（诉讼法学专业论文）试论我国行政诉权的保护——以行政诉讼原告资格的界定为视角.pdfVIP

摘要 行政诉讼原告资格与行政诉权之间存在着十分重要的关系。行政诉讼原告资格 是一个比行政诉权更下位的法学概念。在英美国家诉权是行政诉讼原告资格的另一 种表述。行政诉权的客体受案范围是行政诉讼原告资格行使的前提。行政诉权中的 起诉权是原告资格实现的条件。目前我国对行政诉讼原告资格的法律规定过于严格， 不利于对行政相对入行政诉权的保护。对行政诉讼原告资格的限制只能基于保护另 一项基本人权，除此之外不应对行政诉讼原告资格加以限制。我国现有的法律关于 行政诉讼受案范围的规定限n t 我国行政诉讼原告资格，从而变相限制了相对人的 行政诉权。因此，应当通过扩大我国行政诉讼的受案范围拓展原告资格以保障行政 诉权。我国法律所保护的“合法权益弦应当包括人身权和财产权外的其他政治权利 和自由。行政判例具有灵活性，能弥补法律对原告资格规定的不足，从而达到保障 行政诉权的目的。同时应当补充与完善我国法律对行政诉讼原告资格转移的规定以 及增设行政公益诉讼原告资格，赋予检查机关、公益组织以及公民个人的行政公益 诉讼原告资格。总之，通过以上努力尽可能扩大行政诉讼原告资格范围以保障行政 诉权。 关键词：行政诉权原告资格行政诉讼受案范围 a b s t r a c t a d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o np l a i n t i f fq u a l i f i c a t i o na n da d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o nh a v ev e r y i m p o r t a n tr e l a t i o n s h i p a d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o np l a i n t i f fq u a l i f i c a t i o n i s al o w e r j u r i s p r u d e n c e t h a nt h e s c o p e o fa d m i n i s t r a t i v e l i t i g a t i o n i n b r i t a i no ra m e r i c a ， a d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o ni sa n o t h e rk i n do fe x p r e s s i o no ft h ea d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o np l a i n t i f f q u a l i f i c a t i o n t h eo b j e c to fa d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o np l a i n t i f fq u a l i f i c a t i o ni st h es c o p eo f a d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o n i ti st h ep r e m i s et h ea d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o np l a i n t i f fq u a l i f i c a t i o n t h er i g h to fa c t i o ni na d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o ni st h ep r e m i s eo ft h ep l a i n t i f fq u a l i f i c a t i o n n o wt h el a w o fa d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o np l a i n t i f fq u a l i f i c a t i o ni no u r c o u n t r yi st o os t r i c t s o i t i sa g a i n s to fp r o t e c t i n gt h ea d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o n i na d d i t i o nt op r o t e c ta n o t h e ro n e h u m a nr i g h t ，w ec a n tl i m i tt h ea d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o np l a i n t i f fq u a l i f i c a t i o n n o wt h el a w a b o u tt h es c o p eo fa d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o nl i m i t st h ea d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o np l a i n t i f f q u a l i f i c a t i o n s oi tl i m i t st h ea d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o n s ow es h o u l de x p a n di t , i no r d e rt o p r o t e c tt h ea d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o n a tt h es a n l et i m e ，”t h el e g a lr i g h t s ”s h o u l dc o n s i s to f o t h e rp e r s o n a l r i g h t s a n df r e e d o m s ，i n c l u d i n gp e r s o n a l r i g h t s a n d p r o p e r t yr i g h t s a d m i n i s t r a t i v ee a s e sh a v ef l e x i b i l i t y s oi tc a nm a k eu pt h ed e f i c i e n c yo ft h el a w , i no r d e rt o a c h i e v et h ep u r p o s eo f p r o t e c t i n gt h ea d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o n a tt h es a m et i m e , w ec a na d d t h el a wa b o u tt h et r a n s f e r a t i o no fa d m i n i s t r a t i v e l i t i g a t i o np l a i n t i f fq u a l i f i c a t i o n a n d a d m i n i s t r a t i v ep u b l i cw e l f a r ea c t i o n g i v i n gi n s p e c t i n go r g a n s ，p u b l i co r g a n i z a t i o n sa n d i n d i v i d u a lc i t i z e n st h ep l a i n t i f fq u a l i f i c a t i o no fa d m i n i s t r a t i v ep u b l i cw e l f a r ea c t i o n i ns h o r t , t h r o u g hm a n yw a y st oe x p a n d i n gt h ea d m i n i s t r a t i v el a w s u i tp l a i n t i f fq u a l i f i c a t i o n , i no r d e r t op r o t e c tt h ea d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o n k e yw o r d s ：a d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o n ；p l a i n t i f fq u a l i f i c a t i o n ；t h es c o p eo fa d m i n i s t r a t i v e l i t i g a t i o n m肿m1洲 9姗2舢4删0 2删y 引言 引言 诉权作为一项基本人权，是人类自然权利的延伸。行政诉权既是开启救济之门 的万能钥匙又是衡量一国文明程度的重要指标，因此越来越引起人们的重视。但由 于我国行政诉讼制度起步比较晚，关于行政诉权基础理论的研究还不够深入。近几 年来，在实践中大量新型行政诉讼案件的出现，我国原有的行政诉讼理论已经成为 阻碍我国行政诉讼制度前进的障碍。实践也证明，通过对行政诉讼制度修修补补的 应急性变革手段已经不能解决现实中纷涌出现的行政纠纷。因此，有学者认为应当 从行政诉讼的基本理论着手来解决实践中的问题，行政诉权的研究也渐入人们的视 野。由于行政诉权是一项比较抽象的理论，因此对行政诉权的保护在实践中往往会 转化为具体的制度问题。目前理论界从不同角度着手对行政诉权的保护进行界定。 由于行政诉讼原告资格对行政诉权的保护有着十分重要的意义。因此我们有必要从 行政诉讼原告资格的界定入手，对行政诉权的保护进行研究。我国对行政诉讼原告 资格界定的标准经历了四个阶段。总体而言，界定标准是越来越宽泛的。但目前我 国关于行政诉讼原告资格的规定仍然过于严格，将很大一部分案件挡在法院的大门 之外，这便在一定程度上影响了公民行政诉权的行使。实践中对行政诉讼原告资格 的规定很大程度上体现了司法权与行政权的博弈。如何在这种博弈中求得最终的平 衡需要考虑众多因素。通过世界各国的经验我们可以看出，目前世界各国对行政诉 权的保护推到了越来越高的位置。基于这种诉权保障的要求，各国对行政诉讼原告 资格的界定标准是越来越宽泛的。行政诉讼原告资格的界定标准事关公民行政诉权 的行使，因此随着人们权利意识的觉醒，有必要解除对行政诉讼原告资格的种种束 缚。我国有必要采取对行政诉讼原告资格的界定比较宽泛的标准，以此来加强对公 民行政诉权的保护。 青岛大学硕士学位论文 第一章行政诉权的保护与行政诉讼原告资格界定的关系 1 1 由一个案例引起的思考 原告韩某是郑州市一企业的退休职工。1 9 9 1 年7 月，三门峡市湖滨区某乡政府 ( 以下简称乡政府) 根据韩某生父和邓某的申请，向两人核发了结婚证，确认了两 人的婚姻关系。2 0 0 3 年5 月，韩某的生父去世，因遗产继承问题，韩某与继母发生 纠纷，同年7 月，韩某向乡政府申请撤销其父母结婚登记行为，但未得到答复。2 0 0 3 年1 2 月2 1 日，韩某的继母去世。同年1 2 月2 2 日，韩某以父亲和母亲系欺骗乡政 府民政部门后取得结婚证为由，向法院提起行政诉讼，请求法院撤销乡政府向其父 亲和继母核发的结婚证。法院审理后认为，乡政府向韩某的父亲、继母核发结婚证 的行为，只是确认了二人的婚姻关系，对韩某与其父亲原本存在的父女关系及二者 之间的继承、赡养的权利以及义务并未造成实际影响。韩某父亲死亡后，与其继母 的婚姻关系已自动解除，韩某作为子女对其父亲的婚姻提起行政诉讼，不能表明是 死者的意思表示，故其不具备该案原告的主体资格。因此，法院不予支持。【l 】 法院在审理该案时认为本案的婚姻关系对父女关系以及继承、赡养等权利义务 没有“实际影响 ，因此判定韩某没有原告资格。那么什么才是“实际影响一，我国 法律的规定并不详细，因此在现实中是很难把握的。这就造成了在实践中，很多法 院基于自身利益的考虑，过分严格限制行政诉讼原告资格范围，将很多案件挡在法 院的大门之外。同时，对于死者原告资格转移的规定，我国法律规定的也十分笼统， 这就造成在实践中很多类似案件不能得到有效处理，严重影响了司法的权威。原告 资格是关系到当事人行政诉权行使的一项重要权利。倘若当事人不具备原告资格， 那么当事人便缺乏行使诉权的最基本的条件。当事人无法提起诉讼，那么后续的权 利更无法得到保障。因此，只有赋予了当事人原告资格，当事人才能有效的行使起 诉权，其自身的合法权益才能得到有效的保障。由此可见，合理的界定行政诉讼原 告资格对当事人诉权的行使有着至关重要的作用。 1 2 行政诉权与行政诉讼原告资格的关系 1 2 1 行政诉权与行政诉讼原告资格界定 对行政诉权的界定离不开对诉权问题的探讨。诉权( a c t i o n ) 一词源于罗马法， 罗马法学家杰尔苏认为a c t i o n 是指通过审判获得自己应得之物的权利，可见该词中 更多包含有权利的含义。所以，将该词译为“诉权更为精准。【2 】“诉权是独立于 司法权的一种人权，并且具有高于司法权的法律效力。”1 3 1 广义的诉权不仅包括民事 ，l 第一章行政诉权的保护与行政诉讼原告资格界定的关系 诉权还应当包括刑事诉权、行政诉权和宪法诉权。诉权一直是诉讼法学界，尤其是 民事诉讼法学界关注的一个重要问题。诉权理论是民事诉讼法学的三大理论基础之 一，因其复杂性被称为民事诉讼法领域的“哥德巴赫猜想。随着社会的发展，法学 理论研究的深入，以及人权理念的发展，人们发现，作为民事诉权理论核心理念的 诉权理论不应该仅仅局限于民事诉讼领域，在行政诉讼、刑事诉讼以及宪法诉讼中 都应当存在。于此同时，诉权突破了其原先的诉讼法的范畴，被提高到了宪法的高 度，被人们认为是一种基本的人权。诉权被写入世界人权公约，并被许多国家的 宪法所确认。行政诉权与诉权是一种种属关系。与民事诉权不同，行政诉权的产生 不仅仅是作为一项提起救济的权利，他还是一项控制行政权滥用的权利。行政诉权 的作用在于，行政诉权能够启动行政审判权从而对行政权进行监督。在当今社会行 政权极度膨胀的情况下，通过加强对行政诉权保护，进而对行政权进行监督与制约 显得更为重要。但是要想进一步揭示行政诉权的真实内涵必须对其性质进行科学的 界定。目前，我国多数学者依据我国行政诉讼法第2 条所规定的，“公民、法人 或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益， 有权依照本法向人民法院提起诉讼，对行政诉权进行定义。所谓行政诉权是指公民、 法人或其他组织要求人民法院以判决保护其合法权益的权利。【4 】 “资格一即意味着一种限制。通过这一概念我们也可以看出，启动诉讼程序是 必须具各一定条件的。在各个国家设定原告资格其主要目的在于以下三点：第一， 为了防止滥诉，避免司法资源的过度浪费；第二，利于案件事实的查清；第三，避 免司法权过度介入行政权，保证行政机关依法行使职权。根据布莱克法律大词典 的解释，原告资格又称起诉资格( s t a n d i n gt os u e ) ，是指某人在司法性争端中所享有 的将该争端诉诸司法程序的足够的利益。【5 】根据这一定义，原告资格主要包括两方 面的内容，一是是否属于司法性争端，二是该司法性争端对起诉人的影响是否充分。 根据这一解释，原告资格的关键问题在于确定司法性争端对起诉人的影响是否充分， 从而使起诉人成为本案诉讼的正当原告。倘若影响是充分的，那么起诉人就可以成 为本案诉讼的正当原告。实际上，行政诉讼原告资格只是一个理论上的概念，各国 立法中都没有明确的“行政诉讼原告资格”一词。如美国最高法院也曾指出：“直言 不讳地说，就( 宪法) 第3 条的概念而言，最高法院在所有形形色色的判例中，均 未对原告资格作出完全一致的界定。”网目前我国也是很少有学者直接对行政诉讼原 告资格的内涵直接做出界定，多数学者都是根据我国行政诉讼法第2 条、2 4 条和4 1 条的规定，对行政诉讼原告资格进行归纳。但这一法学理论上的抽象概念在司法实 践中却是被经常提及的。如何将这一理论上的抽象概念与实践联系起来，答案就在 于行政诉讼立法中的行政诉讼原告资格的界定标准。法律概念要想运用于实践必须 通过立法这一途径，通过法律的条文化规定，原本抽象的概念被具体化。“行政诉讼 3 青岛大学硕士学位论文 原告资格 这一理论性的概念在行政诉讼的各项法律条文中被具体化为各项构成条 件。这些条件便共同组成了行政诉讼原告资格的判断标准。因此，虽然在法律条文 中没有“原告资格 以及“标准 这样的字眼，我们仍然能够从立法中提炼出行政 诉讼原告资格的界定标准。但既然是对标准进行界定，则其中必然含有很多主观色 彩。因此就要求我们在实践中综合考虑各种因素，以求得一种平衡。 1 2 2 从行政诉权的构成要件看与行政诉讼原告资格的关系 从行政诉权的构成要件来说，行政诉权主要包括行政诉权的主体、行政诉权的 客体、行政诉权的实现方式和行政诉权的内容四个方面。行政诉讼原告资格与行政 诉权这四个构成要件有着十分密切的关系。 l 、从行政诉权的主体方面来说，对于英美等国的法院来说，诉权是原告资格的 另一种表述。因此，在英美国家，诉权的核心问题就是原告资格问题。享有原告资 格即享有对被诉行政行为的诉权，对被诉行政行为享有诉权就具备了原告资格。行 政诉权的主体主要解决的是原告资格问题。这一问题目前在我国理论界还存在着很 多争议的地方。学者们从不同的角度入手对行政诉讼原告的资格进行了许多研究。 根据我国目前 行政诉讼法的规定，享有原告资格的只能是“与具体行政行为有 利害关系的公民、法人或其他组织 ，这就剥夺了其他人的行政诉权。但是，根据英 美法院的普遍做法，享有诉权就应当具备原告资格。行政诉权作为一项基本的人权， 其在行政诉讼中的地位不言而喻。行政诉讼中众多制度的设计最终都是为了保障当 事人诉权的行使。行政诉讼原告资格关系到当事人行政诉权的行使。因此笔者试着 从保障行政诉权的角度出发，对行政诉讼原告资格进行界定。 2 、从行政诉权的客体方面来说，行政诉权的客体是指行政诉权主体行使行政诉 权所指向的对象，即行政机关在行使职权过程中所做出的具体行政行为。根据这一 定义，行政诉权的客体也可以表述为行政诉讼的受案范围。行政诉权与行政诉讼的 受案范围的关系在于，一方面行政诉权是行政诉讼受案范围产生的前提，另一方面， 行政诉讼受案范围的宽窄又制约到当事人行政诉权的行使。 行政诉讼原告资格与行政诉讼受案范围是两个既不相同也存在密切联系的概 念。在实践中经常会出现将行政诉讼原告资格与行政诉讼受案范围相混淆的现象。 行政诉讼受案范围是指人民法院受理行政案件的范围，即法律规定的、法院受理审 判一定范围内行政案件的权限。行政诉讼受案范围和行政诉讼原告资格的区别在于： 行政诉讼受案范围是行政诉讼的客体问题，指出哪些行政行为可以受到司法权的监 督。行政诉讼受案范围解决的是行政权与司法权划分的问题。行政行为的性质决定 它不能无限制的接受司法审查，对于一些行为，例如国家行为、政治外交行为，法 院很难找到合适的法律来衡量和裁判。而行政诉讼原告资格解决的是哪些主体可以 4 第一章行政诉权的保护与行政诉讼原告资格界定的关系 在行政诉讼受案范围内提起诉讼的问题，他针对的是“起诉人”是否具有起诉资格 的问题。原告资格则是从具体的个案人手，从微观角度界定司法审查的深度，以保 护和救济公民的合法权益为目标，追求公民权利对行政权的监督，即权利对权力的 监督。虽然原告资格与受案范围是两个不同的概念，但两者之间又是存在密切的联 系的。就如有的学者所说，“行政诉讼受案范围是行政诉讼原告资格产生的前提，某 一个行政争议只有在行政诉讼法规定的受案范围内，才具有司法争端的性质。弦阴 “行政诉讼原告资格和行政诉讼案件受案范围两者之间可以起到相互印证的作用， 根据行政诉讼受案范围，理解掌握行政案件原告资格的问题，还可以通过应用原告 资格的概念，检查判断具体行政行为是否属于行政案件的受案范围。 s l 受案范围是 确立原告资格的前提，是制约行政争议的当事人能否取得原告资格的重要因素。但 是目前我国关于行政诉讼受案范围的规定采用的是列举式和概括式的方式，这一方 式明显限制了行政诉讼原告资格的范围。所以我们有必要扩大我国行政诉讼的受案 范围以保障行政诉权的行使。 3 、从行政诉权的实现方式方面来说，行政诉权的实现方式是指行政法律关系当 事人依行政诉讼程序行使行政诉权。我国行政诉讼法第3 7 条至第4 1 条对此问 题做了明确的规定。当事人享有行政诉权但并不代表一定能够实现行政诉权。享有 行政诉讼原告资格的起诉人只有严格按照行政诉讼法的程序性规定，比如，在法定 的期间内起诉，按照法定的方式起诉，向有管辖权的法院起诉，遵守行政复议前置 等规则，其行政诉权才有可能实现。由此可以看出行政诉权与行政诉讼原告资格的 关系就在于，享有原告资格的起诉人并不必然能够行使诉权。起诉人还必须严格按 照行政诉权的实现方式，遵照行政诉讼法的程序性规定。这样才能保证行政诉权的 有效行使。倘若不按照这一系列规定，即便享有原告资格也不能有效行使行政诉权。 4 、从行政诉权的内容方面来说，行政诉权的内容即行政法律关系当事人依法享 有的全部程序性权利的总称。主要包括：第一，起诉权。起诉权又称为要求受理起 诉权，指的是当事人在发生行政争议时，行政法律关系当事人向法院提出请求司法 保护或者帮助并予以受理的权利。起诉权是行政诉讼诉权的核心。第二，对不受理 起诉裁定的上诉权。对行政诉权的直接侵犯，就是法院不受理起诉，当事人的行政 诉权根本就没有实现的可能性。对不予受理裁定申请上级法院进行审查，是行政诉 讼诉权的必要保证。无论当事人的起诉是否符合行政诉讼法学规定的条件，法院都 应当先行接受起诉。第三，获得裁判权，就是对于当事人的请求，以及双方之间的 行政争议，请求法院做出具有法律效力的处理决定的权利。无论裁判结果是否有利， 原告的获得裁判权都视为已经实现。【9 】作为程序性权利的起诉权是原告资格实现的 条件。倘若没有起诉权，行政诉讼原告资格的存在是没有意义的。总而言之，行政 诉权与行政诉讼原告资格是存在密切联系的，首先，诉权是一项基本人权，是人类 5 青岛大学硕士学位论文 自然权利的延伸。与其他诉权一样，行政诉权是反抗压迫与专制强权的一种权利， 其应作为公民的一项基本权利而为宪法所保障，是原告维护其自身合法权益的一种 重要手段。没有诉权或者说丧失诉权就意味着原告的合法权益得不到法律有效地保 护。人权是不能被加以限制的，对人权的限制其正当性来源只能是对另一项更大的 人权的保护。倘若不是基于这一目的，所有对人权的限制都具有不正当性。原告资 格问题首先要解决的问题当然是立足于给当事人充分的诉权保护，扩大公民对行政 活动的监督和本身利益的维护。对我国行政诉讼原告资格的限定只能是为了保障另 外一项基本人权，除此之外，不能对其加以限制。其次，行政诉权作为行政诉讼的 一项基础性理论，其具有高度的抽象性和概括性，几乎公民的所有诉讼权利都可以 在诉权中找到踪迹。行政诉讼原告资格是一个比行政诉权更下位的法学概念。原告 资格解决的是具备何种条件才能成为行政诉讼的原告，是一种诉讼权利，一种提起 诉讼的可能性而已。行政诉讼原告资格是启动行政诉讼的一种可能性，而不具备必 然性。再次，行政诉权与原告资格之间是一种种属关系。诉权既包括程序性权利也 包括实体性权利。其中，作为程序性权利的起诉权是原告资格实现的条件。倘若没 有起诉权，行政诉讼原告资格的存在是没有意义的。放宽对行政诉讼原告资格的限 制，有效的赋予当事人原告资格，当事人才能有效的行使起诉权，自身的合法权益 才能得到有效的保护。 行政诉权作为一项基本的人权，因此我们对行政诉讼原告资格的界定必须以保 障行政诉权为目的。通过以上案例我们可以看出，我国关于行政诉讼原告资格的规 定还存在很多不完善的地方。因为法律对“实际影响 没有明确的规定，导致在实 践中法院对原告资格进行限制性解释，从而剥夺了一些行政诉讼案件相对人的行政 诉讼原告资格，也导致相对人诉权的无法行使。因此，从一定程度上来说，合理的 界定行政诉讼的原告资格才能使行政诉权的保障成为可能。行政诉讼原告资格的宽 窄关系到行政诉讼原告诉权的有效行使。依据“有权利必有救济 这一权利的核心 要素，我国对行政诉讼原告资格的规定使得权利的救济出现了真空，严重侵害了公 民的诉权权利。法律的最终目的也是为了保障人权，因此，我们有必要完善对行政 诉讼原告资格的规定，以此来加强对行政诉权的保护。行政诉权是人权中的一种重 要的发展权，任何人都没有剥夺或者限制他的权利。目前我国行政诉讼法对原告资 格的规定限制了诉权，因此有必要进行修改，在行政诉权的保护与防止滥诉之间求 得一个平衡。 1 3 完善原告资格对我国行政诉权保护的意义 行政诉讼原告资格的宽窄关系到相对人行政诉权的有效行使，因此只有完善我 国的行政诉讼原告资格才能更好的实现诉权的以下功能。 6 第一章行政诉权的保护与行政诉讼原告资格界定的关系 1 、有利于对公民合法权益的保护。行政诉权创设的目的就在于保护公民、法人 和其他组织的合法权益。行政诉权赋予了公民、法人和其他组织在认为行政机关的 行为侵犯自己的合法权益时，提起行政诉讼的权利。这便赋予了他们司法救济的途 径，使权益遭受侵害时能及时获得补救。同时，行政诉权所保护的权益是相当广泛 的，包括一系列的实体性权利和程序性权利，例如人身权、财产权以及知情权、听 证权、申请回避权。行政诉权不但能够纠正已经发生了的违法行政行为，同时还能 不断确认和拓展公民的合法权益。行政诉权首先强调个人的价值，是对公民、法人 和其他组织独立人格的肯定，意味着从“集体本位一向“个人本位 的转变。 2 、有利于抵制行政权的滥用。当今社会行政权存在扩张的趋势，“权力导致腐 败，绝对的权力导致绝对的腐败 。因此有必要对行政权进行必要的限制。行政诉权 是借助国家司法权来对抗国家行政权的一种权利，是对行政权进行制约的一种有效 的方式。行政诉权对行政权的控制是通过事后的司法审查实现的。这种方式相较于 其他的控权手段具有外部性、具体性、最终性的特点。因此，能够更好的保证行政 权在法律规定的范围内行使，防止权利的滥用。 3 、有利于在司法活动中创设新的权利。社会生活总是在不断变化的，我国实 践中行政诉讼法的规定总是呈现出滞后性。近年来出现的一系列新型案件，例如学 生状告教育部，乘客状告铁道部，环境公益诉讼等案件，因为我国行政诉讼法律制 度的滞后，司法对于现实中存在的案件都不能解决，对于这样类似的案件只能是裁 定不予受理。但是行政诉权的保障却可以使司法成为一个创造性的活动。这就有利 于在司法实践中创设实体法没有规定但公民应当享有的权利。 4 、具有深远的宪政意义。行政诉权是一项基本的人权，是公民的一项宪法性 权利。世界人权宣言以及欧洲人权公约等多项国际性公约中对行政诉权都有 所规定。我国对行政诉权的保护起步比较晚，行政诉权的保护还存在很多不完善的 地方。因此加强对行政诉权的保护，有利于更好的推动我国的宪政建设。 7 青岛大学硕士学位论文 第二章我国行政诉讼原告资格界定与行政诉权保护的距离 2 1 行政诉权在我国的生成 行政诉权理论对于行政诉讼制度的建构有着不可替代的作用。早在行政法律制 度建立之初，就有学者对这一问题进行过探讨。但令人遗憾的是，行政诉权并未引 起学界足够的重视。1 9 8 9 年行政诉讼法的颁布标志着行政诉权在我国大陆的正 式生成。2 0 世纪9 0 年代以来，随着人权理念的发展，加强行政诉权的研究渐入人 们的视野。人们发现，缺少诉权规定的法律，在实质上只是一纸文书而已。根据 世 界人权公约第八条早就规定：“人人于其宪法或法律所赋予之基本权利被侵害时， 有权享受国家行政法庭之有效救济。 而诉权才是开启救济之门的钥匙。由此看见， 行政诉权在作为公民的一项重要权利的同时也是一项基本的人权。另一方面，大量 新型的行政诉讼案件，例如，乔占祥案，齐玉苓案，学生状告教育局案等层出不穷， 原有的行政诉权理论已经不能解释。人们发现单纯的对行政诉讼法律制度进行修修 补补的应急性变革手段已经不能解决现实社会中存在的问题。行政诉讼理论的稀薄 已成为行政诉讼法律制度发展的重大障碍。因此，行政诉讼在实践中的问题推动了 学界对行政诉权理论的研究。可以说典型案例的出现，对我国行政诉权的发展有着 至关重要的作用。此外，行政诉讼基础理论的缺失是行政诉权研究的实质原因。我 国的行政诉讼制度是从民事诉讼制度中脱胎而来的。所以，我国早期的行政诉讼制 度带有很多民事诉讼制度的痕迹。作为民事诉讼三大理论基础之一的诉权理论也是 行政诉讼的核心理论。但是，行政诉讼毕竟有不同于民事诉讼的特点。我国学者在 研究中发现，单纯的照搬民事诉讼的诉权理论，行政诉权的真实内涵就难以充分展 示。行政诉权应当体现行政诉讼制度的特色。缺少行政诉权理论的行政诉讼法学在 面对现实社会中各种复杂的行政纠纷，其作出的解释必定是苍白无力的。因此，这 一理论上的缺失，促使了理论界对行政诉权理论展开了研究。 我国行政诉权保护中存在的问题是有着深厚的历史原因的。首先，我国行政诉 讼司法体制存在先天不足。虽然根据我国宪法和 人民法院组织法的规定， “人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。 但是在司法实践中我国法院的独立性不强，很难摆脱与地方千丝万缕的连系，并且 在很多情况下受制于行政机关。因此一些地方法院为了不得罪地方，也为了不使自 己陷入尴尬的境地，对于行政案件他们往往都不愿意受理，在法律的明文规定之外 附加了很多内部规定，千方百计将行政案件挡在法院的大门之外。其次，我国行政 诉讼制度起步比较晚，理论界对行政诉权的关注程度不高，对行政诉权的研究也不 第_ 章我国行政诉讼原告资格界定与行政诉权保护的距离 成熟。在不成熟的理论的指导下，我国现行的以行政诉讼法为主的行政诉讼法 律制度存在一些不完善的地方，偏离了诉权保护的深层次的理念。我国关于行政诉 权保护的制度同世界各国的行政诉讼法还存在相当大的差距，不利于对当事人 行政诉权的保护。以我国的行政诉讼原告资格为例，我国法院对行政诉讼原告资格 的严格限定，将相当一部分行政诉讼案件挡在法院的大门之外。当事人因为不具备 行政诉讼的原告资格，因此其行政诉权也不能得到很好的保护。下文中笔者将重点 从探讨我国行政诉讼原告资格的界定对行政诉权保护的不利，以及如何从对行政诉 讼原告资格的界定方面对我国行政诉权进行保护。 2 2 我国关于行政诉讼原告资格的界定对行政诉权保护的不利 2 2 1 我国行政诉讼原告资格的发展演变 行政诉讼原告资格是一个动态的概念，他以一国的政治、经济的发展为依据。 建国以来，我国行政诉讼原告资格的界定标准经历了四个阶段，这与我国的行政诉 讼的发展是一致的。一是“无标准”时期，新中国成立后到1 9 8 2 年中华人民共和 国民事诉讼法( 试行) 颁布前，我国处于“无标准 时期。这一时期我国的行政诉 讼制度一直没有建立，宪法的概括性规定根本不能通过具体的法律落实到实处。没 有行政诉讼制度，因此更谈不上原告资格问题。二是“法律规定的标准”时期。这 一时期从1 9 8 2 年至行政诉讼法实施前，此时的行政诉讼制度脱胎于民事诉讼制 度，尚未完全独立，行政诉讼被认为是民事诉讼的一个分支。由于这一时期对行政 权是存在过度保护的，并没有对相对人的合法权益予以足够的尊重。因此这一时期 的行政相对人能否具备原告资格完全是由法律、法规规定的。如果法律、法规没有 作出规定，则不管行政行政相对人的合法权益遭受多大损害都不具备原告资格。三 是“合法权益标准”时期。这一时期从1 9 9 0 年至1 9 9 9 年关于执行 若干问题的解释颁布实旌以前。我国行政诉讼法的颁布标志着我国行政诉讼 制度从民事诉讼制度中分离了出来，取得了独立的地位。根据行政诉讼法第2 条规定，该规定确立了“合法权益”标准。根据这一规定，我国行政诉讼的原告资 格是相当宽泛的。即“公民、法人或者其他组织认为“具体行政行为侵犯其合法 权益”，便具备了原告资格。这一规定体现了我国行政诉讼法对当事人诉权的保 护。四是“法律上利害关系标准时期。2 0 0 0 年最高人民法院颁布的关于执行 若干问题的解释，这一解释在回避了对具体行政行为定义的前提下， 对原告资格做出了更为宽泛的解释。若干解释的第1 2 条明确规定了“与具体行 政行为有法律上的利害关系的公民、法人或其他组织对该行为不服的，可以依法提 起行政诉讼。”这一规定，明确赋予了利害关系人提起行政诉讼的原告资格，确认了 9 青岛大学硕士学位论文 “法律上利害关系 标准。 2 2 2 目前我国行政诉讼原告资格的界定对行政诉权保护的不利表现 我国目前关于行政诉讼原告资格的规定主要集中在1 9 8 9 年颁布的中华人民共 和国行政诉讼法和2 0 0 0 年实施的l ：最高人民法院关于执行 若干问题的解释之中。虽然我国的 行政诉讼法及其若干解释对行 政诉讼原告资格这一概念没有明确的规定，但在具体规定中是能够体现出来的。我 国 行政诉讼法及其 若干解释中共有1 2 条直接涉及原告的资格条件。其中对 原告资格的一般性界定共有5 条，分别是 行政诉讼法第2 条规定：“公民、法人 或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益， 有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第2 4 条第l 款规定：“依照本法提起诉讼的公 民、法人或者其他组织是原告一，第4 1 条第l 款规定：“原告是认为具体行政行为侵 犯其合法权益的公民、法人或者其他组织一，第7 0 条规定：“外国人、无国籍人、外 国组织在中华人民共和国进行行政诉讼，适用本法。法律另有规定的除外。 此外， 若干解释第1 2 条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者 其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。除此之外，还有8 条是关于在 特定情形下如何确定行政诉讼原告资格的规定，分别是行政诉讼法的第2 4 条第 2 款和第3 款，“有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼 的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。 以及若 干解释的第l l 条关于近亲属范围及人身自由受限制的人提起诉讼的规定。第1 3 至1 8 条关于相邻权人，竞争权人，行政复议中新出现的利害关系人，受害人，联合 企业的组成部分，土地使用权人，被行政行为“消灭”的非国有企业，被侵犯经营 自主权的股份企业的股东大会、股东代表大会、董事会等具有原告资格的规定。除 此之外，我国 行政诉讼法关于受案范围的规定在某些方面与原告资格也是有着 很大的关联的。除了以上规定， 行政诉讼法第1 l 条第2 款规定：“除前款规定外， 人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件，由此我们可以得出， 单行的法律法规仍然可能成为原告资格相关规则的渊源。 由以上我们可以看出，我国1 9 9 0 年颁布的行政诉讼法，对我国行政诉权的 保护具有里程碑的意义。在其颁布后的二十多年问，人民法院受理和审理了大量行 政案件，有效的解决了行政争议，维护了人民群众的合法权益。但是，我国行政 诉讼法规定的原告资格是十分严格的。一般而言，只有在公民、法人或者其他组 织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益时才有权向人 民法院提起诉讼。我国行政诉讼法制定之初之所以采取十分严格的标准是因为 当时我国的行政诉讼制度还不成熟。但是，随着我国行政诉讼制度的发展，原先关 1 0 第_ 章我国行政诉讼原告资格界定与行政诉权保护的距离 于行政诉讼原告资格的规定已经不能适应社会发展的需要，因此在实践中造成了很 多问题。为改变这一境况，最高院在2 0 0 0 年颁布了关于执行 若干问 题的解释。若干解释的出台是在我国行政诉讼法以及1 9 9 1 年的贯彻意见 实施十年来未曾发展，造成当事人合法权利受到侵害而得不到有效救济的尴尬局面 下产生的。从若干解释第1 2 条可以看出，若干解释确立的是“法律上利害 关系”标准。若干解释中对一些当事人的原告资格进行了明确，赋予了相邻权人， 竞争权人，行政复议中新出现的利害关系人，受害人，联合企业的组成部分格，土 地使用权人，被行政行为“消灭 的非国有企业，被侵犯经营自主权的股份企业的 。股东大会、股东代表大会、董事会等的原告资格，扩大了行政诉讼原告资格的范围， 有利于当事人诉权的保护。但是若干解释仍是以列举的方式对行政诉讼原告资 格进行的补充性规定。这些规定只是对现实问题的总结而缺乏实践上的突破。并且， 这其中有一些解释规定过于原则与抽象，在实践中不容易把握。同时，我国并没有 赋予相对人对像受教育权等非政治权利和自由的行政诉讼原告资格。因此我国先行 的法律规定中对行政诉讼原告资格的规定还是存在很多不足的。 由于我国 行政诉讼法与若干解释对行政诉讼原告资格的规定十分严格， 因此，我国行政诉讼实践中还存在行政诉权难以启动的情况。根据最高人民法院的 统计，1 9 8 9 年至2 0 0 8 年，中国各级人民法院共受理各类一审行政案件1 4 0 5 0 8 5 件， 审结1 4 0 1 5 3 2 件，结案率为9 9 7 。f l o l 这些案件涉及到经济调控、市场监管、公共 服务、城市规划、企业改制、土地征收、制裁土地违法行为等诸多方面。【“】以上统 计数据表明，我国行政案件的受案数年均不足l o 万件，跟我国每年审结都在5 0 0 万 件以上的民事诉讼案件相比，我国行政诉讼案件的受案数量实在是太低了。由此可 见，虽然我国在行政诉权保护方面取得了喜人的成果，但我国对当事人行政诉权保 护的现状依然不容乐观，我国学者在9 0 年代所指出的行政诉讼所面临的“原告不敢 告，被告不让告，法院不愿审加的局面并没有根本改变。针对我国行政诉讼当事人 诉权保障的现状，2 0 0 9 年1 1 月1 5 日，最高人民法院发布了关于保护行政诉讼当 事人诉权的意见。最高人民法院在意见中指出，为切实解决行政诉讼“告状难 问题，要求各级法院进一步重视和加强行政案件受理，依法积极受理新型行政案件， 保护当事人的诉讼权利。虽然这一意见出台的初衷是好的，但真正能在实践中收获 怎样的效果却不能太乐观。因为我国行政诉权保护的现状毕竟有着浓厚的历史根源， 单单凭一部意见的出台就企图能够改变这种局面是不能实现的。 总之，根据目前我国行政诉讼法及其若干解释的规定，我国对行政诉 讼原告资格的规定是十分严格的，这极大的限制了公民的行政诉权。西方国家一般 认为除国防、外交等国家行为之外，对其他行政行为公民都可以提起诉讼，所以对 行政诉讼原告资格的限制是很少的。我国对行政诉讼原告资格规定的不利表现主要 ll 青岛大学硕士学位论文 表现在以下几个方面： 第一，“法律上利害关系还存在许多模糊不清的地方。这些模糊地带的存在， 在实践操作中往往会对行政诉权的保护造成损害。虽然“法律上利害关系 标准较 “合法权益一标准在司法实践中更具有可操作性。但由于我国法律对“法律上利害 关系一规定的很抽象，很模糊，没有对这一术语的内涵、构成要件、分类等给予明 确的规定。因此在实践中，法院出于各方面利益的考虑，往往对“法律上利害关系” 进行限制性的解释，往往限制了行政诉讼原告资格。这就变相的限制了一些相对人 的行政诉权。所以，我们有必要对“法律上的利害关系 进行界定，这样才能有效 的保障相对人的行政诉权。 第二，我国目前关于行政诉讼受案范围的规定过于狭窄。因为行政诉讼受案范 围是当事人享有原告资格的前提。因此，对受案范围的限定变相的限制了相对人的 行政诉权。根据目前我国行政诉讼法关于受案范围的规定，国家行为、抽象行 政行为，内部行政行为以及终局行政行为都不属于行政诉讼受案范围。对提起诉讼 的人来说，如果法律规定法院对某些行政争议没有管辖权，却仍然赋予其原告资格， 允许其提起行政诉讼。那么这将是无丝毫意义的，是对提起诉讼的公民、法人或其 他组织的一种愚弄。所以我国行政诉讼受案范围的狭窄，剥夺了大量案件的相对人 的行政诉讼原告资格，不利于相对人行政诉权的保护。所以有必要拓展行政诉讼受 案范围，从而扩大行政诉讼原告资格，以此对公民的行政诉权进行保护。 第三，当前我国缺少行政公益诉讼，这就剥夺了公民对某些行政行为的行政诉 权。根据我国 行政诉讼法的规定，原告必须与被诉的具体行政行为存在法律上 的利害关系。这一规定过于狭窄，将很多行政诉讼案件挡在了法院的大门之外。目 前随着我国经济社会的不断发展，大量新型的行政案件不断涌现。但是根据我国目 前的“法律上利害关系 标准，原告必须与被诉的具体行政行为有法律上的利害关 系。但是，像当前一些有关社会公共利益的案件，因为缺少特定的利害关系人，公 民就无法提起行政诉讼，公共利益因此也就无法得到维护。这样就剥夺了大量为了 公共利益而提起诉讼的当事人的原告资格，不利于对这一部分人诉权的保护。因此 为了更好的保障社会公共利益，我们有必要增设行政公益诉讼。 第四，若干解释采用的是列举的方式对行政诉讼原告资格进行补充性的规定， 因此，从某种程度上来说，这些规定是对现实中存在的问题进行的总结，而缺乏实 践上的突破。同时，这些规定过于抽象或者原则，在实践中难以把握，因此也产生 了很多问题。例如，关于原告资格转移的规定，对原告资格转移的条件及其对象规 定的过于原则，并且与相关的法律存在冲突。还有就是，虽然若干解释根据不 同企业的种类，对不同的企业中出资方的原告资格问题分别进行了规定，但是因为 我国正处于社会的转型阶段，各种经济组织的形态向多样化方向发展。因此对于一 1 2 第_ 章我国行政诉讼原告资格界定与行政诉权保护的距离 些特殊经济组织的原告资格的问题，就无法从法律中找到依据。所以为改变我国行 政诉权保障不利的局面，我们有必要从源头上对制度予以完善。 2 3 域外对行政诉讼原告资格的界定标准 原告资格确定的是特定的诉权应该由谁来行使的问题，是现实的、个案的诉权。 在英美国家，诉权不是一个重要的概念，它往往被原告资格所取代。对于英美等国 的法院来说，诉权是原告资格的另一种表述。因此，诉权的核心问题就是原告资格 问题。享有原告资格即享有对被诉行政行为的诉权，对被诉行政行为享有诉权就具 备了原告资格。 l 、美国 美国关于起诉资格的发展经