（工商管理专业论文）凌水街道城市化进程中集体资产改制问题研究.pdf

大连理工大学专业学位硕士学位论文 摘要 全面推进城市化是当前社会变革的主题之一，无论是城乡结合部从农村向城市管理 体制的转换，保护农民利益不受侵害，维护社会稳定，还是进行农村经济体制改革，确 保集体经济持续增长，都迫切要求尽快对农村集体经济组织进行改制，对农村集体资产 进行合理处置。 本文立足于凌水街道城市化改革近年来走过的路程，通过对村集体经济组织改制内 部及外部环境的分析，深入研究凌水街道集体资产改制的机会与威胁、优势与劣势，探 讨科学的具有可操作性的集体资产处置办法，力求对当前凌水街道城市化改革中的集体 资产改制工作具有一定指导意义。 凌水街道农村集体资产改制大体分为三个阶段：探索阶段、企业改制阶段、村集体 经济组织改制阶段。 根据政策的导向，不断深化和完善集体资产的处置，将是今后一段时问内的主要工 作。 关键词：推进城市化；改制阶段模式；环境分析 凌水街道城市化进程中集体资产改制问题研究 r e s e a r c ho nt h ep r o b l e m sr a i s e di nt h ep r o g r e s so fu r b a n i z a t i o ni n r e s t r u c t u r i n gt h ec o l l e c t i v ea s s e t si nl i n g s h u is t r e e t a b s tr a c t t op r o m o t eac o m p r e h e n s i v eu r b a n i z a t i o ni so n eo ft h et h e m e so fs o c i a lc h a n g e s ， w h e t h e ri ti sf r o mu r b a nr u r a lt ou r b a nm a n a g e m e n ts y s t e mc o n v e r s i o n , t h ep r o t e c t i o no f f a r m e r sa r en o ta g a i n s tt h ei n t e r e s t so fm a i n t a i n i n gs o c i a ls t a b i l i t y ，o rt oc a r r yo u ts t r u c t u r a l r e f o r mo ft h er u r a le c o n o m y ，c o l l e c t i v ee c o n o m yt oe n s u r es u s t a i n e dg r o w t hi sa l lu r g e n tn e e d t ot h er u r a lc o l l e c t i v ee c o n o m i co r g a n i z a t i o n st oc a r r yo u tr e s t r u c t u r i n ga sq m c m ya sp o s s i b l e ， a n dp l a c er e a s o n a b l ed i s p o s a lo ft h ec o l l e c t i v ea s s e t s t h i sa r t i c l eb a s e do nt h er e f o r mr o u t eo fl i n g s h u is t r e e ti nr e c e n ty e a r s ，t h r o u g ht h e v i l l a g e c o l l e c t i v ee c o n o m i c o r g a n i z a t i o n s i nt h ee x t e r n a le n v i r o n m e n ta n di n t e r n a l r e s t r u c t u r i n go ft h ea n a l y s i s ，i n - d e p t hs t u d yo fl i n g s h u is t r e e t sc o l l e c t i v ea s s e t so ft h e r e s t r u c t u r i n go ft h eo p p o r t u n i t i e sa n dt h r e a t s ，s t r e n g t h sa n dw e a k n e s s e s ，a n de x p l o r es c i e n t i f i c o p e r a t i o n a lc o l l e c t i v ea p p r o a c ht ot h ed i s p o s a lo fa s s e t s ，t ot h ec u r r e n tl i n g s h u is t r e e to ft h e c i 够i nt h er e f o r mo ft h ec o l l e c t i v ea s s e t so ft h er e s t r u c t u r i n gw o r kh a sac e r t a i ns i g n i f i c a n c e l i n g s h u is t r e e t sr u r a lc o l l e c t i v ea s s e t sr e s t r u c t u r i n gc a nb ed i v i d e di n t ot h r e ep h a s e s ： p h a s e o fe x p l o r a t i o n ，e n t e r p r i s e r e s t r u c t u r i n gp h a s e ，t h ev i l l a g e c o l l e c t i v ee c o n o m i c o r g a m z a t l o n sp h a s eo tt n er e s t r u c t u n n g ， a c c o r d i n gt ot h ep o l i c yd i r e c t i o no fd e e p e n i n ga n di m p r o v i n gt h ec o l l e c t i v ea s s e t sw i l l b ed i s p o s e do ff o rs o m et i m et oc o m et h em a j o rw o r k k e yw o r d s ：u r b a n i z a t i o mp h a s eo ft h er e s t r u c t u r i n gm o d e ；e n v i r o n m e n t a la n a l y s i s l i 大连理工大学学位论文独创性声明 作者郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下进行研究 工作所取得的成果。尽我所知，除文中已经注明引用内容和致谢的地方外， 本论文不包含其他个人或集体已经发表的研究成果，也不包含其他已申请 学位或其他用途使用过的成果。与我一同工作的同志对本研究所做的贡献 均已在论文中做了明确的说明并表示了谢意。 若有不实之处，本入愿意承担相关法律责任。 学位论文题 作者签名： 大连理工大学专业学位硕士学位论文 大连理工大学学位论文版权使用授权书 本人完全了解学校有关学位论文知识产权的规定，在校攻读学位期间 论文工作的知识产权属于大连理工大学，允许论文被查阅和借阅。学校有 权保留论文并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，可以将 本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、 缩印，或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 学位论文题目：逮鸯堑道撼吏丝进猩虫篡生黛亡这盔! 回星婴塞 l 甜 作者签名：! 型盔日期：壶丝笸年上月旦日 导师签名： 茎霉型 日期：幺盟星年上月坐日 i 冉? 大连理工大学专业学位硕士学位论文 1绪论 改革开放以来，作为大连市近郊乡镇的凌水街道充分发挥其优越的区位优势，借助 政策支持和廉价的土地资源及劳动力资源迅速崛起，经济实力显著提高，发展成为“辽 宁省经济十强乡镇”。 乡镇经济的发展不仅提高了农民的个体收入，而且也壮大了集体经济。当城市化浪 潮涌向近郊农村时，凌水街道的大部分农业用地逐渐被征用，利用土地的增值，村集体 经济组织大力发展房地产业，将产业结构逐渐调整为楼宇经济、租赁经济等三产业，村 民及集体经济产业结构已基本非农化，房地产的开发使集体资产大大增加，经过这些发 展和积累，不少村子拥有了少则上千万多则几个亿的集体资产，但它们的经济管理体制 仍然沿用传统的农村管理模式，这种管理模式与城市化发展的需要和它们自身经济发展 的要求之间的矛盾日益尖锐，迫切要求进行“农转居”改革。 2 0 0 4 年5 月8 日，大连市政府正式出台关于进一步深化管理体制改革促进甘井 子区全面协调发展的意见( 大政发 2 0 0 4 4 3 号文件) ，全面赋予了甘井子区城市化 政策，这意味着大连城区的版图就此扩大了两倍，大大连建设中的“西拓北进刀战略也 就此迈开了实质性的第一步。从地理位置看，凌水作为大连市科、教、文区，使其成为 大连市实现城市扩张的首选之地。从资源条件看，凌水拥有丰富的土地、海洋、森林等 自然资源，为城市扩展提供了广阔的空间。从经济水平来看，无论是国内生产总值、财 政收入还是固定资产投资和利用外资等方面，凌水街道都是处于甘井子区领先位置。鉴 于凌水街道在大连市具有的举足轻重的区位优势、资源优势以及经济优势，毫无疑问将。 成为大连市城市化推进速度最快的近郊乡镇之一。当前，实施“农转居”工程，已成为 基层政府重要的工作内容。 “农转居“是一项复杂的系统工程，除了原有的村集体资产的处置和集体经济组织 变革之外，还涉及到农用地与城市用地管理转变的问题、农民向居民户籍转变的问题、 行政管理体制转换问题、公共设施投资和管理问题、“新居民的社会保障问题以及新 社区中的精神文明建设问题，等等。这些都是改革中必须认真解决的环节，其中任何一 环节处理不好，都将影响到“农转居一改造的进程。许多城市的改造经验都表明，顺利 地推进农村集体经济组织的改制，妥善处置集体资产是“农转居 改造工程的重点和难 点问题，是推进城市化的关键所在。只有积极妥善解决好农村集体资产的处置问题，才 能够顺利推进“农转居芹工作，促进近郊农村真正融入城市。 本文主要对此进行研究，并以凌水辖区为例对这种变革的过程进行分析和评价。 凌水街道城市化进程中集体资产改制问题研究 1 1问题的提出 改革开放以来，许多城市近郊的村庄，凭借接近中心城市市场、交通便利等区位优势， 乡村集体企业得到了迅速发展，农村集体经济不断壮大。尤其是近些年来，由于城市化的 快速推进，城乡结合部农村地区被成建制地农转非，村属区域被规划为城区，农民变成 居民已成为大势所趋。在管理主体不变的情况下，在由农村向城市转化的过程中会遇到 诸多矛盾和问题。如集体资产所有权虚置问题、原集体资产的处置和原居民从集体资产 中难以获得收益的问题、新老居民的矛盾和冲突、土地资源逐渐枯竭与原居民基本生活 保障的问题等等，其中，集体资产所有权虚置和原居民难以从原村集体资产中获得收益 是这些矛盾和问题的焦点。上述矛盾和问题的存在，导致了其他一系列社会问题的产生， 如干群关系紧张、社会治安混乱、集体资产流失严重等等，严重制约了城郊城市化的进 程。 同时，城市规模不断扩大，空间急剧扩张，对土地的需求大大增加，。导致土地价格不 断上涨，近郊尤其是城乡结合部的农村集体土地被不断征用。近郊农村或依靠土地增值 大力发展房地产、物业等，或因征地而获取巨额的征地补偿费，积累了丰厚的村集体资 产。近郊农村的经济结构和村民的就业结构基本实现了非农化。城市化进程把近郊农村 纳入城市，原有的传统农村经济社会管理体制也要向城市管理体制转变，也就是目前各 地城市化中的“农转居”改造。“农转居后，村民将失去原来发挥着生计保障功能的 土地，而转居之后的就业又面临极大的不确定性，从而使改制后的村集体资产收益成为 村民赖以生存的主要经济来源。因此，如何公正合理地处置农村集体资产，并使其保值增 值，关系到转居农民未来的生存和生活，从而进一步关系到社会的稳定。但是，这块资产 究竟该如何处置，没有统一规范的指导意见，全国各地的做法各异，引发的矛盾和问题也 比较多，使其成为“农转居”改造工程中的难点所在。 处于城乡接合处的农村由于其特殊的地理条件，在城市化的进程中发生了很大的变 化：一是城郊的土地迅速升值，使村集体资产迅速扩张；二是随着城市化的逐步推进，城 乡结合部的经济环境大大改善，多数村集体都抓住这一有利条件，兴办二、三产业，集 体经济得到了前所未有的发展，形成了一大笔较为可观的集体资产。这些集体资产，对 促进农村各项公共设施的建设、社会福利事业的开展都发挥了重要的作用。但随着土地 的大量被征用，个人对土地的使用权名村实亡，仅存的是一种模糊不清的产权制度，这 对村民而言是毫无意义的，他们需要的是一种对个人权力的明确界定，借此补偿由于土 地的失去而消失的基本生活保障【l j 。加之广大农民“产权意识 的日益增强，对集体资 产处置已经成为一个突出的问题。特别是在个别地方由于土地被征用，农村变成了城区， 大连理工大学专业学位硕士学位论文 农民变成了城市的居民，村委会的职能逐步向居委会过渡。但实际上，原有的农村管 理体制并没有本质的改变。行使的职能却向居委会转变，担负着管理职责已经远远超过 村级管理职能。在这种情况下，集体资产产权制度改革势在必行。大连作为中国最早对 外开放的沿海城市，城市化的速度也比一般的城市来的快，随着城市的迅速扩展，在集 体资产处置方面出现的问题也越来越严重。城郊地区农村充分利用了它们的地理优势， 积累了大量的村集体资产，由于巨大的村财缺乏一种合理运用的能力、公平分配的渠道 及科学的管理制度带来了很多的问题。因此，改革旧的集体资产管理体制迫在眉睫。而 目前大连在处理集体资产的政策、法律依据尚不健全，也无太多的成功经验和模式可以 借鉴。而浙江、广东等省份在此积累了大量的经验可供借鉴，但制度环境的差异注定这 种改革模式不能照搬。因此，对于本市集体资产产权改革的研究具有重要的理论和现实 意义。本文主要对此进行研究，并以凌水辖区为例对这种变革的过程进行分析和评价。 1 2 国内外文献综述 1 2 1 相关概念界定 ( 1 ) 城市化 - 一般说来，城市化是人口由农村向城市转移的过程。一个国家或地区的城市化水平， 通常是以城市人口占这个国家或地区总人口的比例即城市化率表示。这种城市化可以称 之为“人口转移型”的城市化【2 j 。 7 实际上，城市化是表示一个国家或地区经济社会发展程度的综合性标志，其复杂程 度远非可以用人口转移程度来反映的。比如，拉美地区的一些国家城市化程度很高，但 经济社会发展程度却不高；又比如，美国、日本等发达国家城市化率超过8 0 以后，城 市人口发生了逆向流动，即入口由市区向郊区回流，富人们纷纷到郊外居住，人们称之 为“逆城市化”或“郊外化” 3 1 。显然，这些国家的城市化率虽然在回落，但经济社会的发 展并没有停滞，城市化仍是处于发展状态的。不过，这已经不是人口由农村向城市转移 的城市化，而是另外一种的城市化，这种城市化可以称之为“结构转换型”的城市化。 那么，在我国，以城市人口占总人口的比例所表示的城市化率，是否越高越好呢? 恐怕不能一概而论。近十几年来，我国许多省区大面积地推行“地改市”、“县改市。、。乡 改镇”体制，还有一些城市调整了行政区划，用行政办法将郊区划入市区，或者将一些 市辖县整体上改为市辖区，一份文件就在一夜之间把大批农村人口“变成”了城市人口。 表面上看，城市入口增加了，城市化率提高了，但是，这种改制或行政区划调整只是改 变了区域的概念，扩大了一片“概念性市区”，而并没有改变那里的经济社会结构，农村 与城市的“二元结构”依然很突出。当然，随着中心城市的发展，将郊区改为市区，或将 凌水街道城市化进程中集体资产改制问题研究 辖县改为辖区也是很必要的，但这并不能表示城市化程度提高了，这些“概念性市区”仍 然需要继续推进城市化，不过，这里的城市化已经不是“人口转移型”的城市化，而应该 是“结构转换型”的城市化【4 j 。 所以，城市化的发展形态有两种模式，或者两种发展道路：一是人口转移型的城市 化，强调的是人口由农村向城市的空间转移；二是结构转换型的城市化，强调的是地区 经济社会结构由传统社会向现代社会的转型。显然，前者是城市化的初级形态，后者是 城市化的高级形态，城市化的发展道路，必然会由初级形态向高级形态转变，即人口转 移型的城市化必然会走向结构转换型的城市化。 一 目前，凌水地区的城市化正处在结构性城市化阶段的集体资产改制过程中。 ( 2 ) 农村集体资产 本文在此讨论的集体资产主要是指农村集体经营性资产。经营性资产在经济学中找 不到恰当的定义，根据对集体资产的分类，集体资产包括：集体所有的土地和法律规定 属于集体所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面等自然资源；集体所有的各种流 动资产、长期投资、固定资产、无形资产和其他资产。 主要分为两类： 一是非经营性资产。包括集体所有的土地和法律规定属于集体所有的森林、山岭、 草原、荒地、滩涂、水面等自然资源和村办公楼、公益事业设施等： 二是经营性资产。包括集体所有的各种流动资产、长期投资、固定资产j 无形资产 和其他资产。非经营性资产可以转化为经营性资产，如土地被征用后的土地征用补偿费， 村办公楼作为商用房出租等。本文所讨论的农村集体经济组织资产主要足指经营性资产 5 1 。 ( 3 ) 产权界定 西方一些著名的新制度经济学家对产权的含义作了不同的解释。德姆塞斯茨认为： “产权是一种社会工具。它之所以有意义，就在于它使人们在与别人的交换中形成了合 理的预期。 德姆塞斯茨从产权的功能来定义产权，把产权与外部效应联系起来，指出 外部效应存在的根源在于资源稀缺性导致的对资源使用的竞争性需求 6 1 。诺斯从行为性 的角度给产权下了一个定义：“产权本质上是一种排他性权利。【7 l 一这种解释即强调了产 权的排他性行为，又强调了产权是一种人与人之间的关系。这种观点即概括了一些西方 产权经济学家从不同角度给产权下的定义，也与现代法律对产权的定义基本一致，因此 得到了许多学者的认可。现代国内的一些学者也对产权的含义提出了自己的看法。柯武 钢、史漫飞对产权的定义是：“不让他人使用的一项资产的权利，以及使用、向他人出 租或出售该资产的权利。因此，产权是一个权利束：拥有一项资产并持有它( 消极运用) ； 4 大连理工大学专业学位硕士学位论文 将它用于交易或让他人暂时使用其某些方面( 积极作用) ”f 8 】。黄少安则把产权定义为对 财产的权利，亦即财产的广义所有权一包括归属权、占有权、支配权和使用权：它是人 们围绕或通过财产而形成的经济权利关系；其紫观形式是人对物的关系，实质都是产权 主体之间的关烈9 1 。 按照科斯的理论，如果市场机制的运行是有成本的，则不同的产权界定将会导致不 同的资源配置效率，也就是说，产权制度安排与经济效率具有明显的相关性。一般而言， 可以将产权分为三种类型：私有产权、国有产权、共有产权。德姆塞茨指出：“共有产权 是指共同体所有成员共同行使其权利。共有产权意味着共同体否认国家或私人去干涉共 同体内的任何人行使其权利。私有产权意味着社会承认所有者权利，并拒绝他人使用该 权利。国有产权意味着国家可以在权利的使用中排除个人因素，而按政治程序来使用国 家财产。【1 0 1 从这三种类型的产权安排出发，研究者们区分了他们之间的效率差异。在 共有产权下，由于共同体内的每一成员都有权享有共同体所具有的权利，如果对他使用 共有权利的监察和谈判成本不为零，他在最大化地追求个人价值时就有可能将由此带来 的成本部分地让共同体内的其他成员来承担。因而在共同体内，“搭便车一的行为将不 能得到有效的制止，其结果是共同体成员行为有很大的外部性，以及由此带来的资源的 过渡使用和效率损失。国有产权通常是由国家所选择的代理人来行使。由于信息不对称， 国家不可能对代理者们进行充分监督，代理者在行使权利时并不承担对等的责任，因而 其行为的外部性也极大的。国有企业普遍性的低效率状况被认为就是由于这个原因。相 比之下，在私有产权中，财产所有者获得收益的同时必须承担其成本。因而，其行为可 能产生的外部性被较大地内化了，这时的资源配置的效率明显优于共有产权【i l 】。 1 2 2 国内外研究现状 对于“城中村”，国内外都有相应的研究，但是，由于“城中村 是我国独特二元 结构的产物，所以国外尚没有对“城中村”的专门研究，甚至连城中村一词也没有公认 的英文译名。但与此相似的研究，如城乡过渡地带整治问题、都市村庄建设问题、都市 贫民窟问题、城市蔓延、城市边缘地带理论实际上己经从不同的角度对城中村的产生、 形态及其后果和治理办法进行了表述。国内学者对城市化进程中农村集体资产的产权变 革问题进行了大量的研究，主要的代表观点有李培林的城市化进程中的“城中村实际 上就是一种由血缘、亲缘和宗缘等社会关系网络联结的“大家庭”【1 2 】；张驰和王芙蓉 的城市化中的。城中村 是指在城市建成的区域范围内所保留的社会及管理方面等依然 承传农业社会的农村聚落点【b 】；李钊的城市化中的“城中村是指在城市快速发展的过 程中，城市将一些距新、旧城区较近的村庄包入城市建设用地内，这些被纳入城市建设 凌水街道城市化进程中集体资产改制问题研究 用地的村庄，称之为“城中村”等等l i 训。这些学者都从各自的角度对城中村及其产生的 原因进行分析，但归根到底出发点都是从位置和城乡的二元结构上进行分析。产权的明 晰对缩小交易成本，提高社会管理效率具有重要的意义。西方学者对此也提出了许多有 价值的理论，科斯、诺斯等人认为：“要保持经济组织的效率，需要在制度上做出安排 和确定产权。以便形成一种激励，将个人的经济努力，变成私人收益率接近社会收益率 的活动，一种提供适当个人刺激的有效的产权制度是促进经济增长的决定性因素。产权 不是万能的，但是任何国家的人们在从事经济活动和进行技术创新时都离不开有效的产 权制度”。卜科斯理论认为，产权明晰是城市经营的必要前提，产权界定不清，市场机制 难以发挥作用。联系现阶段存在的“城中村”集体资产问题，实际上也就是产权的问题。 总之，不同的产权制度安排会配置出不同的效率，只有产权清晰了，市场效率才会提高， 这些理论都为本文提供了理论依据i l 引。 集体资产产权到底清晰不清晰，国内的学者看法也大相径庭。部分学者认为目前我 国集体资产的的产权是清晰了，目前出现的种种问题只是管理制度有问题，并不是真正 的产权不清晰而导致的，而大部分学者认为集体资产的产权是不清晰的，而之后出现的 种种的问题都是由于产权不清晰所引起的。如何改变这种由于集体资产产权不清晰而带 来的各种问题，现有文献表明，大部分学者认为股份化是明晰“城中村”集体资产产权 的重要形式。他们从村民主管理的角度出发，指出了集体资产股份化的必要性。认为目 前全国农村经济合作社大多属于行政化的组织，应该对其加以改制，以恢复其活力，股 份化是集体经济组织变革和集体资产处置的必然走向。而这种框架内的集体经济资产应 该量化到个人才能使村民有参与村民主管理的积极性，才能使村民珍惜其民主权利和经 济权利。量化到个人并不是说要把这些资产分配到各家各户，而是要把净资产分成股份， 把股份分摊到各家各户，这也就是所谓的股份化。对于如何量化资产，进行资产评估和 股权分配，国内有些“城中村已经摸索了一系列的经验，但是由于各个地方有各个地 方的特色，所以还没有形成一个可以借鉴的统一模式。对于建立什么样的集体经济组织 对集体资产进行管理和经营，国内也进行了大量的研究，很多地方也进行了相应的尝试。 最有代表性的观点就是在实行股份化的基础上，建立股份合作社，目前浙江、广东大部 分“城中村”集体资产改制都采取这样的形式，而国内关于“城中村”集体资产改制的 研究也大多起源于这两个地方，如傅晨从制度经济学的角度对“城中村一耻区股份合作 制改革进行了深入的研究【1 6 1 ，轩明飞从社会学的角度对改革中所涉及到的各种利益关系 也做了相关的研究【l 。7 1 ，这些研究都对本文提供了一个有益的借鉴。除了社区股份合作社 外，还有的地方选择成立民办非企业性质的“集体资产管理中心 ，对集体资产进行管 理，如莆田的南门村；有的地方在对“城中村 进行村改居的基础上保留了原来的集体 一6 一 大连理工大学专业学位硕- k q , 位论文 经济合作组织，对集体资产进行管理和分红，如泉州鲤城区的笋语村；还有的地方干脆 保留了原来的村委会，实行村委会和原集体经济合作组，织对集体资产进行管理，如海 南省琼州市的东门村。然后再向公司制完善，这些有益的研究都为本研究奠定了坚实的 基础。 由于农村集体资产处置的现行政策不足，各地在实践中的做法也各有特点。从改革 开放以来，农村集体经济组织的改革可以说一直在进行，各地经过多年来的的探索，都 有自己的集体经济组织改制方案和集体资产处置方案。通过对国内其地区在城市化和农 转居过程中的农村集体资产处置作法的分析和比较可以发现，各地改制的基本框架大致 相同，但具体做法有所差异。各地的相同之处主要表现为：在改制中坚持变过去政企、 社企不分为政企、社企分设，由产权模糊转变为产权清晰，建立新经济体制的原则都倾 向于股份制改造，对农村集体资产处置上基本上都倾向于量化折股方式：对乡村集体资 产中由于集体集体经济组织成员通过生产劳动而形成的积累，各地在股权分配时都有所 体现，尽管股权的名称不同。在对劳动积累进行折股量化时大多以农龄等指标为依据， 为曾在集体经济组织中劳动过的各类成员分配，等等。 尽管各地农村集体经济组织改制和集体资产处置的总体框架基本相同，但在具体做 法上还是存在一定的差异。比如各地农村集体企业由于经济发展水平、资产结构等方面 的不同，股权的设置、各种股权份额占净资产的比例、量化所依据的指标以及资产处置 后所选择的经济组织形式都有所不同。 针对“农转居过程中农村集体资产处置遇到的种种矛盾和问题，全国各地都进行 了积极改革，大胆创新，至今已经形成了解决这些矛盾和问题的多种模式，广东、毪海： 山东等地在农村集体经济改制和集体资产处置已取得了较成功的经验，涌现出不少成功 范例，值得我们学习借鉴。 1 3 本文的思路与研究方法 本研究在分析集体经济组织存在问题的基础上，认为改革目前集体资产产权制度已 势在必行，在此基础上，本研究比较了现有的几种形式并借鉴了其他地区的改制方式， 根据本地区特点，提出股份制改革是目前凌水集体资产产权制度改制的最佳形式，最后， 本文结合凌水街道农村集体资产的改制的过程对股份制改革的特点、绩效和问题进行分 析，并提出股份制改革下一步发展的建议。全文分四章。 第章，引言。分析了选题的意义、选题的依据，明确了选题的意义；对已有研究 进行综述，阐述研究思路和研究方法。 凌水街道城市化进程中集体资产改制问题研究 第二章，对凌水街道农村集体资产产权制度改革的动因进行了分析。从产权模糊、 分配收益矛盾、资产运营问题和经济组织自身的发展需要等方面对现行产权制度改革的 动因进行分析： 第三章，以实例阐述了凌水集体资产改制的不同情况，分析了利于弊，重点分析了 不足之处； 第四章，结合凌水街道农村集体资产股份制改革的实践，对股份制改革的过程中存 在的问题进行了补充和完善，并提出股份制改革下一步发展的建议。 本文研究在原有的一系列关于转型过程中集体资产改制问题研究的基础上，运用制 度经济学、管理学、社会学等多学科理论，借鉴全国其他省市对村级集体资产改制问题 的经验探讨，探寻股份制改革在村级集体资产改制方面的重要意义，并结合凌水的实际， 分析了股份制改革的特点、问题，并提出相应的建议。在实际的操作过程中，本研究采 取问卷、访谈的形式掌握了大量的资料，同时，作者曾经跟随相关组织有针对性地到北 京、上海、天津等城市实地调研，为研究的顺利进行提供了宝贵的借鉴。 一8 一 大连理工大学专业学位硕士学位论文 2 凌水街道农村集体资产改制的情况分析 2 1凌水街道简介 凌水街道隶属于大连市甘井子区，于2 0 0 2 年4 月经省政府批准由原凌水镇撤镇建 立街道，街道下辖5 个自然村和4 个居民委。 凌水街道位于大连市西南市区，总面积5 2 平方公里，总人口1 3 万人，海岸线总长 1 8 9 公里。凌水街道地理位置优越，交通便利，街道办事处距大连市政府、大连港、 大连周水子国际机场分别只有7 公里、8 公里和6 公里。凌水地区也是大连市最重要的 高等学府集聚区、高新技术产业园区和风景旅游度假区。大连理工大学、大连海事大学 等近十所高等院校、科研院所和大连高新技术产业园区、大连软件园等两个市级高新技 术产业发展基地以及国家外交部、人事部、冶金部等1 3 所国家、省级疗养院均座落在 凌水辖区内。 近年来，凌水街道充分发挥地区优势，牢牢把握城市化进程的历史机遇，锐意进取， 艰苦创业，三个文明建设取得了辉煌的成就。2 0 0 7 年全街实现国内生产总值2 3 4 亿元， 完成地方财政收入7 0 9 0 万元、农民劳均收入1 6 0 0 0 元。综合经济实力跻身辽宁省百强 乡镇前三甲，并荣获国家体育先进镇、辽宁省文明镇、文化先进镇、卫生示范镇等多项 荣誉称号。 2 2凌水街道集体资产改制的动因 2 2 ，1 传统的集体资产运营机制与市场经济发展的要求不相适应 凌水属于城市化程度较高的区域。当前，村集体经济组织曾经具有的优势，在市场 经济高度发展的今天，已经不复存在，而它在资产管理和运营机制上的天生不足却日益 暴露【l 引。在传统集体经济管理制度下存在一种特殊的委托代理关系，“代理人村社干 部享有对集体财产直接的处置权，他们获得这一权利虽然在一定程度上是由财产所有人 “村民”授权的，但“代理人 村民在现实中却无法对“委托人 进行监督，而对“代 理人黟进行监督的却是上级街道，这些监督身份者同时扮演着多数下属组织的监督职能， 监督的分散使监督成本增大，从而有可能失去监督，这种状况可能使代理人无视真正所 有权人的利益，使集体所有的财产事实上被私有化为少数干部的个人财产，从而出现集 体资产流失等问题【1 9 1 。其次，在目前的集体资产运营机制下，集体资产经营管理的主体 虚置。而且目前国内“城中村的集体经济组织中，可以发现它与村的党政组织是高度 合的。村虽然都设党支部、村委会、村企业或经济合作社三种组织架构，但实际上是 凌水街道城市化进程中集体资产改制问题研究 “三块牌子，一套人马”。这些集体经济组织的领导职务，一般都是该行政村的负责人 兼任。在管理方式上，企业往往与党支部、村委会合属办公、联席开会，齐抓共管。这 种关系使得其生产管理成本和交易成本必然大大高于其它经济组织。第三，集体经济组 织，具有很大的封闭性，管理人才等社会资源很难流入，这就致使它们不仅在产品市场 上难以与现代企业相竞争，而且在要素市场( 特别是资本和劳动力市场) 上也处于不利地 位。用人体制纯属行政，自治成分低、机制不活，经营管理者职责虚化，业绩不能与报 酬挂钩，制约了积极性发挥，再加上缺乏民主监督的有效性，经营管理者有时因为权利 掌握不当，易给经济发展造成严重后果，影响了经济组织的经营业绩。这些事实说明， 在今天的城市市场经济体系中，资源在城中村集体经济组织这一微观层次上的配置是缺 乏效率的。纯粹依靠改善这种组织的经营方式不能解决根本问题，只有在明晰产权的基 础上，对村集体经济组织进行根本性的变革，才能使其可持续发展【2 0 l 。 2 2 2 产权制度改革是保障集体资产安全和维护农民合法权益的需要 随着工业化、城市化进程的加快，近年来凌水地区的农村集体土地不断被征收或征 用，与此同时有的村子成为了无地村、城中村，上级政府对存在这种现象的地区出台了 农转居的政策，自筹资金为企业职工办理社会统筹保险，但行政体制调整缓慢，致使现 有的村级资产同时担负着城市化推进过程中的社会职能。在这一过程中，原有的村集体 资产存在大量流失和不合理支出的现象，严重损害了集体经济组织及成员的利益，同时 也暴露出集体经济传统的产权制度虚置的严重弊端。传统产权制度下的集体经济，农民 的所有者地位虚置，没有明确的产权，集体资产的经营、处置个别干部说了算，民主议 事、民主管理和民主监督流于形式，集体经济缺乏凝聚力和农民的信任。因此，迫切需 要从产权制度改革上根除原有的集体经济产权模糊、人格化的出资者主体缺失、决策独 断、监督不力、分配随意等种种制度性缺陷，以保护集体经济组织及成员利益。 十七大对农村集体资产产权制度改革高度重视，提出了推进集体企业改革，发展多 种形式的集体经济、合作经济的制度创新要求。 2 0 0 7 年农业部出台了关于稳步推进农村集体经济组织产权制度改革试点的指导 意见，对农村集体经济组织者改革的原则、步骤做出了明确的规定，有效地促进了农 村集体资产产权制度改革的进程。 2 2 3 周边环境的影响 甘井子区的集体资产改制工作始于九十年代初期，“九五 时期得到全面推进，全 区原有的2 3 9 9 家集体企业已完成改制2 3 0 0 家，剩余i 0 0 家左右。这是甘井子区集体企 大连理工大学专业学位硕士学位论文 业改制后的经营体制统计数据。从数据中可以看到改制的企业中股份制公司和个人独资 企业占绝大多数，占到了改制企业的8 5 以上。 甘井子区下辖6 2 个农村集体经济组织，目前南关岭街道的北市、华南和姚家三个 村已制完毕，甘井子街道的甘井子小队正在改制之中，营城子镇所属的1 1 个村已完成 7 个村的集体土地权益量化，革镇堡镇也已完成4 个村的集体土地确权，其余4 0 余家 村集体经济组织仍处于待改制阶段。为了进一步规范集体资产处置工作，甘井子区政府 己于2 0 0 5 年8 月出台关于村级集体经济组织改制的意见，从改制的指导思想与原 则、实施范围及前提、改制内容、实施程序等方面对村集体经济组织改制行为进行了规 范。 当前，大连市的其他市、区的农村集体经济组织改制也正在如火如荼地展开，如金 州区推行的农村土地股份制也成功地突破了农村集体资产改制的“瓶颈”，较好地解决 了集体土地资产的权属和分配难题，实现了土地分散经营到集约经营、传统农业到现代 农业的嬗变，对社会主义新农村建设提供了有益的借鉴。 2 3 凌水街道集体经济组织改制的基本情况 -7 凌水街道农村集体资产改制大体分为三个阶段：探索阶段、企业改制阶段、村集体 经济组织改制阶段。如表2 1 所示： 表2 1 改制发展阶段 t a b 2 1r e s t r u c t u r es t a g eo fd e v e l o p m e n t 2 3 1探索阶段( 19 9 3 年至19 9 8 年) 其主要特征是：学习山东省淄博市周村区经验搞社区型股份合作制，把村集体经济 组织及下属企业的全部集体资产统一分配量化，折股到人，股份设置为集体股、个人股 凌水街道城市化进程中集体资产改$ f j f - j 题研究 和量化股三种，其中，集体股比例占5 0 以上，是为了表示集体资产没有全部分配完毕， 还是保持集体经济的主导地位。例如：栾金村、河口村和小平岛公司因9 4 年大连市高 新园区开发建设，部分土地被征用，集体资产比较雄厚，他们对集体资产进行清产核资， 按照社员个人农龄、岗位、贡献等因素将集体资产折股到人，此外还允许社员个人出资 认购股份，设置个人优先股，优先股的股息是固定的，风险小，收益稳定。 2 3 2 企业改制阶段( 19 9 9 年至2 0 0 3 年) 其主要特征是：按照“产权明晰、政企分开、权责明确、管理科学的现代企业制 度目标，明确界定了社员对股份的个人产权，改革了传统的集体经济产权制度。这期间 全街1 2 0 家街属及村属集体企业进行了产权制度改革，改制的形式主要有股份有限公 司、有限责任公司、股份合作制、个人独资企业。通过产权转让、资产重组、股份制等 方式，全部撤出了在企业中的集体资本，明晰了产权关系，实现了集体经济由计划经济 观念向市场经济观念的转变、由政企不分向政企分开的转变，由单一所有制成分、单一 经济形式向多种所有制成分、多种经济形式共存的转变。例如：栾金村北大车行股份有 限公司9 5 年1 0 月在上海证券交易所挂牌上市，发行了大连市第一张股票，成为全国第 二家乡镇企业上市公司，此后四年间公司股本总额由2 0 0 0 万元增至2 2 亿，净资产达 3 5 亿。河口村的河口水产股份有限公司和龙海房地产有限公司也是全街改制企业中的 旗帜。 2 3 3 村集体经济组织改制阶段( 最近几年) 其主要特征是：按照“资产变股权，农民变股东 的基本方向，在“农转居过程 中全面实施农村集体资产处置，将现行的农村集体所有制的经济制度以及相应的管理体 制改制为股份制以及相应治理结构的新体制。目前，凌水街道的村集体经济组织改制工 作正在调研、探索之中，5 个村集体经济组织仍处于待改制阶段。村集体经济组织的改 制和集体资产的处置是我们推进城市化各项基础性工作的重点和难点问题，也是本文的 核心内容。 2 4 凌水街道集体资产改制的主要做法 2 4 1 准备阶段 改制工作正式启动前，凌水于2 0 0 5 年4 月和9 月两次派出正副职干部代表组成的 考察组赴外地学习城市化进程中集体资产改制先进经验，并通过召开党员、职工群众代 表会，张贴与向各户散发宣传材料，组织专人上户走访等形式向广大党员、职工、群众 进行宣传发动。在广泛征求意见、统一思想的基础上，经职工、群众( 原村民) 代表大 大连理工大学专业学位硕士学位论文 会通过成立改制领导小组与办事机构，制定改制实施方案报主管部门审批，为改制做好 思想和组织准备工作。同时筹集资金统一为“农转非”村民参加社会保险，为推进股份 制改制铺平道路。 2 4 。2 实施阶段 做好股东资格界定、股权配置和资产清查、评估工作。股东资格界定与股权配置是 改制工作的重要内容，涉及每个村民的切身利益，是改制工作成败的关键。改制工作启 动后，我们在尊重集体资产形成的历史，尊重“农转非”人员身份变更和劳动贡献现实， 广泛征求群众意见的基础上，制定了股东资格界定与股权配置办法，明确了以股权 配置开始之日为产权主体边界界定基准日，以“农转非”时的在册人员为界定股东资格的 基本依据，并据此进行了股东资格界定和股权配置。与此同时，在组织专人对公司资产 进行全面清查、晃定权属、核除不良和不实资产的基础上，委托有资质的中介机构对公 司资产、负债、所有者权益进行财务审计和资产评估，以评估核定的集体经营性净资产 总值为股本金，留出部分作为集体股后，划为等额股份，按照股权配置办法，一次性配 置到所有享受股东资格的个人。股东资格、股权配置名单经职工群众代表大会审议通过， 并张榜征求群众意见，整个操作过程做到公开、公正，得到了广大群众的认可和支持。 2 4 3 总结、建制阶段 股份制公司建立后，在对改制工作进行总结的同时，按公司法要求并结合实际制定 分支机构规章、各办事机构职责范围、会议制度，并对原有规章制度进行修订，使股份 制公司依照公司法和公司章程规范运作，同时做好土地、房产权属变更等善后工作，并 及时将主要精力转向抓公司经济发展，努力创造更好的经济效益，为巩固发展改制成果 提供制度保障和经济支撑。 2 5 改制案例介绍 2 。5 1凌水街道栾金村的改制情况 栾金村改制前的村公司为九九集团，是管理村经营性资产的经济组织。改制前共有 4 9 家全资附属企业和控股公司。九九集团名义上为有限公司，但实际上是集体性质的 大锅饭体制，这种体制已经不能适应当前的经济形势，严重影响了栾金村的进一步发展。 2 0 0 3 年4 月至5 月期间，对4 家企业限期进行了试点改制。在确认可行之后，于 2 0 0 3 年6 月至8 月底，对栾金村和九九集团所属的3 8 家下属企业进行了全面深化产权 制度改革。整个改制过程历时5 个月。改制后，形成了4 2 个民营性质的独立法人实体， 产权改革确定的企业全部售出，企业职工认购股份比较踊跃，实际购买率达9 2 6 9 。 凌水街道城市化进程中集体资产改制问题研究 2 0 0 3 年底，九九集团拿出3 8 0 0 多万元资金作为栾金村所有在职职工参加了社会统筹保 险，并预留了3 0 0 0 万元资金作为目前已经退休、因超龄未能参加上社会统筹保险的4 0 0 多名职工将来解决养老和医疗问题的储备基金。 栾金村有了一年半的时间即完成了村公司的改制，改制后形成了4 2 家民营性质的 独立法人实体，企业的经济效益和职工精神面貌都有很大提高。 2 5 2 凌水街道庙岭衬的改制情况 庙岭村是甘井子区农村集体经济组织改制的一个特殊案例，由于该村企业借贷数额， 巨大，债务负担沉重( 截止2 0 0 3 年年底，村属企业在银行的贷款总额高达3 4 元) ，经济陷入 困境，企事业难以为继，于是采取了企业整体改制，以土地还贷款的方案 庙岭村企业产机制度改革始于1 9 9 8 年，至2 0 0 3 年底已完成集体企业改制8 家大连 鑫凌企业集团隶属于庙岭村成立于1 9 9 2 年1 0 月，其核心企业为大连鑫凌企业集团公司。 大连鑫凌企业集团公司及下属剩余的17 家企业的产改自去年企业基本完成南企北移 开始，庙岭村两委班子经过近一年时间的酝酿和可行性论证，最终在众多方案中选择了 企业整体改制，以土地还贷款的方案。该方案分别于2 0 0 3 年7 月12 日，8 月6 日和 9 月18 日3 次提交村民代表大会讨论审议，于9 月18 日由村民代表大会决议通过。 改制方案的主要内容是，庙岭村将红凌路以西1 5 0 0 亩集体土地的使用权和庙岭村 属大连鑫凌企业集团公司及所属的除已完成改制外的全部1 7 家企业产权转让给大连金 赛房土地产开发有限公司( 简称金赛公司) ：由金赛公司负责承担鑫凌企业集团公司及 下属企业的全部3 6 7 亿元银行贷款本金及利息( 其中贷款本金3 4 7 亿元) ：负责承担庙岭 全部企业职工安置，并于改制前为全体在职职工缴纳约3 0 0 0 万元社会保险费用：承担庙 岭村委每年3 0 0 万元行政经费目的是盘活资产、拨离贷款和解决庙岭村社保保险的资 金来源，实现通过产改使企业全面完成公司制改组，按现代企业制度运行，持续发展， 真正成为自主经营、自负盈亏的法人