经营，也会形成受托经济责任关系。当受托经济责任关系确立后，客 观上就存在授权委托者对受托管理者或受托经营者实行经济控制的需要，这就是 审计产生的前提条件，如果这种审查活动不是由授权委托人自己完成，而是由其 委托独立的专门机构和人员代行时，这种独立性的审计活动也就随之产生了。 随着社会经济的发展，受托经济责任的内容已从保全责任、遵纪守法责任、 经济节约责任、效率责任、效果责任、社会责任、控制责任拓展并增加了环保责 任，与之相对应，环境审计作为一种新兴的审计形式出现。环境审计主要注重经 。刘霄仑、陈关亭译蒙哥马利审计学i m 】北京；中信出版社，2 0 0 7 ，1 0 ，第l o 页 黑龙江大学硕士学位论文 济效益和社会效益，而生态审计作为环境审计的分支，其更关注生态利益、生态 效益，以一种生态观来倡导生态环境保护。 “生态审计这种新的环境保护监督手段，主要内容包括环境资金筹集、使用 的合法性、合规性和效益性审计，环境法规政策的遵循情况，环境管理体系是否 健全、有效，重点环境投资项目审计，企业环境审计等。 回 二、传统审计与生态审计的区别 生态审计作为一种新兴的生态环境保护手段，其与传统审计有着密切的联系， 也有不同之处。 首先两者产生的时间不同。传统审计产生较早，在2 0 世纪7 0 年代已经形成， 生态审计相对较晚，大约在2 0 世纪9 0 年代。 其次两者开展的动因不同。传统审计基于经济受托责任而产生，生态审计则 是从人与自然、人与其他生物、人与资源消耗等因素之间相互影响、相互作用的 角度形成。更加关注各种生态的保护、维护、修复，资源的节约和良性循环使用， 清洁能源和可再生能源的开发利用。 “最后两者的审计内容有不同之处。传统审计主要是对财政财务、财经法纪 和经济效益进行审计。生态审计则倾向于对各种生态环境保护政策的合理性，有 关生态环境保护资金的使用是否合法、有效使用，关于企业的重大项目实施是否 会对生态环境产生威胁，有关政府负责人任期内对生态环境保护的绩效进行审计。 由此可以看出，两者还是有区别的，当然，生态审计可以说是审计的职能的扩展。一 国 本章小结 以上阐述了生态审计的提出，生态审计的内涵以及生态审计与传统审计的联 系和区别。生态审计的涵义没有形成通说，主要包括对生态项目的绩效审计，对 。李兆华、史元主编审计学f l 川北京：科学出版社，2 0 0 7 ，第1 8 页 。张庆龙主编审计原理【m 】北京：中国时代经济出版社，2 0 0 7 第l5 页 第一章生态审计的基本理论 企业的生产项目和管理进行审计、对生态环境政策的合理性进行审计、对环境治 理使用资金进行审计、对资源如土地、水、森林，动物的使用与保护进行审计等 等。 黑龙江大学硕士学位论文 第二章生态审计国内外实践及评价 随着人们生态意识的加强，越来越多的国家开始重视生态审计，到目前为止， 开展生态审计的国家已达2 0 多个，美国、加拿大和欧洲的许多企业都建立了正式 的环境计划，开展生态审计的项目已达1 0 0 0 多个，生态审计日益受到各国的重视。 第一节国外部分国家生态审计实施概况 2 0 世纪6 0 年代国外环境审计兴起，在此之后，审计学又不断发展，2 0 世纪 9 0 年代生态审计研究兴起。欧共体国家环境部长会议曾在1 9 9 1 年提出了两项主要 草案“生态审计 和“生态认证 。国外政府和企业在开展生态审计方面已经 积累了很多经验。一些发达国家也将生态审计作为审计机关的重要职责，其他许 多国家和地区也已开始建立相关生态审计法律制度，美国2 0 世纪8 0 年代制定了联 邦综合环境要求、赔偿和义务法案等环境法律，在此支持下形成了房地产交 易环境审计，或称污染现场环境审计。德国根据欧盟的法律，对企业普遍聘请外部专 家，对环保措施及污染情况进行审计，同时对审计结果颁发证书，并予以公证。联邦审 计院或联邦州审计院对联邦、州政府在环境保护上采取的措施和进行的投资，对于 公、私机构利用政府预算实施的项目分别进行审计，从而促使有限的预算资金得到 更好的利用，而且可以与生态环境保护的预防性原则相结合，提高了生态环境保护 政策、措施的有效性和前瞻性。瑞典松兹瓦尔建立的生态审计制度包括了环境监 测、市政设施的内部审计。俄罗斯在生态安全方面对生态审计也有立法规定。奥 地利的“维也纳生态经济建设规划 为企业提供了环境保护计划。此外，英国、 西班牙等国家的相关部门也制定了生态审计制度并加以实施。这些国家的先进立 法经验值得我国在进行环境审计立法时结合我国的国情予以参考与借鉴。 第二节我国生态审计理论及实践 出于保护生态环境的目的，我国引入环境审计的概念，虽然研究得比较晚， 但各级政府对环境审计工作都非常重视，并尝试对此进行组织建设及职能建设。随 第二章生态审计国内外实践及评价 着人们的环境意识增强，不再只注重环境利益和经济利益，更加关注生态利益和 社会利益，因此，生态审计的研究开始兴起。 一、我国生态审计理论的发展 自2 0 世纪9 0 年代，我国政府对环境审计进行理论上的探讨。在实务方面， 2 0 世纪8 0 年代中期开始进行环境审计的试点。而生态审计相关理论的研究晚于环 境审计，生态审计研究仅仅停留在概念和方法的讨论中。生态审计的学科体系尚 未建立，还只停留在概念和方法的探索中，因此部分地区和大型上市公司已经有 生态审计的实践，近年来，国家倡导生态文明，提出实施生态审计，加强生态环 境保护。例如内蒙古、海南、安徽、浙江、湖北等许多地区都有生态审计实践， 为保护生态环境提供了丰富的实践经验。目前我国关于生态审计的规定主要是以 政策的形式出现，在立法上没有具体规定，仍处于空白状态。我国急需制定生态 审计法律，为各地区实施生态审计提供制度保障，进而更好地保护生态环境。 二、我国生态审计的实践 我国大部分地区的生态审计实践是干部的离任审计。“领导干部作为一个地 方工作的全权组织者，应担负环保这项工作职责。将环保列入干部考核范围，促 使每一个领导干部都自觉从自身做起，从自己的周边环境做起，时刻牢记自己的 环境责任是改善环境、控制污染，保护国家、法人、公民合法环境权益。而我国 的一些地区根据本地的自然地理情况，对于生态环境的保护也有相关的政策规定。 其中包括对干部的离任审计、对环保资金的审计、对土地、水污染程度和资源的 损耗情况进行审计等等，已取得了初步成效，并且为以后的立法活动提供了实践 经验。”其中各地区还有关于生态审计的规定，如内蒙古自治区生态环境建设 项目资金审计监督办法( 试行) 、湖南省建设项目审计监督办法、湖南中 方县政府投资项目审计试行办法、海南生态省建设工作考核办法( 试行) 、江 西省审计厅关于服务鄱阳湖生态经济区建设的意见等，这些规定为以后制定生 。邓洪涛、陈立煌、鄢祖海房县“生态审计”出精品州】中国环境报，2 0 0 3 年0 3 月1 1 日 黑龙江大学硕士掌位论文 - - l i r a 态审计法律提供了立法基础，在一定程度上对于保护生态环境起了重要的作用。 当然，应该看到，这些规定不是很全面，涉及面很窄，其效力也很低，只在本地 区起作用。因此，根据宪法、审计法和环境保护法来完善生态审计方面的立法迫 在眉睫。 第三节我国生态审计实施中存在的问题及域外经验的启示 我国生态审计理论研究比较晚，生态审计技术方法还不成熟。各地区的生态 审计主要参照国外实践经验，没有形成完整的生态审计制度。此外，在实施生态 审计过程中，由于没有明确的生态审计法为依据，生态审计难以有效实施。 一、我国生态审计实施中存在的问题 生态审计符合可持续发展以及经济发展的要求，因此，在许多地区开始积极 的实施生态审计。但就目前情况来看，生态审计仍处于起步阶段，在政策支持、 制度保障和技术配备等方面依旧面临极大问题： 第一，“生态审计的技术体系不完善甚至处于空白状态，审计机关工作人员任 务重，专业人才少，具体实旋生态审计缺少技术支持。当前，在对重大建设项目 进行生态环境审计时，主要是依赖专家、审计人员的经验和知识。此种做法不能 满足建设地区和建设项目生态环境保护的实际要求，所依据的标准、准则等需要 逐步改进和充实。一回 第二，缺乏专项有效的法律依据。“生态审计的外部法律环境需要优化，在具 体工作中，某些行为没有法律授权，缺乏应有的执行效力。因而导致审计工作难 以有效实施。而且资金支持，技术保障也严重不足，没有相关有效的政策方针和 完整的程序制度，最终使生态审计工作在履行职能过程中往往力不从心，效率低 效果差，不能达到预期的目的。 o 第三，生态审计制度不完善。实行生态审计，需要多个部门如林业、土地、 。侯利强我国环境审计中存在的问题及对策i j 】会计之友，2 0 0 7 第2 3 页 。周航生态审计研究川现代商贸工业，2 0 1 0 年第2 3 期第1 9 页 第二章生态审计国内外实践及评价 环保等部门予以协调、配合，而我国在这些方面无具体政策制度保障，生态审计 的实施随之面临重大问题。 第四，不合理的经济发展道路。“多数地区追求经济的快速发展，仍盲目地走 先污染，后治理的不合理经济发展道路，忽视国家保护生态环境的政策，盲目追 求gdp 的增长，无视环境破坏，对于生态审计也多半是敷衍揶揄，没有把生态 审计作为地区可持续发展和实现长远利益的有力杠杆，严重违背了生态审计的要 求。 使得生态审计的执行力度大大降低，面临一些突出问题时陷入了有审无改 的境地。各地区的发展主要依靠“高能耗，高消耗，高污染粗放式的经济，最 终以末端治理为生态环境保护的主要手段，完全没有实现生态审计应有的效果。 二、国外生态审计经验启示 其他国家对生态环境保护的意识比较强。从生态审计的实践看，发达国家要 比发展中国家起步早，其制度更加完善。美国在7 0 年代已有环境审计，政府制定 超级基金计划对无主污染的土地进行环境审计和清理处理；瑞典松兹瓦尔建立的 生态审计制度包括了环境监测、市政设施的内部审计；奥地利的维也纳生态经济 建设规划为企业提供的环境保护计划。此外，英国、西班牙等国家的相关部门也 制定了生态审计制度并加以实施。由此看到，国外一些国家除了从外部即利用法 律手段来保护生态环境外，其企业本身内部也有关于生态审计的实践，即企业的 内部生态环境审计。 我国近些年不断倡导生态环境保护，但全民的环境保护意识还很淡薄，长期 重视经济发展，忽视生态环境保护的意识已形成。基于多方面原因，使得我国只 能依靠外部力量来实施生态环境保护措施。我国许多地区已有了一些成熟的生态 审计实践，有些地区如内蒙古为执行全国生态环境保护纲要中的政策，制定了相 关的生态审计规定，但主要是对生态环境保护的资金使用情况进行的审计，其审 计的范围还比较窄。“其他地区如浙江借鉴外国生态审计实践，结合本地区的实际 情况规定了一些比较详尽的审计内容，包括环境资金筹集、使用的合法性、合规 。张成立论农村环境污染的法律规制ij 】农业经济，2 0 0 3 年第3 期第3 l 页 黑龙江大学硕士学位论文 性和效益性审计，环境法规政策的遵循情况，环境管理体系是否健全、有效，重 点环境投资项目审计，企业环境审计等。纵观国外的审计实践及我国的审计状 况，制定一部适合我国国情的生态审计法是切实可行的。 基于以上论述，我国应不断加强生态审计实践，完善理论体系，鼓励有条件 的审计机关根据实际情况，不拘泥于某些固定的模式和方式，积极地进行生态审 计实践，对已经进行生态审计的机关的经验进行总结，有区别的制定生态审计操 作指南，为生态审计的广泛开展和提高生态审计工作的水平提供指导，进一步推 动生态审计工作的发展。并在实践的基础上不断完善生态审计的理论框架和理论 内涵，为生态审计工作提供科学的指导方法，完成从实践到理论再到实践的循环 过程，优化生态审计工作，促进生态审计工作水平的整体提高。 本章小结 以上阐述了国内外生态实践。从国外生态审计实践看，我国的生态审计研究 还比较浅显。从我国生态审计实践看，我国的部分地区生态审计存在许多问题， 但各别地区生态审计实践已趋于成熟，亟需确立生态审计法律制度保障生态审计 有效实施。 。陈祖洪、王万程进一步建立健全环保和生态建设责任追究制度m 中国环境报，2 0 0 6 年1 月2 3 日 第三章我国生态审计法律制度确立的必要性和可行性 第三章我国生态审计法律制度确立的必要性和可行性 近些年，我国部分地区开始实施生态审计，积累了丰富的生态审计实践经验， 但有些生态审计措施难以有效实施，影响了生态审计作用的发挥。没有法律制度 为其提供保障是一重要原因，因此，亟需制定一部生态审计法保障生态审计顺利 实施。 第一节我国确立生态审计法律制度的必要性 当前，我国经济发展虽然创造了一个奇迹，发展迅速，但这种低技术含量高 浪费资源的经济发展方式带来了许多的负面效应。“如2 0 0 3 年，我国电解铝出口 创汇收入比2 0 0 2 年增加了6 9 亿美元，但扣除成本上涨、环境污染、耗电量等因 素，直接经济损失约1 0 0 亿元，加上盲目上马，后果是2 0 0 5 年电解铝全行业亏损。 2 0 0 5 年5 月，发生在清水江沿江的千余村民砸厂、4 0 多名村主任酝酿集体辞职的 事件，揭示了畸形的矿产经济，不仅带来了严重水污染，威胁着沿江群众的生命 安全，也沉重打击了当地民众先前所依赖的经济命脉农业和渔业，影响了沿 江边城未来发展旅游业的规划。一不仅如此，我国也越来越依赖世界各国的资源， 能源问题加剧，特别是石油铁矿石等资源严重匮乏，问题所在是资源的浪费过度， 生态环境问题亟待积极面对。产生环境问题的原因，除了人们追求经济利益和环 境意识淡薄这些内在原因外，外在的生态环境保护手段不能有效实施，客观上也 影响了生态环境的保护。“生态审计这种新兴的生态监管手段，包括了对一些环境 保护法律的执行情况进行审计、对重大环境项目进行审计、对企业的生产项目和 管理进行审计和对生态环境政策的合理性进行审计等等，制定生态审计法律保障 生态审计得以有效实施是切实可行的。 回 边静生态审计研究l j 中国内部审计，2 0 1 0 年5 月第3 4 页 。赵绘宇生态系统管理法律研究i m l 上海：上海交通大学出版社2 0 0 6 第3 5 页 黑龙江大掌硕士掌位论文 第二节我国确立生态审计法律制度的现实条件 生态文明建设需要生态审计，生态审计的实施需要生态审计法律制度保障。 理论上生态审计法律制度有循环经济、生态环境资源和生态本位的法律观念等支 撑。法律上有多部生态环境保护法为基础。确立生态审计法律制度切实可行。 一、我国确立生态审计法律制度的理论依据 l 、衡平代际人类的权利及其利益循环经济发展之需 “依据现代环境伦理的价值观，环境主体已不仅仅是人类，而是扩大到自然 和生态系统范围内，单单为了人类健康而保护生活环境并不是现代环境立法的终 极目的，因为以生态利益为中心的现代环境伦理观念来衡量，环境保护的目的还 必须保护自然的固有价值和维护生态系统平衡。 近年来，我国领导人多次强调实施全面、协调、可持续的科学发展观的重要 性，并指出应大力发展循环经济，建立资源节约型、环境友好型社会，走新兴工 业化的道路，以实现全面建设小康社会的宏伟理想。“0 6 年3 月，温总理在政府工 作报告中特别强调，要“加大产业结构调整、资源节约和环境保护度，大力发展 循环经济其适合我国人口多，人均资源少的国情。循环经济发展到今天，立法 时机已经成熟，但关于循环经济的含义还不统一，传统的经济遵循的是资源一生 产一消费一废弃物排放单向流动的线性经济。而循环经济倡导的是一种与地 球和谐共存的经济发展模式，它的要旨是将经济活动组织成资源一生产一消 费一二次资源的闭环过程，所有物资和能量要在不断进行的经济循环中得到合 理和持续利用，从而把经济活动对自然环境的不利影响降低到尽可能小的程度。 其基本原则是：减少资源利用量及废物排放量( r e d u c e ) ，大力实施物料的循环利 用系统( r e c y c l e ) 以及努力回收废弃物( r e u s e ) ，这就是著名的3 r 原则。其符合 可持续发展战略的思想，美国科学家和企业界人士形象地把这种新型的经济发展 模式描写为从摇篮到摇篮就是把废弃物再利用，而且应该覆盖资源的开发、 o 刘书俊主编可持续发展环境法律【m 1 北京：化学工业出版社，2 0 0 7 第勰页 第三覃我国生态审计法律制度确立的必要性和可行性 生产、运输、消费、废弃后再利用等生命全周期的各个环节，如此便需要加强宣 传教育，制定法规政策和支持科技开发三方面采取有效措施保障循环经济的发展， 生态审计法律制度的建立对循环经济的发展有制度保障作用。 2 、生态环境资源的价值理论 生态环境资源的价值理论认为环境资源具有以下功能和使用价值：第一、为 人类提供生命支持，给生命提供基本的存在条件。第二、为人类提供生产、消费活 动所需的原料、能源等实物型经济资源。第三、为人类提供经济物质双重意义上 的享受。第四、提供环境容量以吸收消纳人类经济活动所产生的各种残余物和废 能量。生态环境具有资源的性质，当前其已日益成为一种稀缺的资源。 环境有其自身的价值，这是对传统经济价值理论的修正，随着经济的发展，时 间的推移，环境的效用和稀缺性的不断增大，生态环境资源的价值也越来越大。 “一般情况下一个国家和地区的自然资源消耗的越多，其g d p 增长也就越快，与 此同时，它不能反映环境的正常状体，缓冲能力下降，自净能力下降，抗逆能力下 降，将产生环境污染的经济活动的收益也计入g d p 之中，也就是说环境的消耗对 经济的发展起到了至关重要的作用。一个国家的财富资源不能不计算生态环境的 价值，不计算环境资源的价值，其国家的财富资产的估价是不完整的，忽视了环境 成本，收入、利润的估价也是不准确的。 不重视生态资源的增减，经济的发展也 不属于真正的发展。很多情况下，在经济增长的同时造成资源的枯竭，生态环境的 破坏，其实质也非经济的快速发展。“传统的国民经济核算体系不计算环境成本， 而目前，人们已经普遍意识到需要对传统的国民经济核算体系进行修正，把生产中 环境资源的投入计入生产成本和产品价格之中，逐步修改和完善国民经济的核算体 系，这对环境审计的理论与务实产生很大的影响。具体来讲，应把不属于真正财富 积累的那部分从g d p 中扣除，从而再现一个真实的、科学的、可行的指标，也就是 我们所说的绿色g d p 来衡量一个国家和区域的真实发展和进步，使其能更确 切地说明增长与发展的数量表达和质量表达的对应关系，绿色g d p 的实施需 。王树义可持续发展与中国环境法治一生态安全及其立法专l l r 研g g l m l 北京t 科技出版社，2 0 0 7 第2 1 2 页 。王树义可持续发展与中国环境法治一生态安全及其立法专题研究i m i 北京l 科技出版社2 0 0 7 第1 5 0 页 黑龙江大学硕士学位论文 要环境审计提供理论和数据支持。企业会计中应设置环境成本账户，会计报表中应 有反映环境成本的相关项目。随着环境会计的设立，开展生态环境审计势在必行， 环境会计和信息披露需要环境审计作为其可靠性的保证。 3 、生态本位的法律观念 个人权利本位观强调的是个人利益的保护，社会本位观念强调的是对社会利 益的保护。“而无论是个人利益还是社会利益都是全人类的利益，也就是说无论是 个人权利本位还是社会本位其都是以人类的利益为中心的。这种以人类利益为中 心的法律观念认为人的利益时最崇高的，也是唯一的，其他物种( 包括自然本身) 是没有价值的，只有工具价值而已。自然是属于人类所有的财产并受人类控制。 在此价值观的影响下，传统上只承认人的主体地位，认定自然环境是人类可无需 支付任何代价而随意使用的自由财产( 处于客体的地位) 。为此，立法目的仅是为 了维护人类的利益、价值和权利。当人类需求和欲望急剧扩张时，在法律上，表 现为人类对自然的权利的无限度的扩展，导致自然资源急剧减少，甚至快到了濒 临绝种，生态环境逐渐恶化，以致生态危机急剧上升。因此，随着可持续发展的 逐步深入，相应的法律观念也随之发生改变，传统的那种以人类利益为中心的( 无 论是个人权利本位还是社会本位) 与可持续发展的内涵和要求是不符合的。在这 种情况下，很多学者提出了生态本位的法律观念。这种生态本位观以可持续发展 的大生存观为基础，主张认为自然界存在的价值和一切生命与人类对等的生存权 利，并以保护整个生物圈的完善和健康作为权利的基础，主张要承认自然界的生 态权利和生物利益。这就要求法律在制定的时候不仅要考虑个人利益和社会利益， 还要更多的考虑生态利益，法律制度应该围绕人与自然的和谐相处而精心设计， 既要体现人的权利，也要反映生态自然的权利。一国 “其实，人类本身是就是自然界的一部分，因此人类利益在总体上或者根本 上来说是与生态利益相一致的，人类利益本身就是生态利益的一部分，生态利益 是人类利益的根基，忽视生态利益的存在，人类利益最终也是无法得到保证和实 心吴季勇、毛岳玲、高运川浅谈环境审计的理论基础【j 】环境科学动态， 2 0 0 3 年，第3 期第2 3 页 王作全主编三江源区生态环境保护法治化研究【m 】北京：北京大学出版社，2 0 0 7 ，l l ，第1 9 页 第三罩我国生态审计法律制度确立的必要性和可t 了性 现的。因此，当人类行使自己的权利的时候，应当受到合理的限制，如果法律没 有对人类的权利加以限制，自然也会行使它本身固有的权力，即科学家所谓的自 然界的生态权力。这种生态权力是指针对由于人类引发的生态环境的偏离，自然 界纠偏而导致的人类行为的制约、选择，甚至是强制。其所讲的生态环境危机可 以说是自然界行使生态权利的一种表现，这就要求坚持生态本位观的法律应当以 保护生态利益为最高准则，禁止那些破坏生态利益、引发环境危机的现象产生， 可见生态环境的保护需要生态审计法律规定，以此来进一步实现生态本位的法律 观念。 二、我国确立生态审计法律制度的实践基础 我国从2 0 世纪8 0 年代实行环境审计试点到进行生态审计，部分地区生态审 计实践已经略有成效。内蒙古较早地开展生态审计实践，对主要负责人实行生态 建设考核制度，使生态环境建设在机制上有了可靠的保障。海南省推行市、县领 导离任时进行生态审计的制度，由省委组织部、省国土环境资源厅等有关部门共 同负责实施，并提出所谓“生态审计，就是在市、县领导即将离任时，上级有关 部门对其辖区的山地、林地、草地、绿化、沿海、沙滩、江河等进行考察和检查， 考察生态环境在市、县领导任职期间是否遭受污染和破坏，考察市、县领导在任 职期间出台的各项经济决策和本人政绩是否以牺牲生态环境为代价。 “江西省 资溪县环保局受县委组织部委托，成立了生态环境保护责任审计组，对全县主要 领导进行任期内的生态环境保护责任审计，成为江西省首个对领导干部进行任期 生态环境保护责任审计的县。 “安徽省铜陵市对于保护生态环境也做了相关的 研究和规定，该市审计局制定了生态效益审计调查五年规划，以期借此彻底摸清 铜陵生态环境，为市委、市政府宏观决策服务。一 还有其他地区也进行了生态审 计实践，同时各地区也有根据国家的生态环境保护政策制定的生态审计规定，并 叶荣泗吴钟瑚主编中国能源法律体系研究【m 】北京，中国电力出版社，2 0 0 6 ，l l 。第3 6 页 o 黄勇生态审计护绿赤峰【n 】中国环境报。2 0 0 1 年0 4 月1 0 日 。熊志强资溪开展干部离任生态审计【n 1 中国环境报，2 0 0 6 年2 月6 日 。刘静铜陵市制定生态审计五年规划1 中国审计报，2 0 0 9 年7 月6 日 黑龙江大学硕士学位论文 都取得了成效，生态环境的保护呈现积极态势。 总体上看，“生态环境保护的审计包括生态建设审计和环境污染治理审计，具 体有生态林业建设资金审计调查、排污费审计、天然林资源保护工程审计、退耕 还林工程审计、生态环境保护政策法规的合理性审计，企业的生产项目对生态环 境的威胁程度审计等等。 由此，从理论上看，生态审计有其环境价值