（管理科学与工程专业论文）重庆城市基础设施市场化改革的实践与发展.pdf

重庆大学硕士学位论文中文摘要 摘要 长期以来，投资主体、融资渠道和资金来源结构单一是制约重庆市基础设施 建设和发展的主要因素。1 9 9 7 年重庆直辖后，随着社会经济不断发展，城市化进 程呈现加速增长的趋势，由于人口密集、城市规模扩大，城市的聚集效应和中心 作用开始显现，对基础设施的质量、效率等的要求也越来越高。因此，研究基础 设施市场化改革的发展问题，对满足重庆日益增长的基础设施需求，对不断促进 基础设施建设及发展均具有重要的现实意义。 本文运用经济学、统计学等基本原理，综合了建筑经济学、项目管理等学科 及城市发展战略、基础设施投融资等相关理论知识，通过对近年来重庆基础设施 需求与投融资情况分析，将理论与实际相结合，有机地研究了重庆市基础设施市 场化改革的现状和发展趋势。在研究中，着重分析了国内外先进实用的基础设施 建设模式，重庆目前市场化采用的模式，以及将来在市场化改革进程中可采用的 模式。 本文的创新之处在于明确提出重庆市基础设施市场化改革的必然性及发展模 式和趋势。 关键词：基础设施市场化改革融资渠道p p p 重庆大学硕士学位论文英文摘要 a b s t r a c t f o ral o n gt i m e , m a i np a r to f i n v e s t m e n t , c h a n n e lo f m i x i n gf u n da n ds i n g l eo r i g i n o f f u n ds e r i o u s l yr 酷t r a i n e dt h ei n v e s t m e n ta n dd e v e l o p m e n to f i n f r a s t r u c t u r eu n d e rt h e p l a n n e de c o n o m yi nc h o n g q i n g f r o m1 9 9 7 w i t l lt h ec o n t i n u o u sd e v e l o p m e n to f s o c i a le c o n o m y , t h eu r b a n i z a t i o np r o c e s st e n d e dt oa c c e l e r a t ei t sd e v e l o p i n gp a c e w i t h t h ed e n s i t i c a t i o no f p o p u l a t i o na n de n l a r g e m e n to f u r b a ns c a l e ，t h ea s s e m b l i n ga n d c e n t r a l i z i n gf u n c t i o no f c i t i e sb e g a nt oe m e r g e t h ed e m a n df o ri n v e s t m e n ti n i n f r a s t r u c t u r ew i t hh i g hq u a l i t ya n de f f i c i e n c yw a sa l s oi n c r e a s e d w h e r e a s ，t h e r e s e a r c ho nt h ep r o b l e mo f r e f o r mi ni n f r a s t r u c t u r ew i l lh a v eag r e a ts i g n i f i c a n c eo n t h ei n c r e a s i n gr e q u i r e m e n ti ni n f i a s t r u e t u r e t h ee s s e n t i a lt h e o r i e so f e c o n o m i c s ，s t a t i s t i c s ，a sw e l la st h er e l e v a n tt h e o r e t i c a l k n o w l e d g ea b o u tt h ea r c h i t e c t u r ee c o n o m i c s , m a n a g e m e n to f p r o j e c ta n ds t r a t e g i e so f u r b a nd e v e l o p m e n t , i n f r a s t r u c t u r ei n v e s t m e n ta l ea p p l i e dt ot h er e s e a r c ho f t h e d i s s e r t a t i o n t h r o u g hu n i t i n gt h e o r ya n dp r a c t i c e ，t h ea r t i c l ea n a l y s i sr e q u i r e m e n ta n d d e v e l o p m e n ti ni n f r a s t r u c t u r ei nc h o n g q i n g i nt h ea r t i c l e ，t h ec o n t e n to f a n a l y s i si st h e g o o dw a y o f r e f o r mi ni n f r a s t r u c t u r ei nc h o n g q i n g t h ei n n o v a t i o no f t h et h e s i si sp o i n to u tt h a tn e c e s s i t y , w a ya n dt r e n do f m a r k e t i n g r e f o r mi ni n f r a s t r u c t u r ei nc h o n g q i n g k e y w o r d s ：i n f r a s t r u c t u r em a r k e t i n g r e f o r m c h a n n e lo f m i x i n gf u n dp p p 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取 得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文 中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得重麽太堂 或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本 研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：王伟涛 签字日期：2 0 0 0 年胗月易e l 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解重麽太堂有关保留、使用学位论文的 规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许 论文被查阅和借阅。本人授权重麽太堂可以将学位论文的全部或部 分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段 保存、汇编学位论文。 保密() ，在年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密( ) 。 ( 请只在上述一个括号内打“4 ”) 学位论文作者签名：王伟诗 导师签名：否锭 签字日期： 助多年9 月纱日签字日期：跏名年p 月少e l 重庆大学硕士学位论文i 绪论 i 绪论 1 1 选题的背景和意义 1 1 1 行业背景 上世纪6 0 年代以来，西方经济学与公共行政管理学的研究者对新古典主义 经济学中关于政府与市场的边界问题做了深入的思考，并逐渐达成一些理论共识。 当把这个闯题置于发展中国家的背景来考虑时，我们发现情况更为复杂：政府不 仅要面对效率和公平等经济、社会问题，还要承担公共服务投资不足的现实财政 压力。在世界银行和各地区性开发银行( 如美洲开发银行、亚洲开发银行) 的推 动和支持下，市政基础设施的市场化迅速成为许多发展中国家解决诸多矛盾的关 键途径。据世界银行有关研究报告，1 9 9 0 1 9 9 8 年全球发展中国家民营资本参 与基础设施投资总额高达4 9 6 2 亿美元。 近年来，随着中国经济转型和基本建设投融资体制改革的深化，中央和地方 政府陆续出台了一系列导向性政策，鼓励将原来由政府垄断投资的市政基础设旌 和公用事业，譬如路桥、隧道、轨道交通、能源、供气、供热、供水、污水垃圾 处理、公交客运、甚至园林绿化等等逐步推向社会，广泛吸引民间资金参与投资、 建设及运营，以求解决投资不足、建设和运营效率不高的问题。近年来，包括北 京、上海在内的部分地方政府在这方面进行了改革尝试，将轨道交通、高速公路 和水务环保等项目向国内外投资者全面开放，民间投资者非常活跃，已经初步形 成“政府引导、社会参与、市场化运作”的良性循环。 改革开放以来，重庆市城市基础设旌建设虽然取得了长足发展，但与全国其 他地区相比还有不小的差距，存在投资总量不足、投资渠道单一、缺乏竞争、效 率低下、产业化程度不高等问题。要加快重庆市的基础设施建设，必须充分发挥 市场机制的作用，多渠道筹措建设资金，高起点规划，商标准建设，实行综合化 管理和产业化经营模式。 1 1 2 研究现状 由于在很长一段时间里，我国基础设施投资建设领域只有国家作为投资人， 为了保证投资效率，故我国对基础设施建设的研究主要集中在政府投资上。从上 世纪六七十年代开始，发达资本主义国家围绕解决资金供给问题和提高效率两个 方面，率先对基础设施投融资及运营管理体制进行了民营化改革，为我国基础设 施市场化改革提供了有益的经验。 长期以来，我国在基础设施建设领域一直采取低价格取费、高财政补贴机制， 价格基本不受供求关系和成本变动的影响，以便与计划经济体制下长期的低工资 重庆大学硕士学位论文1 绪论 相适应。政府既是企业的监管者，又是企业的投资人和经营者，政企不分的经营 管理体制严重制约了我国基础设施的发展上世纪9 0 年代以后，我国对这一领域 进行了如减少或取消财政补贴、实行以成本为基础的定价制度等改革，取得了一 些成效，但总体看改革幅度较小，以致深层次矛盾依然存在。 我国对城市基础设施市场化改革的认识经历了一个不断深化的过程，在改革 开放初期，城市基础设施领域还没有被当做具有自身特点的独立领域来看待，基 础设施建设仍然被视为基本建设的一个部分进行管理。随着我国经济体制改革的 不断推进以及对国外先进经验的借鉴，城市基础设施市场化改革的概念逐渐形成 并日益受到重视。 1 1 3 选题意义 城市基础设施是居民生产和生活所必须的公用设施，是城市存在、运转和发 展的物质基础，也是城市经济和社会发展的重要前提。城市基础设施的状况直接 体现一个城市社会、经济和文化的发展水平。完善健全的城市基础设施不但能够 为居民的生产和生活提供良好的条件，而且能够形成优越的投资环境，提高城市 竞争力因此，城市基础设施市场化改革的研究具有重要的学术和实践意义。 1 2 研究目的、内容、方法和思路 1 2 1 课题研究的的目的 通过分析国内外城市基础设施市场化改革的现状和经验，深化重庆城市基础 设施市场化改革的意义和发展趋势，并为重庆城市基础设施市场化改革提出建设 性建议。 1 2 2 课题研究的的内容 本论文研究的主要内容及结构安排，服务于论文研究的目标： 首先，说明论文研究的背景和意义，国内外城市基础设施市场化改革研究的 现状，以及论文研究采用的研究方法和技术路线，由此得出论文研究的目标和主 要内容。 第二，阐述城市基础设施的含义、构成和分类，简要考察城市基础设施的特 征、作用以及供求关系。 第三、明确界定城市基础设施市场化的过程就是投融资体制改革的过程，论 述城市基础设施市场化改革的必要性和改革的内容。通过分析发达国家实践的经 验，总结归纳它对我国的启示。 第四、通过项目实捌分析，评价重庆城市基础设施市场化改革的实践成果。 第五、介绍国内外现有的先进管理模式，并通过虚拟项目运作的分析，对重 庆城市基础设旌市场化改革的发展提出建设性建议。 2 重庆大学硕士学位论文 1 绪论 第六，在前述分析的基础上对重庆城市基础设施市场化改革进行总结。 1 2 3 课题研究的思路和方法 本文主要从地方政府的角度对重庆市基础设施市场化改革的实践和发展进 行研究和分析。 本文的基本思路是：首先对基础设施及基础设施市场化的范畴进行一般性的 概述；对国外及国内部分城市基础设施市场化改革的成功经验进行描述；对重庆 市基础设施市场化的实践进行分析；最后，研究分析重庆市基础设施市场化的发 展模式。 本文主要运用理论联系实际、从一般到具体、借鉴国内外比较成熟的经验与 结合重庆实际的方法，综合运用经济学、管理学、系统工程等知识对重庆市基础 设施市场化改革的实践与发展做初步探讨。在研究过程中，始终坚持理论联系实 际，对国内外现状进行比较分析，并对国内典型案例进行详尽剖析，注重规范分 析和实证分析相结合，定性分析和定量分析相结合，且以定性分析为主。 3 重庆大学硕士学位论文2 基础设施 2 基础设施概述 2 。l 基础设施的界定 2 1 1 基础设施的定义 城市基础设施作为投资对象目前在国际上并没有统一的标准定义，一般认 为，城市基础设施包括生产性基础设施和社会性基础设施两大类。 在我国。1 9 8 5 年7 月，原城乡建设环境保护部在北京召开的城市基础设施 学术讨论 上把城市基础设旌定义为：城市基础设施是既为物质生产又为人民生活 提供般条件的公共设施，是城市赖以生存和发展的基础。国 在建设和投资领域，基础设旄主要是指工程性基础设施，即为城市居民提供 生产和生活所必需的基本的公用设施，它们是城市存在、运转和发展的物质基础 条件，是城市经济和社会发展的重要前提。 2 1 2 基础设施的构成 按照承担功能不同，基础设施主要分六大系统，即能源动力系统、供排水系 统、交通运输系统、通信信息系统、生态环境系统和防灾保障系统。( 见表2 1 ) 表2 1 基础设施构成 t a b l e 2 1t h ec o m p o n e n to f i n f r a s t r u c t u r e 系统名称系统内容 能源动力系统电力、天然气、液化石油气等； 供排水系统水厂、输水管网、雨水和污水处理与排放等： 交通运输系统机场、港口、码头、公路、桥梁、隧道、轨道交通设施等； 通信信息系统邮政、通信、通讯、广播、电视等设施； 生态环境系统 公园、动物园、公共绿化、垃圾处理及公共厕所等； 防灾保障系统消防、防洪、防震及战备人防设施： 上述各系统相互联系，相互配合，共同构成城市经济、社会发展的物质支撑 体系。发展滞后或配置不合理的基础设施将严重阻碍城市的发展，而适应发展需 要、配置合理的基础设簏不仅能够满足城市各项活动的要求，而且有利于带动城 市建设和经济发展，保障城市健康持续发展。因此，建设完备健全的城市基础设 施系统是城市建设的关键任务。 o 俞池明，张海荣城市基础设箍投融资中国计划出版社2 0 0 4 4 重庆大学硕士学位论文2 基础设施 2 1 3 基础设施的分类 按照经济特性，基础设施可以有三种分类方法。o 第一类是按公共性程度进行分类，包括纯公共产品、准公共产品和私人物品。 所谓公共产品是指具有非排他性和非竞争性的产品，也就是某个消费者对该产品 的消费不能排斥其他消费者的消费，或者实现这种排斥的成本会很高；个别消费 者对该产品的消费也不会降低其他消费者对该产品的消费量。 纯公共产品或服务表现出明显的非排他性和非竞争性特点，包括生态环境、 城市防灾及城市绿化等。准公共产品或服务是介于公共产品和私人物品之间的产 品或服务，有非排他性和非竞争性特点，但不完全，包括公共交通、污水处理、 垃圾处理等。它们通常有一定的消费容量限制，不超过容量时的消费具有非竞争 性，一旦超过消费容量则有了竞争性，称为拥挤现象”。私人物品是个别主体使 用和消费的产品和服务，该物品具有效用可以分割、消费的竞争性和排他性，包 括电力、自来水、天然气和电信等。 第二类是按产品是否能够进入市场，即是否具有经营性进行分类，包括经营 性基础设施、准经营性基础设施和非经营性基础设施，非经营性基础设施又称“公 益性基础设施”。 经营性基础设施是指有收费机制，在运行使用期间有资金流入的项目。经营 性项目又可以分为纯经营性项目和准经营性项目两类。纯经营性项目可以通过市 场进行有效配置资源，其动机与目的是利润最大化，如收费高速公路、收费桥梁 等。准经营项目虽有资金流入，但仅靠收费的资金不足以维持设施的正常运行和 维护、更新。 第三类是按行业的市场结构，根据市场集中度将其分为自然垄断的基础设施 和竞争性基础设施。 2 2 基础设施的特征和作用 2 2 1 基础设施的特征 用途的公共性 城市基础设施是面向所在区域内的所有公众提供公共服务的，凡在其服务范 围内的城市居民和各类行政、企事业单位都可使用。 服务的公益性 由于城市基础设施具有社会化服务的性质，其着眼点是提高整座城市的运行 效率和市民生活质量，因此更注重于社会效益和环境效益，而经济效益往往是间 接的。 o 华奎元，城市基础设施管理概论中国建筑工业出版社1 9 8 9 5 重庆大学硕士学位论文 2 基础设旌 投资的规模性 城市基础设施项目一般投资巨大，通常都在数千万元、数亿元以上，有些甚 至高达几十亿元至上百亿元，远高于其他项目的平均投资规模。 回收周期长 有相当一部分城市基础设施项目其投资是不可能直接从项目运行过程中收回 的，这些项目通常都由政府来投资建设。而另一些能够从项目运行中获取些经 济回报的项目，其年回收率也不高，回收期一般要长达十几年甚至几十年。 低边际使用成本性 增加基础设施的个别使用者几乎不会增加边际使用成本，或者由此增加的边 际使用成本很低。如城市地铁项目，产品生命周期长，项目建成投入使用后运营 成本相对固定，客流量增加会提高项目的经济效益，但每增加一个乘客的边际成 本趋近于零。 2 2 2 基础设施的作用 基础设施是居民生产和生活所必需的公用设施，是城市存在、运转和发展的 物质基础，也是城市经济和社会发展的重要前提。城市基础设施的状况直接体现 一个城市经济、社会和文化的发展水平，直接代表一个城市的形象。同时，各个 产业对基础设旌都具有深刻的依赖性，使基础设旄的发展水平成为国民经济整体 素质和综合国力的重要体现和现代化程度的重要标志。基础设施对经济发展的贡 献不仅限于直接的经济效益，许多间接效益是难于用简单的数据关系说明的。因 此，根据国家经济发展对基础设施的需要，不断完善各种基础设施，是调整和优 化产业结构的重要任务。 2 3 基础设施的供求分析 2 3 1 基础设施的需求 总体来讲，基础设施的需求的根本因素在于城市自身规模扩大和城市化水平 的提高，是城市物质生产发展和城市居民物质生活水平的不断提高。可将基础设 施需求分三类。( 见表2 2 ) 表2 2 基础设施需求的表现特点，来源及要求 需求类别表现特点 需求来源要求 要求基础设施投资规模扩大，表现 第1 类量的增加 城市化发展，城市规模扩大； 为新增项目和原有设施规模扩大； 原有基础设旋的磨损和设备老表现为对基础设施的维修养护和 第1 i 类性能保持 化： 更新更换要求； 城市发展水平和城市居民物质表现为技术进步的要求和改造现 第1 类质的提高 生活水平的不断提高。有设施。 6 重庆大学硕士学位论文2 基础设施 此外，当城市发生一些临时性、一次性的重大事件时，也会对基础设施的改 善和发展产生集中需求。比如举办大型运动会、博览会和大型国际会议等。 2 3 2 基础设施的供给 在计划经济时期，基础设施的供给完全依赖政府投资，即城市基础设施的投 资主体是政府，资金来自财政。其结果不仅对财政造成较大压力，同时也会降低 资源配置和经营管理的效率，延缓基础设施建设进程。 我国从9 0 年代后期开始逐步进行基础设施供给多元化和市场化改革，并在 局部地区取得了积极的成效。 7 重庆大学顾士学位论文3 基础设施市场化 3 基础设施市场化 3 1 基础设施市场化的界定 市场化是以价格机制为基础、以竞争为手段、以效率为目标来配置行业资源 的一种市场行为。基础设施市场化是指在我国基础设施领域，不断增强市场机制 在资源配置过程中的基础性作用，改变政府包揽投资、建设及运营全过程的局面， 形成多元化竞争格局，主管部门的主要职责向市场监管方面转变的过程。其目的 在于通过引进市场机制，挖掘社会一切可以利用的资源来提高城市基础设施建设 整体效率。总之，基础设施市场化包括三个方面的过程，一是投融资市场化，= 是建设市场化，三是运营市场化。本文主要研究的是投融资市场化改革，但由于 它与建设市场化、运营市场化改革往往交织在一起，所以在行文中会结合起来阐 述。另外，由于我国城市基础设施数量不足、质量不高、运行不良。除对现有设 施改善经营管理、实施技术改造、更新外，更需要调动一切积极因素，扩大城市 基础设施投资，推动城市基础设施建设，以增加数量、提高质量。因此本文主要 研究城市基础设施投融资的市场化改革。 我国对城市基础设施市场化改革的认识经历了一个不断深化的过程，。在改革 开放初期，城市基础设施领域还没有被当做具有自身特点的独立领域来看待，基 础设施建设仍然被视为基本建设的一个部分进行管理。随着我国经济体制改革的 不断推进以及对国外先进经验的借鉴，城市基础设施市场化改革的概念逐渐形成 并日益受到重视。 3 2 基础设施投资 3 2 1 基础设施的投资主体多元化 投资主体是指具有独立投资决策权的经济团体。改革开放初期，我国基础设 施的投资主体还完全以政府为主。由于在相当长的一段时期内我国基础设施投资 主体单一，基础设施投资不足，导致我国基础设施一直处于较低水平，甚至成为 制约城市经济发展和社会进步的瓶颈”随着人们对基础设施认识的不断深化， 大多数国家和地区都在进行基础设施市场化改革，逐步出现了包括政府、国有企 事业单位、私营企业、个人投资者和专业投资机构在内的投资主体多元化格局。 为适应经济建设和社会发展的需要，加快我国基础设施建设步伐，按照政企 分开的原则，政府将进一步放开基础设施建设市场，使企业、个人和专业投资机 构逐步成为基础设施的投资经营主体，实现投资主体多元化的格局。 重庆大学硕士学位论文3 基础设施市场化 3 2 2 基础设施投资决策 基础设施投资决策在整个投资活动中具有先导性作用，直接决定投资实藏和 回收的方式和效果。 基础设施投资的决策依据 基础设施投资决策的直接依据是城市发展的总体规划、城市经济社会发展的 需要和市场需求的变化，总体来讲就是服务于城市总体发展的需要。 基础设施投资的决策程序( 见表3 - 1 ) 不同投资主体在进行基础设施投资决策时都要经过选择、评估和审批的过程。 表3 1 基础设施投资决策程序 t a b l e 3 1t h ep r o c e d u r eo f i n f r a s l a u c t u r ei n v e s t m e n t 基础设施投资的决策内容 在做基础设施投资决策时，需要对投资环境、投资规模、需求分析、经济分 析、不确定性分析、融资方案和投资风险等进行评估和分析，以期获得最佳投资 效果。( 见表3 2 ) 表3 2 基础设施投资决策内容 序号分析项目内容 1 投资环境 政治环境、宏观经济、社会人文、技术条件、自然环境、城 市类型等： 2需求分析设施规模、能力的评估、需求量预测及现有供给差额预测等； 9 重庆大学硕士学位论文3 基础设旌市场化 3 投资规模建设规模和方案比较和建设规模确定： 经收入测算、成本估算、资金筹措方案和成本、财务盈利能力 济 财务分析 评价以及清偿能力分析； 4 分 按照资源合理配置原则，从国民经济整体、社会整体或整个 国民经济分析 析 城市整体的角度考察项目效益和费用： 5 不确定性分析 盈亏平衡分析、敏感性分析和概率分析： 6风险分析风险识别、风险属性分析、风险估算和风险规避措施设计等： 融资组织形式选择：既有项目法人融资形式或新设项目法人 融资形式； 资金来源选择：自有资金、财政资金、信贷资金，资本市场、 7 融资方案 专业投资机构、个人或国外资金等； 资金筹措方式：资本金或债务资金； 对各种融资方案进行比较分析。 3 2 - 3 基础设施投资与城市及城市所在区域经济发展的关系 城市基础设施与经济发展关系非常密切，其完备状况直接关系到城市竞争力 和经济发展水平，是一个城市以及所在地区发展的必要前提，也是政府在经济不 景气期间调控宏观经济的主要手段。产业发展是以制造业引领的生产性投入，是 一个国家和地区发展的根本支撑，其发展水平决定其工业化进程。相关研究表明， 城市基础设施投资和城市及所在区域产业发展之间没有固定的比例关系。产业发 展的不同阶段要求相应的基础设施投入，基础设施完善又促进产业升级，产业升 级又形成新的基础设施投资需求，基础设施建设与产业发展始终处于由不协调到 基本协调的动态过程。 西方发达国家发展历程表明，基础设施投资规模和结构总是由产业发展阶段 所决定的。西方国家大规模基础设施投资大致经历了三个阶段，每个阶段的投资 重点都与产业发展阶段相适应。第一阶段为工业化早期，以大规模铁路投资为重 点。第二阶段为工业化中期，交通设施投资以高速公路、航空和大型远洋运输体 系为重点，能源设施建设向燃油、水电建设转移，到20 世纪60 年代形成了比 较完备的基础设施体系第三阶段为工业化后期，信息设施投资快速增加，电讯、 互联网络建设成为投资重点。 从发达国家经验可以得出启示，一是不断发展并日益完善的基础设施，是工 业化与现代化的重要促进因素。世界银行的研究表明，人均g d p 每增加1 个百分 点，要求基础设施总量增加1 个百分点，其中居民供水增长o 3 ，公路增长o 8 ， l o 重庆大学硕士学位论文3 基础跬施市场化 电力增长1 5 ，电信增加1 7 。二是基础设施投入总是与产业发展阶段相适应， 每一次大的产业扩张和升级，都要求相应的基础设施投入 改革开放以来，我国东、中、西部地区经济发展水平不一，产业结构相差很 大，但演变情况基本一致，即农业比重快速下降，第二产业比重持续上升，而服 务业比重则基本保持不变或略有上升，这是2 0 多年来我国产业结构变化的主要特 征之一。东部地区农业比重大大低于中西部地区，非农产业比重则明显高于中西 部地区，中西部地区与东部地区产业结构演变的时间差距分别在5 年和1 0 年以上， 需要通过加强基础设施建设和产业投入来解决。上海、北京、天津、江苏等东部 发达地区在改革开放以后对基础设施实施了高强度投入、大规模推进和高质量建 设，基础设旖投资增长总体上高于产业投资尽管京、津、沪、苏的基础设施建 设已经达到较大规模且增速长期高位运行，但各地均认为目前基础设施状况依然 不能满足产业升级和城市功能提升的需要，未来l o 年基础设施投资仍格高速增 长。 3 3 基础设施融资 3 3 1 基础设施融资的界定 融资的定义有广义和狭义之分。广义的融资指货币资金的双向流通，既包括 资金的融入，也包括资金的融出。狭义的融资主要指货币资金的融入，即资金来 源。它既包括不同资金持有者之间的资金融通，也包括某一经济主体通过一定的 方式在自身体内进行的资金融通。本文所涉及的基础设施融资是指狭义融资，即 基础设施建设中资金的融入，也就是基本建设资金的筹集。 3 3 2 基础设施融资的作用 融资在基础设施建设中的作用主要体现在以下三个方面： 维持正常的建设和运营； 给经济主体提供发展机会； 缓解临时的资金短缺问题。 3 3 3 基础设施融资渠道分析 我国自建国以来，在相当长的一段时期内基础设施建设资金来源渠道比较单 一，非国有资金所占比例较低进入8 0 年代后，在改革开放政策的指引下，城市 进入高速发展阶段，对基础设施的投资也在逐渐增多。同时，随着基础设施市场 化改革的深入，我国开始进行多渠道筹集城市基础设施建设资金的尝试。目前， 在我国城市基础设施建设领域，可供选择的基础设施融资渠道包括国家财政、商 业贷款和资本市场、民间资本以及国外资金等。 国家财政 重庆大学硕士学位论文3 基础设施市场化 国家财政支持的基础设施融资可以分为专项财政资金和政策性专项贷款。专 项财政资金主要来自特定的政府财政收入及国债、地方政府债券等，这部分资金 来源相对固定，通常由政府无偿用于基础设施建设。政策性专项贷款来源于政府 发行或政府担保的用于基础设施建设的专项金融债券、国库券、保值公债、国际 金融机构或外国政府贷款等，原则上为有偿使用。 利用财政资金或政府资助社会团体和私人企业建设城市基础设施也是一个 有效途径。为了吸弓i 民间资金用于基础设施建设，政府最大限度为其提供援助和 补贴，其主要形式是政府无偿让渡一定时期的土地使用权，但不放弃所有权无 偿让渡土地使用权是指政府为筹集基础设施建设资金，将建设项目附近或公路、 铁路、运河沿线的土地割让给项目发起者，准许其从投资项目周围发展起来的多 项副业中收益，以此鼓励民间资金参与基础设施建设。 商业贷款和资本市场 商业贷款是从商业银行或专业金融机构获得短期或中长期贷款。主要有信用 贷款和担保贷款两大类。在基础设施融资中，当投资规模较大时，可以从数家银 行组成的银团获得贷款资金。银行贷款是基础设施建设资金的重要来源之一 本文涉及的资本市场是指股票市场或债券市场。资本市场的融资也就是从股 票市场或债券市场获得基础设施建设资金。通过资本市场可以在相当短的时间内 集聚大量投资资金满足建设需要，同时，在市场机制作用下，通过分散化决策， 资本市场还可大大分散大规模投资可能带来的风险因此，完善健全的资本市场 是基础设施融资的稳定来源。 民间资本 民间资本就是非国有资金、民营资金、社会资金，包括集体、个体、联营、 股份制和其他非国有经济的资金。2 0 0 0 年，非国有投资资金占全社会固定资产投 资比例达6 8 2 。非国有民间资本由于自主决策，投资风险自负，不会增加政府 财政负担。但由于基础设施建设领域的公益性限制了民间资本进入该领域，因此， 要鼓励民问资本参与基础设施建设，还需要政府的引导、资助和扶持。 国外资金 外资一直是我国基础设施建设中一项重要资金来源。一方面，一些国际金融 组织本身就是以帮助发展中国家完善基础设施摆脱贫困为宗旨，还有一些政府间 贷款是因国际政治的需要而对发展中国家提供的资助性金融支持；另一方面， 由于发达国家市场规模的限制，目前世界上存在大量寻求获利机会的资本。因此， 积极利用外资是基础设施建设融资的一个重要渠道。 1 2 重庆大学硕士学位论文3 基础设施市场化 图3 1 基础设施建设中外资总额 p i c t u r e 3 1t h et o t a lo f f o r e i g nc a p i t a li ni n f r a s t r u c t u r ei n v e s t m e n t 图3 2 基础设施建设资金来源结构 p i c t u r e 3 1t h eo r i g i no f c a p i t a li ni n f r a s t r u c t u r e 3 3 4 基础设施融资典型模式介绍 ( d b o t 模式 b o t 是英文“b u i l “o p e r a t e - - t r a n s f e r 的缩写，译意为“建设一经营一移 交”，是私营企业参与基础设施建设，向社会提供服务的一种方式。政府赋予私营 企业某一基础设施项目的特定期间特许经营权，由其负责建设与经营，政府无需 花钱，通过转让权即可获得一些重大项目的建成并产生极大的社会效益，特许期 满后该基础设施项目将无偿移交给政府。b o t 模式在我国基础设施建设中的多个 领域均发挥了积极的作用。( 见表3 5 ) 重庆大学硕士学位论文3 基础设施市场化 表3 5b o t 模式适用领域及其益处 t a b l e 3 5t h ea p p l y i n gt e r r i t o r ya n dp r o f i to f b o t 城市电力、供水、燃气项目，桥梁、隧道、高速公路和城 b o t 模式的适用领域 市轨道交通，以及机场、码头等项目； 缓解政府财政压力、提高项目运行效率、解决政府投资的 b o t 模式对政府的益处 超工期、超预算和运营服务差等问题： b o t 模式对社会投资者的益处投资风险较小、投资收益较稳定。 b t 模式 b t 是英文“b u i l d - - t r a n s f e r 的缩写，译意为“建设移交”，是政府通过特许 协议，引进社会资金进行基础设施项目建设，项目完成后，政府出资回购项目， 同时考虑出资方的收益。 b o o 是英文 b u i l d - - o w n o p e r a t e 的缩写，译意为“建设拥有经营”， 承包商根据政府赋予的特许权，建设并经营该项目，但是并不将此项基础设施项 目交还给政府 ( 鸯b o o t 是英文 b u i l d o w r 卜d p e r a t e - - - t r a n s f e r 的缩写，译意为“建设拥 有一经营移交”，项目建成后，在规定的期限内拥有所有权并进行经营，期满后 将项目移交给政府。 3 4 发达国家城市基础设施投融资经验分析 3 4 1 日本模式 日本战后基础设施的迅速发展得益于政府财政的大力支持，但日本政府没有 忽视民间资本的作用。只要某一部门具备了从民间筹集资金的能力，就毫不犹豫 地将该部门推向市场。在基础设施市场化道路上，日本政府采取了以下措施： 提供财政和政策性金融担保。2 0 世纪8 0 年代，日本政府力长期信用银行 风险企业的贷款曾提供过8 0 的金融担保，铁道部门、电信部门和电力部门发行 的债券和贷款绝大部分是通过政府担保而获得的。 开拓特殊债券市场，即电信业的“加入者债券”。1 9 4 8 年6 月开始到1 9 8 3 年为止，日本设立并发行电话债券，规定凡申请安装电话的用户必须认购一定数 量的债券。在1 9 5 0 年至1 9 7 2 年，“加入者债券”筹集的资金占日本电信公司外部 资金来源的7 0 左右。 长期金融债券。日本长期信用银行依法向商业银行发行长期金融债券，由 商业银行用其吸收的居民储蓄认购。当商业银行有资金需要时，也可用债券向日 本长期信用银行抵押申请贷款，开创居民储蓄用于基础设施建设的转化渠道。 1 4 重庆大学硕士学位论文3 基础设施市场化 直接引导投资，即将民间资本和经营能力引入政府资助的投资项目。 3 4 2 韩国模式 设立国民投资基金。1 9 7 3 年，韩国设立国民投资基金，要求金融机构购买， 利率限制为低于市场利率1 2 的8 。这是低成本地把民间资本用于基础设施建 设的一种有效途径。 制定吸引民间资本的政府法规 财政向银行贴息。 3 4 3 美国模式 美国市场经济比较发达，市场机制运作及市场规则趋于规范，民间资本实力 雄厚。美国城市基础设施建设以市场竞争为主。美国的经济哲学从来就是“凡民间 能做的事情政府绝不插手”，因此基础设施服务主要由民间提供同时，美国政府 准许基础设施企业自主定价，使其投资收益率高于一般水平，对吸引民间资本进 入基础设施领域起到了积极的作用。 美国民间资本投资基础设施的主要形式是股份制，社会公众购买股份制企业 发行的债券、股票的间接投资比较普遍，基金也是一种主要方式。 3 4 4 英国模式 英国是最先在城市基础设施建设领域进行市场化改革的国家。英国从2 0 世纪 7 0 年代开始。由传统管理模式向现代管理模式过渡。传统做法是，由政府投资， 企业建设，公共管理部门经营。现代管理模式是，政府制订一系列政策法规，充 分利用民间资本，建立政府监督管理体制下的融资设计建设一经营移交 一体化的管理模式。 英国民间资本投资基础设旄的主要形式是b o t 模式。 3 4 5 发达国家基础设施市场化改革的要点( 见表3 6 ) 表3 6 发达国家基础设施市场化改革的要点 发达国家基础 i 扩展融资渠道，创新融资方式； 设施市场化改i i 确定固定融资渠道、融资主体和融资方式，保证资金来源的稳定性： 革的要点玎i 提高城市基础设施投融资效益 3 4 6 发达国家国家基础设施市场化改革对我国的启示 通过对发达国家基础设施市场化改革实践经验的分析，可以获得如下启示： 基础设施市场化改革是一个必然的趋势； 基础设施建设和运营需要市场与政府的协调管理； 重庆大学硕士学位论文3 基础设施市场化 基础设施市场化改革对政府在基础设施建设和运营方面提出了更高、更严 格的要求，基础设施市场化改革要在市场利益激励、市场风险约束以及政府引导 和监督下进行。 3 5 我国基础设施市场化改革概述 为了扩大建设资金来源、保障城市基础设施供给，降低投资风险，提高运营 效率，自2 0 世纪9 0 年代以来，我国开始了基础设施市场化改革在政府部门不 放弃公共政策制定责任的前提下，通过引进市场机制，挖掘社会一切可以利用的 资源来提高基础设施的供给能力和生产效率。 按照建立社会主义市场经济体制的要求推进基础设施市场化，必须在以下几 个方面迈出实质性的步伐。首先，打破行政性垄断，以形成竞争性的市场结构。 其次，确立以市场为基础的价格形成机制，以引导资源合理配置再次，把传统 国有企业改造成合格的市场竞争主体。最后，转换政府职能以适应市场化改革的 需要。 3 5 1 我国基础设施市场化改革的必然性 随着我国社会与经济的不断发展、城市化率的不断提高。对城市基础设施的 需要也越来越强。从1 9 8 5 年到2 0 0 2 年，我国城镇人口每年递增4 2 ，在2 0 0 3 年底，我国城市化率达到4 0 左右如果按照这样的速度发展，意味着到2 0 2 0 年我国城镇人口将达到l o 5 亿人。 伴随着城市化进程，基础设施投资占g d p 的比率在不断上升。根据世界银行 的最新研究，在可预期的将来，我国每年的基础设施投资将会超过g d p 的1 3 。 城市基础设旌建设所需要的巨额资金已经成为一个非常现实的问题，显然，这样 规模的资金需求是任何一个政府都不能单独承担起的，仅靠政府投资，也可能影 响投资效率。只有通过市场，通过改革，建立多元投资主体采取多种融资方式， 才能获得所需资金，才能保证基础设施正常供给。因此，我国现阶段加速推进城 市基础设施市场化改革显得尤为重要。 3 5 2 我国基础设施市场化改革的可能性 目前，我国改革开放所取得的成绩为基础设施市场化改革创造了条件。首先， 市场经济体制初步形成，具备市场化改革的环境条件；其次，政府职能转交，为 市场化改革提供制度条件；最后，民间资本已具有相当规模和实力，可与政府资 金互补投资。 3 5 3 我国基础设施市场化改革的原则和目标 我国城市基础设施改革的原则就是打破垄断、放宽市场准入；坚持谁投资、 谁拥有、谁收益、谁承担风险；充分发挥市场的调节作用，实行政府宏观指导协 1 6 重庆大学硕士学位论文 3 基础设施市场化 调、企业自主投资、银行独立审贷；积极培育多元投资主体、鼓励公平竞争，政 府依法保障各类投资者权益和公共利益。其核心是按照市场化方向，建立公平的 市场环境和合理的投资回报机制。 我国城市基础设施改革的目标是实现投资主体多元化、融资方式市场化、投 资决策程序规范化、项目管理专业化、政府调控法制化及中介服务社会化，建立 以市场为导向的新型投融资体制，促进城市基础设施的持续，健康发展，减少财 政负担，提高服务效率，改善服务质量 。 3 5 a 我国基础设施市场化改革的主要内容 我国自2 0 世纪末开始基础设施市场化改革的探索与实践，在此过程中形成 了具有中国特色的、符合我国处于社会主义初级阶段的国情要求的基础设施市场 化改革理论。该理论的主要内容可以概括为以下六个方面。 一是明确各类投资主体的投资范围和分工，建立政府与市场合理分工的基础 设施投融资体制，充分落实企业投资决策权，改革投资审批制度。经营性项目的 投资，政府在严格控制规划的前提下，充分放权，鼓励和吸纳广泛的社会资金参 与投资。对于价格、收费机制没有到位或带有一定公益性的经营性项目采取公私 合作( p p p ) 模式吸引社会投资者合作建设。 二是开放经营性基础设施的建设和经营市场，大力吸引包括民间资本在内的 各种社会资金进入经营性基础设施领域，为集中政府财力建设公益性项目以及政 府退出经营性项目创造条件。同时，积极创造条件，利用特许经蕾、投资补助等 多种形式，吸引社会资本参与有合理回报和一定投资回收能力的基础设施建设和 经营。 三是规范和完善政府投资体制。改变政府投资项目的管理方式，实行投资、 建设、运营相分离，逐步建立权责明确、制约有效、科学规范、专业管理、社会 化运作的管理体制和运行机制。强化政府投资决策的责任约束，以合同为纽带， 实现规范化、市场化的项目实施。引进代建制，积极创新投资和建设模式。 四是加强政府对基础设施投资的管理和服务。政府从以行政审批为主，逐步 转向备案、核准和审批相结合的宏观管理模式。不断减少审批环节，提高服务效 率 五是推进基础设施投资及经营体制的创新。改变基础设施行业的事业单位管 理模式，改组、改造原由的经营机构，使之成为独立核算的经营企业。 六是建立和完善基础设施融资多元化体系。充分利用国际金融组织( 包括世 界银行、亚洲开发银行和外国政府等) 的贷款，这类资金具有贷款期限长( 2 0 年 左右) 、资金供应量大的特点。我国也成立了国家开发银行，基础设施类股份公司 。资料来源：建设部建设事业“九五”计划和2 0 0 0 年远景目标；建设事业“十五”计划纲要 1 7 重庆大学硕士学位论文3 基础设施市场化 已经在上海和深圳证券交易所上市。投资基础设施的企业可以通过发行债券集中 大规模建设资金。 3 5 5 我国基础设施市场化改革的进程 随着我国由传统的计划经济向市场经济的转型，我国基础设施市场化改革也 沿着社会主义经济体制改革的目标不断发展，自2 0 世纪7 0 年代至今大约经历了 三个发展阶段。( 见表3 7 ) 表3 7 我国基础设施市场化改革的进程 t a b l e 3 7t h ep r o c e s so f m a r k e t i n gr e f o r mi ni n f r a s t r u c t u r ei nc h i n a 阶段 时间 内容 第一阶段2 0 世纪7