（工商管理专业论文）多元化背景下国资委国有产权管理问题研究.pdf

中文摘要 摘要t 党的十六届三中全会提出 要大力发展国有资本 集体资本和非公有资本 等参股的混合所有制经济 实现投资主体多元化 使股份制成为公有制的主要实 现形式 这标志着我国国企改革进入产权制度改革为核心的新阶段 本文的目的 正是面对产权多元化的挑战 深入探讨多元化背景下国资委国有产权管理的有关 问题 本文从现代企业制度和产权多元化的历史发展出发 阐述历史上产权多元化 与现代企业制度建立之间的必然联系 从而为产权多元化确立了明确的发展方向 从历史上找到线索和思路 落脚点在于以产权理论来指导我们完善多元化背景下 现代企业制度 尤其是委托代理机制 在此基础上 迸一步探讨国资委的定位问 题 即在监管者和出资人两种定位中需要做出选择 从强化产权职能 提高国有 资本收益 降低代理成本为目标 从完善国有产权的委托代理体制角度出发 强 化国资委的出资人职能 接着 从现实的角度出发 一方面结合国内外国有产权 管理体制的经验 另一方面结合我国既定的公司法律制度 从构建产权多元化的 委托代理体系 合理使用股东权利 维护出资人利益 重视法人治理结构建设 实行民主科学管理 组建国有资产经营公司等方面对多元化背景下 如何强化出 资人职能 在国有企业中建立科学的公司治理结构 完善委托代理体系的具体思 路 模式和方法进行了探讨 关键词 产权多元化 国资委 国有产权 出资人 委托代理 a b s t r a c t 1 1 i i sd i s s e r t a t i 蛆e x 口l o 舱sa ni r 屺v i t a b l el i n kb e t w 础t h el l i s t o r i c a l r e f e r e n so fd i v e r s i f i o dp r o p e r 哆r i g h t 弛de s t a b l i s h i n gt h em o d 锄舶t e i p f i s es y s t c m 丘o mt l l e 鹪p c c t so ft h em o d e r i le m e r p r i s es y s t e i i l 觚dt h el l i s 蜘c a lr e f e r e n c eo f p r o p e r t yr i g h td i v e r s i f i c a t i o i i c o n c l u d c d 也ec l e w sa n dm e 勰丘 0 mt h eh i s 州c a i p m c t i c c s 私t oe s t a b l i s hac l e a rd i r e c t i o no fd e v e l o p m e n to fp r o p e n yr ig h t d i v e r s i f i c a t i o nt l l a tb 勰i s i tf b c u s c so ni m p r o v 锄e n to fm o d 锄e m e r 州 s y s t e m u n d e rm eb k g r o u l l do fd i v e 体i f c a t i o n9 1 1 i d e db yt h em e o r yo fp r o p e n yr i 西临a i i d s m d i e st h e 辩i e m i f i cc o 蚰 僦o no fm o d 锄p r o p e r t yr i g h ts y s t 锄i nd e p m b 鼬o d 咖 n 地h i s 州c a lp m c t i c e sa n dr e l e v a l l tt h e o r i e s i ti n w s t i g a t e st h ei 鹪 so fs t a t c o 删 a s s e t ss u p e i s i o na n da d m i i l i s t r a l t i o nc o 咖i s s i o no ft h es t a t ec o u n c i l s a s a c p o s i t i o i i s t f e i i g t h 蚰t h i f i l n c 曲雌o fs a s a c 勰锄e q u 时 m v e s t o r a n e rt l l a t 硼d e r 龇 b k g r o u n do fd i v e 陪i f i c a t i o nt h ca 币c l ee x p l o r e sh o wt oi l l t e 舾i 句t l l e 劬c t i o i l so f i l l v e s t 0 墙 e s t a b l i s t l i n gt h e i e n t i f i cc 0 叩毗g o v e m a i l c e 曲m c m i ns t 鼬昏o w n e d e m e r p r i 辩s 器w e ua sp e r f 酏t i n gt l l ei d e a s m o d e l s 锄dm 砒h o d s 行o mt i l ep f a c t i c a lp o i n t o f v i e w f i n a l l y t h ea r t i c l ed r a w sr e l e v 觚tc o n c l l l s i o 蚰t h ea b o v ea i l a l y s i s l 时w o r d s lp r o p e r l yf i g h t sd i v e f s i 6 c a l i s a s a e s t a t e o 啪碡dp f l p e r t yr i 曲t s e q u n yi 1 1 v e s t o r a g 锄c y 致谢 本论文的工作是在我的导师孙敏教授的悉心指导下完成的 孙敏教授严谨的 治学态度和科学的工作方法给了我极大的帮助和影响 在此衷心感谢二年来孙敏 教授对我的关心和指导 感谢北京交通大学 感谢经管学院在我参加工作多年之后 给了我这一非常 宝贵的学习深造机会 这将影响到我的一生 感谢经管学院的各位老师 正是各位老师的传道授业解惑 使我提升了理论 知识水平 优化了知识结构 解决工作中遇到的一些难题 为我的职业发展打下 了良好的基础 最后要感谢我的家人 是他们的理解和支持使我能够在繁忙的工作之余完成 紧张的学业 是他们期待的目光使我在懈怠之时能够振奋精神继续前进 1 引言 1 1 选题背景 伴随着我国市场经济体制改革的不断深化 国内民闻资本和外资越来越多地 参与国有企业的改革重组 以公有制为主体 多种所有制经济共同发展的格局基 本形成 单一的公有产权制度逐渐被多元化的产权制度所取代 党的十六届三中全会做出的 关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决 定 适时地提出 要大力发展国有资本 集体资本和非公有资本等参股的混合所 有制经济 实现投资主体多元化 使股份制成为公有制的主要实现形式 国企改 革进入以 产权改革 为核心的新阶段 表明这一改革真正进入了 深水区 一 些亟待解决的深层矛盾和问题日渐突出 然而 此时就国企产权改革主办机构国资委的定位的争论却日益激烈 国资 委到底是出资人还是监管者 这引起了笔者的兴趣 因此对国资委的定位及在多 元化背景下国资委对国有产权的管理进行了一番探究 1 2 研究的目的及意义 面对产权主体多元化这一趋势 通过对国资委定位及国资委国有产权管理进 行思考 从构建产权多元化的委托代理体系 合理使用股东权利 维护出资人利 益 重视法人治理结构建设 实行民主科学管理 组建国有资产经营公司等方面 对多元化背景下国资委国有产权管理迸行了一定程度的研究 以明确国资委的出 资人定位及对国有产权的管理方式 改变对企业的行政管理方式 改善资本组织 形式 逐渐引入市场化管理手段 依法规范企业的生产经营行为 提高资本运营 效率 定位于出资人 对于国资委而言 可以在明确界定国资委与监管企业各自 职责和行为边界的基础上 既要维护出资人权益 又要维护企业作为市场主体依 法享有的各项权利 这就要求国资委采取经济和法律等手段按市场规则进行管理 做到既不 缺位 又不 越位 以最终实现公共管理职能和出资人职能的分开 这对国资委会带来如下影响 要进一步落实国有资本收益权和对国有企业董事或 高层管理人员的选择权等出资人权利 国资委应该有国有资本经营预算和资产负 债表 国资委自己应该有良好的治理结构和约束机制 国资委减少行政色彩 强 化商业色彩 对行政事业单位的国有资产的管理应该与对企业国有资产的管理区 别开来 形成不同的体系和模式 通过行使出资人权利而不是公共监管者的行政 权力来确定国资委与国有企业之间的关系 形成科学合理的管控模式 1 3 论文的主要内容 本文依托多元化背景下的产权管理理论和实践发展这一脉络 追溯产权多元 化的历史发展 国内外成功管理经验以及理论发展的最新贡献 探讨现代产权制 度作为经济制度的核心和主要内容 通过产权关系的建立 强化资本纽带关系 影响着企业的架构 从而调动各方面积极性 参与性和创造性 论文共分为五部分 第一部分为引言 主要说明论文的选题背景 研究的目的及意义 第二部分为产权多元化的历史背景及分析 主要说明产权多元化在古典企业 向现代企业进化中的重要作用 以及我国国有企业产权多元化的发展进程 第三部分为国内外国有产权管理模式及实践 主要对新加坡 英国 中国深 圳国有产权管理的模式及管理经验进行研究 第四部分为国资委国有产权管理 主要就国资委的定位及国资委定位出资入 的产权管理进行探究 第五部分为结束语 2 2 产权多元化的历史背景及分析 2 1 从古典企业到现代企业 企业是在市场经济条件下 以盈利为目的 为从事各种商事活动而设立的法 律组织 它根据投资者的责任性质 产权转移的难易 组织寿命的持续性 债务 责任承担的程度 控制权的多寡以及决策的机动性而有不同的法律形式 一般而言 企业形式包括独资企业 合伙企业和公司 在商品经济和生产力 不发达的情况下 占主导地位的企业形式是古典企业 又称自然企业 它包括 1 个人企业 英国称为s 0 1 et r a d i n gc o n c e r n s 美国称为i n d i v i d u a l p r o p r i e t o r s h i p 或称独资企业 业主制企业 2 合伙组织或称合伙 p a r t n e r s h i p 又称合伙企业 这两种企业形式是最早出现的企业形式 至今 仍然存续 不过已经在经济生活中退居次要地位 伴随着生产力的发展 生产社会化程度的提高 以及资产阶级资本对外扩展 的需求 在1 7 世纪初产生了公司 c o r p o r a t i o n 即英国和荷兰等国家所设立的 特许贸易公司 c h a r t e dt r a d i n gc o m p a n y 著名的英国东印度公司和荷兰东印 度公司即为最早的公司 它们都采取的是股份有限公司形式 s t o c kc o r p o r a t i o n 到1 9 世纪末 德国1 8 9 2 年的 有限责任公司法 又确立了有限责任公司形式 1 i m i t e dc o m p a n y 从而最终确立了包括股份有限公司和有限责任公司在内的 现代企业形式 到1 9 世纪末 以股份有跟公司和有限责任公司为代表的现代企业形式 已经 成为市场上占主导地位的企业形式 无论是从占国民经济的比重还是从经济效率 上来讲 现代企业形式都已经逐步取代古典企业形式 成为企业形式的主流 可 以说 古典企业向现代企业的进化 是现代经济发展的必然规律 1 古典企业的含义及特征 何谓古典企业 至今仍无统一的定义 西方经济学上 古典企业被称为业主 制企业 在古典企业中 所有者和控制者合二为一 所有者拥有完全产权 般 都是由业主自己指挥和监督生产者和生产经营过程 企业规模之大小取决予个人 所拥有财产的多寡 这类企业的组织制度结构和产权制度具有类似的特征 即 1 高度一体化的权力结构 2 法律上的所有权与企业产权合二为一 3 所有者 不仅出资 而且承担经营风险和自主经营管理 企业的运营及其收益处分均完全 从属于所有者的意志 2 现代企业的含义及特征 现代企业是从十九世纪中期开始占主导地位的企业制度形式 并由所有者的 代表 经营者和员工参与管理 资产巨大 股东众多 股票所有权分散 支薪管 理人员作用突出 公司治理结构完善 且适合于社会化大生产的 完整的法人企 业形式 现代企业的概念和特征 最早由美国法学家伯利和米恩斯在其开创性的 著作 现代公司与私有财产 中所阐述 随后随着对于企业产权的契约理论 交 易成本理论 政治理论 法律理论等不断发展 以产权的分散所有以及所有权和 控制权分离为特征的现代企业制度在理论上不断被论证 从实践看 目前全球性 的大企业绝大多数都具备现代公司的特征 即便是欧洲和日本历来以集中所有为 特征的企业 也逐渐向这种伯利和米恩斯式的现代公司形式进行转化 有学者称 之为公司治理上的全球化趋同现象 与古典企业形式相比较 现代企业的资本性 自治性 民主性特征尤为显著 现代公司透过其组织形态 依靠股份的公开转让 制度和有限责任制度 从广大投资者手中筹集资本 交给公司相关组织机构统一 行使法人财产权 这种功效是古典企业所没有的 这类企业有如下特征 1 所 有权和控制权相分离 2 财产权的可分割性 3 产权是可以自由转让的 明 晰的 4 产权的有限责任性 5 产权的法人性 3 产权多元化是企业从古典企业向现代企业进化的关键 古典企业向现代企业进化是一个市场选择的过程 现代企业一经产生 即以 其融资的便利性 产权和责任的独立性以及管理的专业性的重大优势 取代古典 企业而占据了市场经济的主导地位 仅就企业形式的演进本身来看 企业的产权 主体多元化是进化的第一步也是最关键的一步 具体表现在 1 产权主体多元化是企业形式进化的基本经济动因 古典企业向现代企业进化的第一个经济动因就是其融资更加便利和风险更加 分散 无论是企业主还是社会资本都意识到 只有将企业的所有权从单一向多元 转化 通过让渡一部分企业的所有权从而获得更多的社会资本并分散风险 这才 是企业发展的方向 于是 从产权多元化开始 古典企业向现代企业的进化已不 可阻挡 2 产权多元化是现代企业产权和责任独立性产生的根本原因 企业产权多元化进程就必然导致企业产权和责任逐步的独立并在法律上得到 确定 就需要将企业的产权与投资人的财产独立起来 从而保证任何企业作为资 本的载体与投资人的人格区分开来 保证相互并不必然信任的投资入之闾不致因 为某一个投资人的损失而导致企业资本的损失 同时 投资人也需要保证其资本 一经投入 其风险就应当确定下来 不致因为企业的经营失败而威胁蓟其自身财 产的安全 即企业需要独立承担贡任 而投资人只需要以投资为限承担责任 因 4 此 产权多元化的演进 逐渐导致法律上对企业产权和责任独立性的承认 企业 也逐渐从无限公司进化到股份有限公司和有限责任公司 并由此赋予了企业完全 法律意义上的法人地位 3 产权多元化促使法人治理结构形成 产权多元化为现代企业提供了制度创新的动力 随着公司产权主体的多元化 其规模的扩大以及公司业务的专业化 公司越来越多地依赖于具有专门技能的管 理者来使公司有效运转 而投资者多元化程度更大也导致单一投资者对企业的所 有权份额的稀释和控制权的分散 股东逐渐退出公司的经营 将企业交给更具备 管理技能的股东或者职业经理人 而股东从企业所有者的地位逐渐变成了只是收 取资本利息的地位 完善的法人治理结构推动了生产力的进步 并为现代企业最 终取代古典企业提供了制度保障 综上 产权多元化是古典企业向现代企业进化的关键 我国国有企业改革的 最终目标 也正是促使仍然具备古典企业特征的国有企业向现代公司制企业转变 实现投资主体多元化 2 2 国有企业产权多元化发展进程 我国国有企业的改革经历了三个阶段 第一个阶段 1 9 7 9 一1 9 8 4 年 以扩大 企业的经营自主权为核心 第二个阶段 1 9 8 5 1 9 9 3 年 以实行两权分离为核心 主要采取承包制和租赁制两种形式 第三个阶段 1 9 9 4 年至今 则以建立现代企 业制度为中心 主要是对国有企业进行公司法意义上的公司化改造 应该说 这 样的企业改革的步骤是渐进式的 是从形式到实质 从赋予企业独立的权利能力 和行为能力到企业产权层面的改革 在改革的过程中 国有企业作为市场经济的主体地位逐渐建立 通过国有企 业的公司化改造 有的改造成为国有独资公司 有的通过改制上市基本实现了产 权的多元化 但从目前来看 投资主体多元化改革还不是很彻底 从国资委直接监管企业 来看 9 5 以上的中央企业是按照 企业法 注册登记的国有独资企业 大部分 企业还没有建立起规范的公司法人治理结构 从子企业层面看 实现投资主体多 元化的公司制企业约占5 0 但多为国有控股企业 从宏观层面到具体操作层面 从监管者到企业管理层 国有企业以及公司制企业的管理仍然延续着旧有管理思 路 采用滞后的管理手段 对国有企业的独立法人地位不够尊重 也未按照公司 法的规范进行管理 有的企业虽然从形式上完成了公司制的改造 采取企业间或 相互持股 循环持股 或名义持股等形式 但没有真正实现投资主体多元化 导 致这类企业只有公司之名而无公司之实 企业效率低下 管理粗糙 内部人控制 等问题仍然存在 己在一定程度上制约着企业的进一步发展 6 3 国内外国有产权管理模式及实践 3 1 国外国有产权管理的模式 世界上许多国家均有一些国家控制下的企业 在维护各国的经济稳定等方面 都起到极其重要的作用 鉴于我们在世界范围内很难找到经济 政治 文化等完 全跟我国比较接近的国家 这里仅对具有代表性的新加坡和英国的一些管理制度 和办法进行研究 以便有选择性的吸收和借鉴这些经验 l 新加坡国有产权管理模式 国外政府对其控制下企业的管理通常有两种模式 一是政府设立专门部门进 行管理i 二是政府设立控股公司 代表国家持有所控制企业股权 代表国家行使 产权管理职能 一般前者针对公用事业行业 垄断行业 涉及国家安全及与国计 民生有密切相关的行业 而后者针对于众多的竞争性行业 新加坡政府采取了两 种模式相结合的管理模式 针对公用事业行业 垄断行业 涉及国家安全及与国计民生有密切相关的行 业 新加坡政府首先由议会进行立法 设立法定机构来管理此部分国有资产 这 类法定机构为独立法人 实施企业化管理 但也需要承担众多社会职能 例如 新加坡政府设立了经济发展局 港务局 公共水务局 电讯局 广播局 对相关 行业的国有企业实行市场化经营和严格的监管 针对于众多的竞争性行业 新加坡政府根据本国的公司法 依法成立了数家 国有控股公司 由国有控股公司来对众多的所控制企业进行持股和管理 例如 新加坡政府成立了淡马锡控股公司 政府投资有限公司 新加坡科技控股公司 国家发展部控股公司等 设立国有控股公司的主要好处在于 1 由国有控股公 司作为隔离层 使企业运作不受政府过多行政性干预 2 进行专业化管理 有 利于推进公司的市场化运作 3 有利于协调各政府部门间的关系 4 有利于 加强对下属公司的监管 新加坡政府如此设置国有产权的管理模式 主要是为了解决政府部门同时履 行社会经济管理职能和国有资产所有者职能阃的矛盾 一般面言 政府部门在承 担国有资产所有者职能的同时 不可避免地要承担一定的社会经济管理职能 这 两种经济管理职能所要达到的目的 所采取的手段都是不同的 社会经济管理是 政府对全社会各种经济成分的管理 其目标是实现社会福利最大化 对国有资产 的管理的主要目标是国有资产的增值保值 利益最大化 两种职能无法实现有效 统一是国有资产管理所面临的根本问题之一 新加坡政府的作法是一种有效的尝 7 试 通过区分对待 尽可能做到分而治之 新加坡最大的国有控股公司是淡马锡控股公司 淡马锡控股公司以新加坡政 府全资拥有的控股公司的身份 独资或控股方式直接管理二十多家企业 间接管 理2 0 0 0 多家企业 其主营业务是投资管理 在无需政府投资的领域实施民营化 经营领域包括金融 石油 运输 地产 娱乐 咨询等 淡马锡控股公司成立3 1 年来 股东投资回报率年均达1 8 2 0 0 4 年淡马锡实现营业收入6 8 7 亿新元 净 利润为7 6 亿新元 对国家g d p 的贡献率达1 3 5 在新加坡国民经济发展中占有 举足轻重的地位 淡马锡被誉为 亚洲最好的投资公司 分析淡马锡控股公司的管理模式 要分析两个层次的关系 即淡马锡控股公 司与政府的关系及淡马锡控股公司与旗下企业的关系 淡马锡控股公司与政府的关系 体现了市场化背景下独资国有企业的管理方 式 新加坡财政部代表政府持有淡马锡控股公司的股权 在管理架构上 首先由 政府各部门部长及专家组成董事会任命委员会 财政部长担任董事会任命委员会 的主席 其次由董事会任命委员会决定和任免淡马锡控股公司的董事人选 董事 会成员中有2 3 位是政府公务员 代表政府对日常经营管理进行监督 而后实行 董事会下的总经理负责制 财政部除了从人事组织上进行管理之外 还负责审计 淡马锡控股公司提交的审计报告 并可以参与讨论公司经营业绩 计划和并购项 目 淡马锡控股公司董事会中的公务员董事不在淡马锡控股公司领取薪水 但规 定可以根据公司经营状况对委派的董事实行奖惩 如果经营业绩好 董事可以升 迁和获得更多的薪金 如果经营业绩不佳 董事将不再被续聘 甚至有随时被替 换的风险 新加坡政府从对董事的任命开始 对淡马锡控股公司实施严格的监管 之所以这么做 是因为淡马锡控股公司并不完全是一个市场化的公司 由于其掌 控了为数众多的企业 其在一定程度上是在履行政府管理的职能 因此对此类控 股性质的公司 新加坡政府在监管上是比较严格的 淡马锡控股公司与旗下企业的关系 体现了在市场化 股权多元化背景下国 有企业的管理方式 淡马锡控股公司作为所控制企业的出资者 履行出资者的义 务 对所属股权进行管理和控制 形式上 淡马锡控股公司根据政府赋予的使命 将旗下企业进行分类 对有些重要行业的国有企业实施绝对控股 对其他企业实 施相对控股甚至参股 本质上 持股比例的大小是由政府指令 行业重要程度 价值最大化等因素决定的 并且对各个不同国有企业 在各个不同时期持股比例 也是处于变化过程中的 对国有产权的动态化管理也是淡马锡控股公司的成功之 处 体现了 有进有退 进而有为 退而有序 的精神 一方面 淡马锡控股公 司通过对外出售股权或者发行上市等手段 降低国有股权的比例 实现股权多元 化 另一方面 淡马锡控股公司会利用收回的资金做大量的新投资 例如对一些 s 私人公司不愿意投资但有潜力的新业务进行投资 通过这样的一进一退 盘活了 存量资产 实现了国有资产的价值最大化 淡马锡控股公司在人事权控制方面 通过委派董事的方式 对下属企业进行 监管 淡马锡控股委派董事 需经过两个方面的批准 1 需要报财政部下设的 董事咨询与委任会批准 2 当国有企业有外部股东时 还需要经国有企业的股 东大会批准 淡马锡控股公司可以委派其高级管理人作为董事 也可以委派外聘 专业人员作为董事 董事会席位取决于淡马锡控股公司持有国有企业的股权比例 为了提高旗下企业的市场化程度和运作的效率 淡马锡控股公司鼓励旗下国有企 业在公司治理方面 采取聘用独立董事 成立审计 提名及薪酬委员会等方式 促经企业运作的高效和透明化 可以说 新加坡政府对所控制企业的产权管理是比较成功的 既建立起了一 套行之有效的架构和机制 又采取了市场化的运作方式 体现了效率和公平的原 则 2 英国国有产权管理模式 相对于新加坡政府 英国政府对国有产权的管理是比较简单的 这和英国国 有资产的状况有着比较密切的关系 1 9 7 9 年后 英国国有企业实行了大规模的私 有化 私有化后 英国国有资产的规模大幅度缩小 国有企业数量己不多 且国 有企业一般集中于公益性和自然垄断性的领域 例如水务 电力 燃气 电讯等 在这种情况下 英国政府将国有资产直接授权给国有企业进行经营和管理 政府 部门仅仅进行监管 不在企业和政府部门间设置中间层 目前 英国的国有资产 主要是由贸易和工业部与财政部负责监管 旗下各有一定数量的国有企业 这种 架构的层次相对较少 国有企业的自主权相对更大 能够及时根据市场状况做出 决策 可以说 英国政府实施的 种放权式的管理 但是放权并不意味着不管 首 先 在人事任命方面 由贸易和工业部长任命国有企业的董事长及非执行董事 董事长及非执行董事推荐执行董事 但最终执行董事仍然需要得到贸易和工业部 长的认可和任命 其次 在公司经营方面 贸易和工业部要求国有企业定期递交 年度经营计划和管理层绩效报告 此外 政府部门不会过多参与公司经营性的内 部决策 而主要通过外部市场化措施进行监管 例如外部审计 行业协会监督等 同样为了解决政府部门同时履行社会经济管理职能和国有资产所有者职能问 的矛盾的问题 英国政府在一些公益性和垄断性行业采取了一些特殊的措施 例 如 英国政府通过法律 规定在部分国有企业中享有 黄金股 对于该公司的重 大事宜 如兼并收购等 可以行使否决权 以期最大程度防止公众利益被侵害 再例如 政府建立管理员制度 由管理员来协调政府 企业 消费者 公众之间 9 的利益 这些措施的出台 就使得政府能够采用一种简单 有效的措施 便捷地 监管国有企业 可以说 英国政府关于国有产权的管理模式和方法 体现了国有产权管理的 一种方向 即简化层次 缩小战线 直接管理 手段多样化 被很多其他西方国 家所模仿和采用 3 国外的管理经验借鉴 1 依法管理 几乎所有国家对国家控制下的企业的管理都是以完备的法律体系为基础进行 的 具体表现在 依法设立 或根据专门立法 或依据公司法 各国国有企业 的设立都是有法可依的 在一定程度上保证了这些企业的独立地位和经营自主权 限制了政府的过度干预 依法管理 这些以法律形式明确下来的规则明确了政 府与企业的权责利关系 界定了各自行权的范围 从而避免了政府不当干预 依法监督 多数国家都要求企业接受外部审计和国家审计 并以法律保证监督的 独立性 2 分类管理 这里说的分类管理 并不是国内经营性资产和非经营性资产的分类 也不是 按照金融与非金融来划分 更不是对待一个企业事项有多个拥有不同权利的部门 来分别决策 各管一段 形成所谓的 九龙治水 国外的分类管理主要针对企业 性质和在企业所占股比的多少来实行管理的 按照竞争性与非竞争性的不同 相关企业可以有不同的法律地位 经营目标和绩效考核管理办法 一般对非竞争 行业成立独立法人的机构 不求盈利 只求保本 但一定要拥有绝对的控制权 相对来讲 政府对这些企业的干预程度要高 对竞争性行业则跟私人企业相同 都是依据公司法设立 并以实现股东利益最大化为目标运作 多用经济增加值 e v a 来进行考核 与非竞争性企业相比 对竞争性企业的管理多采用间接通过 法人治理来实现国家的目的 不进行直接管理 根据国家在企业中所占股比的 不同 将企业分为独资公司 控股公司和参股公司来运作 采用不同的管理措施 3 市场化运作 专业化管理 多数国家的竞争性行业管理使用的是各国的公司法 国家股东与其他股东一 样享有同等的权利 为提高这些企业的经济效益和市场竞争力 各国都强调市场 化运作和专业化管理 主要表现在 力求像私人企业一样建立合理的法人治理 结构 利用天然的制约机制 做出市场化的科学审慎的决策 从外部选聘高素 养的经营管理人员 并支付具有市场竞争力的薪酬 引入管理手段 例如瑞典 对所控制的企业采取类似投资银行投资经理对所持投资组合的管理方式 通过资 本结构管理资本的利用率 新西兰还经常引入国外管理机构提供相关管理建议 为提高国家所控制企业经营透明度并加强管理 还建立了一套类似上市公司的 信息披露程序 3 2 国内国有产权管理实践 多年来 各地政府也积极探索着具有中国特色的国有资产管理手段 有些尝 试对改善国有资产产权管理有较高的借鉴价值 其中最具特色要算深圳做法 从8 0 年代起 深圳市就开始对国有资产管理体 制的改革进行探索 1 9 8 7 年 为解决撤销行业主管局之后政府投资的管理问题 深圳市设立了全国第一家国有资产专门管理机构一一市投资管理公司 在探索确 立国有资产出资人方面迈出了重要一步 1 9 9 2 年到1 9 9 3 年相继成立了市国资委和 国资办 1 9 9 6 年经过调整重组成立了三家资产经营公司 从此 以三家资产经营 公司的成立为标志 逐步形成了以资本为纽带 以三个层次为架构的国有资产监 督与运营体系 探索了一系列国有资产监管的方式和方法 有力地促进了深圳市 社会主义市场经济体制的完善 在国有资产管理体系的三个层次中 资产经营公司是关键环节 它承担着国 有企业出资人的基本职能 是代表国家对国有资产直接行使资产收益 重大决策 选择管理者等出资人权利的特殊企业法人 资产经营公司成立以来 大胆探索履 行出资人职能的有效形式 为完善深圳市国有资产管理体制积累了宝贵的经验 也为全国的国有资产管理和国有企业的改革做出了积极的贡献 第一 资产经营公司的成立和有效运作 为实现政资分开 政企分开创造了 体制条件 资产经营公司处于三个层次国有资产管理体制的中间层次 隔断了国 有企业同政府各部门之间的产权关系 使得政府各部门社会经济管理职能与国有 资产所有者职能得以有效分离 促进了政府职能的转变 为政府各部门集中力量 做好经济调节 市场监管 社会管理和公共服务创造了条件 同时 资产经营公 司的运作还实现了国有资产的管理与国有资产经营职能的分离 有利于使得国资 委 国资办集中精力抓好重大战略决策和国有资产的日常监管工作 此外 资产 经营公司的设立还实现了国有资产的所有权与企业法人财产权的分离 做到了既 有利于加强国有资产的产权管理 又有利于落实企业的法人财产权和经营自主权 从政资分开 政企分开 依法行政 落实法人财产权的角度来讲 深圳一直是走 在全国前列的 第二 初步解决了国有企业出资人缺位 国有资产无人负责的状况 有利于 国有资产的保值增殖 长期以来 国有企业由于产权主体缺位 致使企业缺乏来 自所有者的有效监督 资产的浪费和流失难以避免 资产经营公司作为代表国家 和政府的出资人 担负了国有资产保值增殖的责任 资产经营公司通过对下属企 业实行层层建立经营责任制的方式 初步建立了对国有企业从资金投入到资本形 成 从资产运营到产权处置 从投资收益到再投资营运的全过程的制度化 规范 化的管理 有效地促进了国有资产的保值增殖 据统计 1 9 8 7 年投资管理公司成 立之时 深圳市国有企业总资产8 2 5 6 亿元 总资本1 6 1 亿元 1 9 9 6 年三家资产 经营公司成立时 市属国有企业总资产1 2 7 2 3 7 亿元 诤资产3 7 6 5 6 亿元 而到 2 0 0 4 年上半年 市属国有资产的总资产达1 5 1 8 8 9 亿元 净资产达7 0 0 9 2 亿元 国有经济在国民经济的重点领域中的影响力 控制力不断增强 第三 抓大放小 促进了国有经济布局的调整 资产经营公司成立以来 根 据国家国有企业改革和国有经济布局调整的有关政策和市委市政府的部署 加快 国有经济布局调整 一方面加快劣势国有企业调整改组的步伐 据统计 1 9 9 6 年 三家资产经营公司成立时 市属一级企业总户数1 2 3 户 到2 0 0 3 年年底己减少到 3 5 户 其中建设控股公司一级企业从建立初期的3 5 户减少到2 0 0 3 年的 户 商 贸控股公司一级企业从1 9 9 6 年的2 6 户减少到2 0 0 3 年的7 户 投资管理公司曾经 成功地实现了建材 石化 莱英达等大型国有企业的关闭和整体改制 另一方面 加大了对一些公共领域 特殊经营领域的国有企业做强做大的工作力度 造就了 如能源 盐田港 机场 燃气 水务 国投 赛格等一批管理规范 经济效益较 好 核心竞争力较强的大型企业集团 成为深圳市国有企业的骨干 为全市经济 社会的发展做出了重要贡献 第四 加快了企业的产权主体多元化改革 推动了企业内部经营机制的转换 促进了深圳市多种经济成份相互融合 共同发展基本格局的形成 深圳市率先在 全国实行股份制改造 三家资产经营公司成立后 积极推进产权多元化的股份制 改造 目前除少数重要领域中还保留少数国有独资公司以外 绝大多数企业都完 成了或正在进行产权主体多元化的改革 其中先后有4 0 多家企业成为海内外上市 公司 在全国成功首创大型国有企业国际招标招募 通过规范的股份制改造 企 业内部法人治理结构不断完善 内部的管理不断加强 经济效益不断提高 并加 快了国有企业内部经营机制的转换 第五 积极探索国有资产经营管理的有效形式 为完善国有资产管理体制做 出了贡献 多年来 三家资产经营公司在实践中探索了一套以产权管理为主线的 国有资产监督管理的方式 方法 建立了包括产权代表报告制度 重大投资审核 制度 财务总监制度 监事会报告制度 经营业绩考核制度 经营者年薪制度 国有企业审计监督制度等一系列制度 通过这些制度的建立和完善 国有资产的 保值增值得到了加强 资产大量的流失现象得到一定程度的遏制 重大投资失误 明显减少 不良资产的数量和比例大大降低 党的十六大以后 国务院相应出台了 企业国有资产监督管理暂行条例 并 1 2 要求各地自上而下 依法组建国有资产监督管理委员会 2 0 0 4 年4 月 深圳市委 市政府按照国家和省的要求 根据国务院 企业国有资产监督管理暂行条例 的 规定和依法行政的要求 深圳市国资委成为代表政府行使国有企业出资人权利的 唯一特设机构 2 0 0 4 年深圳市撤销了三家资产经营公司 使重点和优势企业由国 资委直接行使出资人的权利 对其进行监督管理 同时 组建新的国资委直接监 管的国有独资企业 深圳市投资控股有限公司 承接三家资产经营公司的担保 债权 债务 对一部分正在改制和重组企业实行监督管理和运营 继续推进企业 改制调整工作 维护好国有企业经济和员工队伍的稳定 在资产经营公司调整中 批资产规模较大 处于基础设施公共事业领域的 企业 对全市经济社会发展和人民生活有重要影响的企业及竞争性领域中个别有 竞争优势的企业 由国资委直接监管 直接履行出资人的权利 这些企业包括 新成立的投资控股公司 原来五家授权经营的企业集团 盐田港 机场 地铁 国投 深业 原来三家资产经营公司直接管理的1 7 家企业 能源 水务 燃气 公交 大铲湾 运发 粮食 农产品 免税 长城 振业 天健 沙河 赛格 科技工业园 创新投 深超科技 原来事业单位改制的农科集团 总共2 4 家 截止2 0 0 4 年6 月底 除投资控股公司以外 这些国资委直接监管的企业的总资产 1 0 7 4 5 6 亿元 占市属企业总资产的7 0 7 5 国有净资产2 8 3 8 9 亿元 占市属 企业国有净资产的6 8 6 6 2 0 0 4 年上半年实现利润总额占市属企业利润总额的 8 0 4 国资委对这2 4 家企业的监管方式有两种 一是对规模大 需要加强和发 展的重点独资企业和少数控股企业 直接实行授权经营 签订授权经营责任书 采取多种方式加快做强做大 二是对一部分竞争优势较强 资产质量较好的股份 制企业 由国资委直接持有股权 并在实践中进一步探索对其管理的方式和方法 除了上述由国资委直接监管的企业外 撤销三家资产经营公司后 其余的企 业组建为新的深圳市投资控股有限公司 它的主要任务是 一是承接三家资产经 营公司的担保 债权 债务 二是承担并继续推进这些企业改制调整任务 负责 处理历史遗留问题 投资控股公司本部不搞生产经营 也不搞自己本部的资产运 作 投资控股公司设立董事会 除国资委委派董事外 还从社会上聘请部分财务 法律专家担任独立董事 根据市国资国企领导小组的要求 投资控股公司的人员 精干 董事长和党委书记由市委管理 总裁人选由国资委与组织部研究选配 国 资委和投资控股公司在按照国家的有关法规和市国资国企领导小组会议的精神的 前提下 在实践中相互配合 共同努力 不断完善国有资产管理体制 在现有国有资产管理框架下 深圳市国资委的职能主要可以总结为以下几个 方面 一是指导推进国有企业改革和重组 二是按照法定程序考核所监管企业领 导人并进行任免和奖惩 三是监管国有资产保值增值情况 四是收缴和使用所监 管企业国有资本金收益和产权转让收益 五是监管行政事业性国有资产 六是研 究指导集体企业的改革与发展 深圳市政府通过对国有资产的监督和管理 积极 探索出了履行出资人职责的有效办法 实现了国有资产的保值增值 1 4 4 国资委国有产权管理 4 1 国资委的定位 任何改革都需要去确定相应的改革目标 明确自身的定位 国资委到底是出 资人机构还是监管出资人的机构 是否可以直接持所出资企业的股权 尽管十六 大和国有资产监督管理暂行条例都明确将国资委定位为出资人 上述疑问仍然没 有被彻底消除 这是因为问题出现在实践与理论之间的差异上 4 1 1 监管者定位说 从国资委成立的宗旨来看 目标可以视为两个 一是实现国有资产的保值增 值 二是让国有经济逐步从竞争性领域退出 对于这两个目标之间的关系 现在 一般的解释是通过国有资产到国有资本的转换 也即是在竞争性领域主要采取资 本运营的形式 不干预企业的具体经营决策 国资委甚至可以采取模拟商业机构 投资者的做法来实现国有资产的保值增值 这种解释得到了一些经济学界和决策 层的认同 他们认为 如果把国资委真正视为一个出资人 那么就可以看到这两 个目标之间的冲突不仅无法避免而且无法调和 首先 从社会福利最大化出发 从政府部门和私人部门之间的关系来看 现 有国有资产分布的领域大致可以分为两类 一是规模效益很强 政府必须有作为 的领域 在十五届四中全会的文件中已经把这些领域明确概括为四大领域 二是 竞争性的领域 私人部门的生产能够实现社会生产的最优水平 从政府本身的职 能来说 政府不是也不应当是一个盈利的部门 因此在四大领域中的国有资产是 不以盈利为目的的 其次 作为一个出资人也是一个利润最大化追求者 国资委应当将国有资产 运用到最能够产生利润的地方 资本只有在不断运动中才能增值 马克思 按照前面对国有资产分布领域的分析这也就是说应当把国有资产投到竞争性领域 中去一这是国有资产保值增值的要求 然而 这又违背了 国有经济逐步从竞争 性领域退出 的另外一个目标 于是 这就形成了社会福利最大化和股东利益最 大化双重目标下的两难冲突 事实上 从企业所有权的构成来看 国资委也并不 是一个真正的所有者 国资委对部分下属企业无法实现企业负责人的任免权 此 外 国资委也不能从大型国有企业的利润中得到分红 无法实现其剩余索取权 因此 国资委的定位应当是一个国有资产的管理者而不是所有者或出资人 监管者定位说认为 国有资产的改革应当分为两个领域 一是把竞争性领域 的部分国有资产划归社保理事会 充实社会保障体系 其余部分由国资委逐步变 现 用于非竞争性领域的投入 二是加强国有资产在非竞争性领域的存在 相应 地 国资委的职能也应当定位为 变现竞争性领域的剩余国有资产和管理非竞争 性领域的国有资产 4 1 2 出资人定位说 国资委曾多次表示 国资委不作为国有企业的 婆婆 国资委作为国有企 业的 婆婆 仅仅是一个过渡 最终要建立现代企业制度 全国政协委员 原国务院发展研究中心副主任陈清泰也认为 国资委需要重 新考虑定位问题 回归到履行出资人职责上来 1 9 9 7 年党的十五大提出国有资产 管理 监督和运营的三大问题 这三个问题属于不同的职能 建议国有资产管理 原则上应放在财政部 国有资产的监督应放在审计署 国有资产的运营则放在国 资委 国有资产的管理包括制定国有资产进退的指导原则和政策目标等 指如何 把国家的意志变成相应的法规 国有资产的监督重点指对国有资本运营的监督 看其是否体现了国家意志 政策的把握 运作的效果如何 这两者都属于公共权 力 国有资本的运营是指对国有资本的进退进行操作 并通过资本运作体现政府 的意志 这原则上一方面体现政府意志 另一方面要进入市场 是两栖类职能 陈清泰认为 最初将三种功能都交给国资委 是过渡期的必然要求 等到过 渡期逐步结束后 需要研究如何将三块功能分开行使 陈清泰建议 国资委可以 对企业进行整体改制 国资委可以将获得的红利投入到需要投入的产业 比如环 保产业或者向一些国家必须控制的领域 这就真正使国有资本体现了国家意志 4 1 3 两种定位的分析与比较 1 定位为监管者 定位为监管者 首先需要理清其履行的到底是公共监管职能还是财产监管职 能 国有资产具有一定的公共性 但国际和国内经验都表明 让国有资产管理与 公共管理相对分开 是提高国有资产的经济效率的重要前提 但反过来讲 这将 导致国资委现有职能的弱化 使其重新成为 账房先生 而不是 东家 其次 定位为 j 矗管者 还面临设立中间层公司作为企业的出资人 还是干脆 取消企业的出资人的问题 一般而言 答案是前者 但是 这也会涉及到两个问 题 一是设立中间层公司的利弊问题 二是中间层公司本身是否还需要出资人以 及国资委是否作为中间层公司的出资人 如果中间层公司的上面还需要出资人 那么国资委仍然还是出资人 如果中间层公司上面不再需要出资人 那么中间层 公司其实就相当于国资委了 也许 国资委作为监管者的定位可以做如下设计 是企业的监管者 是中间 1 6 层公司的出资人 这是一种更为复杂的情况 企业要同时面对监管者和出资人 关键在于监管者与出资人之间到底有什么样的界线 一般而言 这种界线不好把 握 对改善企业的治理会有明显的负面作用 第三 作为监管者 行政化的倾向不可避免 如何防止以行政权力来干预企 业事务 如何防止中国的国有经济陷入新的 政企不分 政资不分 是一个难 于回答的问题 第四 定位为监管者 国资委对国有资产的监管范围可以更广泛一些 包括 行政事业资产甚至自然资源资产等 可以将国资委打造成一个 大国资委 对 大 国资委 的可行性及其运作模式 应该做进一步的审慎评估 2 定位为出资人 按照我国的宪法规定 我国国有资产的代表是国务院 国务院是政府机构 政府机构管理国有资产只能按照政府的组织结构和行政手段管理国有资产 也就 是说 国务院作为国有资产的所有者代表 并不是国务院直接管理国有资产 通过对 企业国有资产监督管理暂行条例 进行研究可以发现 该条例明确 了两个层次的问题 1 国务院与国资委之间是授权关系 2 国资委与监管企 业之问是出资关系 第一个层次依然是国有产权主体的一个虚拟转变 目的是结 束多头管理 使国资委成为专司机构 第二个层次则明确了国资委是代表政府履 行出资人职责的职能机构 因此国资委与监管企业之间再也不是一种行政隶属关 系 而是以资本为纽带建立起来的出资关系 即股东与企业法人的关系 国资委 以出资人身份体现的是投资参股行为 企业一旦设立 就依照 公司法 和其他 法律获得了企业法人的主体资格 依法享有独立的民事权利能力和民事行为能力 此时股东通过自身参与或者委托形式的问接参与 行使股权中的