（行政管理专业论文）我国城乡社会保障一体化中养老保险金筹集管理研究.pdf

i 中 文 摘 要 我国长期存在的二元社会经济结构使我国在城乡体制上存在巨大差异 尤其在 社会保障制度上呈现出典型的二元社会经济结构特征 具体表现在我国城镇社会保 障制度不断完善的同时 农村却依然停留在社会保障制度严重缺失的水平 随着我 国工业进步 城市建设进程的加快以及产业结构的调整 具备典型二元特征的社会 保障制度的局限性不断显现出来 并且成为制约统筹城乡一体化进程的瓶颈 因此 建立健全一种适应符合我国现有经济社会发展水平 提供充足的保障能力 能够为 城乡一体化发展提供支撑的城乡社会保障制度迫在眉睫 在社会保障各个环节中 社会保障资金的筹集与使用在社会保障各项制度中一直是最重要的环节 本文拟通 过对作为我国社会城乡社会保障资金筹集与管理中具备典型特点的城乡社会养老保 险金的筹集与使用现状以及未来预测 并参考西方社会经济体制下社会保障基金筹 集管理模式的基础上 建立我国城乡社会保障一体化进程中的城乡养老保险资金筹 集与管理方面的相关制度及措施 探讨贯彻社会保险法和征收社会保障税的可行性 以及实施步骤 关键词 关键词 城乡一体化 养老保险金 社会保障税 iii abstract there is huge differences exist in the urban and rural system in china because of dual social and economic structure particularly in the social security system showing a typical dual economic structure embodied in our country continue to improve the urban social security system while staying in rural areas is still serious deficiencies in the social security system level as china s industrial progress the accelerated process of urban construction and industrial structure adjustment with dual characteristics of the typical limitations of the social security system continue to emerge and as a constraint to urban and rural integration process bottlenecks establish an adaptation to economic and social development in line with our current level of ability to provide adequate protection to provide support for the integrated development of urban and rural areas of urban and rural social security system is imminent to raise social security funds and use of the system of social security has been the most important aspects as china s urban and rural areas through social mobilization and management of social security funds in the urban and rural areas have the typical characteristics of the raising of social pension insurance status and future projections and use of and reference to the western economic system to raise social security funds under management based on the establishment of integration of urban and rural social security in rural and urban pension insurance fund raising and management model to explore the implementation of social insurance law and the collection of social security taxes and the feasibility of implementation steps key words urban rural integration pension insurance social security tax 承 诺 书 41 承 诺 书 本人郑重声明 所呈交的学位论文 是在导师指导下独立完成的 学位论文的知识产权属于山西大学 如果今后以其他单位名义发表与在 读期间学位论文相关的内容 将承担法律责任 除文中已经注明引用的 文献资料外 本学位论文不包括任何其他个人或集体已经发表或撰写过 的成果 作者签名 20 年 月 日 学位论文使用授权声明 43 学位论文使用授权声明 本人完全了解山西大学有关保留 使用学位论文的规定 即 学校 有权保留并向国家有关机关或机构送交论文的复印件和电子文档 允许 论文被查阅和借阅 可以采用影印 缩印或扫描等手段保存 汇编学位 论文 同意山西大学可以用不同方式在不同媒体上发表 传播论文的全 部或部分内容 保密的学位论文在解密后遵守此协议 作者签名 导师签名 20 年 月 日 第一章 绪论 1 第一章 绪论 1 1 选题的背景 目的和意义 二元经济结构代表了城市与农村间两级分化现象的后果 建国初期 发展重工 业成为我国进行原始资本积累的首要方式 并迅速推广至全国各地 在计划经济成 为我国主要经济体制的政策下 政府利用行政职能 主导全国资源的配置 并将人 员 物资等资源相应地分配给了以重工业为主的城市建设 致使以农业为主的农村 建设不受重视 在一定程度上打击了农村的生产积极性 使农村的人力物力财力大 量涌入城市 造成农业产品价值下跌 工业产品价值升高 工农产品存在不等价交 换等现象 虽然政府为重工业起步投入了巨大的人力物力财力 但资本密集型的重工业在 提升生产力的同时也会减少劳动力的使用 因此政府为了推进基于劳动密集型重工 业基础上的快速积累和保证城市循环的正常运行 建立了城市社会保障制度 并为了 维护这些政策的有效实施投入了大量的资源 我国由 农村一农业 和 城市一工 业 两个封闭状态下运行的系统所构成的 工业国家 农业社会 的二元社会 经济结构 一部分原因是由于农村社会保障制度发展较城市社会保障制度过晚造成 的 要想实现完善城乡一体化 只有打破二元社会经济结构 着重发展农村 优化 城乡发展方式 形成城市带动乡村发展的趋势 城乡经济社会发展分为两个方面 一方面是以经济发展为主线的发展道路 一 方面是以社会发展为主线的发展道路 党的十六届五中全会明确提出了 积极推进 城乡统筹 的发展战略目标与任务 但是 中国城市与乡村的社会保障制度相对独 立的情况存在了很长时间 两者在政府政策 管理模式 发展水平上存在巨大的差 异 从而导致城乡社会经济发展不平衡 当前 在完善的城市基础设施建设上发展 起来的社会保障制度体系比农村的社会保障制度先进的多 农村社保种类 社保覆盖 范围等与城市社保存在很大差距 由于社会保障制度不健全 农村社会保障无法从 城市社会保障中汲取营养 发展缓慢 市场缺乏弹性 同时 作为社会再分配制度 的社会保障制度不健全所造成的局部利益分配不公 各种社会矛盾激化 升级等问 题引起全社会的关注 2009 年 12 月 胡锦涛主席在中央经济会议中提出 要完善社会保障体系 提高 社会保障水平 加大对低收入群众的帮扶救助力度 提高城乡低保标准 提高企业 退休人员基本养老金和部分优抚对象待遇水平 抓紧制订实施全国统一的社会保险 我国城乡社会保障一体化中养老保险金筹集管理研究 2 关系转移接续办法 深入扎实地做好新型农村社会养老保险试点的各项工作 所以 建立一套行之有效的 与时俱进的 符合城乡一体化发展思路的城乡社会保障制度 是我国在社会保障方面面临的首要问题 1 2 相关基本概念与理论回顾 1 2 1 社会保障制度理论 1 2 1 1 社会保障的定义 当前 学术界对于社会保障的认识有不同的声音 但基本概念还是来自于西方 学术界对社会保障的定义 例如 美国 1999 年出版的 社会工作词典 对 社会保 障 的定义为 一个社会对那些遇到了己经由法律做出定义的困难的公民 如年 老 生病 年幼或失业的人提供的收入补助 新大不列颠百科全书 对 社会保障 的定义是 在国际上 社会保障这 一术语意味着所有已经为立法建立的集体措施 以便当个人或家庭的部分或全部收 入来到损害或中止时 或当他们有大笔的开支必须支付时 如抚养子女或支付医疗 费用 维持他们的收入 或对他们提供收入 因此 社会保障可能是对病残 失 业 作物失收 丧偶 妊娠 抚养子女或退休的人提供现金待遇 对医疗 康复 家庭疾病护理 法律帮助和丧葬的待遇可能以现金也可能以实物 服务 的形式提 供 社会保障可以按法庭的命令提供 如对事故受害者的赔偿 也可能由雇主 中央或地方政府 或其他半公共或独立的机构提供 1984 年 国际劳工局在 社 会保障导言 中对社会保障的界定是 社会保障即社会通过一系列的公共措施对 其成员提供的保护 以防止他们由于疾病 妊娠 工伤 失业 残疾 老年及死亡 而导致的收入中断或大大降低而遭受经济和社会困窘 对社会成员提供的医疗照顾 及对有儿童的家庭提供的补贴 1984 以上定义比较准确地反馈了西方国家社 会保障制度发展的现状 比如 国际劳工局推行的制度蓝本是发达国家的社会保险 制度 实际代表的是发达国家的劳工利益 由于这种制度强调社会保险为主要的保 障手段 它非常依赖正式的雇佣关系 国内对其定义则倾向于社会保障的全面性 认为它必须涵盖全体国民 中国 劳动人事百科全书 中指出 社会保障是由一整套完整的保险和福利项目构成的 并由中央政府管理的体系 旨在向全体公民提供一系列基本生活保障 使其免 遭或摆脱人生的一切灾害 葛寿昌 1990 认为 社会保障 是社会 国家 唐钧 市场经济与社会保障 黑龙江人民出版社 1995 4 5 7 8 10 第一章 绪论 3 通过立法 采取强制手段对国民收入进行分配和再分配形成社会消费基金 对基本 生活发生困难的社会成员给予物质上等帮助 以保证社会安定的一系列有组织的措 施 制度和事业的总称 社会保障是社会成员应享有的基本权利 是国家应履行的 确保社会成员生活权利的一种法律制度 但是 出于工业化的发展战略的要求 与社会理念要求的全面性不符 我国的社会保障长时间以来一度以保证城市工人的 收入安全为主 在社会保障的对象方面 理论界定也不统一 吴方桐认为 社会 保障的对象是暂时或永久丧失劳动能力 失去工作机会 或收入不能维持最低生活 水平的社会成员 郑杭生主张 社会保障的对象是因生老病痛 灾害事故 心身障碍 失业待业等而发生困难的社会成员个人 建立城乡社会保障一体化制度是实现城乡统筹的重要内容 社会保障的城乡一 体化 就是要把基本社保制度覆盖城乡居民作为长远目标 并依照城乡经济社会发 展的不同特点和不同人群的保障需求 将他们纳入相应的社会保障制度 并实现城 乡之间 社保制度之间的衔接与转换 建立和完善城乡一体的社会保障体系 是统 筹城乡发展的一项重要内容 1 2 1 2 社会保障的特征和内容 关于社会保障的定义 目前仍存在许多争论 大多数学者在社会保障的内容和 特征方面的认识是基本一致的 即社会保障是国家和社会依据一定的法律和规定 为保障社会成员的基本生活权利而对社会成员的收入再分配的一项重要制度安排 社会保障制度作为社会发展的产物 是当代国家一项基本的社会经济制度 其基本 内涵是当劳动者因年老 患病 工伤 生育等原因永久地或暂时地 完全地或部分 地丧失劳动能力 或者因失业而丧失工作机会 失去收入来源时 由国家和社会通 过法律强制对其提供经济上的援助或补偿 同时还包括处于特殊困难和贫困状态的 所有社会成员提供社会帮助和物质救济的各种福利制度 通常把社会保障界定为社 会保险 社会救助 社会优抚 社会福利 社会互助 住房保障等子系统 新中国成立后 经过六十年的努力 中国已经形成了基本社会保障制度包括社 会保险 社会救助 社会福利和社会优抚 进一步加强对中国社保制度建设问题的 研究与解决 有助于今后确定完善社会保障制度的方向和目标 对于我们健全社会 主义市场经济体制 构筑社会主义和谐社会 实现全面建设小康社会的战略目标有 着必要的现实意义和长远的历史意义 葛寿昌主编 社会保障经济学 复旦大学出版社 1990 2 吴方桐主编 社会学教程 华中师大出版社 1994 240 郑杭生 社会学概念新编 中国人民大学出版社 1992 445 我国城乡社会保障一体化中养老保险金筹集管理研究 4 1 2 2 城乡社会保障一体化理论 马克思经典理论认为 城乡一体化 就是 通过消除旧的分工 进行生产教 育 变换工种 共同享受大家创造出来的福利 以及城乡融合 使全体成员的才能 得到全面的发展 城乡一体化的界限在学术界还没有一个权威的定义 我国在改 革开放后 尤其是在上世纪 80 年代末期 由于历史上形成的城乡之间隔离发展 各 种经济社会矛盾出现 城乡一体化思想才逐渐受到重视 就其具体内涵和定义来说 目前还存在一定的争议 至今也没有权威的 完整的 系统的定义解释 社会学者 经济学界 生态学界以及城市规划者从不同的角度对城乡一体化进行了探讨 譬如 社会学者认为城乡一体化就是要消灭城乡差别 使城市和乡村融为一体 经济学者 依据经济规律 认为城乡一体化是指统一布局城乡经济 使城乡生产力优化分工 以取得最佳的经济效益等 丁元竹认为 当前我国经济社会协调发展的基本内容包括 5 个方面 完善社 会保障体系 建立一个覆盖面广 成本低廉的社会安全网 逐步建立城乡统一的社 会保障体系 使各种社会不利群体 边缘群体 弱势群体都能够不分地区 不分城 乡地得到基本的生活保障 千方百计扩大就业 把就业放在国民经济和社会发展更 为突出的位置 加快城乡统一的劳动力市场建设 完善公共就业服务体系 发展就 要和培训 提高劳动者就业能力联系起来 把缩小城乡社会发展差距放在经济社会 协调发展的核心位置 采取措施增加农民收入和减轻农民负担 让农民享受经济发 展带来的成果 为农民提供基本的教育和卫生保障 推进教育体制改革 通过调整 教育结构来逐步改善边缘地区发展 特别是农村 缺乏人才而长期滞后的局面 改 革和完善医疗卫生体系 保障人民健康 建立和完善分配制度 缩小地区差距 巴音朝鲁认为 统筹城乡经济社会发展包括 5 个方面 统筹城乡规划建设 优化空间结构和资源布局 统筹城乡就业 促进农村人口空间和职业转移 统筹城 乡社会保障 提高农村社会福利水平 统筹城乡公共服务体系 改善农村生生活环 境 统筹城乡体制改革 增强农村发展活力 综合许多学者的观点 笔者认为 城乡一体化并不意味着城乡完全一样化 也不表明变乡为城或变城为乡 城乡一体 化应当包含体制方面一体化 城镇角度城市化 产业结构的一体化 农业逐渐企业 化和农民不断市民化等方面 究其原因 大体上可以概括为 在我国改革开放之后 由于历史原因而形成的城乡发展差距 激化了社会矛盾 其结果就是促使我国对城 马克思 恩格斯 马克思恩格斯选集 第一卷 北京 人民出版社 1972 243 丁元竹 经济社会协调发展若干问题研究 j 信息与研究 2006 巴音朝鲁 统筹城乡发展加快城乡一体化 n 经济日报 2004 3 9 第一章 绪论 5 乡差距的认识 并提出城乡一体化的解决思路 城乡一体化最重要的方面就是协调 城乡之间的关系 即当生产力和城市化水平都发展到一定程度的时候 采取协调城 乡之间的资源和各种生产要素的办法来破除城乡二元结构的壁垒 并且取消城乡之 间在政治 经济 社会发展方面的分割状况 最终达到城乡经济社会发展一体化的 新局面 1 3 文章的思路 结构 内容 社会保障资金的筹集和使用是社会保障各项制度中最重要的一个步骤环节 目 前 我国在城市与农村社会保障资金的筹集与管理上存在一系列的问题 具体为 我国制定了国家 企业和个人三方共同负担社会保障费用的原则 并着重在养老 医疗等项目上试点进行 实施社会保障制度 但现在国家预算的组成部分中 仅包 含如社会救济金 社会福利经费 军人抚恤金以及行政事业单位的社会保障经费等 由国家财政直接拨款的保障项目 需特别指出的是在国家预算内的行政事业单位的 社会保障经费与日常支出区别不清 国家预算之外的企业职工社会保障基金 包括 企业职工医疗保障金 养老保险 失业保险及住房公积金等各项社会保障基金现由 各社会保障金的上级主管部门管理 这造成了多级管理 资金管理混乱等问题 导 致各项基金提取的比例偏高 管理流程复杂 基金运营混乱 基金资金流失 挪用 浪费现象再三出现 另一方面 农村社会保障资金面临资金来源不足 结构不合理 对农村社会经 济发展的关注不够全面 深入等问题 而现有的社会保障资金大致表现为资金的征 缴 管理和使用归辖同一组织 对组织缺乏有效的监控和管理 以及现有的一些规 章制度约束力不强 法律法规不健全 社保资金的使用效率比较低下等问题 本文 通过对作为我国城乡社会保障资金筹集与管理中具备典型特点的城乡社会养老保险 金的筹集与使用现状以及未来预测 并参考西方社会经济体制下社会保障基金筹集 管理模式的基础上 建立我国城乡社会保障一体化进程中的城乡养老保险资金筹集 与管理方面的分析模型 探讨贯彻社会保险法和征收社会保障税的可行性以及实施 步骤 1 4 研究方法与创新之处 本文的研究在坚持马克思主义的辩证唯物主义和历史唯物主义的方法论的基础 上 通过实证分析指出我国的社会养老保险基金筹集的现状及存在的问题 运用规 范分析得出我国开征社会保障税的必然性 我国城乡社会保障一体化中养老保险金筹集管理研究 6 1 理论与实际相融合 以社会保障学 管理学 经济学 马克思主义政治经济 学等为理论依据 参考我国基本养老保险制度改革与发展状况 分析养老保险在全 国统筹背景下 指出不能脱离自身国情 而设计了 税费分筹 的基本框架 2 分析与对比分析 采用对比分析的方法 参考国内与国际应用实际 分析国 外的经验教训对本国社会保障发展的有益启示 3 定性 定量分析 结合规范分析和实证分析 按照定量分析的方法 通过应 用案例的列举和相关图表 数据的分析 论证文章观点 4 相关文献分析 通过关于基本养老保险个人账户和养老保险筹资的相关文献 为研究做好了充分的准备工作 并对资料进行整理和归类 第二章 社会养老保险金筹集管理综述 7 第二章 社会养老保险金筹集管理综述 社会养老保险基金的筹集 是指在一定的外部条件下以养老金为支付手段而筹 措资金 最终积累形成养老保险基金的过程 通常情况下 养老保险基金的筹集是 以法律和政策为依据的 具有强制性 约束性 累积社会养老保险基金必须从本国 的实际情况出发 一方面 社会养老保险基金的累积受限于本国养老保险制度的发 展水平 另一方面 社会养老保险基金的积累影响养老保险制度的存在和发展 2 1 社会养老保险基金的作用 第一 养老保险基金的资金量是养老保险权利的物质基础 保证社会养老保险 基金的原始资本充足 是建立和完善养老保险制度的必要条件 是养老保险体系得 以正常运行的重要手段 否则 养老保险基金不充足的养老保险制度将降低养老保 障的实际效果 养老保险基金过量的养老保险制度将会给国家财政增加负担 甚至 是影响本国经济发展和社会进步 第二 可以适当缓解政府的财政风险 因为养老保险观念的普及发展和部分社 会客观因素的促进 养老保险基金的需求一直保持较高的增长势头 但各个国家通 常的筹资方法是提高征缴率或加大政府财政补贴额度 一种方法是征缴率 但会直 接影响民众的社会参与积极性 并增加企业的用人成本 这种做法大体已经过时 而另一种方法是增加政府财政补贴额度 但会加重政府财政压力 影响政府的执行 力 因此 养老保险的筹资杠杆 就是要在个人 企业和政府之间建立适当的杠杆 关系 平衡各方面筹资压力 这样可以减轻政府财政的资金压力 降低政府财务风 险 第三 养老保险基金的有效筹集可调节市场规律 加快经济发展 当前我国的 资本市场体系尚未完善 市场受资金和相关政策的影响十分明显 养老保险基金进 入资本市场 可以丰富资本市场的产品种类 扩大资本市场的价值和影响力 并通 过资本市场保证养老保险基金的活性 从而产生 共生 的效果 2 2 社会养老保险基金的筹集原则 养老保险制度保障的是一种社会财富的再分配方式 养老保险制度作为国家经 济制度的一部分 必须与时俱进 与国家相关政策法规相契合 与社会经济发展状 况相一致 与国民的收入分配制度相吻合 否则 养老保险制度的筹资就是无法实 现的目标 同时 养老保险基金的适量累积应符合国家对养老保险行业制定的规范 我国城乡社会保障一体化中养老保险金筹集管理研究 8 和法律法规 以及养老保险行业本身的结构和状态 才能保持其长久发展 此外 资金筹集具有规律性 总之 筹集养老保险基金的原则是 一 权责结合 可以说养老保险筹资是权利与责任的结合 社会成员之间的收入差距在各种因 素的影响下出现差距乃至两级分化 这种差距会影响社会和谐 政府通过收入分配 的调节 消除两极分化 稳定收入差距的增长势头 按照国家对于养老保险的定义 可知养老保险是人人平等享有的一项权利 是政府针对收入进行再分配调节的手段 同时 养老保险金体现了权利与义务的对等 养老保险缴费责任与养老保险获得权 利之间是具有高度的相关性 如果没有尽到个人足额缴费义务 就可能得不到或者 只能得到较少的保障 二 广泛筹集 养老保险筹资的广泛性 是强调参与养老保险的人群应该能够覆盖大多数国民 养老保险制度的广泛性在国际间也有着独特的影响 全球经济一体化进程一直是国 际各大经济实体关注的焦点 国与国之间贸易往来 政府组织间交流 以及民间往 来越来越频繁 国际地域间的优势互补 促进了国际市场中各国分工体系 形成了 更多的跨国公司以及公司驻外机构 随之带来的问题是驻外机构人员的养老保障问 题 要加强国际间合作交流 这个问题迫切需要解决 多数国家通过将本国的养老 保险权利与义务的同等交换保障旅居他国的本国人员的养老保险的权利与义务 于 是国家间趋向于订立双边或多边养老保险互惠协定 三 筹集强制 筹集养老保险基金应该采取的是强制性的手段 这是因为养老保险制度是对社 会成果的再分配 企业以降低人工成本为实现利润最大化的措施之一 所以企业不 会主动将企业利润追加为养老保险投入的增长 而共享发展成果是一个先进社会所 具有的特征 因此 应当主动地利用政府对社会经济活动的行政干预手段 通过立 法 行政手段调整利益分配 建立符合我国国情的养老保险制度 实施强制性的养 老保险资金缴纳机制 四 与经济发展相统一 与经济发展相统一原则是指养老保险在收入和支出上要与经济发展水平相一 致 符合经济运行规律 资金积累和待遇分配是养老保险这把双刃剑的 两刃 坚持基金收支平衡原则的目的稳固基金在养老保险制度的经济基础 保证基金的长 第二章 社会养老保险金筹集管理综述 9 久发展 保证基金收支平衡 可以在养老保险基金的筹资上运作经济杠杆 以达到 广开源 丰富基金来源的目标 2 3 养老保险基金筹集方式的比较分析 社会养老保险基金筹集方式可分为以税为主体的缴费方式和以费用为主体的缴 费方式 作为社会养老保险金不同的缴纳方式 其共同点为 第一 国家在社会养老保 险金的缴纳 支出 收益上有相关的法律法规约束 第二 缴费主体依然是企业和 个人 第三 政府全力支持养老保险金的铺开与深化工作 第四 政府财政对养老 保险金的管理和运营负有直接责任 两者的区别主要是 第一 养老保险的水平不同 通常情况下 以税为缴费主 体的国家将养老保险视为国民基本养老保障措施 而以费用为主体的国家将养老保 险作为国民福利的一种表现方式 突出一种 奖励 机制 以税为缴费主体的国家 还鼓励私人机构为国民提供其他保险方式 并在政策和规范上给予其优惠措施 以 此降低了政府在养老保险上的财务风险和责任分担 但养老保险水平相对较低 以 费用为主体的国家将财政收入的一部分作为养老保险基金 通常超过以税为缴费主 体的国家的养老保险基金投入 这些国家的国民通过达成养老保险所要求的储蓄或 者个人缴费标准来选择不同层次的养老保险水准 平均来看这些国家比以税为缴费 主体的国家能够享受到更好的养老保险水平 但受制于政府财政的限制 并不能完 全普及到每一个国民 第二 以税为缴费主体的国家在险种和税率设置上简单明了 通过政府财政控 制养老保险税金的收支 将保障体系纳入国家财政税项管理中 法律法规健全 规 章制度明晰 给养老保险体系提供了天然的保护罩 而以费用为缴费主体的国家 费用的规范和法规相对于税项制度较为落后和不完整 并且费用项目过多 给个人 养老保险账户的管理带来不便 第三 政府财政对两种筹集方式的支持力度不一样 由企业和雇员缴费形式筹 集养老资金的国家 收缴的资金由政府制定的机构负责管理和运营 政府在财政上 给予补贴 由于政府需要资金用以维持这种机构的开销 并且当机构出现运营困难 时 只能通过财政补贴救济 资金的来源以及保障机制单一 且财政部门不能对其 行使管辖权 对于机构的财务监控缺乏有效的手段 因此 政府对其支持需要一套 完整的法律法规和行政管理措施 而以税为缴费主体的国家 税收作为国家一项基 我国城乡社会保障一体化中养老保险金筹集管理研究 10 本财政活动 有着完善的法律法规和行政管理手段 养老保险资金直接构成政府财 政预算与结算的重要组成部分 养老保险基金收支平衡状况直接影响政府财政的经 济学表现 因此 在这种情况下 养老保险资金依靠国家税收体系的完整性 保障 了其稳定的可持续性发展 为养老保险资金的管理带来了便捷 2 4 我国养老保险金承担方式 目前国际通用的养老保险金承担方式主要分为以下几种 一 由政府作为主体 企业作为辅助承担对象 二 政府作为主体 企业与职工共同承担 三 企业作为主体 职工作为辅助承担对象 除此之外 还有保险收益人全部负担 政府和保险受益人共同负担的等各种方 式 基于我国的现状 目前我国建立了职工基本养老保险个人账户 管理上采用社 会分配和个人账户相结合的办法 已经在全国铺开推广 第三章 我国城乡社会保障资金的筹集管理实践 11 第三章 我国城乡社会保障资金的筹集管理实践 3 1 我国城镇社会养老保险筹资管理 3 1 1 城镇社会养老保险筹资管理现状 目前 由三个支柱组成我国的城镇养老保险 基本养老保险是其中的第一支柱 企业年金是第二支柱 个人储蓄性养老保险是第三支柱 基本养老保险 也就是一 般意义上说的养老保险主要是指第一支柱 本文对于养老保险筹资问题的考察也主 要是指基本养老保险筹资 从 基本 二字就可以看到其在养老保险制度中的重要 地位 三种不同方式的养老保险在筹资方面各有不同 主要有以下几方面 第一 企业年金 是指在国家规定的政策下 根据企业自身经济实力的差异 为本企业职工所建立的养老保险 属于辅助性养老保险 根据国家宏观指导 企业 内部决策执行 企业年金的管理者是各级劳动保障部门管理 计划实施者是各单位 经办者应是经劳动保障行政部门认定的机构 企业年金计划的保险费即可由企业完 全承担 也可由企业和员工双方按照劳资协议所规定的比例共同承担 第二 个人储蓄性养老保险 是职工自愿参加 自愿选择经办机构的一种养老 保险 是我国多层次养老保险体系的一个组成部分 属于补充性养老保险 职工个 人储蓄性养老保险由社会保险机构经办 根据社会保险主管部门制定的具体办法和 职工个人的工资收入情况实施 实施方法由两部分构成 缴纳阶段 职工按规定缴 纳个人储蓄性养老保险费 记入当地社会保险机构在有关银行开设的养老保险个人 账户 利息应按不低于或高于同期城乡居民储蓄存款利率计算 本息一并归职工个 人所有 领取阶段 职工在达到法定退休年龄经批准退休后 可凭个人账户将储蓄 性养老保险金一次领取或分次领取 个人账户的储蓄性养老保险金应随职工跨地区 流动而转移 若职工未到退休年龄而死亡 其指定的受益人或法定继承人可领取记 入个人账户的储蓄性养老保险金 第三 基本养老保险 是一种根据国家统一政策制定 强制实施的养老保险 其目的是为了保障广大离退休人员基本生活需要 在我国养老保险制度改革以前 基本养老金也就是退休金或退休费 是一种最主要的养老保险待遇 主要用于保障 职工退休后的基本生活需要 我国当前的城镇基本养老保险模式在筹资方面正式确立了由个人账户与社会统 筹相结合的范式 在筹资方式上 由企业和劳动者共同缴付的养老保险经费是养老 保险基金的重要来源 在这当中 社会统筹基金来自企业方面的缴费 而个人账户 我国城乡社会保障一体化中养老保险金筹集管理研究 12 基金部分是通过职工个人缴费来完成的 我国养老保险基金的负担己由开始的国家 和国有企业共同负担转化成由国家 企业和个人共同负担 3 1 2 我国城镇社会养老保险筹资存在的问题及原因 随着改革开放的发展 养老保险制度的筹资形式逐渐地由现收现付转向了社会 统筹与个人账户的结合 于是 隐形的历史债务便随之外部化 变成了显性的当前 问题 据统计 仅仅从 1998 年到 2004 年这 6 年内 财政补贴就多达 1700 多亿元 由于账目之多规模之大 社保部门不得不想出其他办法来应对债务危险 于是 部 分社保部门采取挪用私人账户里的资金的办法来解决 但是随之又产生了大量的空 帐的问题 总而言之 我国的城镇社会养老保险的筹资的确存在着多方面的问题 第一 筹资的能力方面 近些年在我国 仅仅有国有企业以及集体企业是采取 统帐结合 的制度形式 城镇企业养老保险并没有完全包括 因此导致了筹集的 资金非常有限 在这种情况下 如果采用统筹基金与个人账户集合使用的方式 账 目缺口仍然十分严重 而且在不考虑财政补贴的情况下缺口更甚 但是 若继续采 用现收现付的形式 带来的缺口和损失将是国家 企业以及民众所无法承担的 第二 企业的逃费方面 实际收取到的保险费用与应该收缴到的保险费用之间 的比率叫做基金收缴率 它直接体现出了保费收缴的力度以及效果 据统计 从 1992 年开始 基金收缴率逐年降低 且有越来越低的趋势 尽管在近期 各省市都采取 了相关的应对措施来试图提高基金收缴率 例如 严格按照程序履行保险登记和缴 费 改革征缴方式以及强化相关行政机关的执行力度等等 但是仍然未能有效地改 进基金收缴率 目前 主要存在着以下几类企业逃费现象 试用期员工不缴保费 谎报缴费的基数 谎报缴费的人数 要求员工个人承担保费等等 之所以出现上述 现象 主要是因为 许多国企因为亏损而无力缴纳保费 国企员工大幅度缩减 由 于现有养老保险筹资对象主要是国企 于是直接导致了筹集的资金越来越少 为了 应对这种情况 相关部门不得不提高缴费率 而这样的话其他企业便无法承担 于 是欠缴 这样一环扣一环 形成了恶性循环 第三 筹资的基数方面 中国的企业工资总额在国内生产总值中只占据了很小 的份额 而养老保险是以企业工资总额为基数的 因此直接导致了养老保险的筹资 基数较低 产生这种现象 主要是因为 企业工资中的很大一部分并不是以现金发 放的 而是以实物发放的 灰色收入 占据一定比重 于是 基数的底下就从而 导致了筹集的资金数量的低下 第三章 我国城乡社会保障资金的筹集管理实践 13 第四 筹资的技术方面 随着科学技术的迅猛发展 各行各业都开始尝试将信 息化技术引入行业内部 来提高行政效率和行政收益 因此 改进养老保险筹资技 术 推进信息化建设 也是社保部门的一个重要课题 虽然近些年来 各省市在信 息化建设方面取得了一些小小的成果 但是仍然存在着下列问题 信息管理协调体 制无法适应养老保险信息化建设的新的要求 至今尚未形成一套完成的系统 导致 了信息传递的缓慢 而且对账制度仍需改进 由于软件的缺乏导致了养老保险资金 的信息库的建立还需要一段时间 宏观目标不明确以及业务程序不规范 相关资金 需求无法被满足 相关技术规范没有及时更新 导致了严重滞后 基础设施的覆盖 面过窄 因此 社保部门不得不在信息化要求如此强烈的今天努力改进相关方面的 建设 以适应新时代的新要求 第五 基金的保值增值方面 为了保证社会养老金及时足量地发放给民众 政 府调整了财政的支出结构 并且也强化了保费的征缴力度 但是这些治标不治本的 措施显然收不到长久的效果 因此要从根本上解决这个问题就必须对养老保险制度 进行改革 在 2000 年 国家建立了社保基金来专门援助社保事业 而且设立理事会 对相关事宜进行管理和监督 社保基金有两种投资方式 直接投资和委托投资 银 行存款和国债属于直接投资 股票属于委托投资 在 2004 年 将社保基金分为四类 银行存款 债券投资 股权投资 股票投资 投资风险依次递增 从 2001 到 2004 年四年的收益情况看 表 3 1 表 3 1 全国社保基金收益表 年份 投资收益额 投资收益率 通货膨胀率 2001 7 42 1 73 0 70 2002 19 76 2 59 0 80 2003 44 71 3 56 1 20 2004 36 72 2 61 3 90 资料来源 全国社会保障基金理事会 全国社保基金收益率很不稳定 据全国社保基金理事会副理事长高西庆透露 在 2005 年 据统计 社保基金的投资回报率低于最低风险的最小投资回报率 仅为 3 因 此 对社保基金的分析与研究对于解决养老保险筹资问题具有极其重大的意义 我国城乡社会保障一体化中养老保险金筹集管理研究 14 3 2 我国农村社会养老保险筹资管理 3 2 1 我国农村养老保险筹资管理现状 在当前城乡发展格局的限制下 尽管农村社会养老保险有必要建立 但由于我 国养老保险制度发展时间较短 同时受我国目前社会经济发展水平的限制 农村社 会养老保险依然存在诸多问题 主要表现在以下几个方面 第一 农村的养老保险普及率低且覆盖范围有限 受到城乡区域发展严重不平 衡性的制约 我国农村从自上世纪九十年代开始就由民政部门对农村养老保险进行 了一系列的试点工作 截止到目前来说 在全国范围内只有较为少数农村能够真正 落实开展了养老保险金的足额征收 而己经筹集到的农村养老保险资金 则主要集 中在经济较为发达的省市 根据 中国劳动和社会保障统计年鉴 2003 数据显示 东部和中西部地区参加农村养老保险的比例分别为 62 5 和 37 5 呈现出明显的区 域性差别 各地的社会保障内容也存在很大的不同 对于我国发达地区来说 各种 保障项目已经相对完善 且参与保障水平也相对较高 而中西部地区农村养老保险 工作进展缓慢 连最基本的生活都难以保障 这些经济贫困的地区则迫切需要解决 当地农民社会保障问题尤其是养老问题 第二 管理体制存在漏洞 由于缺乏统一的监管和协调同时缺乏相关法律法规 的制约作用 造成现行的农村养老保险制度管理体制混淆不清 人员分工不明确 同时 自养老保险基金实行社会积累以来 国家财政部门也并没有出台相关的财务 制度 第三 基金保值增值不易且投资渠道狭窄 近年来 金融机构银行存款利率由 1993 年的 12 06 下降到 2009 年的 3 60 同期所发行的国债也存在同样利率下降 的问题 而农村社会由于养老保险基金收益率普遍不高 难以实现其增值和保值的 目标 单纯的将养老保险基金用于购买债券和存入银行 会降低农村社会养老保险 基金的增值能力 除此之外 通货膨胀的影响也不容小觑 曾经有一度甚至出现过 资金收缩的情况 第四 养老保险的保障权益无法充分兑现 目前 我国农村社会的保障水平远 远低于城市 无论从投保的金额还是管理的力度 农村社会的养老保险权益都无法 得到充分的保障 大多数农民投保时选择了最低的 2 元 月的投保档次 在通货膨胀 的现代经济发展背景下 这部分钱很难承担得起农民养老的重要职责 甚至有些地 国家统计局人口和社会科技统计司 劳动和社会保障部规划财务司 中国劳动和社会保障统计年鉴 2003 北京 中 国统计出版社 2004 第三章 我国城乡社会保障资金的筹集管理实践 15 方参加养老保险的农民到60岁后只能得到相关的农保机构原来曾经承诺养老金的一 定比例 还有一些地方甚至只退还参保人的缴费额 极大地导致参保人的利益受损 由此可见在我国农村地区由于相关制度不完善且执行不力 社会养老保险金将面临 着巨大压力 甚至可以导致参保的人数越多 养老保险金的自己缺口就越大 第五 基金管理尚未形成完善规范 社会保障基金应保证遵循征缴 管理和使 用分权措施 以保证养老保险基金的规范安全使用 我国农村不少地方政府和部门 都存在擅自挤占挪用保险基金的现象 由于我国的农村社会养老保险基金实行的是 县级统筹 因此在一定程度上造成了工作机构分散不统一的现象 农村养老保险缺 乏自身的发展和资金的不断积累 这样不具规模的管理模式增加了基金被浪费和挪 用的风险 而且很难实现养老保险基金的规模效应 更是不能抵御通货膨胀所带来 的压力 削弱了养老保险金抵御风险保障未来的能力 第六 机构管理费用不足 由于与农村社会养老保险相关的管理机构管理费用 入不敷出 有时会出现的挪用农村社会养老保险基金的不良现象 在养老保险制度 方面城市的现有管理模式可以作为农村养老保险管理机构的有效参考 促使其完善 自身 尽管我国农村的养老保险存在这样那样的问题 但相对于现阶段我国的发展水 平 农村社会养老保险制度基本上是符合我国社会主义初级阶段国情的 能够实现 和解决农村老年经济保障的有效方式 查找相关问题的原因并且积极有效地解决这 些问题才是我们的当务之急 3 2 2 我国农村养老保险筹资管理存在的问题及原因 农村社会养老保险仍然是我国社会保险环节中较为薄弱的一环 到目前为止依 然没有达到当初实行农村社会养老保险的设想 造成这些问题的原因有很多种 但 最主要的一方面是制度本身的设计问题 另一方面是在执行过程中出现的新问题 第一 政府责任的缺失 现行的农村社会养老保险实际情况 政府一般只提供政策上的支持 并且对于 农村集体承担一定的经济责任也没有进行硬性规定 事实上从农村养老保险资金的 筹集角度来分析 尽管养老保险金的筹集是由政府 集体和个人三者共同承担 但 政府的财政支持应当是养老保险金中最为重要的一个环节 根据现阶段农村的具体 情况 自从我国农村开始实施家庭联产承包责任制 基本上很少能见到农村集体的 财政资源 大多数的农村集体经济已经不复存在了 这就造成了集体对于农民予以 补贴的政策很难得到执行 而且农村社保机构的运行经费是从保费收入中提取的 我国城乡社会保障一体化中养老保险金筹集管理研究 16 政府不为农村社保经办机构提供经费 这也间接地将政府应承担的责任转嫁于农民 是政府经济责任的缺失的另一种表现 还有另外一方面责任的缺失 监管责任是指监督管理制度规范责任的落实的职 责 政府应当有效的监督管理农村社会养老保险的各个环节 以提高整个养老保险 制度的有效成果 我国目前没有相应的政策法规进行监管 地方一级统筹的农村社 会养老保险运营方式是经由农保经办机构进行投资运营的 从而造成了法律空档和 政府监管责任的缺失 基金管理人的违规操作 以及基金内部管理缺乏相应的管理 手段 而这些原因都能够增加基金持有人的利益损失风险 第二 相关法律的完善执行 制定切实可行的法律法规并且切实有效的履行是 发展农村社会养老保险制度的基础 法律法规的制定可以使各个机构的责权利更加 明确 从而保证制度内容的合理性和完备性 第三 受到农村收入过低的限制 普遍来说 农村社会养老保险额度与农民个 人收入的发展是紧密相连的 国家颁布惠农政策 特别是免除农业税的举措 并给 予农民粮食补贴 通过这一系列政策措施的执行 农民的收入出现稳定增长 但由 于农产品需求弹性小 伴随着可用于农耕的土地越来越少 农业所获得的经济收益 逐步减少 粮食流通体制改革中实行的按保护价敞开收购余粮的政策虽然保障了农 民的耕作积极性 但并非能够完全执行 综合各种因素 于是造成了农民收入增长 缓慢的问题 同时由于农业生产资料价格的上涨 农村医疗设备不能满足需求造成 农村看病集中于城镇 并相应的增加了医疗费用 与此同时 农村子女高等教育费 用的累计巨额支出 使得农民没有能力缴纳保险金 在金融危机以及国内经济疲软 等大环境影响下 大多数农村集体经济对于农村养老保险没有足够的资金支持 这 也更加导致了农村养老保险缺乏充足可靠的资金来源保障 第四 二元社会结构的限制 长期以来城乡分割的二元制经济社会结构使得农 村京剧以及相对应的措施都受到严重的阻碍 户籍制度就是这种人为的划分农村与 城市方法中一个典型的问题 尽管新中国成立后我国在建设城镇社会保障制度的同 时 也相应的发展了农村社会的养老保险制度 尽管与此同时这几年户籍制度变化 也很大 但是城市与农村在就业 就医 住房以及其它社会保障方面仍存在很多的 不一致 这就导致了城市化受阻和农村贫困化等危害 农民这类非雇佣的独立劳动 者建立社会保障也成为一个难题 要想实现城乡社会保障一体化的构想 就必须首 先打破这种不合理的分割制度 第三章 我国城乡社会保障资金的筹集管理实践 17 第五 传统观念阻碍的因素 我国历史悠久 文化灿烂 自古以来就沿袭着传 统的家庭养老的保障方式 几乎所有人都深受儒家文化传播的影响 热爱家庭 恪 守孝道 为长辈养老送终的道德观念深深扎根于普通家庭 五千年的以农业为主的 社会中 生成力的提高依然依靠的是的人口 因此 多数家庭保持着长久的家族关 系 子辈的生活技能需要依靠长者传授 族长等家族中的长者在家族中拥有很高的 威望 同时也进一步形成了中国社会历史中影响至深的传统家庭养老文化模式 几 千年中 本国农民在文化教育上一直缺乏关注和应有的权利 中国沿袭下来的 以 孝为本 的传统观念的强化了家庭的养老保障 乃至现在家庭养老观念仍在家庭成 员和社会成员中占有一席之地 这种家庭养老观念导致了我国农村依然主要采用的 是年轻一辈对于年老家庭成员进行赡养的养老方式 并且在农村社会具有相当大的 影响力 这个问题也在很大程度上阻碍了农村养老保险制度的推广和发展 第六 养老资金运作不力 由于农村养老保险基金的管理缺乏有效的手段 基 金积累下来的闲置资金绝大多数用于购买国债或存入银行 使其增值保值的渠道 能力都受到国家调控以及政策制约 以 2006 年的农村养老保险数据为例 当年全国 有 355 万人领取 30 亿