（区域经济学专业论文）中国土地收购储备制度研究.pdf

中文摘要 诺思是新制度经济学派的一位主要代表，他对新制度经济学的突出贡献是 揭示了制度的起源和制度变迁的规律。对于引发制度变迁的诱因和实现制度变 迁的充分必要条件，诺思进行了深入研究。诺思认为，安排变迁的诱致因素是 期望获取最大的潜在利润，潜在利润是一种现有制度安排结构内无法实现的收 益，当预期的净收益超过预期的成本，一项制度就会被创新。 用诺思的制度变迁理论可以较好地解释中国土地收购储备制度的建立。土 地收购储备制度最早起源于西方，目的是为了保障政府公益用地或关键行业建 设用地。中国土地收购储备制度始于2 0 世纪9 0 年代中后期。经过1 9 9 2 、1 9 9 3 年的房地产热，国家开始大力调控房地产市场，借鉴国外经验，土地收购储备 制度被提出，1 9 9 9 年3 月l o 日杭州市政府颁布了中国第一个土地收购储备办 法。土地收购储备制度的建立是一场制度变迁，建立中国土地收购储备制度的 诱因是土地效用最大化，而引发制度变迁的创新主体是各级政府和土地收购储 备机构，其成本从实际运作中看主要由购房者承担。中国土地收购储备制度的 主要内容是对城市和集体土地进行统一收购、整理和供应，具体操作由土地收 购储备机构负责。在实践中，中国土地收购储备模式主要有上海模式、杭州模 式、天津模式、南京模式四种。 中国土地收购储备制度既取得了一定的收益，又存在一些问题。取得的主 要收益为：1 大幅增加城市财政收入；2 抑制土地投机，规范土地市场；3 盘 活存量土地，解决国有企业转制资金问题；4 改善城市面貌，提高人民生活水 平。存在的问题为：1 中国土地收购储备制度的法律障碍：2 中国土地收购 储备制度的目标与实际运作的偏差；3 中国土地收购储备制度的资金支持体系 不完善；4 对房地产转让的产生了负面影响；5 政府主导型土地收购储备机构 担当着双重角色。 通过对中国土地收购储备制度的绩效分析，本文提出了完善中国土地收购 储备制度的一些建议：( 一) 建立健全土地收购储备的法律法规；( 二) 拓宽 硕士学位论文 m a s t e r st j i e s i s 土地收购储备制度融资渠道； c - - ) 科学储备与严格供给，避免过分追求土地 短期收益； ( 四) 完善土地估价和土地招标拍卖等相关制度：( 五) 政府调控 与市场机制相结合原则； ( 六) 建立规范的土地收益分配机制。 关键词：中国土地收购储备制度绩效问题 建议 a b s t r a c t d o u g l a s sc n o r t h i st h em a i n r e p r e s e n t a t i v eo f n e w i n s t i t u t i o n a le c o n o m i c s w h o s eo u t s t a n d i n gc o n t r i b u t i o nt on e wi n s t i t u t i o n a le c o n o m i c si st or e v e a lt h e o r i g i no fi n s t i t u t i o n a n dt h er e g u l a t i o no fi n s t i t u t i o n a lc h a n g e n o r t ht h o r o u g h l y s t u d i e st h ec o n d i t i o no f c a u s i n gi n s t i t u t i o n a lc h a n g ea n dc o m p l e t i n gi t h ec o n s i d e r s t h a tt h ee x p e c t a t i o nf o ra c q u i r i n gt h em a x i m u mp o t e n t i a lp r o f i t ，w h i c hc a n tb e o b t a i n e di nc u r r e n t s y s t e m ，i s t h er e a s o n c a u s i n g i n s t i t u t i o n a l c h a n g e w h e n a n t i c i p a t e d n e tp r o f i ti sm o r et h a na n t i c i p a t e dc o s t s ，a ni n s t i t u t i o n a li n n o v a t i o nw i l l o c c u r s n o r t h st h e o r i e so fi n s t i t u t i o n a lc h a n g ec a ng o o d l ye x p l a i nt h ee s t a b l i s h m e n t o fc h i n a sl a n dr e s e r v es y s t e m l a n dr e s e r v ee a r l yo r i g i n a t e sf r o mt h ew e s t i n o r d e rt o g u a r a n t e et h el a n df o rp u b l i cu s ea n dt h ed e v e l o p m e n to fk e yi n d u s t r y c h i n a sl a n dr e s e r v eb e g i n si nl a t e19 9 0 s a f t e rt h eb u b b l ee c o n o m yi nr e a le s t a t ei n 19 9 2a n d19 9 3 c h i n a sg o v e r n m e n tb e g i n st o s t r o n g l yr e g u l a t ea n dc o n f f o lr e a l e s t a t em a r k e t d r a w i n gl e s s e n 丘o m 也ea b r o a de x p e r i e n c e a n dt h e ne s t a b l i s hl a n d r e s e r v es y s t e m h a n g z h o uc i t yi s s u et h ef i r s tl a n dr e s e r v er e g u l a t i o n si nc h i n ai n m a r c h1 0 1 9 9 9 t h ee s t a b l i s h m e n to f1 a n dr e s e r v es y s t e mi sa ni n s t i t u t i o n a lc h a n g e w h i c hc a u s ei sm a x i m i z i n gt h el a n de r i e c t ，a n dt h ei n n o v a t i o nb o d yw h oc a u s e i n s t i t u t i o n a l c h a n g e a r el o c a l g o v e r n m e n t a n dl a n dr e s e r v e o r g a n i z a t i o n t h e c o n s u m e r sw h o p u r c h a s eb u i l d i n gb e a rt h ec o s t so ft h ec h a n g e n l em a i nc o n t e n t s o fc h i n al a n dr e s e r v es y s t e mi n c l u d eu n i f i e dp u r c h a s i n g ，r e n o v a t i n ga n d p r o v i d i n g t h eu r b a na n dc o l l e c t i v el a n d a n dt h el a n dr e s e r v eo r g a n i z a t i o nd oi t n o wt h e r ea r e f o u rl a n dr e s e r v em o d e l si nc h i n a ，i n c l u d i n gs h a n g h a im o d e l ；h a n g z h o um o d e l ； t i a n j i nm o d e la n dn a n j i n g m o d e l c h i n a sl a n dr e s e r v es y s t e mo b t a i n ss o m ep r o f i t ，a n ds o m ep r o b l e m se x i s ti n t h es y s t e m t h ep r o f i ti n c l u d e ：1 h i g hi n c r e a s i n gc i t yr e v e n u e ；2 r e p r e s s i n gt h el a n d s p e c u l a t i o n s a n d r e g u l a t i n g t h el a n d m a r k e t ；3 m a k i n gt h e l a n dc i r c u l a t ea n d p r o v i d i n g f u n d sf o rs t a t e - o w n e d e n t e r p r i s e w h e ni t c h a n g e b u s i n e s s f i e l d ；4 i m p r o v i n g t h e c i t y e n v i r o n m e n ta n d p e o p l e s s t a n d a r do f l i v i n g t h e f o l l o w i n ga r ep r o b l e m s f i r s t ，s o m ed e f e c t se x i s ti nl a wc o n c e r n i n gc h i n a sl a n d r e s e r v es y s t e m s e c o n d ，t h ei n s t i t u t i o n a lc h a n g ep r a c t i c ed e v i a t e sf r o mt h eg o a io f c h i n a sl a n dr e s e r v es y s t e m t h i r d ，c h i n a sl a n dr e s e r v es y s t e mi ss h o r t a g eo f f u n d s f o r t h ，t h es y s t e mh a sn e g a t i v ee f f e c to nr e a le s t a t ee x c h a n g e f i f t h ，l a n dr e s e r v e o r g a n i t m i o nl e a db yg o v e r n m e n tp l a yd u a lr o l e a f t e ra n a l y z i n gt h ee f f e c to fc h i n a sl a n dr e s e r v e s y s t e m ，t h i sp a p e rp u t s f o r w a r ds o m e s u g g e s t i o n s f o r p e r f e c t i n g t h e s y s t e m ，w h i c hc o n t a i n ：f i r s t ， a m p l i f y i n gl a w sa n dr e g u l a t i o n so fl a n dr e s e r v e ；s e c o n d ，m a k i n gu s eo ff u n d sf r o m v a r i o u sc h a n n e l st o s u p p o r tc h i n a sl a n dr e s e r v es y s t e m ；t h i r d ，s c i e n t i f i cr e s e r v e a n ds m c t s u p p l yw h i c hg o a li sa v o i d i n ge x c e s s i v e l yp u r s u i n gt h es h o r t - t e r mi n c o m e f r o mc i t yl a n d ；f o u r t h ，p e r f e c t i n gt h es y s t e mc o n c e r n i n gl a n de v a l u a t i o na n dl a n d a u c t i o n ；f i f t h ，t h ep r i n c i p l eo fc o m b i n i n gg o v e r n m e n tr e g u l a t i o nw i t hm a r k e t m e c h a u l s m ；s i x t h ，b u i l d i n gs t a n d a r dd i s t r i b u t i o ns y s t e mc o n c e r n i n gl a n di n c o m e k e y w o r d s ：c h i n a sl a n dr e s e r v e s y s t e me f f e c tp r o b l e m s s u g g e s f i o n s i l 引言 土地收购储备制度是我国土地使用管理制度的创新。从1 9 9 9 年3 月1 0 日杭州市土地储备实施办法的出台开始，土地收购储备制度 在全国许多城市建立。对于这项制度，理论界和企业界众说纷纭。本文 试图用诺思的制度变迁理论来分析该制度的变迁过程，通过绩效分析， 提出完善该制度的建议。 一、诺思的制度变迁理论 诺思是新制度经济学派的一位主要代表，他对新制度经济学的突出 贡献是用现代经济学的方法考察历史，从历史的角度揭示制度的起源、 制度变迁的规律以及制度变量在社会经济运转体系中的地位和作用。正 因如此，诺思教授成为了新制度经济学派中第二位诺贝尔经济学奖的得 主。 诺思认为，所谓制度变迁是指“制度创立、变更及随时间变化而被 打破的方式”。诺思通过对历史经验事实的分析和归纳，直接把西方经 济增长的主要原因归结为制度创新和变迁。 一种新制度的形成有其内在的动因。对于引发制度变迁的诱因和实 现制度变迁的充分必要条件，诺思采用了正统经济理论的成本和收益分 析方法。诺思在他和戴维思合著的制度变迁和美国经济增长( 中译 本1 9 9 4 ) 一书中对制度变迁的基本假设是：“安排变迁的诱致因素是期 望获取最大的潜在利润”。潜在利润是一种现有制度安排结构内无法实 现的收益，诺思将它称之为“外部利润”，正是这种利润导致了产生一 种新的制度安排( 或变更旧的制度安排) 的压力。但是，潜在利润的存 j 篚只是制度变迁的必要条件而非充分条件。如果既存的制度结构处于均 剪状态( 即安排的调整已经获得了各种资源所产生的所有潜在收入的全 郎增量；或尽管潜在利润存在，但改变现存制度安排的成本会超过这些 替在利润；或如果不对制度环境作某些改变，就不可能实现收入的重新 分配) ，则现存制度安排的任何改变都不能实现帕累托改进。然而，制 叟结构的均衡会因市场规模、技术变迁以及社会各团体对收入预期的变 化而被打破，当“预期的净收益超过预期的成本”，既符合制度变迁的 原则，“一项制度就会被创新”。这种制度结构从均衡到非均衡再到均 衡的动态演变过程就是制度变迁的过程。 诺思认为，许多外部事件都能导致外部利润的形成。并通过对规模 经济、外部性、风险和交易费用等四个方面变化的分析阐明了外部利润 的来源。在他的模型中，产生于制度安排变迁后的各种外部利润增加( 无 论是潜在收入的可能增加，还是组织或操作某种新制度安排成本的减 少，或是制度环境受法律或政治上某些变化的影响使得某些集团可能实 现一种再分配或可能利用现存的外部利润) ，虽然都能衍生出安排创新 的压力，但都须经一段时间滞后才会诱致创新者，使之创新出能够获取 潜在利润的新的制度安排。也就是制度变迁须经历以下过程：首先，形 成“初级行为团体”这样的决策单位，它们提出创新方案并按制度变迁 原则进行选择和决策，所做出的决策支配了制度创新的进程；其次，形 成“次级行动团体”，用于帮助前者获取收入所进行的一些制度安排变 迁；最后，经两团体成员的共同努力实现制度创新而达到制度结构的均 衡。 诺思注意到，制度安排的形式从“纯粹自愿”到“完全由政府控制 和经营”都有可能，而在这两个极端之间“存在着广泛的半自愿半政府 结构”。因此，制度创新在组织层次上可分为个人、自愿合作的团体和 政府三种类别的创新。 二、中国土地收购储备制度变迁分析 ( 一)中国土地收购储备制度变迁的背景 1 国外土地收购储备的发展 ( 1 ) 土地收购储备的起源 土地收购、整理、供应模式作为政府调控地产市场的一种重要手段 最早起源于西方，因西方国家基本上实行的是土地私人所有制或私有制 与公有制并存模式，政府储备土地的初始动因原系备今后政府公益设施 建设或关键行业建设之需，土地提前储备可保障政府工程及时实施，免 为冗长谈判所累。荷兰的阿姆斯特丹市自1 8 0 0 年始，即在工商界的支持 下，由市政府出面收购土地。此后，法国、瑞典、英国等国的许多城市市 政府也成立了类似机构，如英国成立了土地发展公司。随着时间的推移。 土地储备的功能也日臻完善，美国和欧洲许多国家已将这种储备机制称 为“土地银行( 1 a i 1 d bank ) ”，目前瑞典的斯德哥尔摩市拥有西欧 最大的土地银行。与此同时，各国相应建立了严密的法律制度来保证土 地储备机制的顺利运转。 ( 2 ) 国外土地收购储备的实践 从各国实施土地储备的情况看，呈现以下几方面的特点： 从政策目标看，各国实施土地储备政策的目标基本定位是：促进都 市有计划且均衡发展：提供住宅，改善都市生活环境；抑制土地投机， 平抑地价。 从储备土地的来源看，国外城市储备土地的主要来源是城市周边的 土地，大部分是以前的农地，用于未来城市扩张时的需要。城市内部尚 未得到充分利用的土地或者被规划用于公共设施建设的土地，也可能被 收购用于储备。 从土地取得手段和相应价格看，各国土地取得的方式，大多以协议 购买为主，但为实现以合理的价格购得都市发展需要的土地，必须要有 相关的措施和手段配合，而最常被使用的辅助手段是征收权和优先购买 权，或者以秘密方式通过协议价格购买。 从土地处置方式看，各国在处置储备的土地之前，都进行土地的整 理和改造工作，使土地具备足够的开发条件能满足受让人的开发目的， 减少开发时间和成本的不确定性。具体到土地处置方式上，多采用出租 或出售。一般来说，以采取出租方式为主的国家，其政策目标的成效较 为卓越，租金的设置比较灵活，国家也可以相应获得土地价值上涨的部 分收益。 从土地储备机构设置看，多数国家的土地储备活动，都由地方政府 来执行，少数则由州政府或区域性机构主动参与，通过影响地方政府而 共同执行土地储备政策。 从土地储备的资金运行方式看，大部分土地储备活动所需资金，是 以中央政府补助或贷款以及发行债券取得，只有少部分靠地方政府税收 来源。可以说，各类财政金融手段的配合为土地储备制度的实现提供了 必不可少的资金保障。荷兰1 9 2 2 年将城市信用银行改组为荷兰城市银 行，中央政府提供总资本的1 2 ，中央银行同意对城市期票贴现，使该 银行成为荷兰各城市当局土地资金的主要来源。 从土地储备制度的配套体系看，土地储备制度的实行都必然有相应 的法规体系进行配合，如瑞典分别于1 9 4 9 年和1 9 6 7 年颁布了征收法案 和优先购买权法案。这些法规增加了制度的透明度和规范性，也确保了 土地储备制度的顺利实施与土地市场的稳定。为达到社会公益最大化和 保持城市的有序发展的目的，土地储备制度也必须与城市规划和土地利 用计划进行结合。法国将城市土地发展计划分为六类：优先都市化区、 集中发展区、开放空间及农地、风景区、未来发展区和区政务会的土地 睹备。不同类型用地采取不同的土地储备方式，以实现规划目的。 ( 3 ) 国外土地储备所取得的成效 经过长期实践，各国在土地储备制度实施方面取得一些成效。在促 鞋都市有秩序发展、提高土地利用效率方面，效果显著，尤其在荷兰、 4 瑞典等国家，大量储备土地的结果是创造了闻名的高品质都市环境：对 减缓都市区人口成长压力具有一定作用。在法国的巴黎区域、荷兰的四 大都市区以及瑞典的斯德哥尔摩地区，由于取得都市发展用地，并配合 国家计划的实施，有效地疏散了都市区人口，减缓了人口压力。但也有 一些有待商讨的现象。对抑制地价上涨的效果不致。在瑞典和荷兰， 实施土地储备的主要目的是提供足够的住宅及高品质的都市居住环境， 意想不到的是对稳定地价却有非常好的效果，这不仅是大量储备土地的 结果，而且是相关的税收、计划、法规等措施与土地储备政策密切结合 的结果。而加拿大和澳大利亚，虽以抑制地价上涨为主要目标，但由于 土地储备的规模不大，对地价的影响有限。在实施土地储备制度的地域 范围内，可能达到预期的政策目的，但对实施范围以外的土地，可能有 负面影响。例如瑞典以储备住宅用地为主，游憩休闲等用地不在储备范 围内，使这类土地价格有大幅上涨趋势。土地储备制度必须长期持续执 行，才能显现其抑制地价的效果。荷兰、瑞典和加拿大某些城市，具有 长期实施土地储备的传统，在抑制地价上涨的效果上有明显作用。而澳 洲南澳大利亚省由于长期储备土地，地价上涨率低于其它地区，但中止 土地储备几年后，地价又有明显上涨。 2 土地收购储备在中国的产生与发展 我国的土地储备始于2 0 世纪9 0 年代的中后期，当时土地储备的兴 起与我国9 0 年代的社会和经济发展过程有着必然联系。1 9 9 0 年5 月1 9 日，中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例( 国务 院第5 5 号令) 正式发布执行，由此拉开了地产市场启动的大幕。然而，不 按市场规律办事，一味“求大、求快、求新”的盲目铺摊子的做法，使得作 为社会经济发展先导和对经济形势最为敏感的房地产经济很快就尝到 了经济过热的苦头：1 9 9 2 年年底到1 9 9 3 年初，盲目开发的恶果已逐步显 现，大量土地闲置、资金周转不灵、耕地数量锐减：1 9 9 4 年，海南省随处 可见“烂尾楼”：1 9 9 5 年时，许多城市的房地产市场几乎无法正常周转。大 量土地的无计划批租造成政府调控土地市场的力度十分脆弱，个别城市 的市政府甚至在今后若干时间内已无地可批，无序且过度投机的不动产 市场直接影响到我国国民经济的健康发展。中央和国务院显然注意到了 这种不正常现象，并先后采取了一系列的措施：1 9 9 2 年1 1 月，国务院下发 关于发展房地产业若干问题的通知，强调土地必须由政府集中统 管：1 9 9 3 年6 月，中央提出要加强宏观调控，特别提出要加强对房地产业 的宏观调控：1 9 9 3 年7 月，原国家土地管理局下发了关于加强宏观调控 管好地产市场的通知：1 9 9 5 年1 月，由八届全国人大第八次会议通过的 中华人民共和国城市房地产管理法正式施行。这一系列的措施有效 地打击了土地投机，促使过热的房地产市场开始降温。1 9 9 6 年，在国家各 方面、多层次、多手段、强有力的宏观调控下，我国经济成功实现“软着 陆”，经济运行趋向平稳有序。同年年末，在我国市场经济较为发达的深 圳和上海，“土地储备”政策被提出。这一年9 月2 6 日，深圳市成立土地发 展投资公司，后更名为土地投资开发中心，其主营业务即为土地开发和 土地资产经营：】1 月1 5 日，上海市成立土地发展中心，该机构作为事业单 位，根据市政府委托实施土地收购、储备和土地出让工作。之后两三年 内，青岛、杭州、绍兴、武汉、海口、南京、广州、天津等城市也积极 开始了在土地储备方面的探索和实践，杭州市政府更是率先以杭州市人 民政府第l3 7 号市长令于1 9 9 9 年3 月1 0 日颁布了杭州市土地储备实 施办法，这是我国第一部正式出台的关于土地储备的政府规章，它从 “土地使用权收购储备、储备土地前期开发利用、储备土地使用权预出 让、储备中心资金运作管理”等五方面对具体实施土地储备工作作了较 为完整的规定，迈出了城市政府探索如何规范、有效地运用土地储备工 具的重要一步。 ( 二) 中国土地收购储备制度变迁的动因 种新制度的形成有其内在的动因。对于引发制度变迁的诱因和实 现制度变迁的充分必要条件，诺思采用了正统经济理论的成本和收益分 析方法。诺思在他和戴维思合著的制度变迁和美国经济增长( 中译 本1 9 9 4 ) 一书中对制度变迁的基本假设是：“安排变迁的诱致因素是期 望获取最大的潜在利润”。潜在利润是一种现有制度安排结构内无法实 现的收益，诺思将它称之为“外部利润”，正是这种利润导致了产生一 种新的制度安排( 或变更旧的制度安排) 的压力。当“预期的净收益超 过预期的成本”，既符合制度变迁的原则，“一项制度就会被创新”。这 种制度结构从均衡到非均衡再到均衡的动态演变过程就是制度变迁的 过程。 土地收购储备制度是我国一项新的制度，诱发其产生的动因也是某 种超额利润。我们可以把它看作是政府建立这种制度希望实现的目标， 这个目标是土地效用最大化，它具体包括( 1 ) 土地经济收益最大化， 增加城市财政收入：( 2 ) 抑制土地投机，规范土地市场：( 3 ) 调整城 市用地结构；( 4 ) 适当控制房价：( 5 ) 促进城市社会与经济的协调发 展。在现行的土地使用和管理制度下，土地供应多渠道，大量土地的 无计划批租造成政府调控土地市场的力度十分脆弱，个别城市的市政府 甚至在今后若干时间内已无地可批；炒卖地皮的现象存在普遍，土地 的增值收益大部分被开发商所得，无序且过度投机的不动产市场直接影 响到我国国民经济的健康发展，土地的效益没有得到完全实现，即在现 有的体制下，“超额利润”无法获得。 ( 三) 中国土地收购储备制度变迁的创新主体 诺思通过对美国经济史的考察后之初，认为制度变迁存在两类创新 主体，即“初级行为团体”和“次级行动团体”。首先形成的“初级行 为团体”是一种决策单位，它们提出创新方案并按制度变迁原则进行选 择和决策，所做出的决策支配了制度创新的进程；次后形成的“次级行 动团体”，用于帮助前者获取收入所进行的一些制度安排变迁：最后， 经两团体成员的共同努力实现制度创新而达到制度结构的均衡。 中国土地收购储备制度的具有强制性的特征，是在政府的控制和经 营下完成的。对中国土地收购储备制度的形成，按照诺思的理论来解释， 地方政府在该制度的形成中的作用类似于他所说的“初级行为团体”， 土地收购储备机构扮演“次级行动团体”的角色。地方政府做出制度创 新的决策，建立土地收购储备制度；土地收购储备机构进行了具体的制 度变迁，并通过实际运作帮助地方政府获取了超额利润一财政收入大幅 增加等。通过两者共同努力，土地收购储备制度得以在许多城市牢固建 立。 ( 四) 中国土地收购储备制度的内容 1 土地收购储备的程序 土地储备的涵义土地储备( 1 andreserve ) 是一种简略 的提法，它的完整的概念应是土地收购( 1 andpurchas e ) 、 土地整理和土地供应( 1 andpr0vide ) 的全过程。土地收购是 指通过征用集体土地、收回闲置土地、调整不合理配置用地和土地置换 等行为取得土地使用权，土地整理是指通过统一规划、统一拆迁、统一 配套和统一开发等方式对所收购土地进行的整理与包装，土地供应则是 指根据社会发展、城市规划和供地计划而采取向社会公告、开展招商活 动、建立土地招标拍卖制度等多种形式出让土地使用权。具体运作分为 三个主要阶段：( 1 ) 收购。即土地储备机构采用对农用地征用，对城市划 拨用地转制，对城市出让用地置换、购买和到期回收等方式将土地集中 起来。( 2 ) 储备。分为两个阶段：首先，储备机构将收购集中起来的土地 进行开发和再开发，通过拆迁、平整、归并整理和基础设施的配套建设， 形成可供出让和出租的“熟地”。其次，储备机构将已完成开发的“熟地” 进行储备，等待出让。( 3 ) 出让。储备机构根据城市土地出让年度计划， 有计划地将储备土地出让和出租 2 收购储备的土地类型 具体来说，下列土地应当储备：( 1 ) 市区范围内的无主地。( 2 ) 市政府代征的土地。( 3 ) 土地使用期限已满被市土地管理部门依法收 回的土地。( 4 ) 市土地管理部门依法收回的荒芜、闲置的国有土地。 ( 5 ) 土地违法案件经依法查处、被市土地管理部门依法没收的土地。 ( 6 ) 因单位搬迁、解散、撤销、破产、产业结构调整或者其他原因调 整出的原划拨的国有土地。( 7 ) 以出让方式取得土地使用权后无力继 续开发而又不具备转让条件的土地。( 8 ) 因实施城市规划和土地整理、 政府指令收购的土地。( 9 ) 土地使用权人申请土地储备中心收购的土 地。( 1 0 ) 其他需要进行储备的国有土地。在土地收购储备过程中，所 有土地均需依法办理土地权属变更登记手续。 3 土地收购储备的管理机构 土地收购储备由土地收购储备机构运作。目前土地收购储备机构设 置的模式有两种，一种是单一结构，土地储备机构隶属土地管理部门， 如上海；另一种是双结构，即土地收购储备委员会和土地收购储备机构， 土地收购储备委员会由政府设立，由专职副市长以及计划、经济、财税、 城建、规划、房管、土地管理等行政部门负责人组成，领导储备中心的 工作，同时负责制定有关储备政策，进行重大决策，协调各部门之间的关 系。具体负责实行土地收购储备的机构是由政府出面组建的一个特殊机 构，明确规定“不以营利为目的”，根据政府的委托或授权行使某些特定 的职能，但在实践中其形式略有不同，主要有事业单位和土地开发公司 两种。事业单位以杭州、青岛为代表，是全额拨款的事业单位，其职能 是接受政府委托，行使征用、征购、收购、收回土地等职权，并进行土 地出让的前期准备等工作。土地开发公司的典型代表有厦门土地开发总 公司、泉州市土地开发公司。厦门土地开发总公司在其成立之初的政府 批文中规定“相当于正县级的全民事业单位”。其职能包括：代表市政府 行使土地使用权“收购、储备、出( 转) 让”的职能，在市土地房产管理局 的领导下承担全市范围内土地使用权公开招标、拍卖出让的具体工作， 代表市政府有偿收回土地使用权，负责与供电、规划、计划、建设及房 产土地局各处室联系与协调等。从实质意义上讲，它是政府的个土地 收购代理部门，是受市政府委托在土地管理部门和财政部门的监管下， 实施土地收购储备及参与土地征用、房屋拆迁和土地开发前期的具体工 作；泉州市土地开发公司是事业单位，企业管理。 从实际运作情况来看，双结构的土地储备机构设置效果较好，由于 城市土地问题涉及面广，城市土地储备制度在运作过程中必然会涉及到 许多政府职能部门的业务，与传统体制下的矛盾和利益冲突不可避免。 土地储备管理委员会可以协调各方面的利益和要求，提高城市土地储备 9 制度的运作效率，并对储备机构进行必要的约束和监督。 4 土地收购储备机构的主要职责 二匕地储备管理委员会是城市土地储备制度的决策机构，由城市政府 领导和计划、经济、财政、土地、规划、城建、房管、环保等相关部门 的领导组成，其主要职责包括：研究制定有关土地征购、整理、储备和 供应的规章制度、政策；审查批准土地储备中心的工作计划和重要的土 地征购、整理、储备和供应项目；协调有关职能部门之间的关系；指导 和监督土地储备中心的工作。土地储备中心在土地储备管理委员会的领 导下，负责土地储备制度的具体运作。作为城市政府的土地政策的执行 机构，土地储备中心是一个相对独立的专业性机构，是非盈利性、全额 拨款的事业单位。其主要职责包括：( 1 ) 根据城市规划和城市政府决策， 制定土地储备计划；( 2 ) 进行土地征用、转制、回收、置换和购买，保 证土地储备库有充足的土地储备：( 3 ) 对进入土地储备库的土地，根据 城市规划完成拆迁、安置、归并组合、平整等土地整理工作；( 4 ) 对储 备库中尚未出让的土地进行临时经营、使用和管理；( 5 ) 根据城市规划、 城市建设需要以及城市土地市场供求状况制定合理的土地供应计划，按 照计划将储备的土地由土地管理局通过招标、拍卖和划拨方式提供给土 地使用者；( 6 ) 筹集并运作土地储备资金；( 7 ) 及时向社会公布城市 土地储备信息和土地供应计划，为房地产市场投资者和社会各界服务。 5 中国土地收购储备制度变迁形成的模式 我国的部分城市在对国外及香港的土地储备运行机制进行考察后， 相继开始了土地储备的实践，并在短短几年内取得了不错的成绩。代表 性的做法有： ( 1 ) 上海的市场主导模式上海市的土地储备由上海市土地发展 中心负责实施，该中心是直属上海市房屋土地管理局的非盈利性事业单 位，其运作方法有：接受市政府委托，按照地价趋升原则、平价原则和 效益原则，有选择地置换中心城区企业存量土地，帮助“三废”企业搬迁， 收购旧城区改造地块，同时根据城市发展和市场需要征用郊区土地进行 成片开发：直接经营管理市政府收回的国有土地，包括依法收回的使 1 0 用期满土地、违法用地、闲置土地，带征地及无主地，一并纳入土地筹备 网络：对所有收购土地进行前期开发和储备，做好出让储备土地的准 备工作：建立土地收购、储备网络，定期向社会公布土地储备和供应信 息。其发展目标是：通过持续规范运作，建立起政府直接掌握的具有相当 规模的土地储备网络，使之逐步成为经营性项目用地供应的主渠道，以 实现土地资源的合理配置、集约利用和国有土地资产价值形态和实物形 态的循环增值，促进房地产市场和社会经济的持续、协调发展。上海模 式重点在于通过土地储备来实现土地的保值、增值，力求土地资产价值 的最大化。 ( 2 ) 杭州的政府主导与市场运作相结合模式具体做法是：杭州市 政府成立土地收购储备管理委员会，在委员会的指导和监管下，市土地 储备中心受市政府委托，代表市政府实施土地收购、储备和出让的前期 准备工作。杭州市要求市土地储备中心应根据产业结构调整及城市建设 规划和市区土地的实际状况，制定土地储备计划，并规定对带征地、无主 地、荒芜闲置土地、调整企业土地等十种类型的国有土地应当进行土地 储备。市土地储备中心的资本金由市财政拨款，运作土地储备的增值资 金也逐步充实资本金，土地收购资金还可以通过收购土地的抵押贷款筹 措。购地补偿款则通过按基准地价评估确定、依据实际供地成交价格的 一定比例确定和采取土地置换结算差价等方式确定。土地使用权按规定 纳入土地储备库后，在其预出让或招标、拍卖前，市土地储备中心可以依 法将储备土地使用权单独或连同地上建筑物出租、抵押、临时改变用途。 杭州模式重点把土地储备作为一种政府对市场的宏观调控手段，而将其 市场经营行为置于其次。国外的许多城市及我国的香港、武汉、青岛、 绍兴、广州等城市的土地储备运行机制也基本上与此类似。 ( 3 ) 天津的“双储双控”模式“双储双控”的内涵是：实施对城市建 设用地和耕地的双向储备，用行政管理与市场调控相结合的方法，通过 控制存量建设用地，对可盘活的城市建设用地进行储备，实现城市用地 的集约高效和可持续利用，避免城市外延扩张，减少占用耕地：通过控制 耕地总量，建立耕地储备库，严格实施耕地占补平衡，增大新增建设用地 1 l 的使用成本，控制农用地特别是耕地转换为建设用地的数量。 f 4 ) 南京的土地社会储备模式南京市1 9 9 6 年正式成立土地招商 中心，至2 0 0 0 年年初成立有形的南京市土地市场管理办公室，其土地储 备机制基本建立。具体运作机制是：储土地于社会，土地部门不预先收 购。土地部门重点搞好招商服务，包括采取多种渠道、多种形式发布 存量土地招商信息，建立用地手续办理“一条龙”服务窗口等。统一扎口 供地。市政府规定，凡经营性用地，对有地者而言，要卖地，必须通过土地 局，并由土地部门统一规划，按计划组织公开招标、拍卖，统一供地：对需 地者而言，要买地，只能找土地局，即只有通过在公开的市场上参与竞 投、竟拍，才能取得土地使用权。先供地、后补偿，即在土地成交后， 按成交价的一定比例对原土地使用者予以补偿。南京模式的特点是用社 会储备来代替土地部门储备，因我国实行的是社会主义土地公有制，政 府储备与社会储备本质上是一致的。南京模式的顺利实施必须具备两个 前提条件( 均已由市政府下文明确) ，一是一级市场供地必须做到_ 个 龙头放水”，即实现土地部门对供地的绝对垄断，计划和规划部门要严格 按土地部门的土地供应计划做好各自的工作：二是必须实行货币拆迁， 即对土地部门和开发商而言，房屋拆迁补偿款应是透明的，土地取得成 本能够较为容易的测算出来。 上述四种模式各具特色，其中南京的土地社会储备模式可称之为间 接土地储备，其他由政府成立专门公司严格按收购、储备、供应程序实 施的土地储备可称之为直接土地储备。上海模式通过协商方式收购土 地，并经开发后根据市场需求出让，因而能对土地市场施加一定的影响； 另一方面，政府对于即使属于收储范围内的土地也不强制收储，存量 地使用者享有充分的处分土地的权力，可以自主转让土地，从而增加了 土地市场供应的不可预见性。总体看来，政府对土地市场的控制力有限， 土地收购储备效果不明显。杭州模式对土地储备具有强制性，市土地储 备中心具有在政府行政法规规定的收购范围内垄断收购、储备、开发、 供应土地的权力，所有属于规定范围内的土地包括新增建设用地进入市 场必须由土地储备中心预先取得、再由土地储备中心提供给市场，市场 1 2 上的土地全部由土地储备中心提供，政府严厉禁止用地者自行交易土地 的行为。可以说，政府通过抓统一收购权、统一批发权实现了政府对土 地市场的高度控制，但另一方面在定程度上限制了地供给，抬高了 土地价格。天津模式的重心则是双重的所谓手抓盘活存量、一手 抓耕地保护，并意图通过对建设用地和耕地保护的双重控制，来实现各 类用地的总量平衡，从而为充分合理地利用土地资源提供保障。南京模 式的优点是政府只出政策，而无需预拨土地收购资金，土地部门因无资 金与土地的积压，还可以有效降低经营风险( 尤其是融资风险) 。不足之 处是土地储备机制的循环周期较长，同时因原土地使用者和开发商共同 承受了土地部门转嫁的经营风险，故其主观上参与的积极性不够强。 三、中国土地收购储备制度变迁的绩效分析 ( 一) 中国土地收购储备制度取得的收益 1 大幅增加城市财政收入 土地是城市最大的资产。土地本身具有稀缺性和不可再生性，区域 经济的发展和城市功能的提升引起了土地的升值。按照公共经济学的观 点，这些增值部分应该为区域内的人民共同所有。在实行土地收购储备 制度之前，一级土地存在多头供给，有关系的开发商可以通过各种渠道 以协议出让等方式获得较低的成本获得土地，直接开发或转手炒卖。经 过层层炒作，土地增值的收益大部分被各级开发商所获得。实行土地收 购储备制度后，政府一个渠道进水( 政府统一征用、收购和回收土地) ， 一个池子蓄水( 政府统一储备土地) ，一个龙头放水( 政府统一供地) ， 这样政府就牢牢掌握了土地的供应权，土地的增值收益从各级开发商转 移到政府，政府的财政收入大为增加。根据统计，杭州从1 9 9 7 年8 月份成 立土地储备机构以来，土地储备中心共收购土地约l 万亩，已向市场供应 的土地约4 0 0 0 亩，已经收回的地出让资金达5 0 多亿元。通过土地收购 储备制度的运行，该中心上交杭州市财政的资金，每年以5 6 的速度递 增，从1 9 9 7 年的几个亿，上升n 2 0 0 1 年的4 0 多亿元。他们上交的比例是 出让价格的5 5 ，其余4 5 为土地开发运作成本。上海、青岛、武汉的 效果也不错。由于土地收购储备制度的建立，增加了政府的财政收入， 筹集了大量的资金，推动了城市现代化建设和城市经济发展，其社会效 益与经济效益都是明显的。 2 抑制地投机，规范土地市场 我国的相关法律条款规定：土地一级市场必须由政府垄断。但在建 。刘维新 土地储备制度实施的效应、变化与思考中国房地产金融2 0 0 3 3 1 4 立土地储备制度之前，不少地方政府并未做到，因为原有存量土地已划 拨给各个企事业单位和房地产公司( 北京就是如此) ，政府无法垄断。同 时土地供应多渠道，更加使政府调控土地一级市场乏力。如北京市的开 发企业可从十大渠道搞到地：中央驻京单位；各大兵种在京系统；国有 开发企业原划拨土地；从各区县出来的土地；城市工业结构调整后的土 地；各区的危改土地；郊区开发区的土地；绿化隔离带的土地；小城镇 建设土地及各种存量更改用途的土地。如此多渠道的土地供给使炒卖地 皮的现象存在普遍，如北京平均每炒一次地皮每平方米就加价2 5 0 0 元左 右，土地的增值收益大部分被开发商所得，导致政府对房地产开发失控。 实行土地收购储备制度后，一方面对农地转为建设用地，由政府统征 用，进行初步开发后，由土地部门统一出让，垄断了土地一级市场；另 一方面，城市存量土地，对利用率低或闲置土地，以及出让后两年未开 发的土地，都可以回收到土地储备库，由土地储备中心依据城市规划发 展和市场的需要，统一出让土地。这就从宏观上掌握和控制了土地投放 总量，强化了房地产市场的调控能力，抑制了土地炒作，规范了土地市 场。 3 盘活存量土地，解决国有企业转制资金问题 由于历史的原因，我国有相当一部分国有企业长期处于亏损或经营 不善的状态。要搞活这些企业，就必须实施技术更新、实行现代企业制 度、转换经营机制。但从实际操作来看，由于缺乏足够的启动资金，当