（产业经济学专业论文）我国城市公共交通票价补贴问题研究.pdf

学位论文原创性声明 本人所提交的学位论文我国城市公共交通票价补贴问题研究，是在导师的指导 下，独立进行研究工作所取得的原创性成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不 包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出重要贡献的 个人和集体，均己在文中标明。 本声明的法律后果由本人承担。 论文作者( 签名) ： 军奉卜 如年6 弱弓b 指导教师确认( 签名) 劲7o 辱6 具弓 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解河北经贸大学有权保留并向国家有关部门或机构送交学 位论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权河北经贸大学可以将学位论 文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其它复制手段保 存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在年解密后适用本授权书) 论文作者( 签名) ： 如如年毛羚弓目 宋秫 l 指导教师确认( 签名) ： 如d 每毛疑弓目 1 。 摘要 随着我国城市建设的快速发展和城市人口的增加，城市公共交通相对滞后的局面日 益显现，制约着城市经济社会的发展、人民生活水平的提高和城市整体文明程度的提升。 本文以社会主义市场经济为基本背景，以城市公交的准公共产品属性和经营的垄断 性特征为理论基础，借助文献研究法、调查研究法、比较分析研究法、实证规范结合法 及数量研究法等，提出了进一步完善我国城市公交票价补贴机制思路和对策建议。本文 共分六部分，结构如下： 第一部分，主要介绍了本选题的背景和研究意义、国内外研究现状分析及本文的研 究内容和研究方法。 第二部分，阐述了城市公交的相关理论基础，分析了城市公交的产品特殊性及影响 公交票价补贴的因素。 第三部分，对城市公交发展现状、城市公交票价补贴政策现状及公交票价补贴存在 的问题进行了分析。 第四部分，主要介绍了国内外城市公交票价补贴的主要做法，并归纳了可供借鉴的 经验。 第五部分，从公交票价补贴目标与范围、公交票价补贴模型等方面，提出了进一步 完善城市公交票价补贴方法的思路。 第六部分，提出了进一步完善城市公交票价补贴制度的配套措施。 关键词：城市公交票价补贴补贴公式制度措施 a b s t r a c t w i t ht h er a p i dd e v e l o p m e n to fu r b a nc o n s t r u c t i o na n du r b a np o p u l a t i o ni n c r e a s e s ，m a n y c i t i e si nc h i n aa r ei n c r e a s i n g l yd i f f i c u l tt os u s t a i ne c o n o m i cd e v e l o p m e n ti nt h et r a n s p o r to f h e a v y , a n de v e na f f e c tt h ep r o c e s so fu r b a n i z a t i o n ，u r b a np l a n n i n ga n dc o n s t r u c t i o n ，p e o p l e s l i v i n gs t a n d a r d s ，s o c i a lc i v i l i z a t i o nl e v e lt h ed e v e l o p m e n tp r o c e s s ；s o ，h o ws c i e n c e ，r a p i d ，a n d o p t i m i z et h ed e v e l o p m e n to fu r b a np u b l i ct r a n s p o r ta tt h i ss t a g et op r o m o t ee c o n o m i c ，s o c i a l a n de n v i r o n m e n t a ld e v e l o p m e n to fa ne r i e c t i v ew a y i nt h i sp a p e r , t h es o c i a l i s tm a r k e te c o n o m ya st h eb a s i cb a c k g r o u n dt ou r b a np u b l i c t r a n s p o r ti nq u a s i p u b l i cp r o d u c ta t t r i b u t e sa n do p e r a t i n gc h a r a c t e r i s t i c so f t h em o n o p o l i s t i c n a t u r eo ft h et w oa st h eb a s i cc o m e r s t o n eo f e c o n o m i ct h e o r y , u s i n gd o c u m e n t a r yr e s e a r c h m e t h o d ，r e s e a r c hm e t h o d ，ac o m p a r a t i v ea n a l y s i so fr e s e a r c hm e t h o d ，e m p i r i c a l n o r m st o f r a n c ea n dt h en u m b e ro fr e s e a r c hm e t h o d sa n ds oo n ，p r o p o s e dt of u r t h e ri m p r o v et h eu r b a n p u b l i ct r a n s p o r tf a r es u b s i d i e sf o ri d e a sa n dp o l i c yp r o p o s a l s t h i sp a p e ri sd i v i d e di n t os i x p a r t s ，t h es t r u c t u r ei sa sf o l l o w s ： t h ef i r s tp a r t ，w h i c hm a i n l yd e s c r i b e st h es e l e c t i o no fu r b a np u b l i ct r a n s p o r tf a r e s u b s i d i e s ，t h eb a c k g r o u n da n dr e s e a r c hs i g n i f i c a n c e ，r e s e a r c hs i t u a t i o na n a l y s i sa n da r t i c l e s a n a l y t i c a lf r a m e w o r ka n dr e s e a r c hm e t h o d o l o g i e s t h es e c o n dp a r t ，e l a b o r a t e do nt h eb a s i so fr e l e v a n tt h e o r i e so fu r b a np u b l i ct r a n s p o r t ， i n c l u d i n gu r b a np u b l i ct r a n s p o r to ft h ep r o d u c ta t t r i b u t e sa n di m p a c to fb u sf a r es u b s i d i e s ， f a c t o ra n a l y s i s t h et h i r dp a r to ft h eu r b a np u b l i ct r a n s p o r td e v e l o p m e n ts t a t u so fu r b a np u b l i ct r a n s p o r t f a r es u b s i d i e sf o rp u b l i ct r a n s p o r tf a r es u b s i d i e sp o l i c ys t a t u sa n dt h ep r o b l e m sw e r ea n a l y z e d t h ef o u r t hs e c t i o nf o c u s e so nu r b a np u b l i ct r a n s p o r tf a r es u b s i d i e sa th o m ea n da b r o a d t h em a i np r a c t i c e ，a n ds u m m e du pf o rr e f e r e n c e se x p e r i e n c e f i f t hp a r t ，f r o mt h eo b j e c t i v e sa n ds c o p eo fs u b s i d i e sf o rb u sf a r e ，b u sf a r es u b s i d i e s ， m o d e l s ，e t c ，p r o p o s e dt of u r t h e ri m p r o v et h eu r b a np u b l i ct r a n s p o r tf a r es u b s i d i e sm e t h o do f t h i n k i n g t h es i x t hp a r ti sp r o p o s e dt of u r t h e ri m p r o v et h eu r b a np u b l i ct r a n s p o r tf a r es u b s i d y s y s t e mo f r e l a t e dm e a s u r e s k e y w o r d s ：u r b a np u b l i ct r a n s p o r t f a r es u b s i d i e ss u b s i d yf o r m u l as y s t e m sa n dm e a s u r e s i v 目录 中文摘要i i i 英文摘要i v 引言1 1 城市公交票价补贴文献综述5 1 1 关于对城市公交补贴的必要性问题5 1 2 关于城市公交票价制定的方法问题6 1 3 关于城市公交票价补贴存在的问题6 1 4 关于完善我国城市公交票价补贴机制的问题8 2 城市公共交通票价补贴的基本理论1 0 2 1 城市公共交通票价补贴的含义与作用1 0 2 1 1 城市公共交通的界定1 0 2 1 2 城市公共交通票价补贴的含义界定1 0 2 1 3 城市公共交通票价补贴的作用1 2 2 2 城市公共交通票价补贴的依据1 3 2 2 1城市公交服务的属性1 4 2 2 2 城市公交经营的垄断性15 2 2 3 城市公交服务的属性、经营垄断性与票价补贴的关系1 6 2 3 影响城市公共交通票价补贴的因素分析18 2 3 1城市公交企业运营状况与票价补贴1 8 2 3 2 城市居民经济承受能力与票价补贴18 2 3 3 政府财政支持能力与票价补贴19 2 3 4 时间变化因素与票价补贴1 9 3 城市公共交通票价补贴制度存在的问题2 0 3 1 城市公交发展现状2 0 3 1 1城市公交发展现状2 0 3 1 2 城市公交发展面临的问题2 2 3 2 城市公交票价补贴制度的现状2 5 v 3 2 1 城市公交票价补贴政策的演变2 5 3 2 2 河北省城市公交票价补贴现状分析2 7 3 3 城市公交票价补贴政策存在的问题2 8 3 3 1 政府对城市公交的补贴，缺乏相应的法律约束2 8 3 3 2 政府财政对城市公交补贴力度不够2 9 3 3 3 城市公交补偿机制不健全2 9 3 3 4 政府对城市公交补贴使用效果考核机制不完善3 0 4 国内外城市公交票价补贴的做法与经验借鉴3 2 4 1 国外( 地区) 城市公交票价补贴的做法3 2 4 1 1 美国城市公交票价补贴做法3 2 4 1 2 法国城市公交票价补贴做法3 3 4 1 3 其他地区城市公交票价补贴做法3 3 4 2 国内城市公交票价补贴的做法3 4 4 2 1香港地区城市公交票价补贴做法3 4 4 2 2 台湾地区城市公交票价补贴做法3 4 4 2 3 厦门城市公交票价补贴做法3 5 4 3 国内外城市公交票价补贴的经验借鉴3 5 4 3 1补贴法律法规的制定3 5 4 3 2 补贴方式、内容的多样化3 6 4 3 3 公交运营形式的多样化3 6 4 3 4 城市公交补贴资金来源渠道的多元化3 6 4 3 5 政府的强化监督与考核3 7 5 进一步完善城市公交票价补贴方法的设想3 8 5 1 城市公交票价补贴的目标、范围、分类与补贴方法3 8 5 1 1 城市公交票价补贴的目标3 8 5 1 2 城市公交票价补贴范围的界定3 8 5 1 3 城市公交票价补贴的分类3 8 5 1 4 城市公交票价补贴的方法3 9 5 2 城市公交票价补贴确定的理论公式4 0 5 2 1城市公交票价补贴确定的理论公式4 0 v 1 5 2 2 城市公交票价补贴的分类测算公式4 l 5 2 3 城市公交票价补贴的调整机制4 2 6 完善城市公交票价补贴制度的相关配套措施4 4 6 1 进一步加大政府对城市公交票价补贴的支持力度4 4 6 1 1 进一步完善促进城市公交优先发展的法律法规4 4 6 1 2 稳定城市公交票价补贴的资金来源4 4 6 1 3 加大对城市公交基础设施的政府投入力度4 5 6 1 4 出台有利于改善城市公交经营环境的相关措施4 5 6 2 完善城市公交票价补贴的监管制度和效果评估制度4 6 6 2 1 实行城市公共交通的分类管理4 6 6 2 2 建立城市公交定价成本核定制度4 6 6 2 3 建立城市公交票价补贴资金使用考核制度4 7 结j 沦4 9 参考文献5 0 附录5 3 后记5 6 攻读学位期间取得的科研成果清单5 7 v i l 己l言 丁l目 1 、研究背景 随着我国城市建设的快速发展和城市人口的增加，城市公共交通相对滞后的局面日 益显现，制约着城市经济社会的发展、人民生活水平的提高和城市整体文明程度的提升。 城市公共交通是城市整体发展中不可或缺的物质条件、基础产业及联系社会生产、 流通和人民生活的纽带，优先发展城市公交不仅有利于提高交通资源利用效率，节省土 地资源，减少能源消耗、资源占用、保护环境，缓解交通压力：而且对于促进城市经济 社会发展、提高人民生活水准和城市形象具有证的外部效应。为此，美国、德国、法国、 英囤、澳大利亚、同本等国家都已经相继出台了适合各国自身情况、促进城市公共交通 优先发展的相关政策，其中，对城市公共交通实行优惠票价并进行补贴，就是促进城市 公共交通优先发展的重要政策。在世界各国优先发展城市公共交通的背景下，我国也将 优先发展城市公共交通提升到了战略位置： 2 0 0 4 年3 月，建设部下发关于优先发展城市公共交通的意见( 建城 2 0 0 4 1 3 8 号) ，提出了我国近期优先发展城市公共交通的主要任务、目标和相关意见。同年5 月， 建设部召开第一次全国城市公共交通工作会议，全面系统总结了城市公共交通发展的有 关工作，对优先发展城市公共交通工作做出部署。 2 0 0 4 年6 月，温家宝总理在建设部听取汪光焘部长提交的关于优先发展城市公 共交通的汇报上做出重要批示：优先发展城市公共交通是符合中国实际的城市发展和 交通发展的f 确战略思想。曾培炎副总理批示：建设部要进一步采取措施，引导各地优 先发展公共交通，促进城市健康发展。 2 0 0 5 年9 月，国务院办公厅转发建设部等六部门关于优先发展城市公共交通的 意见( 国办发( 2 0 0 5 ) 4 6 号) ，从进一步提高认识，充分发挥规划调控作用，完善公 共交通基础设施，优化公共交通运营结构，保障公共交通的道路优先使用权，积极稳妥 地推进行业改革等八个方面提出政策意见，这是有关发展公共交通的一个全面系统的文 件。并明确指出：“要兼顾经济效益和社会效益，考虑企业经营成本和群众承受能力， 科学合理的核定公共交通票价。发挥城市公交价格的导向和杠杆作用，继续保持低票价 和低成本的优势，最大限度的吸引客流，提高公共交通工具的利用率。各种公共交通方 式之间也要建立合理比价关系，实现优势互补，提高整个公共交通系统的运营效率”， 同时，建立相应的政策性亏损补贴以及经济补偿政策等。 2 0 0 6 年1 2 月，建设部会同国家发展改革委、财政部、劳动保障部等四部门印发 了关于优先发展城市公共交通若干经济政策的意见( 建城( 2 0 0 6 ) 2 8 8 号) ，进一步 明确城市公共交通的公益性定位和公共交通优先发展的有关经济政策。该意见具体提 出：继续实行城市公共交通低票价政策；建立健全城市公共交通票价管理机制，科学核 定城市公共交通票价，完善城市公交票价听证制度，提高票价制定的科学性和透明度， 加强社会监督。对实行低票价以及月票，老年人、残疾人、伤残军人等减免票政策形成 的城市公共交通企业政策性亏损，政府应给予补贴；落实燃油补及各项补贴，建立规范 的成本费用评价制度和政策性亏损评估恶化补贴制度；对城市公交承担的社会公益性服 务和政府指令性任务实行专项经济补偿。 上述政策措施的出台为我国优先发展城市公共交通明确了方向，但同时也提出了需 要解决的现实问题：即如何协调好为保证城市居民正常出行的低票价政策、公交公司的 运营亏损、政府财力支持三者之间的关系问题，从而促进城市公共交通j 下常、健康、可 持续发展，成为政府、公交企业和城市居民广泛关注的热点问题。本文的核心正是通过 城市公共交通票价模型的确定来构建城市公共交通票价补贴机制，以此来解决政府、公 交企业及城市居民三者之间的矛盾。 2 、研究意义 本文的选题为我国城市公共交通票价补贴机制研究，该选题的意义在于： 为政府制定合理的公交补贴政策提供理论依据。探讨科学合理的城市公交票价补贴 机制，有利于明确政府和公交运营企业在优先发展城市公交事业中的职责划分、明确政 府对城市公交补偿的范围及对城市公交补偿会额的确定，为政府主管部门制定对城市公 交的补偿政策提供依据。 有利于提高政府财政资金的有效利用率。通过建立科学的政府补偿机制，有利于科 学确定补偿资金额度，防止补偿资金确定的盲目性，强化对政府补偿资金的使用和监管， 提高资金的使用效率。 有利于提高公交企业的经营效率。科学合理的城市公交补贴机制，避免了对城市公 交企业的无规则补贴和盲目补贴，有利于降低公交企业对政府补贴的依赖性，有利于公 交企业经营效率及竞争力的提高。 有利于维护社会交通的公平性。科学合理的城市公交补偿机制，保证了城市公交低 票价政策的顺利实施。城市公交低票价的实施，解决了无力承担私人交通出行费用的人 群的出行，维护了居民社会交通的公平性；也维护了城市公交与私人小汽车等其他社会 交通工具之间的公平性。 有利于提高交通资源利用率。通过低票价政策这一价格杠杆可以调控和平衡交通需 求，有利于充分利用现存的道路设施资源，最大限度的提高城市交通基础设施的通行能 力。同时，引导居民将公共交通作为首先交通方式，缓解了地面交通拥堵、资源浪费严 重、能源消耗严重等问题，有利于提高交通资源利用效率。 此外，城市公交的二重性及政府实施的低票价政策要求政府对城市公交票价亏损进 行补贴，而我国在公交票价补贴方面还尚未走向规范化轨道，因此，如何探讨城市公交 票价补贴机制的新思路、新形式，对于实施公交优先战略、促进城市公交发展具有重要 的理论意义与实践意义。 3 、研究方法 ( 1 ) 文献研究法。通过阅读城市公交票价补贴方面的各种文献资料，对城市公交 票价补贴现状及问题有了更全面的认识，为后文的深入研究提供了理论借鉴。 ( 2 ) 调查研究法。通过对河北省城市公共交通情况的调研，了解城市公交发展现 状及问题、城市公交票价补贴政策及存在的问题，为提出合理的公交票价补贴机制奠定 基础。 ( 3 ) 比较分析研究法。通过国内与国外城市公交票价补贴机制的对比分析，为构 建我国城市公共交通票价补贴机制提供可借鉴的经验。 ( 4 ) 实证与规范相结合。一方面，通过实证研究法对国内城市公交票价补贴现状 及问题进行了分析；另一方面，运用规范研究法提出了构建合理城市公交票价补贴机制 的具体思路。 ( 5 ) 定性分析和定量分析相结合的研究法。一方面，对票价补贴理沦、票价补贴 机制的建立以及提出的配套措施采取定性分析；另一方面，对票价补贴模型及其计算采 取定量分析方法。 4 、研究的内容与结构 本文的研究背景、研究意义及创新点 文献综述 城市公交属性 城市公交的准公共产品性 城市公交的袭断性 公交票价补贴基本理论 ” 。ji 。 v f 。一 7 ：，公交票价补贴因素分析 公交企业运营状况 城市居民承载能力 。，。一 公交发展现状及问题 政府财政支持力度 城市公交票价补贴问题 一一 公交票价补贴做法 公交票价补贴问题 时间变化因素 国外城市公交票价补贴做法 国内城市公交票价补贴做法 城市公交票价补贴经验借鉴 公交票价补贴目标、范闱、分类与补贴方法 完善公交票价补贴方法的设想 公交票价补贴确定的理论公式 完善城市公交票价补贴的相关建议 加大公交票价补贴的支持力度 完善监管制度、效果评估制度 5 、本文的创新点 ( 1 ) 本文通过界定城市公交票价补贴的目标、范围及类别，对直接授权经营下的 城市公交票价补贴，提出了具体的城市公交票价补贴的新思路。 ( 2 ) 本文通过建立城市公交票价的理论公式，进一步确定了城市公交票价补贴的 分类测算公式及票价补贴调整公式，为确定城市公交票价补贴提供了核算依据。 ( 3 ) 本文建立了城市公交监督考核指标体系，从城市公交财务制度、企业效率、 政府补贴资会使用效率、顾客满意率四个方面建立考核指标来加强对城市公交的社会监 督，并以此作为对城市公交补贴进行再分配的依据。 4 1城市公交票价补贴文献综述 对城市公共交通票价进行补贴是促进城市公交优先发展的重要举措，对此理论界进 行了广泛的探讨，现将有关研究综述如下： 1 1关于对城市公交补贴的必要性问题 在优先发展城市公共交通的背景下，理论界普遍认为对城市公交进行补贴具有必要 性，但表述有所不同，代表观点有： 第一种观点认为【l 】，首先，城市公交的经营活动具有鲜明的二重性。作为企业，城 市公交是单独核算的企业主体；作为城市基础设施，城市公交具有社会公益功能。因此， 政府对城市公交票价进行制定与调整，对其因公益性功能造成的亏损进行财政补贴。 其次，城市公共交通是一种高效运输，优先发展城市公共交通相对于私人交通来说 具有比较优势，有利于降低人均占地面积、降低能源消耗、降低空气污染、提高载客量 和运输速度、缓解城市交通拥挤，这种优势是由其产生的巨大外溢成本换来的；相反， 私人交通在公共设施占用、资源耗费、环境破坏等方面的负面效应远远高于公共交通， 这使的私家车实际上在享受社会的“暗补”，而对公交企业的发展十分不利。为了减轻 城市交通车辆过多带来的压力，用低票价吸引出行者乘坐城市公交，由此形成的亏损需 要政府补贴。 第二种观点认为【2 】，城市公共交通行业经营活动的二重性主要体现在三个方面：一 是经营的二重性，城市公交行业即是生产企业，同时其活动又含公益性质，如，丌辟公 交线路、确定班次及运营时间、对学生、残疾人及老年人实行优惠票价等。二是效益的 二重性：城市公共交通企业作为城市和社会文明的窗口，不仅要努力提高服务质量，提 高社会效益，还要努力加强管理，提高自身的经济效益。三是效果的二重性：公交企业 通过提高经济效益和服务质量，增加企业与职工收入，还能将劳动价值融入社会各个领 域，促进社会的全面进步和发展。由于公交企业经营活动存在二重性，在市场经济条件 下，公交企业不能以盈利为唯一目标，还必须体现社会效益，由此产生的政策性亏损需 要政府补贴。 第三种观点认为【3 】，首先，城市公共交通具有自然垄断性，难以通过市场竞争获得 合理价格，政府对城市公交票价进行管制。其次，公共交通承担普遍服务和引导居民出 行方式两项社会责任；6 者用以维护社会交通公平性，后者用以缓解城市交通压力。因 此，城市公交必须实行低票价政策，由此给城市公交企业带来的亏损应由政府进行财政 补贴。 1 2 关于城市公交票价制定的方法问题 有关国内的学者提出了以下代表性观点： 1 、价格弹性分析法。王殿海，吴娟( 2 0 0 0 ) 等以成本一运量和票价一需求量这两 个定量关系为基础，运用价格弹性理论，提出了最大利润、盈亏平衡、最大社会效益三 种定价方案。仝允桓基于交通运量的价格弹性模型和乘客时间价值模型，建立了两种城 市快速交通线项目最优票价模型。 2 、经营博弈法。周晶，徐晏( 2 0 0 0 ，2 0 0 1 ) 通过经营者总收入和公交票价来建立 效用函数，建立了公共交通经营者之间的博弈模型。郑树清( 2 0 0 5 ) 通过公交线路和公 交客源的效用分析，建立公交运营规模的数学博弈模型。 3 、成本的量化分析。陈启新( 1 9 9 9 ) 通过统计1 9 6 7 年到1 9 9 7 年公交营运成本， 对城市公交的运营成本进行了预测。钟伟浩，周家哗( 2 0 0 6 ) 从资本成本、运营成本、 用户成本三个层面对常规公交与快速公交进行对比分析，构造了成本比较分析模型。 有关国外的学者提出了以下代表性观点： 1 、d u p u i t ( 1 8 8 4 ) 和h o t e l l i n g ( 1 9 8 3 ) 认为边际成本定价法会造成城市公交企业 亏损，政府可通过征税对其进行财政补贴；但是，这会降低其他行业的福利，不利于城 市公交企业效率提高。 2 、b l a d i k a s ( 1 9 8 5 ) 认为拉姆齐定价法对城市公交定价可补偿其建设成本；但是，这 种定价方法实际上是一种价格歧视，实际操作中难以确定不同用户、不同条件下的需求 弹性。 3 、v i c k r e y 提出从广义成本和外部性效用对城市公交定价。m o h r i n g ( 1 9 7 2 ) 及 t u r v e y h e 和m o h r i n g ( 1 9 7 5 ) 从总资源价值消耗最小化的角度，进一步建立了广义成本 模型。k r a u s ( 1 9 9 1 ) ，j a s s o n ( 1 9 9 3 ) ，e v a n s 和m o r r i s o n ( 1 9 9 7 ) ，j a s s o n ( 2 0 0 2 ) 等从票价、乘 车时间等方面对此模型进行了拓展。 1 3 关于城市公交票价补贴存在的问题 对城市公交补贴存在问题的分析，由于分析角度的不同，主要有以下观点： 第一种观点1 4 】，对城市公交企业补贴的四种方式进行了分析。认为目自订我国对城市 公交企业补贴的方式有四种即：( 1 ) 根据企业申报的上年度财务决算和本年度运营计划 6 确定补贴额。( 2 ) 车公罩补贴。按照运营公里和运营车辆的综合水平确定补贴额。( 3 ) 人公里补贴。按照运营公里和客运量的综合水平确定补贴额；( 4 ) 包死基数法，固定补 贴额，几年不变，亏损增加不追加，亏损减少不退缴。 第一种方式计算补贴额简单，但是企业亏多少补多少，不但会降低城市公交企业降 低成本的积极性，还会降低其服务质量和生产效率的下降；而且，政府也无法有效保证 补贴资金用于更新改造、提高服务质量。第二种方式在一定程度上考虑到了企业的生产 量，但可能导致企业单纯追求行车总罩程，而忽视客运量和服务质量。第三种方式相对 比较合理，有利于克服第二种方式的缺点，为提高入公里数注重服务质量，吸引更多的 乘客，但是可能降低冷僻线路城市公交的公益性。第四种方式有利于公交企业减亏增效， 为许多城市所采用，但是如何确定补贴基数还缺乏科学依据。综合上述分析，认为第三、 四种补贴方式较为合理和可行。 第二种观栅5 】，对直接受权和招标授权经济模式下的补贴形式进行评价。 直接授权经营模式下的四种方式，第三、四种方式更为合理，但是这四种补贴方式 的现实补贴效果均具有各自的不合理性。其根源在于政府补贴的方式、考核补贴的指标 都是针对整个公交企业，而非具体的公交线路。因此，上述补贴产生的问题是：( 1 ) 补 贴对象模糊不清。以企业为对象补贴，难以对效益好( 不需补贴) 的线路和效益差( 需 要补贴) 的线路进行有效区分。( 2 ) 缺乏对补贴效果的考核。公交补贴考核的主要内容 是线路运行是否按计划执行，而缺乏对补贴实际效果的考核。为此，国内部分城市主张 面向公交线路进行补贴额度的计算和效果评价，且其主要难点为：( 1 ) 政策性亏损的界 定。( 2 ) 公交企业运营收入无法透明。( 3 ) 公交企业的成本也未按线路划分，互相间有 许多交叉重叠，很难单独计算与审核。( 4 ) 由于国内公交信息技术的应用水平还不高， 许多评价指标无法获得和量化。 招标授权经营模式不但可以提高公交企业运营效率和竞争力，而且可以引入竞争机 制来确定政策性亏损的补贴额度。但是，但是招标授权经营也受到一定限制：( 1 ) 这种 做法的前提是存在多家独立经营的公交企业，否则难以推行。( 2 ) 公交路线的调整优化 会影响城市公交补贴额度的凋整。 第三种观点l l j ，从整体角度对我国城市公交补贴存在的问题进行了分析。主要提出 了以下问题。( 1 ) 补贴对象模糊。主要是在实际上完全区分公交企业的政策性亏损和经 营性亏损的难度很大或者说区分成本很高。这就造成补贴对象不清，难以使补贴发挥应 有的功能，也造成企业吃补贴的“大锅饭”，滋长企业等、靠、要等不良风气。( 2 ) 补 7 贴资金来源单一。目前我国城市公共交通建设和政府补贴资金的来源全部是由地方财政 负担，没有任何基金的来源和交通税费。( 3 ) 补贴资会缺乏科学的计算方式。对城市公 交补贴的数额的计算，大多数城市主管部门尚未形成规范的计算方式，对公交企业补贴 额的确定往往是通过企业和政府之间的讨价还价来确定，再以此为基点逐年减亏。( 4 ) 补贴效果不尽如人意。在实际工作中，对公交企业的补贴往往主要集中在补贴额多少上， 对补贴取得的实际效果考虑的较少，企业面对补贴、运营成本和服务质量，往往是下大 力量争取更多的补贴而不是去降低运行成本和提高服务质量。随着新线路的开辟和成本 的增加，亏损和补贴不断增加，但是一些大城市和他大城市交通紧张的状况同趋紧张， 补贴并没有完全达到目的。 1 4 关于完善我国城市公交票价补贴机制的问题 第一种观点认为【3 】，补贴只是一种辅助性工具，补贴过度会造成资源浪费，企业效 率低下，必须制定合理的限制条件加以避免。构建合理有效的补贴机制基于以下几点： 企业经营信息真实；监管机制有效；补贴资金利用效用最大化；减轻企业经营负担；补 贴资余及时到位。为此提出了以下对策：通过特许经营权的竞争或标尺竞争寻求企业成 本信息，降低补贴额度；建立公交企业信息披露机制，完善公交财政补贴的监督考核； 进一步加大对公交企业的税费减免；充分利用财政补贴资金的放大机制；拓宽政府补贴 资金的来源渠道，建立专项补贴基金五个方面来完善城市公交补贴机制。 第二种观点认为【6 】，完善城市公交政策性亏损补贴机制应从以下方面入手：确定政 策性亏损补贴的范围、政策性亏损补贴的方式、政策性亏损补贴的考核指标体系、政策 性亏损补贴的测算方式、政策性亏损补贴资金来源五个方面来构建补贴机制。 第三种观点认为【5 】，对于如何规范补贴制度，建立合理的补贴机制，以更大的可能 性保证公交优先的有效实施，从推行公交线路经营权拍卖、补贴方式、统一会计科目、 建立严格的公交补贴评价监督机制及智能化公交等方面来对补贴机制提出建议。 第四种观点认为r 7 1 ，借鉴国外公交财政补贴的经验，制定我国公交财政补贴政策需 要从重视公交法律法规的制定和修改、加大对公交的财政补贴力度、改革税费制度、完 善补贴测算与补贴核查制度等方面束建立适合我国国情的公交财政补贴机制。 第五种观点认为【8 】，应从公交的直接授权经营和招标授权经营角度出发，完善公交 企业的政策性亏损补贴问题。在直接授权经营下，从确定政策性补贴范围、建立政策性 补贴考核指标体系、确定政策性补贴的测算方式、确定政策性补贴的来源四个方面来对 城市公交进行补贴。在招标授权经营下f l 】，可把一些线路分开或划分出一定的区域，区 r 分不同类型采取“亏损额 和“利润额”进行经营竞标。 第六种观点认为【4 l ，必须在改革公交行业机制的基础上调整补贴政策。国有公交行 业机制改革的内容：严格区分政府的社会经济管理职能、公交企业所有者职能和公交企 业经营者职能；引入竞争机制；实行专营权制度；缩小核算单位，将政策性亏损的企业 与其他企业分离；政府只对政策性亏损的企业进行补贴；线路运营与站点管理分离等。 在补贴政策的调整上，认为可以从对公交企业的生产要素进行补贴、改对居民的先进补 贴为票证补贴、对公交运营线路进行补贴三个方面来对城市公交补贴政策进行调整。 建设部等四部门在关于优先发展城市公共交通若干经济政策的意见( 建城( 2 0 0 6 ) 2 8 8 号) 从加大资金投入力度、开拓多元化渠道、建立低票价补贴机制及补贴考核机制 等方面提出了建立构建公交补贴机制的具体措施。 此外，有的学者认为，公交补贴方式的合理架构应是非金钱补贴和金钱补贴的结合， 非金钱补贴在一些场合往往能够起到金钱无法起到的作用；在金钱补贴应拓宽政策性亏 损补贴资金的来源，同时大力推广公交线路的招标授权经营。一些学者【9 】，从系统科学 的角度将财政补贴、拥挤定价和公交收费等问题结合起来，采用了两层规划模型描述弹 性需求随机用户平衡状念基于财政补贴的拥挤定价下的公交收费行为，为拥挤定价和公 交收费政策如何实现减少财政补贴这一目标提供了量化操作依据。还有一些学者认为 l l o l ，应建立一套完善的内部控制体系，通过建立完善的内部控制模式、监督机制、风险 控制系统、成本费用与生产成本控制机制，从企业源头降低经营成本，减少对政府补贴 的依赖。 9 2 城市公共交通票价补贴的基本理论 2 1 城市公共交通票价补贴的含义与作用 准确把握城市公共交通票价补贴的含义是本文研究的基础。理论界对城市公交的社 会地位都给予了肯定，但是，对城市公共交通的具体范围划定界限有所差异。因此，研 究城市公共交通票价补贴不但要了解城市公共交通的涵盖范围，而且也应准确把握城市 公交票价补贴的具体内容。 2 1 1 城市公共交通的界定 城市公共交通是城市重要的基础设施，是城市经济社会发展的先导性基础产业，又 是与人民r 常生活密切相关的重要公用事业，具有运载量大、运送效率高、运输成本低、 相对污染少等优点。 城市公共交通的概念具有广义和狭义之分。 广义的城市公共交通一般是指城市及其所辖区域范围内供公众出行使用的各种客 运交通工具的总称，包括由公共汽车、电车、轨道交通、轮渡、地铁、出租车等交通方 式组成的公共客运交通体系。 狭义的城市公共交通是指城市及其所辖区域范围内供公众出行使用的，以公共汽车 为主要客运交通工具的公共交通客运系统，其经营主体是公交企业或公交公司。为了便 于集中研究，本文所研究的城市公共交通主要是指狭义的城市公共交通，简称城市公交。 2 1 2 城市公共交通票价补贴的含义界定 理论界认为，公交企业存在政策性亏损是对城市公共交通企业补贴的重要依据，如 何理解公交企业政策性亏损有以下代表性观点： 一种观点认为【1 ，公交企业亏损可以划分为政策性亏损和经营性亏损。认为，因公 交企业承担公益性功能造成的亏损为政策性亏损，由政府财政补贴；因公交企业自身管 理因素造成的亏损为经营性亏损，由企业承担。 另一种观点认为【眨】，造成国有公交企业亏损的原因有政策性亏损、经营性亏损以及 历史性成本因素。认为，经营性亏损是国有公交企业因经营管理不善导致的亏损；历史 性成本是由于国有企业制度改革给国有企业带来的成本支出，由此造成的亏损不应看作 经营性亏损，而应看作是“新经济制度建设费用”，它是我国特定历史条件下产生一部 分成本。国有公交企业政策性亏损有广义和狭义概念之分。广义的政策性亏损就是有政 策原因造成的公交企业亏损。具体是指由于政策原因致使公交企业增加的刚性支出，由 l o 这部分支出导致的亏损都是政策性亏损。狭义的政策性亏损称之为“城市公共交通企业 政策性亏损”，是指城市公交企业在生产经营中为体现公益性特征、执行政府的强制性 政策或政府意志而导致企业发生的那一部分亏损。这一概念的特点是：( 1 ) 公交企业已 发生的事实上的亏损；( 2 ) 这一部分亏损与公交企业的公益性行为直接相关；( 3 ) 它是 以公交企业执行政府的强制性政策或体现政府意志为前提，企业为树立形象，主动承担 社会公益挥动造成的亏损不能视为政策性亏损。 政策性亏损由政府承担，通过给价格政策以及财政补贴的方式解决；经营性亏损通 过企业自身的完善企业制度，提高管理水平来解决；新经济制度建设付出的成本应由国 家、企业和职工按不同的份额有区别、有政策的加以承担费用的 综上所述可以看出，城市公共交通企业政策性亏损的原因主要是由于公交企业执行 管制票价政策以及政府规定的公益活动而发生的亏损。因此说，政府对公交企业政策性 亏损补贴也就是对公交企业因执行政府管制票价发生亏损进行的补贴。 由此，本文对城市公交票价补贴含义的界定是：政府对城市公交企业在运营活动中， 因执行管制票价而发生的亏损( 或称政策性亏损) 给与的财政资金补贴或支持。对这一 含义的理解应把握以下几个方面： 1 、公交企业因执行管制票价而发生的亏损或称政策性亏损包括：政府实行管制低 价政策，造成公交企业收入不能弥补支出发生的亏损；政府对特殊人群实行免费以及票 价优惠政策发生的亏损；按照低价政策和政府要求开辟偏远线路、承担政府任务发生的 亏损以及城市公交新型车辆技术装备更新等。与上述活动无关发生的亏损属于公交企业 经营性亏损，则不属于政府补贴范围。 2 、城市公交票价补贴的主体是政府。政府作为城市公交的管理者也是票价的管理 者，与进入城市公交行业的公交企业是一种管制与被管制的关系，政府将其承所担社会 公益职能委托给公交企业时，两者之间形成了委托一代理关系。因此，公交企业因“低 票价”政策的实施而发生的亏损，应由政府承担。 3 、城市公交票价补贴的对象是城市公交企业。享受票价补贴的城市公交企业不区 分所有制形式，不论是国有企业，还是股份制、民营企业，只要具备下面两个前提条件 则可享受票价补贴：一是具有法人资格并经过一定程序得到政府授权的公交企业；二是 执行政府管制票价政策、承担相应社会公益职能并执行相应服务标准的公交企业。 4 、城市公交票价补贴的最终受益者为城市居民。政府实施的“低票价”政策为城 市居民的基本出行需求，特别是城市低收入人群的出行需求提供了基础保障；而且，还 1 l 降低了城市居民的出行费用，保证了城市居民日常工作、学习、生活的j 下常进行。 2 1 3 城市公共交通票价补贴的作用 由国外与国内对城市公交票价补贴的做法与经验可知，城市公交票价补贴已经成为 各国支持其城市公交行业有效发展的重要途径。但是我们必须清楚地认识到，城市公交 票价补贴的作用既有积极的一面，又有消极的一面。充分把握其二重性，有利于更好地 发挥城市公交票价补贴的作用。 从宏观方面看，实行城市公交票价补贴对于维护公交企业正常经营、满足城市居民 出行需求、缓解交通拥挤状况、减少资源占用、减少污染、促进城市经济社会发展具有 积极的作用；同时，也存在城市公交票价补贴使票价难以按照市场原则形成、政府财政 负担增加等消极作用。 从微观方面看，城市公交票价补贴的的积极作用和消极作用可以通过以下情况说