（政治经济学专业论文）中国农村义务教育财政转移支付制度研究.pdf

摘要 农村义务教育在整个国民教育体系中占有举足轻重的地位，我国是一个农村人口占 多数的发展中大国，兴办着世界上规模最大的教育，中小学在校生多达1 6 亿。办好农 村义务教育，对于造就数以亿计的高素质劳动者、数以千万计的专门人才和一大批拔尖 创新人才，把沉重的人口负担转化为巨大的人力资源，为国民经济增长积累后劲，其重 要性是不言而喻的。然而，要使农村适龄儿童均能受到良好的义务教育，必须要有合适 的农村义务教育财政体制作为支撑。 义务教育作为一种公共服务，是一种政府行为，义务教育投入应由各级政府提供。 我国是发展中国家，地区之间、城乡之间在经济与教育发展水平上存在着巨大的差异， 贫困地区县、乡两级政府财力十分有限，财力集中和相对丰裕的中央和省级政府，有义 务通过政府间的财政转移支付，支持农村特别是贫困地区义务教育的发展，促进政府向 居民提供相对均衡的义务教育服务。伴随着政府职能的转变和财政体制改革的发展，财 政收入水平和中央政府收入水平的逐步提高，加大中央和省级政府对义务教育的财政责 任和转移支付力度不仅可能，而且十分必要。 随着我国“地方负责、分级管理、以县为主”的农村义务教育管理体制的完善和实 行，特别是随着农村税费改革的试点进行，建立和规范义务教育财政转移支付制度，改 革政府财政预算，加大教育投入，通过转移支付加大对农村特别是贫困地区和少数民族 地区义务教育的扶持力度，是农村义务教育发展的当务之急。 本文试图从我国国情出发，借鉴西方发达国家实施义务教育的经验，根据市场经济 条件下，建设公共财政的要求和绩效预算的原理，探讨建立规范、公平、有效的农村义 务教育转移支付的可行性和制度框架。论文首先从农村义务教育经费严重短缺和发展不 平衡的实际以及义务教育的经济学特征这一理论角度探讨了建立合理的财政转移支付 制度的必要性。其次从各级政府责任确定和办学体制改革角度分析了建立合理的财政转 移支付制度的基础和条件。最后，提出了建立合理的农村义务教育财政转移支付制度的 政策建议。 关键词：农村义务教育转移支付 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其 他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得东北师范大学或其他教育机 构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献 均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 ) 一 学位论文作者签名：曼量盘坠目期：趔! 兰： 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解东北师范大学有关保留、使用学位论文的规定，即： 东北师范大学有权保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的复印件和磁盘， 允许论文被查阅和借阅。本人授权东北师范大学可以将学位论文的全部或部分内 容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其它复制手段保存、汇编学 位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：芝纽 日 期：芏兰 学位论文作 工作单位： 通讯地址： 指导教师签名：乏查i 墨丞 日期i ? ，2 电话： 邮编： 爰! 选燮； # 逝g 弓口 1 9 8 6 年，我国政府颁布了新中国成立以后的第一部实施义务教育的法律中华 人民共和国义务教育法。它标志着我国以受教育机会均等为目标，以法律为保障的全 民教育的开始。义务教育法颁布实施近2 0 年来，我国农村义务教育取得了长足进展， 义务教育的普及率从1 9 8 6 年的4 0 ，大幅提高到2 0 0 2 年的9 0 。但与此同时，我们也 无法回避农村义务教育发展中两个十分尖锐的问题：是经费严重短缺，二是发展不均 衡。导致上述两大问题的原因显然是多方面的，尤其与国力不足导致的教育资源短缺与 受教育人口众多的矛盾、以及历史上形成的地区和城乡的差距有密不可分的关系，但可 以说在实施农村义务教育的过程中明显缺乏合理的制度保障是重要原因。义务教育法 及其实施细则虽然原则上规定了中央和地方各级政府举办义务教育的责任，但在谁 出资举办义务教育、对不具备举办义务教育条件的地区由哪一级政府、采取何种方式予 以补助等关键问题都缺乏明确的责任划分，操作中难以考核，更无法据此追究某级政府 不作为的责任，因而，使得农村义务教育发展的环境与条件过分依赖于地方首长对义务 教育的认识和重视程度，同时，也很大程度上取决于当地( 一个相对狭小的区域村 或乡) 经济发展( 特别是公共积累) 和农民收入的程度；进而导致县与县、乡与乡、甚 至村与村之间的义务教育办学条件差异很大。由于制度不完备、不健全导致的农村义务 教育供给不足和区域发展失衡，成为我国农村义务教育进一步发展的严重障碍。因此， 必须在义务教育法及其实施细则的框架下，建立起一种制度：在合理划分各级 政府实施教育责任的前提下，通过规范的财政转移支付机制，保障农村义务教育办学的 最低需要和区域间义务教育办学条件的基本均等。 元，占5 9 2 2 ；修购支出7 7 1 3 元，占1 0 4 1 。从生均基本成本的排序看，最高依次 为，北京、上海、天津、浙江、广东、西藏。而最低依次为贵州、陕西、河南、安徽、 甘肃、湖北，这五省的小学生均基本成本仅为浙江省l 3 。从中可以看出，我国义务教 育生均基本成本省际差距很大，且小学更加严重。说明了地区间教育资源配置不公平问 题突出。过大的地区差异导致“两极化现象”：优质教育资源向东部流动，而中西部农 村越发贫困。 3 ，农村税费改革对义务教育经费的影响 2 0 世纪8 0 年代中期我国开始实行义务教育法以来，义务教育的投资从原来的 国家投资的单一体制逐步转变为所谓“以财政性教育经费为主，多元化的投资体制” ( 张保庆，1 9 9 9 ) 其主要来源可概括为财、税、费、产、社、基。但事实上，“以财政 性教育经费为主”始终没有真正落实，长期以来，财政预算内经费占农村义务教育总投 入的比例，在农村税费改革的2 0 0 2 年( 此项改革的试点工作始于2 0 0 0 年，但2 0 0 2 年 逐步推开) 以前始终不到5 0 ，而与之相对应，农村教育费附加和社会捐集资则占到相 当的比例。我国农村义务教育普遍的经费格局是；预算内教育经费基本用于维持教职工 工资；学杂费用于学校的公用经费；农村教育费附加除部分用于补足教职工工资外，其 余主要用于公用经费和校舍的维修和建设；社会捐集资全部用于学校的危房改造和改扩 建。也就是说，政府用于农村义务教育的拨款甚至不能完全满足教职工工资，农村学校 的运转和建设经费主要靠农民群众的负担。 2 0 0 0 年3 月，中共中央、国务院印发关于进行农村税费改革试点工作的通知， 决定在安徽省试点的基础上，推行农村税费改革，到2 0 0 3 年基本上在全国推开。这项 改革对农村义务教育的直接影响是取消了两项教育经费的重要来源：农村教育费附加和 农民捐集资。当然，这项改革的其他内容，如调整农业税、特产税等造成的县、乡两级 财政减收，也会间接对农村义务教育产生负面影响。这项改革实施后，各地普遍反映， 农村义务教育存在很大缺口，直接影响到义务教育的普及和巩固提高。据一项专门研究 提供的数据，这项改革造成的农村义务教育缺口县均为8 5 3 万元，占其教育经费总额的 比例平均为1 0 3 ( 王蓉：农村税费改革对农村义务教育财政体制的影响，2 0 0 3 ) 。这项 研究同时指出，在那些对农村教育费附加和社会捐集资倚重过多的地区，此项比例更高 达1 5 一1 8 。但是，由于前面分析过的原因，维持农村中小学日常运转和校舍维修的主 要经费来源于这“两项收入”，因此，这一改革对农村义务教育的实际影响远远大于上 述比例。王蓉的研究提供了这样的数据：对小学来说，其公用经费因改革而降低3 4 ， 基建经费则降低6 8 ( 初中相应的比例为2 8 和3 2 ) 。 暂且抛开税费改革后，大幅度减少农村义务教育经费来源的情况不论，仅就这项改 革的意义而言，我们不难看出对建设真正意义上的公共财政的积极而重大的作用。这项 改革的初衷显然是在解决长期积累的农民负担问题。但其实质是，改变农村现有的不合 理的收费制度、调整税收政策、规范国家、集体、农民三者之间的分配关系，从而，建 立以公共财政为主导的农村公共事业的经费提供模式。从这个意义上说，农村税费改革 是财政职能的一种“回归”，它更接近于公共财政的原始内涵和要求。因此，从长远看， 它强化了政府对农村义务教育教育支出的责任，使农村义务教育这一公共产品的提供模 式更趋合理，为建立农村义务教育经费的稳定渠道提供了保障，因而有深远的意义。 从某种程度上说，农村教育( 主要是义务教育) 的经费如何保障，成为这项被称为 “继土地改革、家庭联产承包责任制之后的又一次重大改革”的核心问题和成败的关 键。因为所谓“农民负担”除了保障农村基层政权运转和公共卫生等事业开支外，几乎 都与农村义务教育有关。改革的初衷无疑是正确的，但却忽略了两个基本事实： 第一，长期以来，政府对农村义务教育未能依法全部履行自己的办学义务，多年来 形成的多渠道筹措教育经费在一定程度上掩盖了财政投入不足的矛盾。税费改革以后原 来由农民负担的资金全部改由财政预算安排，财政压力急剧增大，原本投入不足的矛盾 更加突出，原来隐藏的问题也明显暴露出来。 第二，长期以来，中央、省、市、县、乡五级财政对义务教育经费分担不合理。多 年来，我国农村义务教育实彳亍“地方负责，分级管理”，但办学的责任和负担主要由县、 乡负担( 不少地方甚至把小学的办学责任交给并非一级政府的村) 。这种办学和投入的 格局显然与分税制确定的中央“拿大头”的分配格局明显不匹配。中央和省级财政能力 最强，调控余地最大，却承担义务教育责任最少。事权与财权严重不一致，是导致这项 改革困难重重的深层次的原因。 改革设计者的思路是明确的：减轻农民负担后，农村公共事业( 其中教育占很大成 分) 形成的缺口由政府财政予以补足。问题是由哪级财政补足? 财政有没有这个能力。 在此，我们不妨对分税制后我国县、乡财政状况先做一个简要分析。1 9 9 4 年实行分税制 以后，财政体制改革的复杂性使得这项制度的实施不可能一步到位，明显带有旧体制的 痕迹。财政分配不均衡的问题比较严重，表现为两种倾向：一是省市财政集中收入较多。 与1 9 9 4 年相比，2 0 0 0 年全国省级财政收入占全国地方财政收入的比重提高了5 个百分 点，县乡财政收入则下降了1 1 个百分点；同期，省级财政供养人口占地方财政供养人 口的比重却下降了3 6 个百分点，县乡级上升了3 3 个百分点( 财政部有关资料) 。收 入和供养人口的逆向变动，显然加重了县、乡财政的负担。二是财政分配向大城市和非 农业中心地区倾斜，使得直接面向农村的县、乡政府少有余力用于公共支出。2 0 0 2 年， 全国地方建设性支出总额中，省级财政占4 9 ，地( 市) 级财政占3 6 ，县乡财政合计 仅占1 5 。而且，省、地( 市) 级财政的建设性支出也主要用于辖区内交通和城市建设， 只有很少部分用于农业基础设施建设。另据财政部有关资料，全国两千多个县级预算 单位中，有2 7 6 个人均供养财力不足6 0 0 0 元，相当多的县乡财政收入只能维持其人员 经费和简单的公务支出，很多县支出预算标准很低，公务费每人每年只有几百元，修缮、 购置费基本不安排。乡镇一级政府财力如何呢? 由于转移支付制度的滞后，分税制在一 定程度上加大了地区间财政状况的差距。按照分税制的税收返还标准，发达地区得到较 多的返还收入，而不发达地区则由于此项收入较少而变得更为困难。在这些地区，各级 财政往往通过将收入上收，而将事权下放的做法增强其财政余力。而乡镇政府位于整个 国家财政体制的最底层，无法将支出责任下移，因而成为这种不良后果的最终级承受 者。据一项专门研究乡镇财力状况的报告提供的数据，“乡镇财政是地地道道的吃饭财 6 政。政府总支出中的8 0 9 0 是发工资”( 周正舟、赵阳：乡镇财政的困境、成因和 对策2 0 0 2 年) 。 那么，在目前县乡两级财力普遍不足的情况下，假如把弥补由税费改革带来的农村 义务教育经费缺口的责任交给县、乡两级政府，那么这两级政府只能是关门歇业了。从 以上分析可以得出这样的结论：制订合理和必要的财政转移支付政策迫在眉睫。 ( 二) 义务教育的经济学特征要求建立合理财政转移支付制度 1 财政转移支付制度 财政转移支付( f i s c a lt r a n s f e r ) 制度，是特指政府间财力上下移动的一种制度。它 有广义与狭义之分。广义地理解，它泛指一国内各级政府间按照财权与事权相统一的原 则，合理划分财政收入级次和规模的一种分配形式，即包括上级政府对下级政府收入的 补助，也包括下级政府对上级政府的收入上解。实质上它是财政资金在政府间的一种再 分配的形式。狭义地理解，转移支付特指相邻两级政府上级对下级的财政补助。一般是 指中央政府( 或上级政府) 的财政收入转作地方( 或下一级政府) 的收入来源以满足其 支出需要的一种财政制度。 财政支出属于政府的事权范围，上级政府出于公平和效率的考虑，将一部分事权交 由地方政府承担，按照事权与财权相统一的原则，必须将一定数量的财政收入一并交给 下级政府。因此，用“转移支付”来表述政府间财政转移关系，严格讲是事权分割的角 度提出来的。 实施转移支付的目的，一般认为，主要是为地方政府提供额外的收入来源，弥补收 支差额，增强其提供公共服务的能力；同时中央政府通过这种形式，对地方政府的预算 支出进行控制和调节，以实现中央政府的宏观政策目标；此外，对地方政府提供的受益 外溢的产品和劳务进行补助，如修路、教育等：通过转移支付，缩小地区间财政经济状 况和服务水平的不均衡，促进社会公平目标的实现，也有利于全国统一市场的形成，促 进经济结构的调整和产业布局的合理化。并通过财政转移支付制度，逐步缩小地区间的 贫富差距。 财政转移支付的方式通常分为两种：一般性转移支付( r e s t r i c t e dt r a n s f e rp a y m e n t ) 和专项转移支付( n o n r e s t r i c t e dt r a n s f e rp a y m e n t ) 。一般性转移支付是一种不带约束条 件，不事先指定用途的转移支付。得到一般性转移支付的政府可以根据当地的需要自行 决定如何使用这笔经费。一般性转移支付的作用主要在于平衡地区间的财政水平差异， 以保证各地均可向当地的居民提供最基本的公共服务。专项转移支付是一种用于特定项 目的补贴性转移支付。此类转移支付通常都有特定的目的和特定的使用方向，并且接受 者无权改变其用途，是上级政府常常使用的一种政策目的极强的财政调控手段。 我国目前实行的政府间财政转移支付制度是一种新旧体制下的混合物。1 9 8 0 年我国 开始实现财政“分级包干”体制，在统一领导，分级管理的财政体制下，收支基本由中 央政府统一预算统一管理，这实际上是一种计划经济的模式。在这种体制下，财政盈余 的地方要向中央上解多余的收入，而财政赤字的地方则从中央得到补贴。中央还没有集 中支配的专项拨款。“分级包干”制情况下，地方政府的财权有所扩大，中央与地方划 分收支，自求平衡。1 9 9 4 年起，我国开始实行“分税制”。目前的转移支付制度就是“分 级包干”体制的遗留物与“分税制”新产物的混合物。“分级包干制”的遗留物是体制 补助与上解、结算补助与上解以及专项补助。分税制的新产物包括中央对地方的均衡拨 款和税收返还两项。 2 义务教育的经济学特征 教育按其属性来看，具有一定的非排他性和一定竞争性，同时它又是具有较大外部 效益的混合产品，从义务教育到高等教育，外部效益不断减少，而内部效益不断增加。 因此，从消费方式上来看，教育( 尤其是义务教育) 更适于公共提供。归纳起来，义务 教育具有以下经济学特征： ( 1 ) 义务教育属于准公共产品 首先，义务教育具有定的消费排他性。教育产品通常都具有非排他性的特点，某 学生听课时，并不排斥其他学生同时听课。但这种非排他性是有限的，当增加学生超过 教室空间时就要增加教室和教师，因而教育边际成本大于零，产生排他性。 其次，义务教育具有一定的消费竞争性。这表现在随着学生的增加，教育的总成本 增加。而且，在教育产品供给能力有限的情况下，会产生需求竞争，高考、中考都属于 需求竞争，只不过其他物品的竞争是按照市场规律，以价格为竞争机制，而教育的竞争 更多是非市场性的，其竞争的方式主要是通过考试或测试取得入学资格。 由于义务教育具有一定的排他性和消费竞争性，因此不属于典型意义上的公共产品 纯公共产品，而属于介于纯公共产品和私人产品之间的准公共产品。 义务教育的准公共产品性质为我们制定教育政策提供了依据。即混合提供应当是教 育产品的最适供给方式。混合提供是指按个人收益和社会收益的比例分担成本。因此， 在义务教育上，采取大部分成本政府负担，小部分个人负担，或者免费( 个人负担为零) 的政策，都是符合公共产品规则的。 ( 2 ) 义务教育具有外部效应 公共产品中的公共产品要素存在正外部效应，“搭便车( f r e er i d e r ) ”现象难免， 因此，公共产品中的公共产品要素若以市场交易方式向社会提供，其市场价格往往不能 真实反映成本，导致供给不足。这一点在义务教育上表现得非常充分。于家庭，儿童 入学之效益不能为家庭所独占，受教育的结果也将使一定社区人口综合素质得以提升、 形成良好社会风气、改善治安秩序、提高环境保护意识等等家庭之外的社会效益。于地 区和教育机构，实施义务教育的结果不仅有益于教育机构所在地区，且由于入口社会流 动，外在于家庭的社会效益还将进步外溢至其他地区，将为他地区所共享。义务教育 的这种外部效应往往导致教育经费投入不足，难怪某些基层地方政府( 尤其是贫困地区) 缺乏教育经费投入的真实热情。 对于义务教育这种准公共产品的外部效应的矫正，由政府出面通过财政转移支付承 担义务教育的实施成本更为恰当。在此，义务教育从其产生至发展各国均由政府供给便 获得了经济学意义上的支持。也是在此意义上，政府成为协调发达地区与贫困地区义务 教育同步发展的重要职能，以避免义务教育发展中的不公平现象。因此，义务教育的提 供方式由非市场的政府来承担成为各国义务教育发展的必然选择。 ( 三) 中国农村义务教育财政转移支付中的问题 中国的政府间用于教育的财政转移支付属于专项转移支付，它的支付依据较多的是 对贫困县的确定。1 9 9 3 年，中国政府提出确定农村绝对贫困线的标准是每人每日食品提 供等于或低于2 1 0 0 千卡热量，恩格尔系数为6 0 ，并由此估计出当时我国绝对贫困人口 约为8 0 0 0 万。1 9 9 5 年，国家统计局又估算出我国1 9 9 4 年农村绝对贫困线为人均年纯收 入4 4 0 元及以下。1 9 9 6 年又调整确定为1 9 9 5 年绝对贫困线为人均年纯收入5 3 0 元及以 下。自1 9 8 6 年以来，中国政府曾先后三次公布了国家贫困县的标准和数量。1 9 8 6 年公 布的国家级贫困县为3 3 1 个，其标准是1 9 8 5 年人均纯收入低于1 5 0 元的特贫县；人均 收入低于2 0 0 元的少数民族自治县；人均收入低予3 0 0 元的老革命根据地县；以及人均 收入低于3 0 0 元的牧区县和低于2 0 0 元的半牧区县。1 9 9 1 年国家重新公布了国家级贫困 县的名单，这个名单在1 9 8 6 年的3 3 1 个国家级贫困县的基础上又增加了2 5 6 个人均收 入低于3 0 0 元的贫困县，使国家级贫困县的数目达到了5 8 7 个。1 9 9 3 年，国家藿新确定 了国家级贫困县的名单，原有的国家级贫困县人均收入达到7 0 0 元以上者不再保留，同 时新增人均收入低于4 0 0 元的贫困县。这一新名单共包括5 9 2 个国家级贫困县。据统计， 1 9 9 5 年中国农村贫困人口约4 5 集中在这些贫困县中。 除了中央政府确定的国家级贫困县之外，我国各省级政府也根据各自的实际情况， 另行确定了各自的省级贫困县。中央政府和各省级政府的财政转移支付多用来支持和补 贴这些贫团县的财政缺口。 中国现行转移支付制度的主体部分为一般性转移支付和专项转移支付。建立政府间 转移支付制度，发挥财力均等化的作用，能够强化落后地区的财力，稳定包括教育在内 的地方公共事业。但需要强调的是，目前一些地方所面临的问题，正是在实施了一般性 转移支付，以及工资性转移支付和民族地区转移支付后出现的。因此，对现行转移支付 体制应当进行深入研究和必要的调整，否则，难以解决目前农村义务教育中存在的经费 缺口问题。 除一般性转移支付，以及具有均等化财力作用的工资性转移支付和民族地区转移支 付外，中央政府以及省级政府通常还都有其他专项转移支付。比如涉及到农村义务教育 问题，有用于中小学教师工资的专项转移支付、用于农村中小学危旧房改造以及其他改 善办学条件的专项转移支付等。过去以乡、村为责任主体的义务教育时期，此类专项转 移支付有的就一直在实施。近来，针对税费改革以及基础教育体制调整后部分地区暴露 出的问题，提供此类专项转移支付成为一项更为重要的措施。问题在于： 第一，目前农村义务教育的资金缺口总量很大，而上述专项转移支付所能提供的支 持力度有限，不足以解决总量矛盾。 第二，农村义务教育的资金短缺并非是一个暂时性问题，丽是一个较为普遍且长期 。蒋鸣和、徐坚成、王红， 中国贫困县教育财政与初等教育成本载教育与经济，1 9 9 7 年第4 期。 9 存在的问题，上述专项转移支付一般只提供临时性的经济支持。 第三，上述专项转移支付通常针对特定目标，比如目前实施的主要是针对教师工资 拖欠和学校危旧房改造的专项转移支付，而许多地方农村义务教育面i 临的并非是单一问 题。除教师工资拖欠、学校基础设施薄弱外，许多农村中小学还面临日常运转经费严重 短缺等问题。仅靠解决单项问题还不足以保证农村义务教育的正常运转。 此外，现在的专项转移支付体制在具体实旌过程中也存在一些不规范问题，如中间 环节过多，资金经常被截留、挪用等问题，使最终的支持力度进一步降低。在基层的资 金分配过程中，通常也带有较大的随意性，有限的资金往往不能够分配到最需要的地方。 第四，是其他方面的体制改革滞后。如前所述，影响农村义务教育发展的因素除财 力不足外，因缺乏合理规划导致的摊子过大、人事制度改革滞后以及就业压力导致的教 职员队伍过分扩张等问题也很严重。这些问题在实施“以县为主”的体制调整过程中没 有得到足够的重视。鉴于地方普遍存在就业压力过大，而对教师工资又强调确保，教职 员队伍有可能进一步膨胀，致使教育支出压力继续增大。 将过去以乡、村为责任主体的体制调整为“以县为主”的体制，还面临其他一些亟 待解决的问题。例如，许多乡、村在教育发展方面所形成的债务问题，是继续由乡、村 作为债务人，还是由县级政府统一偿还? 就是一个值得认真研究的大问题。且不说如何 调整债务关系更为合理，仅从了解到的情况看，相当多的县是缺乏偿还能力的。另外， 实行“以县为主”的体制后，一些地区已经出现了乡、村放弃自己应当承担的责任等现 实问题。 总之，从2 0 0 1 年开始实施的农村义务教育体制调整，具有明显的进步意义，但仍 然面临严峻的挑战。要彻底解决农村义务教育领域存在的问题，还需要进一步的改革与 探索。 1 0 ( 三) 中央和地方政府对农村义务教育责任的划分 政府问划分权责的主要依据是公共产品提供是否公平和有效。义务教育作为具备基 础性的全民教育，维系着每一个社区最基本的经济单位家庭的根本利益，基层( 或 者地方政府) 则与家庭保持着最密切的联系，由他们提供义务教育，则可以更贴近公众 的需要和选择。从经济学角度看，在健全的民主制度国家，公众可以通过选举的方式， 影响地方政府的义务教育提供方式及其相关的税收政策，因而使这种提供和政策更加贴 近公众的需要。公众的这种选择性，客观上导致地方政府间的竞争态势，有利于提高义 务教育提供的效率和质量。从管理学的角度看，公共产品提供及其管理越集中，管理的 成本则越高，信息越失灵，效率也就越低。因此，与公众的利益与选择有着直接关系的 义务教育，应当由地方政府为主提供。 但是，义务教育有着明显的外部性。随着我国市场经济体制发展的成熟和区域特色 经济趋势的形成，劳动力流动、迁移的可能性越来越大，由此造成的义务教育“外部效 益”将会挫伤或降低地方政府( 特别是基层政府) 提供义务教育服务的积极性。此外， 义务教育交由地方举办的另一个突出的问题是导致区域间发展的失衡。那些经济条件较 好的区域可能为公众提供高质量的义务教育，而那些经济基础薄弱的贫困地区，义务教 育却可能难以为计。更为严重的事，这种区域闻的不平衡，则有可能导致那些“明智” 的家庭( 这些家庭的成员往往对接受教育有强烈的愿望、对政府提供的办学条件高度关 注。不仅如此，他们还对当地民众的教育选择有着很好的“示范”作用) 从经济条件差 的区域流向经济条件好的区域，使得贫困地区实施义务教育的处境更加不利。可见，完 全将义务教育交给地方政府举办，有违公共产品提供的公平原则。 还需特别指出的是，义务教育的利益并不完全是地区住的，由义务教育带来的整个 民族素质的提升，对国家统一、民主制度建设、消除贫困以及知识创新等都有着特殊贡 献，这些效益将惠及整个国家和社会。义务教育的区域性受经济和社会发展的影响，不 断扩大其外延。中央政府的干预，除了公平性的考虑外，还在于避免完全的分权，因为 后者可能“损害中央政府指导地方适应国家培养人才的长远需求，它也会阻碍较高标准 的公共道德施加于落后的地方政府，从而阻碍先进的管理体系的形成”。 2 3 1 l 亿元， 社会保障费1 3 8 7 4 亿元 ，檩子等长期腐蚀，随时可能发生倒塌。 2 义务教育资源配置不均衡( 1 ) 城乡闯教育资源分配不公平 教师、教材和必理骢础蕊硭浑羁薤卉绍裂奔h 锚留犁滢髦，酶罗i 联酌瓶； 划分职责的前提下，共同承担 农村义务教育的经费。从而使义务教育的提供达到“多样性与统性，公平与效率之间 的均衡”( 王蓉，2 0 0 4 ) 。中央政府对义务教育实行干预，并不意味着一定要直接举办义务教育。根据委托 篓连薹萋羹鲞霞鬟蠹霎羹藜 驱 羹世塔誊醪霉冀 弛溺为髅耐萄并h 爵兀邑鹃笺醋营劐犁坠墅帮矧眵撕鲁蓼，嚣臣矩畔蚨固晾限粥 剧囊灞馓磊戬夏：毯留茗霜一衍虢v 第箝蕾娟并存苤r 渐淄啦秀泄| ! i | ；盼州剞| 巢 瑞爆哩簿增i 莺惰舞鞫恭塌搿掣鞋戮蝌鬟扛j 囊豁掣翕掣妊裔裂基；戥易嚣驾掳坦耍蠹 萝警裂 ； j 露。譬副匪军套蒯引；菇酸端搞黜张船般艄；蔷鲚登剑烙堙葡惶蔫i i 潆； 罂旌挚虿霭疑蓑锘黑甬聋茹搿璀湛嚏蛋墨j 翟埋蟛嚣! x 三、办学体制改革是农村义务教育财政转移支付制度的条件 ( 一) 办学体制的一般分类 在我们整理西方国家的义务教育时，办学体制是重点研究对象之一。纵观世界上其 他国家的义务教育办学体制，大都与政治体制无关，即无论是集权主义、分权主义( 或 者称为联邦主义) 国家，义务教育均采用委托基层地方政府承办，经费由中央、省、县( 市 镇) 三级政府分担的办学体制。当然也有例外。这主要是因为义务教育是公共品，具有 群众性和普及性特点，而基层政府办学更能体现这些特点。 依据不同的政府拨款主体，可以把当代各国义务教育公共资金供给体制划分为三种 基本模式：一是集中模式，义务教育经费主要来自于中央政府。二是相对集中模式，义 务教育经费主要来自于省、州、邦等高层级的地方政府。三是分散模式，义务教育经费 主要来自于基层地方政府。虽然模式各不相同，但以下几点值得关注：首先，尽管上述 三种模式倚重于不同层级的政府，但本质上还是一种分担体制，只有极少数国家完全依 靠单一层级的政府拨款。其次，诸如美国、德国、印度、日本等大国，一般都实行相对 集中的分担模式。最后，部分采取分散模式的国家，虽然义务教育经费主要依靠基层政 府拨款，但它要求中央政府给予较强的一般性转移支付。也就是说，这种模式是以地方 财力的大致均等化为基础的。 法国、韩国、埃及、意大利等国均属于集中模式；美国、瑞士、日本、加拿大、澳 大利亚等为相对集中模式；而德国、西班牙则是分散模式的典型国家。所谓集中模式， 是指一国政府义务教育公共经费的拨款主体是中央或联邦级的政府，中央或联邦政府 拨款的比重，在政府之间财政转移支付前后均在7 0 以上。例如，法国中央政府拨款占 教育支出的9 1 ，是以中央财政拨款为主的国家( 表3 ) 。 表32 0 0 0 年西方6 国义务教育公共经费来源构成( ) 三级政府之间财政转移支付前三级政府之间财政转移支付后 国家 中央政府 省、州、邦市镇中央政府省、州、邦市镇 法国 9 l5 49 154 意大利 9 279 18 美国 3 95 563 95 56 加拿大 3 46 62 37 3 德国 1 78 031 18 6 3 西班牙 1 68 3l1 68 31 资料来源：e d u c 撕o na tag l a 工1 c e0 e c di n d i c a t o r s 2 0 0 3e d i t i o n 次政府承办教育，如中央办学、省级办学、县级办学等；法律规定多级政府承办教育。 如义务教育法规定，地方乡镇以上的政府承办义务教育，这就形成了省、市、县、乡四 级政府办义务教育，各级政府职能交叉的“一级政府，一级办学，一级学校”模式a 两 要素紧密结合型属于传统分工制办学模式。 2 两要素适度分离型办学模式 这是根据委托一代理原则建立的办学模式。即在多级政府职能交叉的情况下，应 当根据属地主义行政原则委托某一级政府来承办，其他级次政府的责任在于承担经费， 并以出资人身份参与管理。这是一种由受托政府具体实旋教育行政管理，并对委托人负 责的“委托某一级地方政府办学，多级政府共担经费”的办学模式。这一模式下的办学 主体，可以是省级、县级或乡镇级政府，至于哪级政府更合适，则取决于对效率和公平 的权衡。 ( 四) 农村义务教育办学体制的创新 农村义务教育办学体制创新是指改革传统的“一级政府、一级办学、一级学校”体 制，实行“县级管理，多级政府分担经费”的新办学体制。这是在总结西方国家“基层 地方政府管理，多级政府分担经费”办学体制基础上，结合国务院关于基础教育改革 与发展的决定“实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制” 要求提出来的。其要点为：采用公共事务委托责任制。即法律上地方各级政府的义务 教育职能，通过委托，由县级政府实施。县级政府在教育普及率、教育质量上向所有委 托人负责；授权县级，或相当于县级的城区政府统一管理辖区内的义务教育，无论学 校是在农村还是城镇，无论原属哪级政府管理的小学、初中，均划归县级政府管理； 其经费由中央、省、县( 市) 三级政府按某种规则分担。 ， 1 现阶段建立“县级管理，多级政府分担经费”办学体制的意义 第一，符合效率原则。新的办学模式以“县级管理”为基础，这是符合效率原则的。 首先，虽然在我国县、乡两级均属基层政府，但比较起来，县是真正意义上的“政府”， 而乡是“社区组织”。历史上看，县级政府一直可上溯到秦代。在民国时代县政府就设 有教育局。新中国成立后，5 0 年代实行农村学校县级管理的体制。当时，乡镇设中心小 学，代管农村学校。这说明，农村教育县级管理符合历史习惯，也容易为群众接受。而 乡政府是我国特定历史时期的产物，市场经济的发展趋势是“强县弱乡”。因此，农村 教育县级管理是一个合理选择。其次，从义务教育的“溢出效应”看，一是溢出效应的 大小与承办教育的政府级次有关。承办教育事务的政府级次越高，人口向区域外流动的 比例越低，因而溢出效应就越小。由于接受义务教育人口8 0 一9 0 仍将在本县范围内就业， 溢出效应小于乡镇办学。因而从理论上说，县级办学有利于减少溢出效应的损失，提高 效率。二是县级政府机构设置比较规范，设有专职的教育局，有现成的机构和管理人员， 具备相应的行为能力。比起乡镇办学来更有利于提高教育质量，而教育质量是教育效率 的组成部分。最后，从适宜原则看，一是县级办学的溢出效应小，也说明了与他们的利 益相关性大，因而有办好教育的积极性。当前的主要问题是财力不足，如果解决了财力 lr 四、规范和完善中国农村义务教育 财政转移支付制度的政策建议 ( 一) 根据地区差异，规范财政转移支付制度 农村义务教育是农村的一项十分重要的公共产品，以国家财政为公共财政作为制度 背景，在公共财政框架下，区分地区差异，规范财政转移支付制度。 1 中央和省级政府应该成为农村义务教育的投资主体 近几年来，中央财政不断加大对农村义务教育投资的力度，但还不够；省级政府的 投入虽然有所增加，但还远远与省级政府的责任不相称。这也是造成农村义务教育政府 经费投入不足的一个重要原因。因此，应大幅度加强中央以及省级政府对农村义务教育 的投资责任，尤其在中、西部地区要进一步提升农村义务教育政府投资主体的重心，佼 中央以及省级政府成为中、西部地区农村义务教育的投资主体。 使中央以及省级政府成为中西部农村义务教育的投资主体，是具有其可行性的。首 先，中国经济快速发展已达2 0 年。改革开放以来，中国国内生产总值( g d p ) 增长速度 年平均高达9 ，2 0 0 2 年国民总收入居世界第6 位，经济已经有了一定的基础。与此同 时，中国财政体制经过1 9 8 8 一1 9 9 3 年的财政包干，特别是经过1 9 9 4 年开始实行的分税 制财政体制改革以来，财政结构已发生了重大变化，明显地增加了国家财政收入占g d p 的比重，2 0 0 2 年已达到1 8 5 ，从而为提高整个国家的财政能力奠定了制度基础。与 此同时，分税制改革大大增加了中央财政收入占全国财政收入的比重，已经从8 0 年代 中期的3 2 上升到2 0 0 2 年的5 4 9 3 ，可以说分税制大大加强了中央财政的宏观调控能 力。综合国力和国家财政能力的提高，特别是中央财力的加强，为国家财政发挥宏观调 控作用，在全国范围提供大体相同的公共产品，保障不同地区最低限度的基础性公共产 品的供给提供了可能。当前，中央财政有能力在农村义务教育公共产品的提供中发挥更 大的宏观调控、协调和统筹作用，有能力为农村义务教育的发展提供更多的公共财政的 支持。因此，解决农村义务教育经费问题的根本办法是，必须对中央和地方各级财政的 责任与作用做重新审视和调整，必须使中央财政在农村义务教育中负起重要责任，使其 在为全国农村提供大体相同的九年制义务教育的财政资源配置中发挥应有的宏观调节 的作用。另外，其他各级政府也应在农村义务教育中承担相应的财政责任。 以中央和省级政府作为农村义务教育政府投资的主体，也是世界许多国家的通行做 法。在世界许多国家，农村义务教育的管理通常是以基层地方政府为主，但对农村义务 教育的公共投资，则是由中央和地方政府共同负担，特别是中央和省级政府负担了更大 的责任。在当今世界，虽然各国财政体制差异很大，但是大部分国家当前在义务教育公 共投资体制上选择了集中模式或相对集中模式，投资主体或是中央政府，或是高层地方 政府。完全采取以基层地方政府作为投资主体的分散模式的国家却为数较少。根据经济 合作与发展组织1 9 9 4 年对其有相关数据的2 0 个成员国的统计， 由中央政府作为投资 主体的国家有l o 个，由高层次地方政府作为投资主体的国家有7 个，由基层地方政府 为投资主体的国家只有3 个。例如，以1 9 9 4 年对初等和中等教育公共经费的分担比例 为例，美国联邦政府承担了8 ，州政府承担了4 8 ，地方学区承担了4 4 ：德国联邦政 府承担了3 ，州政府承担了7 7 ，乡镇承担了1 9 ；法国中央政府承担了7 2 ，省政府 承担了1 2 ，乡镇政府承担了1 6 ；日本中央政府承担了2 3 ，其余7 7 由两级地方政府 各承担一半左右；韩国中央政府承担了9 6 ，市、道政府承担了4 。国际经验表明，义 务教育政府公共投资主体的重心不能过低，这是因为，相对于低重心的分散模式，集中 或相对集中模式在适应和保障农村义务教育顺利实施和均衡发展中表现出了明显的优 越性。 2 按不同地区的社会经济发展水平确定各级