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四川大学硕士学位论文 论循环经济的税收支持 财政学专业 研究生：林小香 指导教师：李航星教授 循环经济( c i r c u l a re c o n o m y ) 现已成为一大潮流，主要是指通过废弃物或 废旧物质的循环再生利用发展经济，其目标是使生产和消费过程中投入的自然 资源最少，向环境中排放的废弃物最少，对环境的危害或破坏最小，即实现低 投入、高效率和低排放的经济发展。在发展循环经济的过程中，世界各国纷纷 制定税收政策对其进行扶持。扶持循环经济发展的税收政策只是循环经济中税 收政策的一部分，其针对性较强且可以早于循环经济存在，但不管是循环经济 中的税收政策还是扶持循环经济的税收政策，虽然与生念税在一定程度有所重 合但并不等同于生态税，与现存的生态税还是存在差别的。 在各国扶持循环经济的税收政策中，由于各国的经济发展水平不同等原因， 制定的税收政策也不尽相同。总体而言，世界各国在扶持循环经济发展所制定 的税收政策，可以归为两类：征税政策和税式支出。通过征税政策限制实施者 的行为，而通过税式支出来鼓励实施者的行为，二者从正反两面对循环经济进 行扶持。 我国目前循环经济还处于非常低级的阶段，其发展也缺乏必要的税收支撑 体系。不但缺少专门的税种，而且在税式支出上也存在许多不利于循环经济发 展的规定，需要进一步的完善。本文在分析国外的实践经验的基础上，联系我 国的国情，指出我国发展循环经济的税收支持可以从三个方面进行：完善现有 税制的相关税种，提升它们的“绿化率”；开征新税种，提高整个税制的“绿化 率”；采用适当的税式支出，进一步扶持循环经济的发展。 本文分为六大部分。第一部分为前言，说明了本文的研究背景以及研究意 义，并简单介绍了本文的大体内容：第二部分阐述了循环经济及税收政策的产 生发展及各自的含义，区别了循环经济中的税收政策、扶持循环经济的税收政 四川大学硕士学位论文 策以及生态税三者的不同，并对循环经济与税收政策的关系进行详尽的阐述， 是本文的理论部分；第三部分是本文的重点章节，致力于分析我国从建国至今 所制定的与循环经济实践相关的税收政策，论述了税收支持在我国发展循环经 济中的必要性；第四部分分析了国外在循环经济中采用的税收扶持政策，并总 结了国外主要采用征税政策和税式支出两种方式，从正反面实现对循环经济的 扶持：第五部分也是本文的理论章节，分析了税收扶持循环经济的机制；第六 部分是对扶持我国循环经济发展的税收政策提出了建议，建议从三方面来扶持 循环经济。 关键词：循环经济；征税政策；税式支出：生态税 i i 四川大学硕士学位论文 o nt h et a x a t i o ns u p p o r tt oc i r c u l a re c o n o m y m a j o r ：p u b l i cf i n a n c e p o s t g r a d u a t e ：l i nx i a o x i a n g m e n t o r ：l ih a n g x i n g c i r c u l a r e c o n o m y , t h en e we c o n o m yi n 21 “c e n t u r y ，i san e we c o n o m i c d e v e l o p m e n t a lm o d e lt h a tw o u l dr a i s ep r o d u c t i v i t yo f n a t u r a lc a p i t a l ，c o m p a r e dw i t h t h et r a d i t i o n a le c o n o m i cd e v e l o p m e n tm o d e lt h a ti sc h a r a c t e r i s t i co fm a t e r i a l i z a t i o n c i r c u l a re c o n o m yt h a tr e c y c l e sm a t e r i a l sc a nt a k eb e t t e ra d v a n t a g eo fr e s o u r c e sa n d e n e r g i e s ，m i n i m i z ew a s t ed i s c h a r g e ，a n dr e a c hah a r m o n i o u si n t e r a c t i o nb e t w e e n s o c i e t y , t h ee c o n o m ya n dt h ee n v i r o n m e n t t h ei n t e m a t i o n a lc o m m u n i t yu s e sa l l k i n d so fm e a s u r e si n c l u d i n gt a xp o l i c yt os u p p o r tt h ed e v e l o p m e n to fc i r c u l a r e c o n o m y t h et a xp o l i c ys u p p o r t i n gc i r c u l a re c o n o m yi sd i f f e r e n tf r o mt h et a x s y s t e mo fc i r c u l a re c o n o m ya n dn o ts a l n et ot h ee c ot a x e s ，t h o u g ht h e r ea r es o m e c o i n c i d e n tc o n t e n t sa m o n gt h e m i nc i r c u l a re c o n o m y , t h et a xp o l i c i e sa r ev a r i o u sb e c a u s eo ft h ed i f f e r e n te c o n o m y l e v e l i nt h ea g g r e g a t e ，t h e r ea l et w ok i n d so ft a xp o l i c i e st o s u p p o r tc i r c u l a r e c o n o m y , t a xi m p o s i t i o nt h a tc a nr e f r a i nf r o mt h ea d v e r s ea n dt a xe x p e n d i t u r et h a t c a n e n c o u r a g e t h ec a r r i e rt od e v e l o pc i r c u l a re c o n o m y c h i n ai s o n l ya t i t si n i t i a ls t a g ei nd e v e l o p i n gc i r c u l a r , m o r ee n v i r o n m e n t a l l y f r i e n d l ye c o n o m i e s b u ti ti st h ea b s e n c eo f n e c e s s a r yt a xs u p p o r tt h a th o l d sc i r c u l a r e c o n o m yb a c k ，i n c l u d i n gt h e l a c ko fs p e c i a l i z e dt a x e sa n dt h e f a u l t y t a x e x p e n d i t u r e s ot h ef o r e i g ne x p e r i e n c e ss h o u l db el e a r n tf r o ma n do u rn a t i o n a l c o n d i t i o n ss h o u l db et a k e ni n t oc o n s i d e r a t i o n a sas o l u t i o nt ot h ep r o b l e m si nt h e d e v e l o p m e n to fc i r c u l a re c o n o m y , t h ep r o p o s a lt op e r f e c tt h ec u r r e n tt a xs y s t e ma n d t oi m p o s en e wt a x e sa n dt oa d o p tt h ea p p r o p r i a t et a xe x p e n d i t u r ei sa d v a n c e dt o i i i 婴型盔堂堡主兰垒垦壅一一一 s u p p o r tc i r c u l a re c o n o m y t h et h e s i si sc o m p o s e do fs i xp a r t s t h ef i r s tp a r ti st h ep r e a m b l e i nt h i sp a r tb o t h t h eb a c k g r o u n da n dt h ep u r p o s eo fr e s e a r c ha r ec o n s t r u e dw h i l et h em a i ns t o r e si n t h ep a p e ri sr o u n d e du p i nt h es e c o n dp a r t i ti sn o to n l yo nt h eb a s i ct h e o r yo f c i r c u l a re c o n o m ya n dt a xp o l i c yb u ta l s oo nt h er e l a t i o nb e t w e e nt h e m t h et a x p o l i c yi nc i r c u l a re c o n o m yi sn o ts a m e t ot h et a xp o l i c ys u p p o r tc i r c u l a re c o n o m yo r e c ot a x e s w h i c hi se x p l o r e di nd e t a i l p a r t i c u l a ra t t e n t i o ni sp a i dt ot h ec u r r e n tt a x p o l i c i e ss u p p o r t i n gc i r c u l a re c o n o m yi no u rc o u n t r y , i n c l u d i n gt h ea c t i v er o l et h e y p l a y e di nt h ee a r l yy e a r sa n dt h ev a r i o u sd i s a d v a n t a g e st h e yh a v eb r o u g h ta b o u t c u r r e n t l yw h e no u rc o u r t t r yi sa ti t si n i t i a ls t a g ei nd e v e l o p i n gc i r c u l a re c o n o m yi n t h et h i r dp a r t i nt h ef o u r t hp a r tt h ef o r e i g ne x p e r i e n c e sa r ei n v e s t i g a t e da n d i d e n t i f i e di nd e t a i l t a xi m p o s i t i o na n dt a xe x p e n d i t u r ea r et h et w ow a y st h a ta r e a d o p t e di n t og e n e r a lu s et oi n f l u e n c et h ep l u sa n dm i n u s b e h a v i o r i nt h ef i f t hp a r ti t i sa n a l y z e di nd e t a i lt h em e c h a n i s mo ft a xs u p p o r t i n gc i r c u l a re c o n o m y i nt h es i x t h p a r t ，a l s ot h el a s to n e ，t h ep r o p o s a lo f t h et a xp o l i c ys u p p o r ti sa d v a n c e d k e y w o r d sc i r c u l a re c o n o m y ；t a xi m p o s i t i o n ；t a xe x p e n d i t u r e ；e c o t a x e s 四川大学硕士学位论文 第一章前言 1 1 研究背景 人类仅用2 0 0 多年的时间就建立了现代工业文明体系，而且，发达国家在 这个过程中同时还完成了工业化和城市化。但是，在实现工业化和城市化的进 程中。环境污染和生态破坏等问题随之出现。联台国规划署2 0 0 2 年在巴黎发布 的全球经济综合报告中指出，过去十年，传统的线性经济方式进一步导致 环境退化和灾难加剧，除非大大减缓资源使用、推行循环经济模式，否则必然 导致气候变暖、生物多样性减少、土壤贫瘠、空气污染、水极度缺乏、食品生 产减少和致命疾病扩散等全球性重大环境问题。所以，发展循环经济现已成为 一股潮流和趋势，一些国家不但对循环经济理论进行深入的研究，而且在企业、 区域、社会不同层面对循环经济进行了积极的探索和实践，并取得了显著成效。 发展循环经济是一个系统的工程，需要全方面的支持，单靠政府是无能为力的， 但若将全部交由企业或居民，也是实现不了的。 循环经济的发展是社会发展的必然结果，经济发展水平的提高是循环经济 发展的内在动力，增加就业、促进经济规模扩张是企业发展循环经济的闪光点， 市场相对价格变化是企业发展循环经济的风险规避动力，而政府推动和积极倡 导是发展循环经济的重要保证，政府税收政策是循环经济发展的促进剂，所以， 世界各国在循环经济的发展过程中制定了许多相关的税收政策，只不过由于各 国的经济发展水平不一样，各国的经济制度也不一致，从而各国在循环经济发 展过程中制定的税收政策也不尽相同。总体而言，世界各国无论是在前期的一 些实践还是现在已经提到发展战略的循环经济实践中，都相应地制定税收政策 对其进行扶持。形成“政府掌舵、社会划桨”的格局。 我国的循环经济目前还处于非常低级的阶段，主要是靠政府推动，但面临 的经济发展任务非常严峻，如果继续沿用传统的经济模式，那对我国实现新型 工业化、全面建设小康生活存在威胁。转变经济发展模式，在当前是极其必要 的。所以，发展循环经济在我国不但同样需要政府的扶持，而且在现在的国际 形势中，我国应该给予更大的扶持。但就我国目前的发展情况看，政府的环境 保护政策依旧是企业发展循环经济的主要推动力，因而，本文意在对我国扶持 循环经济的发展税收政策做点探讨，在详细分析我国已有的相关政策的基础上， 四川大学硕士学位论文 借鉴国外相关经验，联系我国的国情，对我国扶持循环经济的税收政策提点建 议。 1 2 研究意义 通过税收手段对循环经济进行扶持，是世界各国的通行做法，也是经验之 谈。西方发达国家在扶持循环经济的发展中，税收一直是个重要的手段。美国、 荷兰、日本等国家，在确定了循环经济的发展方向之后，就纷纷制定相关的税 收政策，现已形成了由征税政策和税式支出两大块构成的税收支撑体系，并取 得循环经济与税收的双赢。 我国的循环经济现在还处于非常低级的起步阶段，政府的扶持、引导对我 国循环经济的发展尤其的重要。国内目前对循环经济的研究比较多，但大多都 是对循环经济的内涵、行动原理、循环经济与可持续发展的关系、发展循环经 济的目的和指标、三个层面的实践、循环经济立法等问题的探讨。在张坤主编 的循环经济理论与实践、毛如柏和冯之浚主编的论循环经济等论文集中， 有较多的研究：对扶持循环经济发展的政策措施，在现有的循环经济论文集、 专著等中，也不难找到：但很少专门就我国发展循环经济中的税收扶持问题进 行探讨的：郑云虹等在东北大学学报( 社科版) 2 0 0 4 年第4 期上发表了发 展中国循环经济的财税政策，但在谈财政税收政策时，主要是谈资源税，而对 于其他的税种没有涉及；中国科学院可持续发展战略研究组2 0 0 5 年3 月1 8 日 发在中国网上的城市循环经济：中国城市发展的战略模式中提到，在构建 循环经济发展的绿色保障制度体系中包括绿色税收制度，但没有具体论述；等 等。对于循环经济的税收扶持，更多的是在谈发展循环经济的政策建议中提到， 如在2 0 0 4 年1 1 月在上海举行的中国循环经济发展论坛上，曾培炎就提到，要 综合利用财税、金融等手段，逐步形成有利于低投入、高产出、少排污、可循 环的政策环境和发展机制，但都没有详细论述。不过，对循环经济进行税收扶 持，现已褥到大家的认可，所以，如何利用税收政策促进循环经济的发展，是 当前税务部门研究的重要课题。中国环境资源信息网上的循环经济期待税收 支持，对促进循环经济发展的税收对策进行论述，但还是将重点放在了环境保 护上，而且也只谈到征税方面的政策，对于税式支出没有涉及：中国经济网上 的现行税制不利于发展循环经济一文，对目前税制的不足进行了分析，但 四川大学硕士学位论文 没有提出相关的解决方案。 可喜的是，用税收政策扶持循环经济这思路逐渐明朗，政策大方向上已经 有相关的规定，而且支持循环经济发展的财税政策正在研究制定。根据国家发 改委的规划，在2 0 1 0 年要建立比较完善的和有效的约束激励机制，所以，马凯 在全国循环经济工作会议上也明确提出要利用税收等政策手段，调节和影响市 场主体的行为，建立自觉节约资源和保护环境的机制；谢旭人在今年“依法诚 信纳税，共建小康社会”的座谈会上提出，要建立完善可持续发展税收政策， 要建立和完善相关的税收政策，促进环境保护、生态建设和资源综合利用。 研究循环经济中的税收扶持，这在我国当前是极具现实意义的。考察我国 现有的相关政策，分析政策的利弊，比较国外的相关做法，认清我国与其他国 家在循环经济发展上的差距，理解循环经济中税收政策的作用机制，从而对我 国在循环经济的发展中的税收扶持提出点建议。这是笔者选择这个论题的本意， 也是本文的意义所在。 1 3 本文的主要内容 本文围绕“扶持循环经济的税收政策”这个论题展开的，主要论述了以下 几个方面的内容： 首先，循环经济与税收政策相结合，可以实现双赢：但是，不能将循环经 济中的税收政策等同于生态税，同样也不能简单地将之归结为扶持循环经济的 税收政策本文要讨论的是循环经济中的税收扶持政策； 其次，分析我国从建国以来制定的与发展循环经济相关的税收政策，在肯 定它们作用的同时，分析它们存在的不足： 第三，分析国外在循环经济发展中制定实施的税收扶持政策，主要采用征 税政策和税式支出两种方式，阐述国外的相关做法对我国的借鉴： 第四，阐述税收政策对循环经济的扶持机理： 最后，对我国扶持循环经济的税收政策提出点政策建议，说明我国也可以 从征税政策和税式支出两个方面对循环经济进行扶持，在具体实施上，可以从 调整现行税制中相关税种、开征新税种以及采取适当的税式支出来扶持，同时 也要做好其他的配套措施，诸如完善税收分配体制。 四川大学硕士学位论文 第二章循环经济与税收政策 2 1 循环经济与税收政策 2 1 1 循环经济 2 1 1 1 循环经济的产生发展 十八世纪六十年代工业革命以来，人类社会获得了长足的发展。在经济发 展过程中，人们认识到环境与资源条件逐渐成为人类社会进一步发展的瓶颈。 所以，随着全球性环境问题的加剧以及可持续发展思想观念的深入，人们开始 反思传统的经济增长方式和环境治理手段，并寻找新的发展模式和环境管理手 段。在不断探索和总结的基础上，人类的发展观经历了以单纯追求经济增长为 主到经济社会协调发展，再到可持续发展，最后落实到以人为本、全面协调的 可持续发展观的演进过程；国际环境保护战略和行动也经历了从未端治理、过 程控制、产业协调到功能协调的演变过程( 参见表2 1 ) 。而循环经济正是这种 历史性演变过程的产物。 表2 1 国际社会对城市环境问题的响应及生态对策 阶段响应性质注意的焦点主要行动者优化目标生态对策 1救急末端治理环保部门最小目标污染防；f i i控制t 艺过程经营部门最小排放清洁产生 i i i 预防产业结构行业与地区最优结构生态产业 共生系统功能全社会最适功能生态社区 注：i ：2 0 世纪6 0 - - 8 0 年代；i i ：2 0 世纪8 0 一9 0 年代：i i i ：2 0 世纪9 0 年代- - 2 0 0 0 年；：2 0 0 0 年至今资料来源：王如松复合生态与循环经济气象出版社，2 0 0 3 年版。 循环经济作为一种新型经济概念提出，其早期思想萌芽可以追溯到环境保 护开始受到人们重视的二十世纪六十年代。当时美国经济学家鲍尔丁提出“宇 宙飞船理论”，认为地球如同太空中飞行的一只宇宙飞船，需要不断消耗资源而 生存，若无节制地开发资源以及破坏自身环境，地球就会走向毁灭。上个世纪 七十年代，循环经济的思想更多的还是先行者的一种超前理念，人们并没有积 。这一理论是在人类环境污染最严重的历史背景下提出的( 这可从附录中的世界八大污染事件看出) 因 f i i 引起丁广泛的关注，并被视为循环经济的思想萌芽和早期理论的代表 4 四川大学硕士学位论文 极地沿着这条线索发展下去，人们所关心的问题依然是污染物产生后如何处理 以及减少其危害，即环境保护的末端治理方式。进入二十世纪八十年代后，采 用资源化方式处理废弃物逐渐得到人们的关注，但对于污染物的产生是否合理 这个根本性问题、是否应该从生产和消费源头上防止污染产生，大多数国家仍 然缺少思想上的认识和政策上的举措。所以，上个世纪七八十年代环境保护运 动主要关注的是经济活动造成的生态后果，而经济运行机制本身始终落在人们 的研究视野之外。1 9 9 2 年，联合国世界首脑环发大会发表了里约宣言和2 1 世纪议程，可持续发展观深入人心。2 0 0 2 年，联合国世界环发大会决定在世 界范围内推行清洁生产，并制定行动计划。在这种背景下，循环经济走入人们 的视野，人们不但加大对其的理论研究，也逐渐将之付诸实践。 2 1 1 2 循环经济的含义 循环经济如今已成为一大潮流。作为一种新进的经济形态，循环经济是解 决工业革命以来经济快速发展和资源环境保护之间尖锐冲突非常有效的经济模 式，符合可持续发展理念的经济增长模式，是对“大量生产、大量消费、大量 废弃”的传统增长模式的根本变革。“然而对于什么是循环经济，迄今为止并没 有一个公认的定义，“循环经济是指以资源节约和循环利用为特征的经济形态， 也可称为资源循环型经济”。，“把物质、能量进行梯次和闭路循环使用，在环 境方面表现为污染低排放、甚至零排放的经济运行模式”。，“它是把清洁生产 和废弃物( 排泄物) 的综合利用溶为一体的经济，本质上是一种生态经济，它 要求运用生态学规律来指导人类社会的经济活动”。，“抑制产品等转变为废弃 物等，并且在产品等转变为循环资源时，促进对其进行适当的循环性利用，以 及确保对无法进行循环性利用的循环资源做适当的处置，从而抑制对天然资源 的耗费，最大限度地降低环境负荷” ，“要求生产者做到能源效率最大化，要 求消费者做到变对物质进行消费为对物质功能进行利用”。，等等，但不管是从 环境保护的角度还是从资源利用的角度，或是其他的角度定义循环经济，基本 。循环经济成为中国经济发展“关键字”大地，2 0 0 5 ( 0 2 ) 。谢旭人发展循环经济实现可持续发展b ! 姐；i n 璺避! ：巴! 望i ! ：卫丛q ! l q ! 1 2 殳：! 垒! ! 坠q 垒 o 壬金南发展循环经济是2 l 世纪环境保护的战略选择中国发展，2 0 0 2 ( 2 ) 。 。杂民夫那顺粱继业邢恩德新形态的循环经济与循环经济学的研究内蒙古农业大学学报，2 0 0 2 ( 1 ) 。 8 口本循环型社会形成基本法 第2 条 4 宋健敏循环型社会的经济学理解华东政法学院学报，2 0 0 2 ( 4 ) 5 四川大学硕士学位论文 上是不离“其衷”：通过废弃物或废旧物质的循环再生利用发展经济，其目标是 使生产和消费过程中投入的自然资源最少，向环境中排放的废弃物最少，对环 境的危害或破坏最小，即实现低投入、高效率和低排放的经济发展。 2 1 2 税收政策 2 1 2 1 税收政策的产生发展 税收作为一种经济现象，没有在社会经济的发展过程中因社会制度的变迁 和国家性质的更迭而消失，反而在内容和形式上都有所发展，在社会经济的发 展过程中的作用也愈加重要。税收实际上就是国家为实现其职能，以政治权力 参与社会产品分配而形成的分配形式，它反映的是国家和社会成员之间的经济 利益关系。 税收作为一种政策工具，具有分配形式上的强制性、无偿性和固定性特征， 这些特征使得税收调节具有权威性。所以，在社会经济的发展过程中，税收占 有一席之位，是国家财政政策的重要组成部分，并且随着经济的发展，人们对 税收政策作用认识的深入，税收的调节功能也越来越受到关注。 税收作为政府的一种分配行为，在性质上属于经济活动中的分配范畴，对 经济的影响是广泛的。经济决定税收，但税收反作用于经济，即税收具有调节 机制。这是因为税收作为政府的一种强制性课征活动，不具有直接的偿还性， 即税收具有无偿性，而直接将纳税人的一部分收入转移到政府手中，单向的转 移减少纳税人的可支配收入量，对纳税人的经济决策不可避免地产生影响。而 对于税收是否应该对经济进行调节即税收是否应该保持中性是存在争论的。税 收中性与税收的调节功能是对矛盾，前者要求国家征税使社会付出的代价应以 征税数额为限，不对纳税人的经济选择或经济行为产生任何影响，不改变纳税 人在消费、生产、储蓄和投资等方面的抉择，也就是说，征税仅仅是从全社会 总产品中扣除了一部分，而不会影响市场经济机制本身的运行，税收不应成为 影响资源配置和纳税人经济决策的主要因素。事实上，税收中性只是一种理论 上的设想，在现实中根本不可能的。具有调节机制的税收渗透各方，总会对纳 。址【卫出幽监l 虹墅匹墼占堕型塑地签k ，旦必u ：啦 。税收中性最早提出是针对间接税而言的。政府若对某些商品课征问接税，这些商品价格会上涨，消费 者会因此而减少对涨价商品的消费。会多消费其他商品，从而会承受税收之外的负担因而最早提出“税 收中性”的英国新古典学派代表人物马戢尔认为，政府应增加直接税，减少诮费税，从而使税收保持“中 性” 6 四川大学硕士学位论文 税人的经济选择或经济行为产生这样或那样的影响，纳税人也总要考虑各种税 收的作用，从而使得税收对经济的影响是不可能仅限于征税额本身而保持“中 性”的，这必然会存在税收额之外的收益和损失。所以，我们在制定税收政策 时，要考虑税收的政策效应，采用适合经济形势的税收政策来贯彻国家的政策， 取得经济的进一步发展。 2 1 2 2 税收政策的含义 通过税种的开设、税目的设置、征税范围的界定、税率的设计、税收依据 的确定、对税收的减免优惠等，保证国家财政收入的收缴，调节经济结构和收 入分配关系，就构成了税收政策。税收政策是国家为了实现一定历史时期任务 选择确定的税收分配活动的指导思想和原则，是经济政策的重要部分。 税收政策是在一定的经济理论和税收理论的指导下，根据国家一定时期的 政治经济形势要求制定的，所以，税收政策与同样是指导税收分配活动准则的 税收原则不同，后者是指导税收行为的思想观念性的准则，比较宽泛；而税收 政策则是税收行为的指导准则，更多的是实践性、可操作性，并且具有阶段性， 时效性强。就税收政策本身而言，有总政策和具体政策之分。税收总政策是建 立在一个国家在某个具体时期的税收实践中所必然发生的基本矛盾的基础上， 是解决这些基本矛盾的指导原则，是建立各项税制的指针，所以又称为“税制 建立原则”，在一定时期内是相对稳定的；税收具体政策则是在税收总政策指导 下，致力于解决税收工作中比较具体矛盾的指导原则，所以，税收具体政策是 随着整治经济形势的变化而变化的。税收总政策及其指导下的具体政策，对于 税制的总体布局及税种结构的建立、税制要素的确定都十分重要，税收总政策 和税收具体政策不明确或不正确，就会使税制的建立和改革发生偏差和失误， 对经济产生不良影响。 2 1 3 循环经济中的税收政策 2 1 3 1 经济发展与税收政策的关系 一国的税收政策受到多方面因素的影响，但是，经济的发展水平是决定一 国税收政策的重要因素。经济决定上层建筑的范畴。税收政策是属于上层建筑 范畴，社会经济发展的状况决定了税收政策。根据不同时期的经济发展状况， 四川大学硕士学位论文 不同税收政策的发展更迭，实质上就是税收政策与经济发展水平的适应与不适 应之间相互转化的过程。税收政策与经济发展水平相适应，就会促进经济的发 展；税收政策与社会经济发展不适应，就会阻碍经济的发展。但经济是决定因 素，税收政策必须与经济发展相适应。所以，为了使经济发展平衡，税收政策 应根据原有政策的性质和特点进行选择，应是一个税收政策补充和税收政策改 造的过程。但一国税收政策的选择一般必须遵循的原则有两条：一是税收政策 的选择，不论是补充还是创造，都要尽量与原有政策相近，不能脱离原有政策 太远；二是新旧税收政策的跨越空间不宜太大，要保证税收政策的延续性和衔 接性。 2 1 3 2 循环经济中的税收政策与扶持循环经济的税收政策 循环经济中的税收政策不同于生态税，但是，循环经济中的税收政策也不 同于扶持循环经济的税收政策。较之循环经济中的税收政策，扶持循环经济的 税收政策则具有更明确的目的，针对性比较强，是为了发展循环经济，促进循 环经济发展机制的形成，不一定非存在于循环经济中，可以早于循环经济存在。 当确定了经济发展方向之后，扶持循环经济的税收政策就可以登上历史的舞台 了，一方面为发展循环经济提供支持，另一方面为以后循环经济中的税收政策 奠定基础。所以，扶持循环经济的税收政策就政策本身而言，更多的是偏向于 税收具体政策，更注重具体税种本身的特点：而循环经济中的税收政策则要从 税收总政策的高度，根据循环经济本身的特点及要求，来全面构建与循环经济 相适应的税收政策体系，主体税种的确定、税制结构的选择，不能只考虑税种 本身学理上的优缺点，更应充分考虑经济发展水平等国情因素。就现有的实践 经验看，扶持循环经济的税收政策中，生态税仍然是主打，这是因为二者都将 考虑到了生态环境与经济的发展问的矛盾，而且生态税的发展历程为扶持循环 经济的税收政策提供了借鉴。 2 2 循环经济中税收支持的表现方式 发展循环经济是个系统工程，需要各方的共同努力。税收政策作为国家宏 观调控的重要手段，在循环经济的发展过程中固然不可少。循环经济来源于环 保思想，循环经济中的税收扶持政策最初也是从环保的角度出发的；但循环经 四川大学硕士学位论文 济不等同于环境保护，也绝不能简单地将循环经济中的税收扶持政策等同于环 境保护中的税收政策。 2 2 1 循环经济与保护生态环境的关系 清洁生产也好，循环经济也罢，都是环保界而不是经济界先提出来的，其 最初的目的都是为了保护环境。但是，循环经济与瓷源综合利用、污染处理、 清洁生产，既一脉相承又各有侧重。循环经济是人类发展过程中诸多战略构想 中的一种作为一种以可持续发展为基础的新型经济发展模式，循环经济为世 界各国提高了一个绝佳的契机，发展循环经济是2 l 世纪世界经济发展与环境保 护结合的必然战略选择。循环经济是人们在充分认识到传统经济模式不能解决 固有矛盾一一经济与环境的矛盾之后，针对这个矛盾提出来的。循环经济是一 种资源节约战路，但不是简单地追求降低资源消耗，而是使资源尽可能得到高 效利用和循环利用，从而达到提高资源利用率和减少废弃物排放的目的。循环 经济的另一个题中之义就是减少污染物排放，所以，发展循环经济本身就是重 要的环境保护措施( 见图2 1 ) 。与强调生产全过程控制的清洁生产相比，循环 经济则是更高的阶段，二者是点与面的关系，循环经济不再像清洁生产那样限 于单个企业中，而可以在更大的空间内配置资源和能源：清洁生产的目标是预 防污染，以更少的资源消耗产生更多的产品，而循环经济的根本目标是获得经 济长期、稳定、健康的发展，但要求在经济的发展过程中系统地避免和减少废 物的产生，是对整个经济的发展提出的要求。 压力环境状况信息对策 循环经济是针对原因的对策 末端治理是针对后果的对策 图2 1 循环经济是从源头解决环境问题 循环经济是经济发展的必然结果，在循环经济的产生发展过程中，各国制 9 四川大学硕士学位论文 定的用以扶持循环经济的税收政策也是逐步形成的。由于循环经济来源于环保 思想但又不等同于环保，所以，循环经济的税收政策与环保中的税收政策有着 扯不断、理还乱”的感觉。因而，在说明循环经济中税收支持的表现方式之 前，有必要阐述一下循环经济中的税收政策与环保中的税收政策的区别。 2 2 2 循环经济中的税收政策与生态税 自从可持续发展理论出现后，在税收领域出现了一些变化，一些经济学家 开始研究经济手段在资源与环境保护中的作用，其中也包括对税收这一经济手 段的研究。对于经济发展过程中出现的环境问题，鉴于其本质是一个经济的问 题，它的根源是经济性的，因此必须借助经济性的手段才能有效地予以解决。 生态税是一种服务于生态环境的经济手段，世界各国在解决环境问题时，都少 不了这个手段。 生态税，又称环境税。，是税收体系中与资源利用和环境保护有关的各种税 种和税目的总称，不但包括与环境相关的各种具体的税种，也包括为实现特定 的环境目的而实施的税收政策。生态税的产生背景决定了生态税应以调控为主、 聚财为辅，也就是说，税收的两个职能，在生态税中。经济职能高于财政职能。 作为新型经济形态的循环经济，追求经济、环境、社会效益的多赢，不能 仅仅从环境的角度而不是从经济的角度理解循环经济，否则会遗漏更为重要的 循环经济对于经济增长和社会发展的积极意义。零所以，在循环经济发展中的税 收政策，不再是对原有税制的零敲碎打，而要用系统的眼光考虑税收政策，应 从税制的角度，即要从税收总政策的视角来体现循环经济的理念。在循环经济 的发展过程中，税收的经济职能只能是派生的，不能本来倒置。循环经济的思 想虽然是源自环境保护，但是将循环经济提高到一国的发展战略高度后，其最 终的目的还是为了经济的进一步发展，而不是只作为一种环境的保护手段，环 境的保护只是循环经济的一个“附带品”。循环经济中的税收政策，不能偏离 税收本身的职能定位。 生态税早于循环经济的税收政策。早在马尔萨斯( m a l t h u s ，1 7 9 8 ) 时代， 经济学就开始关注人口与资源的关系，但直到上个世纪可持续发展理论出现后， o 对于这个名称，存在争议本文将二者等同，就是那些与生态有关的税收调节手段都包括在内。 。诸太建循环经济理论与全面建设小康社会同济大学学报( 社会科学版) ，2 0 0 3 ( 3 ) 。 1 0 四川大学硕士学位论文 人们开始研究经济手段在资源与环境保护中的作用，其中也包括对税收这一经 济手段的研究。o e c d 的一些专题报告 e 较有影响，比如在环境税的实施和效 果中就论述了环境税的益处及增加其使用的潜力是很大，并总结了成功实行 环境税的一些要点( 见表2 2 ) 。 表2 2 成功实施环境税的关键要素 事先研究税收或一揽子政策的潜在影响，尤其要计算每个部门的削减费用、研究公平 性问题以及改进生态一效率的效益和费用； 税收财政部门及早和更多地参与； 对当事各方及公众开展广泛咨询； 尽早公布环境税 把环境税纳入一揽子政策的互补措施中： 征税逐步实旌； 税收收入用，： 一一纳税人，如采取环境措施、退税或刺激投资、提供信息和培训： 一一有关部门( 如废物税收的一部分转给废物部门) i 一一减少其他税收，如劳工税。 增强刺激作用，通过以下方法： 一一在一个相当长的时间内，逐渐增强真实价格信号： 一一逐渐减少免税项目； 把评估措施纳入税收体制中去。 甄 不能简单地将循环经济等同于环境保护，同样的，也不能将循环经济中的 税收政策归结为生态税。二者的理论基础不一样。循环经济中的税收政策，是 立足于经济发展与税收的关系，只不过经济增长已经由传统的经济增长模式向 可持续发展转变，经济函数中的因素也有所变化，从而引起循环经济中的税收 政策不同于传统经济增长中的税收政策，但最终都是为了经济的发展，税收的 功能也是财政功能为主、经济职能为辅；生态税的直接理论基础是外部性理论， 虽然生态税的开征是为了解决外部性问题，也是为了促进经济的进一步发展， 四川大学硕士学位论文 但是生态税更多的是侧重调节功能，更偏向于税收的经济职能。但是，并不是 说二者间没有联系，比如，在o e c d 的环境税的实施和效果中就建议，可以 在三个方面拓宽环境税的使用，其中一个方面就是“开发新税源，既对投入物 征税，也对排放物征税，并把税源扩展到水资源、矿物、有毒化学品、运输( 空 中和海上) 、土地使用和旅游业。经济中的物质流如能源、矿物和来自于土地利 用的利润可为绿色税收改革带来大量的税收收入。”。所以，循环经济中的税收 政策是生态税的发展方向，只不过生态税像扶持循环经济的税收政策一样，更 注重具体税种本身的特点。 循环经济现已成为一种潮流，但实践中还没有全面铺开，在我国还处于非 常初级的阶段，在税收方面也缺乏比较完善的支撑体系，政府的环境保护政策 和资源价格政策仍然是企业发展循环经济的主要推动力，也就是说，我国与其 他国家一样，生态税仍然扶持循环经济发展的税收政策的重要组成部分。 2 2 3 循环经济中税收扶持的方式 税收政策在不同的经济发展阶段是不一样的，各国采取的税收政策也不尽 相同。但总的来说，我们可以将各国在扶持循环经济发展过程中所制定的税收 政策归结为两类：一是征税政策，二是税式支出。 征税政策就是为实现一定的战略目标，对相关的行为或产品征税，对人们 的经济决策产生影响。征税政策意在抑制实施者的行为，带有惩罚性质。税式 支出是政府为了实现一定的经济政策目标，运用对常规税收结构的偏离，给予 特定组织或活动优惠安排，由此产生的政府非直接支出。税式支出意在鼓励发 展或采用实施者的行为，带有鼓励奖赏的性质。 在世界经济发展史上，征税政策一直是税收政策的重要形式。税收的财政 职能和调节职能在征税政策中都能得到很好地实现。征税政策往往立足于整体 的经济发展情况，考虑税收的基本职能，这就要求在税种的选择上要考虑税源 是否充分，是否具有弹性机能以满足政策职能的变化，还不能忽视成本，即需 要考虑税务管理等因素；税收来源于经济，税收政策的执行不能妨碍经济的发 展，从而要求在制定征税政策时，要处理好税源与税本的关系，保护税本，慎 。欧洲环境局( 刘亚明译) 环境税的实施和效果中国环境科学出版社，2 0 0 0 年版，第9 页 。p q 川大学经济学院财税系2 0 0 1 级研究生陈兰毕业论文我国科技研发的税收支持，第7 页。 四川大学硕士学位论文 重地选择税源，制定适当的税率。用以扶持循环经济的征税政策，加入了生态 保护原则，所以，税种的选择上就要考虑税种的环境保护功能，以提高税制的 “绿化率”。 税式支出现已成为一国税收制度的重要组成部分，它总是根据一国( 地区) 的经济发展目标的要求面不断修改调整的，一般是用以对实施者一种正面的税 收鼓励或间接的财政援助。总体而言，要使税式支出的作用得到充分发挥，需 要一个具有广泛税基、不易转嫁的税收类别作为基准税制。这是因为税基广泛 的税收类别对税收支持对象的成本与收益影响较大，支持对象对此类税种的偏 离型激励政策具有弹性，而对税基浅窄的税种缺乏弹性：同时，不易转嫁的税 收类别能实现税负承担着和税款缴纳者的统一，可以保证政府税式支出无损耗 地到达目标人群和行为。 2 3 发展循环经济需要税收扶持 2 3 i 发展循环经济是国家行为，要求税收扶持 循环经济的提出，是人类对难以为继的传统发展模式反思后的创新，是对 于人与自然界关系在认识上不断演进的结果。发展循环经济的核心是j 下确处理 人类社会经济发展与自然生态体统之间的关系，其目的是解决资源、环境与经 济发展之间的问题。发展循环经济是件利国利民的大事，具有公益性、长期性 和复杂性，需要政府、企业及公众等全社会的不懈努力和共同参与。但要求政 府的参与并不意味着政府要运用计划经济时期的方法推进循环经济，而应建立 一种新的制度框架，运用各种政策来促进经济的发展与环境和资源相协调、与 社会发展相协调，通过建立一整套的循环经济激励机制，从正反两方面来激励 循环经济的发展。而税收政策一方面作为国家实施宏观调控的重要手段，在循 环经济的发展过程中则有着不可推卸的责任。另一方面，税收的性质( 即强制 性、无偿性和固定性) 和职能( 即经济职能和财政职能) ，决定了税收在循环经 济的政策体系中有着不可替代的优越性。所以，发展循环经济要求税收的扶持。 2 3 2 循环经济的特点要求税收扶持 循环经济与传统经济不同，它改变了传统经济的运行机制。传统的经济模 式中，经济增长以大量消耗自然界的资源和能源以及大规模破坏人类生存环境 四川大学硕士学位论文 为代价，在大量生产废物和排放废物之后，在通过填埋或焚烧等方式对废弃物 进行被动的处理，是不可持续发展的模式( 见图2 2 ) ，以近乎穷途末路。而循 环经济倡导的是建立物质不断被循环利用的基础上循环流动的环形经济，要求 以最大限度的利用进入系统的物质和能量，要求在生产和消费的源头，采取最 有效的方式利用资源，控锖废物的产生，而且一旦废物产