（宪法学与行政法学专业论文）公民知情权司法救济制度研究.pdf

崔源媛：公民知情权司法救济制度研究 中文摘要中又手两斐 虽然我国当f j 立法尚未明确规定公民享有知情权，但宪法和相关法律法规中都 蕴含着这一立法精神；权利的实现不能仅靠法律规定，更要靠救济，司法救济具有 最终保障性。政府信息公开条例( 以下简称条例) 的生效后，全国涌现出的 大量公民知情权行政诉讼案件，数量虽多但救济效果甚微，体现了这种新型诉讼类 型存在诸多特别情形，必须特殊规制。这种新型诉讼在受案范围、当事人资格、举 证责任、审理方式、管辖以及溯及力等多方面突破了传统行政诉讼规则。我国完善 这一制度首先应将知情权明确写入立法，同时对新型诉讼的特别情形予以规制，最 后做好各种监督工作。 以这一思路为线索，本文分为四个部分： 第一部分，公民知情权司法救济概述。本部分在介绍公民知情权基本理论的基 础上，认为虽然我国立法尚未明确规定“知情权”，但这一精神贯穿于宪法和法律 法规当中；主动公开和依申请公开是公民知情权实现的两个途径；所渭“有权利必 有救济”，与国内外其他救济方式相比，司法救济具有最终保障性；“政府信息公开 诉讼 是一种新型诉讼类型，具有“公民知情权诉讼”和“反政府信息公开诉讼 两种情形，前者是常态，笔者称之为“狭义的政府信息公开诉讼”，是本文研究的 对象，后者本文不予涉及。 第二部分，公民知情权司法救济的现状及产生原因。本部分通过揭示媒体最近 报道的三个典型案例存在的个别性问题，拓展至公民知情权行政诉讼普遍存在的缺 陷，直接原因是立法尚未明确规定“知情权 ，根本原因在于公民知情权诉讼具有 传统诉讼无法解决的特别情形，需要特殊规制。 第三部分，公民知情权行政诉讼的特殊规则。本文用整个第三部分的篇幅论述 公民知情权行政诉讼与传统行政诉讼相比的特殊之处。受案范围方面，依据“知情 权”提起诉讼不足于法无据，而是对行政诉讼法“休眠条款”的激活；当事人 资格方面，在行政机关应当主动公开而不公开的情况下，原告资格应当做有限限制， 2 扬州火学硕十学位论文 其他情况则沿用传统规则；举证责任方面，“国家秘密”的证明责任由被告承担， 但具体方法较为特殊；原告是甭符合申请公开条件的证明责任由原告承担，但是证 明内容需作出区分；“信息是否存在”难以直接证明，可以将证明对象转换为“该 机关没有制作或保存所申请信息的义务”；审理方式方面的特殊之处在于，审判公 开的基本原则与信息可能因公开质证而泄密存在矛盾。e l i , i - ，传统“原告就被告” 的管辖原则会因为信息机关的集中性而集中到少数法院管辖，使得不同法院工作量 失衡；条例是否可以调整生效之前的信息，并不取决于信息是否产生于条例 生效后，而是被诉具体行政行为是否发生在条例生效后。 第四部分，我国公民知情权司法救济制度的完善。首先建议在条例上升为 法律的时候，明确规定“知情权”，并通过有权解释明确规定“以公开为原则、不 公开为例外”的制度；其次构建这种新型诉讼的新规则，构建之前明确“穷尽内部 行政救济”原则，具体构建方面，包括明确举证责任分配细则、建立法院“秘密审 查制度、允许“原告所在地”法院管辖等；最后建议从国家机关监督、公众监督、 特别是媒体监督等方面加强监督，以达到更好保障公民知情权司法救济的效果。 关键词：公民知情权行政诉讼受案范围主体资格举证责任 崔源媛：公民知情权司法救济制度研究 三 a b s t r a c t a l t h o u g ht h e r ei sn op r o v i s i o n so nt h er i g h tt ok n o wi nc h i n a sc u r r e n tl e g i s l a t i o n ， t h i sk i n do fs p i r i th a sb e e ni n c l u d e di nc o n s t i t u t i o n ，l a w sa n dr e g u l a t i o n s r e a l i z a t i o no f t h er i g h td e p e n d so nn o to n l yt h el a wb u ta l s or e l i e f j u d i c i a lr e l i e fi st h eu l t i m a t e p r o t e c t i o n a f t e r i n f o r m a t i o nd i s c l o s u r eo r d i n a n c et o o ke f f e c t ，al a r g en u m b e ro f a d m i n i s t r a t i v ec a s e so c c u r r e di nt h ec o u n t r yb u tl i t t l ee f f e c t t h i sn e wk i n d o fl a w s u i th a s m a n yf e a t u r e sa n dm u s tb er e g u l a t e di np a r t i c u l a ri nr e g i s t e r i n g ，p a r t i e s ，p r o v i n g ， j u r i s d i c t i o n ，r e t r o a c t i v ea n d s oo n t oi m p r o v et h es y s t e m ，f i r s t l y o u rc o u n t r ys h o u l dc l e a rt h er i g h tt ok n o w , s e c o n d l y , r e g u l a t i o nt h ec h a r a c t e r i s t i c s ，f i n a l l yd oa l lk i n d so fs u p e r v i s i o n t a k et h i si d e aa sac l u e ，t h ep a p e ri sd i v i d e di n t of o u rp a n s t h ef i r s tp a r t ，o u t l i n eo f j u d i c i a lr e l i e fo ft h er i g h tt ok n o w t h i ss e c t i o ni n t r o d u c e t h eb a s i ct h e o r y ；o p e nv o l u n t a r ya n do p e ni na c c o r d a n c ew i t ha p p l i c a t i o na r et w ow a y s ； j u d i c i a lr e l i e fi saf i n a lp r o t e c t i v e ，a d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o no ft h er i g h tt ok n o wi st h e n o r m a lw a y t h es e c o n dp a r t ，c u r r e n ts i t u a t i o no fa d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o no ft h er i g h tt ok n o w a n dt h er e a s o n t h r e et y p i c a lc a s e sh a v ei n d i v i d u a li s s u e sa n dt h i st y p eo fa d m i n i s t r a t i v e s u i t sh a v ec o m m o nd r a w b a c k s t h et h i r dp a r t ，s p e c i a lr e g u l a t i o n so fa d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o no ft h er i g h tt ok n o w t h ea s p e c to fp l a c e do nf i l e ，t h er i g h tt ok n o wi st h eb a s i s t h ea s p e c to fp a r t i e s ，i ft h e a d m i n i s t r a t i o ni su n w i l l i n gt oo p e np u b l i ci n f o r m a t i o n ，p l a i n t i f fe n t i t l e dt ob el i m i t e d t h ea s p e c to fe v i d e n c e ，t h ed e f e n d a n tn e e d st op r o v es t a t es e c r e t s ，p l a i n t i f fn e e d st o p r o v et h ec o n d i t i o n s t h ea s p e c to ft r i a lm e t h o d ，t h e r ei sa ni m p o r t a n tc o n t r a d i c t i o n w h a t sm o r e ，t h ep r i n c i p l eo fp l a i n t i f ft ot h ed e f e n d a n tm a k e st h ec o u r t sw o r k l o a d i m b a l a n c e a n do r d i n a n c eb i n di n f o r m a t i o nd o e sn o td e p e n do nt h ei n f o r m a t i o n ，d e p e n d s 一4 扬州人学硕十学位论文 o nt h eb e h a v i o r t h ef o u r t hp a r t ，p e r f e c tm e a s u r e so fa d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o no ft h ef i g h tt ok n o w f i r s to fa l l ，c l e a r l yd e f i n e dt h er i g h tt ok n o wi nl a w ，s e c o n d l y , c o n s t r u c tt h en e wr u l e so f t h i sn e wl a w s u i t ，a n df i n a l l y ，s t r e n g t h e ns u p e r v i s i o n k e y w o r d s ：f i g h tt ok n o wo fc i t i z e n s ；a d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o n ；c a s er a n g e ；s u b j e c t q u a l i f i c a t i o n ；b u r d e no fp r o o f 扬州大学学位论文原创性声明和版权使用授权书 学位论文原创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是在导师指导下独立进行研究：e 作所取 得的研究成果。除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含其他个人或 集体己经发表的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已在 文中以明确方式标明。本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者躲彻膨眵致t 签字日期：侈猫磐二月日 一f9 学位论文版权使用授权书 本人完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保 留并向国家有关部门或机构送交学位论文的复印件和电子文档，允许论文 被查阅和借阅。本人授权扬州大学可以将学位论文的全部或部分内容编入 有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编 学位论文。同时授权中国科学技术信息研究所将本学位论文收录到中国 学位论文全文数据库，并通过网络向社会公众提供信息服务。 学位论文作者签名： 移s 厣及 签字日期：卅口年名月f f i 导师签名：勿丘) 一一 签字日期：卜年多月f 日 崔源嫒：公民知情权司法救济制度研究 引言 众所周知，公民享有知情权是近代中西方法治国家的共识；法谚日：无救济则 无权利，知情权遭受侵害时，如果得不到有效救济，那么权利便是空中楼阁。2 0 0 8 年5 月1 日，国务院颁布的政府信息公开条例( 以下简称条例) 正式生效，它 明确规定公民在获取政府信息权利受到侵害时，可以选择行政诉讼这一救济方式， 这为我国公民选择司法救济维护知情权敞开了一扇明亮的大门。 条例刚生效不久，各地便涌现出大量此类诉讼，并暴露出相关缺陷传 统行政诉讼规则在解决政府信息公开诉讼案件时显出无所适从，这一新型的诉讼类 型亟待理论研究加以全新规制；可以形象地说，这扇救济之门目i j i 是一个“玻璃门”： 看上去是敞开的，实则进不去! 这些从媒体最近报道的3 个典型案件中便可见一 斑 ： 典型案件a ：黄由俭诉县政府案。本案中原告的诉讼目的是保护“知情权 ，但 “知情权”不是传统行政诉讼中的“人身权”或“财产权”，反映了公民知情权行 政诉讼在受案范围上的特殊之处。典型案件b ：任国胜诉郑州市规划局案。本案争 议焦点之一为原告与申请公开的信息之间不具有传统行政诉讼法上的“利害关系”， 本案虽然发生在条例生效前，但体现原告资格特殊这一点在条例生效之后 并无改善趋势j 反而更为突出。典型案件c ：倪文华诉上海市规划局案。本案原告 败诉的原因是被告在诉讼中突然提出“信息属于国家秘密”，反映出这类诉讼在“信 息涉及国家秘密”等信息不公开的理由的举证责任方面比较特殊，需要特别规制。 这三个典型案例分别反应出这类新型诉讼在受案范围、原告资格、举证责任等 方面的特殊之处，事实上，综观各地的大量案件，公民知情权行政诉讼暴露出的新 问题远不限于此，可以拓展至被告资格、第三人适格、审理方式、管辖、法规溯及 力等多个方面，实践中这些新问题的出现向理论研究提出新的课题，亟需学界予以 条例第3 3 条第2 款规定：“公民、法人或j c 他红l 织认为行政机关在政府信息公开过程中的具体行政行为 侵害了其合法权益的，可以依法中请行政复议或提起行政诉讼”。 圆陈仪：政府信息公开为何攫遭“玻璃门”，载法学2 0 0 8 年第7 期。 关十这3 个案件的详细案情，奉义神：第二部分进行介绍并分析。 鱼 扬少i 1 人学硕+ 学位论文 _ _ - _ _ _ _ _ _ - - _ _ _ _ 。1 。一j 。z 。_ _ - - _ _ _ _ _ _ _ _ _ - 一 回应。 笔者认为，以条例的生效为分水岭，国内学界对公民知情权司法救济的 研究大致分为两个阶段。在条例生效之前，学界对公民知情权司法救济的研 究刚刚起步，主要特点为，将公民知情权的救济作为政府信息公开这一大课题中 的一部分加匕艉及，尚未认识到“救济”的独立研究价值，因而对“司法救济” 进行独立研究在这一阶段更无可谈及。这时期的主要研究成果包括：以社科院周 汉华教授为代表的数十名专家学者组成课题组，出版了政府信息公开条例专家 建议稿等系列研究丛书；同时，在地方立法的推动下，司法实践中出现“行政 信息公开第一案” 等典型案件，引发了包括人民大学刘飞宇教授在内诸多学者的 关注，初步提出“信息公开诉讼审判方式比较特别” 等观点。 条例生效之后，学界对公民知情权救济的研究受到强烈推动，在研究内容、 研究方法、研究人员和形成的共识四个方面都向前迈进了一步。 第一，研究内容方面，“司法救济”的独立研究价值愈加凸显，研究重点转向 公民知情权行政诉讼，这一强大的推动力主要来自于条例第三十三条之规定， 本条明确允许了行政诉讼的司法救济途径，这为公民选择司法救济提供了有力的法 律支持且增添了强大的信心，其中仅媒体反复报道、长期关注案件的就有十几件甚 至几十件之多。 第二，研究方法方面，大多学者基于这些媒体报道的案件进行个案研究，通过 分析其中暴露的个别性缺陷，推而广之提出一般性解决措施。如有学者根据“政府 。剧汉仁教授主编的这套研究从书包括：政府信息公开条例专家建议稿，中国法制版辛 2 0 0 3 年版；外困 政府信息公开制度比较，中国法制版社2 0 0 3 年版；我国政务公开的实践与探索，中周法制：i ；版社2 0 0 3 年版，等。 霭需要说i 纠的足：需将此处所称“行政信息第一案”j 后文所称“政府信息第一案”加以区分，前者发生神： 条例生效前，又称“莆铭案”；后名发生相i 条例生效后，又称“黄由俭案”。 刘飞宇：行政信息公开+ 0 个人资料保护的衔接，载法学2 0 0 5 年第4 期。 媒体多次报道的案件主要包括：i 、湖南公民黄由俭诉县政府，要求公开j e 原单位自来水厂改制的政府调查 材料；2 、湖北公民徐建困诉交通局，要求公开交通局摩托下养路费征收标准、罚没收支情况等信息；3 、北 人法学院l ：锡锌、沈岿、陈瑞洪等教授诉前鄙机场，蛰求公开机场岛速公路收费去向等信息：4 、深圳市民 吴先生诉财政部等多部委，受求公开2 0 0 8 年度部门颅算：5 、郑州市民任俊杰诉郑朴i 市城市规划局和城建档 案馆，要求公开栩关信息：6 ，j ：海市民倪义4 # 诉j ：海城市规划局，婺求提供规划的附阁：7 、北京市民兰站 远诉镇政府，要求公开占用十地协议书；8 、北京i 订民陈育。仁诉公安局，要求公开养犬管理赞使用情况；9 ， 湖南湘潭人学倪 j i 涛等6 位法学博l ：i 8 市政府，要求公开湘潭市4 座人桥收费信息；l o 、北京市民米福 t 诉 审计署，要求公开北京违规使f f j 十地 l ；让金的数额：1 l 、湖南村民张矬秋诉财政局，要求公开下拨抢险救灾 等物资的具体数额等等。 槎源嫒：公民知情权司法救济制度研究 2 。1 。一，? 。1 _ 。_ _ _ _ _ - - - 一 信息公开第一案黄由俭案”提出“调查报告是否属于抽象行政行为”、“黄由俭 等人是否具备原告资格 、“条例的溯及力”等问题，也有学者在考察了包括“徐 建国诉黄冈市黄州区交通局”等最新案件之后，着力研究这一诉讼类型的“证明责 任”问题，等等。圆 第三，研究人员相当广泛，主要包括三方主体，既包括专职研究人员，如浙大 光华法学院章剑生教授、中国人民大学莫于川教授、中国政法大学林鸿潮教授等； 也包括司法实践工作者，如最高院江必新院长、。李广宇庭长、上海市高院吴偕林法 官等；还包括大量的博、硕士研究生，如中国人民大学许莲丽博士、北京大学伏创 宇博士等。 第四，形成的共识方面，通过这一时期研究，学界普遍认为：公民知情权行政 诉讼是一种新型的行政诉讼类型，其诉讼规则具有诸多特殊之处，这使司法机关在 运用传统的行政诉讼规则解决这种新型案件时显出无所适从；因此，这向理论界提 出了新的课题深入研究信息公开行政诉讼的特殊规则对于最大限度保障公民 知情权具有迫切的现实意义。 然而，在肯定学界诸多研究成果的同时，我们也应当看到学界目前的研究还存 在两点不足之处：其一，研究层次较低，目前文献仅从诉的规则这一技术层面关注 到这一诉讼类型的特殊规则，并没有上升到公民知情权的高度分析其深层意义；其 二，缺乏系统性，大多数文献仅仅着眼于这一诉讼类型的部分特殊规则，而没有将 各种规则作为一个综合系统去考察。 基于此，本文以公民知情权为视角，通过考察公民知情权的各种救济方式，凸 显出司法救济与其他救济途径相比所具有的最终保障功能；通过简要分析三个典型 案件反映出来的个别性问题，拓展至大量公民知情权诉讼案件所共同存在的特殊诉 讼规则，以期深化对这一新型诉讼的研究，从而达到完善公民知情权保障之目的。 陈仪：政府信息公开为何媵遭“玻璃门”，载法学2 0 0 8 年第7 期。 国林鸿潮：论政府信息公开诉讼中的舀e 明责任，载证据科学2 0 0 9 年第1 7 卷。 扬州1 大学硕j ：学位论文 1 公民知情权司法救济概述 1 1 公民知情权的基本理论 1 1 1 公民知情权的涵义 公民知情权的思想很早就体现在先期西方民主人士的论著中。1 7 世纪的英困思 想家洛克指出：“无论国家采取什么形式，统治者应该以正式公布的和被接受的法 律，而不是以临时的命令和未定的决议来进行统治。因为，只有这样才能使人民知 道他们的责任并在法律范围内得到安全和保障，并将统治者限制在适当的范围之 内。”列宁也曾说过：“只有当群众知道一切，能判断一切，并自觉从事一切的时 候，国家才有力量。” 我围在给知情权定义的时候，学界观点并不统一，主要有以下三种： 第一，广义说。有学者从最泛义的角度，提出“知情权为接受由他人传送的信 息资料的权利”， 有学者从主体的角度，认为“知情权泛指公民知悉、获取信息的 权利与自由”，有学者从信息的来源角度，认为“知情权是寻求、接受和传播信息 的自由，既包括了官方的信息、情报，也包括非官方的消息、情报或者信息”，还 有学者从感觉器官的客观感知角度，认为“知情权是一个人知道他应当知道的事情 的权利，是指人们通过视、听、嗅、触等方式，感触外界信息，接受他人传递的情 报资料，获得与己有关或无关的种种情况的权利”。 第二，狭义说。有学者从最窄义的角度，认为知情权“仅指公民知悉、获取官 方信息的自由与权利”，有学者从获取过程的角度，认为“了解权是公民要求政府 提供情报的权利，了解政府的活动，使用政府部门的文件、记录的权利”， 有学者 从目的和价值的角度，提出“知情权是指一个人拥有的了解种种社会事务和政治事 f 英1 洛克著，叶店芳、瞿菊农译：政府论( 下篇) ，商务印书馆1 9 6 4 年2 月第1 版，第8 5 - - 8 6 页。 圆列宁伞集第2 4 卷，第1 4 1 页。转引白陈绚：新闻道德与法规，中困人再科伞书 f ：版祉2 0 0 5 年版，第 2 0 3 贞。 【美 托马斯埃默生：论当代 会人民的r 解权，载0 t - 困法学研究1 9 8 5 年第l 期。 宋小。m 略论我罔公民的知情权，法律科学1 9 9 4 年第5 期 札铡建：知情权制度比较彬f 究，宪法比较研究文集，南京入学版 i ：1 9 9 3 年版第2 7 5 页。 画蒋碧昆，鲁忠坤：初析公民的r 解权利，中困宪法学会1 9 9 8 年年会学术论义。 毋宋小m 略论我困公民的知情权，法律科学1 9 9 4 年第6 期。 吴涌植：公民j ，解权的政治t 塞障，载当代泫学1 9 8 8 第2 期。 崔源媛：公民知情权司法救济制度研究竺 务，尤其是政治事务的权利，为保障这种权利的思想，社会和国家有公开某砦活动 的义务”，有学者从获取渠道的角度，提出“知情权是民众享有通过新闻媒介了解 政府工作情况的法定权利”。圆 第三，折衷说。持折衷说观点的学者，并非从单一的视角考察知情权，而是将 知情权界定为两层含义：第一层从“政治权利”的角度着眼，认为知情权是政治上 的民主权利，如知晓国家活动、了解国家事务等；第二层从“社会权利”的角度着 眼，认为知情权是公民知晓社会事件，以及任何其他令其感兴趣的情况的权利。 笔者赞同狭义说，公民知情权是指公民有从政府那罩获取信息的权利这个 政府是由他们选出、并对他们进行管理的政府，公民应当获取的信息是政府利用由 他们赋予的权力而得到的信息。 1 1 2 公民知情权的理论基础 1 1 2 1 人民主权理论 公民享有知情权是建立在人民主权学说之上的。人民主权亦称“主权在民”， 是与“主权在君”相对立的原则。系统地提出“人民主权”理论的是法国著名思想 家卢梭，他认为主权是公意，“这种意志一经宣示就成为一种主权行为，并且构成 法律。”回 人民主权理沦在法国大革命时期便广为盛行，大量社会活动家会因为拥护人民 主权而深感自豪，如西耶士；罗伯茨庇尔则直接提出“知情权”这一概念，主张“人 民有权了解自己的议员的一切行为，议员们应该向人民提出管理事务的详实报告， 并很尊敬地服从人民的判断”。 西方主要资本主义国家很早就明确规定人民主权理论。美国独立宣言明确 宣称“政府的正当权力来自被统治者的同意，法国人和公民的权利宣言也明 确宣告：“全部主权的源泉根本上存在于国民之中；任何团体或者任何个人都不得 行使不是明确的来自国民的权力 。以后，世界各国宪法，包括各主要资本主义国 甄树青：论表达自由，中网社会科学院法学研究所1 9 9 9 年硕1 ：学位论义。 国许耀争：两方新闻理论评析，新挣j | j 版 ：1 9 9 8 年版，第1 8 6 页。 叶必卜：论公民的“了解权”，载法学评论1 9 8 7 年第6 期。 参见【法】卢梭：社会契约论，何兆武译，商务印书馆1 9 8 0 年版，第3 5 - 4 5 页。 【法】罗伯鲰庇尔：革命法制和审判，赵涵舆译，商务日j 书馆1 9 6 5 年版，第1 3 8 1 4 0 页。 塑 扬州人学硕十学位论文 家和社会主义国家都以国家根本法的形式引入了人民主权理沦。 据此，“人民主权说”奠定了知情权曙实的理论基础。可以说，正是这些先哲 们的精辟论述对公民享有知情权加以了肯定，近代知情权的理论才在这一思想的基 础上得以发展。 1 1 2 2 行政控权与参与理论 在现代民主社会中，原先的全民直接决策与管理国家的方式已经变得不现实， 问接民主取而代之成为各国实现人民主权原则的主要形式，即“人民通过其代表来 进行统治，而不是直接进行统治”。叫所谓间接民主，“公权力的所有者和行使者相 分离，人民是国家公权力的归属主体，而政府机构则是国家公权力的行使主体”。 然而，j 下如孟德斯鸠告诫人们的那样：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万 古不易的一条经验”。 一个永恒的真理在于，无限的权力导致无限的腐败，政府机 关一旦广泛享有国家公权力，那么在现实生活中他就会很快成为真正的决策者，于 是权力真证的主人人民就不自觉的被隔离在官僚体制之外。 然而，似乎矛盾的是，政府作为由人民选举产生的独立的主体，也有其自身的 意志要求。j 下如卢梭所吉。：“为了使政府共同体能具有一种真j 下生存，它就必 须有一个单独的我，有一种为它的全体成员所共有的感情，有一种力量，有一 种要求自我保存的固有意志”。 因此，当公众利益与其自身利益相冲突时，很难想 像政府在不受任何监督和约束的情况下，会放弃自身的利益而维护公众利益。麦迪 逊也曾指出：“如果人人都是天使，就不需要任何政府了；如果是天使统治人，就 不需要对政府有任何外来的或内在的控制了”。 因此，公民知情权的充分保障和有 效救济，在某种意义上可以说是以行政法控权功能得以发挥的前提条件，因为只有 了解政府行为所依赖的信息，公民才能判定如何采取防范措施。 刘车宁土编：公共论从卣接民主和间接民主，三联书店j f ；版 i ：1 9 9 8 年版，第3 7 页。 。关保英并：行政法的价值定位，中围政法人学版 i ：2 0 0 3 年版，第8 贞。 螂【法 盂德斯鸿著，张雁深译：论法的精神，商务e 1 j 书馆j l ：版i ：1 9 8 2 年版，第1 5 4 页。 【法】卢梭兽，何兆武译： l ：会契约论，商务印书馆版 l ：2 0 0 3 年版。第7 7 页。 衄【z - 】汉街尔倾著，程逢如等详：联邦党人文集，商务印书馆 | 版社1 9 8 0 年版第2 6 4 页。 崔源媛：公民知情权司法救济制度影f 究 旦 。一。_ 。_ _ _ - 。_ _ _ _ _ _ _ - _ _ 一 1 1 3 公民知情权的法律依据 1 1 3 1 我国宪法隐含有公民知情权的内容 由于宪法通篇并没有关于公民知情权的明确规定，有学者据此认为我国宪 法不承认公民具有知情权，这个观点是不正确的。事实上，尽管我国宪法没有明 确条款规定公民享有信息自由权或者知情权，但宪法从两个方面对公民享有知情权 进行了肯定： 其一，宪法第二条之规定。第二条第三款规定：“人民依照法律规定，通过 各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”本款是 关于人民“管理”国家和社会事务的规定，根据最简单的逻辑可以推知：只有先“知 晓”国家经济、文化和社会事务的发展状况，才有“管理”的可能性；同时，其他 法律法规之所以能规定具体的救济措施，也是基于本款之规定，进一步验证了我国 宪法中暗含有公民知情权的内容。 其二，宪法第二十七条和第四十一条之规定。第二十七条第二款规定：“一 切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾 听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。 第四十一条第一款规 定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议 的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提 出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”宪法 的这两款规定赋予了公民对国家机关及其工作人员的监督权，其中暗含了这样一个 逻辑前提：国家机关制作或保存的信息是不可以隐藏的，相反，信息应当置于公众 的面f i ，供公众监督。 1 1 3 2 政府信息公开条例以公民享有知情权为前提 政府信息公开条例是2 0 0 8 年由国务院颁布的行政法规，其位阶效力仅次 于宪法和法律，是一部关于促进政府信息公开、保障公民获取政府信息权利的较高 层次的法律规范。虽然条例也没有明确规定公民享有知情权，然而从其关于“主 。参见章剑生：知情权及j 保障以 为例，载中国法学2 0 0 8 年第4 期。 圆周汉华：政府信息公开条例专家建议稿，中国法制出版社2 0 0 3 年版，第4 3 页。 扬州人学硕十学位论文 动公丌”、“依申请公丌”等公开方式的规定，关于行政相对人町以采取“行政复议”、 “行政诉讼”等救济方式的规定以及相关法律责任的规定，显然可见，“公民享有 知情权”作为一个默示的立法精神，贯穿于条例的始终。 1 1 3 3 国际公约广泛认可知情权为基本人权 “知情权”作为一项基本人权，广泛体现在图际公约中。“知情权”首次出现 于1 9 4 8 年的世界人权宣言中，我国是该国际公约的缔约国；1 9 6 6 年公民权 利和政治权利国际公约中将知情权表述为“人人有自由发表意见的权利，此权利 包括寻求、接受和传递各种消息和思想的自由，再次体现了知情权的地位；另外 国际更f 权公约序言规定：“本国人民获得享有充分及详实报道之权利。 1 1 3 4 世界主要国家立法对公民知情权的保障 其，美国。美国“知情权”相关立法经历了一个先判例法后制定法的过程。 美国最初在判例中对“知情权”予以承认，情报自由法生效后，美国才首次从 成文法上认可“知情权”，之后历经多次修改，“知情权”在美国的地位得以稳阎。 除了情报自由法及几个修正案以外，美国还通过制定其他配套法保障知情 权的实现，如宪法第四修正案、咨询委员会法、隐私权法、信息公丌法等； 尤其重要的是阳光下的政府法，该法明确了政府有义务公丌信息，并明确了公 众有充分权利获取联邦政府的信息。 其二，英国。英国是典型的不成文立法国家，并没有统一立法保护公民的“知 情权”，但是英国政府并未忽视对知情权的保护，先后做出了相关规定。首先，在 野党工党所提的保障知情权的法案得到普遍认可；其次，政府尝试以自身运作规则 为立足点研究知情权保护并附相关草案；在修改草案之后，英国制定出政府情报 公丌实施报告发布并实施。 其三，法国。法国首先在人权宣言中宣称，“社会有权要求机关工作人员 报告工作”；两个世纪之后，法国在1 9 7 1 年设立了“行政文书调整委员会”，专门 用以研究政府信息公开问题；时机成熟之际，政府将保障知情权的法案提交议会并 【荚】路易斯亨金、阿尔们特罗森塔：英国、法国与欧洲国家的新闻和j f ；版自由宪政j 权利，北京 三联书店j l ；版社1 9 9 6 年版，第6 6 负。 一 律源嫒：公比知情权司法救济制度研究 旦 顺利获得通过。 其四，同本。同本关于“知情权”的立法同样经历了先判例法后制定法的转变 过程。早期，日本缺少关于公民知情权的相关立法，但通过一个著名的司法判例明 确了对知情权的保障；随后，在“自由人权协会”的呼吁下，r 本政府提出关于 情报提供的改善措施，并设立了行政改革委员会；之后几年内，在全国各地方政 府均制定知情权保护地方立法的背景下，行政改革委员会提出立法草案获得通过， 名称为关于行政机关保有的情报公开的法律，简称情报公开法。 1 1 4 我国公民知情权实现的主要途径 既然我国公民享有知情权已经为宪法所肯定，并由政府信息公开条例 加以保障，那么公民可以通过哪些途径实现自己的知情权呢? 对于这一问题，我们 可以将其转换为另一个问题，即信息享有者通过何种途径公开信息? 在我国目前， 主要有两种途径：一是主动公开，一是依申请公开。 1 1 4 1 主动公开的范围 在确定公开的范围之前，首先需要解决的问题是，信息公开与不公开的范围根 据什么原则加以区分? 这是世界各国政府信息公开实践的一个难题，但大多数国家几乎都确立了这样 一个基本原则：“以公开为原则，不公开为例外”。我国周汉华教授主编的政府 信息公开条例专家建议稿第二条也明确规定了这一原则，但正式生效的条例 并未采纳，学界普遍认为这是一个遗憾。然而，没有明确规定并不意味着否认，事 实上，条例“虽然没有明确规定这样一个原则，但是在具体条款中实际贯穿了这 样一种精神”。 “主动公开 是公民知情权实现的第一种途径，它指信息享有者根据条例 的规定，对涉及社会和人民重大利益的事项主动予以公开，无需等待申请人的申请。 条例采用先概括后列举的方式对主动公开范围加以了规定。首先，第九条用概 括的方式规定了四项主动公开的内容，包括“涉及公民、法人或者其它组织切身利 国牟广宇：政府信息公开诉讼：理念、方法，j 案例，法律出版社2 0 0 9 年5 月版，第8 2 页。 o 曾康泰主编：中华人民共和固政府信息公开条例读奉，人民f f ：版 i ：2 0 0 7 年版，第1 5 页。 兰 扬州人学硕十学何论文 益的”等；随后，第_ f 条至第十二条以列举的方式，在第九条的范围内，详细列举 了不同级别政府应当主动公丌的信息的范围。 1 1 4 2 依申请公开的范围 “依申请公丌 是公民另一种可以获取政府信息的途径，j 下如有学者所言，“任 何政府信息如果没有被政府机关主动公开，均属于可以经申请获得的信息”，这一 点体现在条例第十三条中，它在承接了上面三个主动公开的条款后规定：“公 民、法人或其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、 地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。 1 1 4 3 不予公开的范围 学界一般称之为“政府信息公丌的例外”，只有界定清楚哪些信息是依法“不 予公丌”的，那么“公丌”的范围才有存在的价值，这是凶为，“为了防止不当公 开造成国家利益的损失，实践中造成了国家秘密与工作秘密两只大口袋无限膨胀的 后果结果造成政府机关及其工作人员习惯于闭门作业，不愿向社会公丌其信 息”。固在解决这一问题上，国际上通行的做法是将例外规定明确列举，详细地规定 各类不予公丌的情形，“这样做的好处是，第一，以明白具体的规定划清了不予公 开范围的疆界，可以有效避免不能公丌的政府信息予以公开；第二，只有明确不予 公开的范围，才能确定公丌信息的范围”。 然而，我国条例并未采取这一国际 通行的方法，只在总则部分第八条规定：“行政机关公丌政府信息，不得危及国家 安全、公共安全、经济安全和社会稳定；随后在公开范围的具体章节中，用第十 四条笼统规定：“行政机关不得公丌涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信 息”。 1 1 4 4 两种途径的公开主体 无论是主动公丌，还是依申请公开，信息公开的主体是一样的，条例规定 了三类： 第一类是行政机关，主要指依法履行政府职责的各级人民政府和政府的组成部 函州汉华：政府信息公开条例专家建议稿，中困法制j | j 版社2 0 0 3 年版，第7 0 页。 刷汉4 扛：政府信息公开条例专家建议稿，中困法制j i ；版 i ：2 0 0 3 年版，第1 1 2 页。 李广宇；政府信息公开诉讼：理念、办法j 案例，法律j l j 版j ! j ：2 0 0 9 年5 ，j 版，第8 5 页。 崔源嫒：公民知情权司法救济制度研究 堕 门，这是主动公开信息最重要的主体，规定在条例第四条。第二类是“法律、 法规授权的具有管理公共事务职能的组织”，主要指事业单位，它们作为公开的主 体必须满足条件，一是具有法律、法规的明确授权，二是具有管理公共事务的职能。 第三类，条例规定为“与群众利益密切相关的公共企事业单位”，这是较之于条 例之前的信息公开制度的一项特别舰定。根据传统行政法理论，这些企事业单位 不具有政府管理职能，不属于当然的公开主体，但由于它们占有相关领域的公共资 源，如果不将它们列为公开主体，那对保障知情权将极为不利。 1 2 司法救济是公民知情权实现的最终保障 法谚日：“有权利必有救济 ，既然公民知情权为各国立法和我国法律所认可， 那么国内外又有哪些救济措施保障公民知情权的实现呢? 1 2 1 国内外公民知情权救济的主要模式 纵观外国公民知情权的救济制度，结合我国政府信息公开条例的规定，公民知 情权主要包括“行政救济”和“司法救济 两种模式。 1 2 1 1 行政救济 所谓行政救济，主要是指在行政途径内部解决问题、化解纠纷。狭义上的行政 救济仅指行政复议制度，但是从广义上讲，各种行政机关内部的救济途径都是行政 救济，纵观各国公民知情权的行政救济，主要包括三种模式：第一，行政复议制度； 第二，信息委员会制度；第三，独立的信息专员和信息裁判所制度。 第一，行政复议制度 行政复议是世界各国和地区在政府信息公开法中普遍采用的一种重要的救济 手段。美国的公民知情权相关立法规定，对于美国政府机关已经答应公开的政府信 息，如果公民提起复议申请，则这部分信息的公开不受影响，由此可见，申请人的 权利不会因复议而产生不利的影响；只本信息公开法也对行政复议救济制度加 以详细的规定；我国政府信息公开条例第三十三条，也明确赋予了行政相对人 在知情权受到侵害时，可以选择行政复议的方式进行救济。 第二，信息委员会制度 信息委员会制度是维护公民知情权的一项重要的行政救济途径，典型国家是日 些 扬州大学硕t 学位论文 本，它是指在政府内部设立的、由专家和部分信息官员组成的委员会，专门处理信 息公丌行政争议问题，或提供信息申请相关咨询的一种制度。 同本的信息委员会名为“政府信息公丌审查会”，设置于首相府中，主要职位 聘请政府以外的法学教授和退休公务员。在国家的层面上，信息公开审查会具有以 下的基本特征：( 1 ) 参与行政复议；( 2 ) 属第三者机关；( 3 ) 属咨询机关；( 4 ) 属合议制机 关；( 5 ) 不具有对制度运营和建议功能；( 6 ) 全国只设置一个；( 7 ) 设置在总理府内。其 中“第三者机关”的性质和“咨询机关 的性质为同本首创，第( 7 ) 项设置在总统府 内的特征更体现了保障公民知情权可靠程度。 第三，独立的信息专员和信息裁判所制度 独立的信息专员和信息裁判所制度同样是国外在保障公民知情权时，行政救济 途径中的重要一种，以英国为典型代表。其程序为：“如果申请人对于行政机关的 决定存在异议，可以请求信息专员进行审查，信息专员的这种裁决具有法律效力。 行政机关或者申请人对裁决不服的，还可以向信息裁判所申诉，该裁判所组成人员 由宪法事务大臣任命”。 综合上述，各国普遍认为行政救济是解决知情权纠纷的一种重要途径，并设计 出多种具体制度加以保障；在我国，行政复议的方式已经为政府信息公开条例 所采纳。然而，行政复议是一种行政救济方式，并不能对公民知情权进行最终保障。 行政救济的根本性质是在行政机关内部解决问题，即当行政主体与行政相对人之间 产生纠纷的时候，充当判断主体的一方仍是行政主体，而不是具有居中判断性质的 第三方主体，因此，采取法院居中裁判的司法救济途径，才是公民知情权不受侵犯 最有效的保障。 1 2 1 2 司法救济 所谓司法救济，是指当宪法和法律所赋予的权利受到侵害时，司法机关进行审 查，通过司法途径保障权利人的合法权益。它与行政救济的本质区别在于行政诉讼 解决纠纷的主体仍是纠纷中的一方，即行政主体；而司法审查的主体为法院，处于 参见刘慧婷：政府信息公开的救济制度比较及借攀，载法商论从2 0 0 9 年版，第3 卷。 o 刷汉华：o i - 国政府信息公开制度比较，中国法制出版社2 0 0 3 年版，第1 6 9 1 7 4 页。 崔源嫒：公民知情权司法救济制度研究 纠纷双方以外的居中位置。 司法救济作为保护公民知情权的最后一道屏障，是“自然j 下义”的必然要求。 众所周知，