（国民经济学专业论文）中国失业保险制度：反思与重构.pdfVIP

摘要 摘要 本文是一项关于我国失业保险制度的政策研究，研究的目的旨在为陷入发展 “瓶颈”的我国失业保险制度提供政策建议。本文共分8 章，各章的内容如下： 第一章简要介绍了与失业保险制度相关的若干基本问题，重点论述失业保险 制度的再就业效应。 第二章是分析了西方国家失业保险制度改革的最新发展趋势，并从中提炼出 改革的经验和局限性。 第三章是在分析我国失业保险制度背景的基础上，对我国失业保险制度的发 展历程进行细致梳理。 第四章是从制度的适应性、有效性、公平性和可持续性等四个方面对我国失 业保险制度的运营效果进行评估，认为我国现行失业保险制度是一个基本有效的 制度，但制度的就业促进功能需要加强，制度的公平性有待改进，尤其是制度的 可持续发展面临诸多挑战。 第五章是从整体上规划我国失业保险制度的未来发展，提出“全覆盖一 分类保障”的失业保障体系。 第六章是针对非正规就业人员失业保险有效制度供给的缺失，专门设计了“养 老一失业两合社会保险”模式。 第七章是针对现行失业保险制度就业促进功能的不足，在费率机制和给付方 式等方面予以改进。 第八章是对我国再就业政策的发展进行了简要分析和评估，并提出相应的发 展建议。 关键词：失业保险制度；就业促进；非正规就业；再就业政策 目录 a b s t r a c t t h ed i s s e r t a t i o ni sa p o l i c yr e s e a r c ho nc h i n a su n e m p l o y m e n ti n s u r a n c es y s t e m t h ep u r p o s eo fr e s e a r c hi st oo f f e rp o l i c ys u g g e s t i o n si no r d e rt op u l lo u tc h i n a s u n e m p l o y m e n ti n s u r a n c es y s t e m f r o md e v e l o p m e n tb o t t l e n e c k ，t h ed i s s e r t a t i o n c o n s i s t so f f i v ec h a p t e r s t h ec h a p t e ro n eb r i e f l yi n t r o d u c e ss e v e r a lb a s i cp r o b l e m sa b o u tt h eu n e m p l o y m e n t i n s u r a n c e s y s t e m ，e m p h a s e s o n d i s c u s s i n g t h e r e e m p l o y m e n t e f f e c to ft h e u n e m p l o y m e n ti n s u r a n c e t h ec h a p t e rt w oa n a l y s e st h en e w l yd e v e l o p m e n ti r e n di nt h ew e s t e r nu n e m p l o y m e n t i n s u r a n c er e f o r m , a n dc o n c l u d e st h ee x p e r i e n c e sa n d1 i m i t a t i o n sf r o mt h er e f o r m o nt h eb a s i so ft h eb a c k g r o u n do fc h i n a su n e m p l o y m e n ti n s u r a n c es y s t e m ，t h e c h a p t e rt h r e ed e s c r i b e st h ee v o l u t i o no f t h eu n e m p l o y m e n ti n s u r a n c e r e f o r m t h ec h a p t e rf o u re v a l u a t e sc h i n a su n e m p l o y m e n ti n s u r a n c er e f o r m ，i n c l u d i n gt h e a d a p t a b i l i t y , i m p a r t i a l i t y , v a l i d i t ya n ds u s t a i n a b i l i t y t h er e s u l ti st h a tt h eu n e m p l o y m e n t i n s u r a n c es y s t e mi sa b a s i c a l l ye f f e c t i v es y s t e mw i t hs t r o n gr a t i o n a l i t ya n da d a p t a b i l i t y , b u ti tn e e d st om a k eb e r e ri nv a l i d i t y , i m p a r t i a l i t ya n ds u s t a i n a b i l i t y , e s p e c i a l l yi n s u s t a i n a b i l i t y t h ec h a p t e rf i v em a r k so u tt h ef u t u r ed e v e l o p m e n to fc h i n a su n e m p l o y m e n t i n s u r a n c es y s t e m ，a n da d v a n c e san e wu n e m p l o y m e n ti n s u r a n c es y s t e m f u l l c o v e r e d a n dc l a s s i f i e d - i n s u r a n c es y s t e m d u et ot h es h o r to ft h eu n e m p l o y m e n ti n s u r a n c es y s t e mf o ri n f o r m a le m p l o y m e n t , t h ec h a p t e rs i xc o n s t r u c t san e wp a t t e r n 一- 一t h eu n i t e da g e d u n e m p l o y m e n ti n s u r a n c e 一一s p e c i a l l ya i m e da ti n f o r m a le m p l o y m e n t d u et ot h ed e f i c i e n c yi ne m p l o y m e n t - p r o m o t i n go f t h ec u r r e n tu n e m p l o y m e n ti n s u r a n c e s y s t e m , t h ec h a p t e rs e v e nd e s i g n sn e wr a t i o s y s t e m s - i n d u s t r i a l - d i f f e r e n c e - r a t i o s y s t e m b a s e do nu n e m p l o y m e n tr i s k - r a t em a dr a t i o - b e n e f i c i a l - s y s t e mb a s e do nd e n s i t yo f e m p l o y m e n t , a n dn e w p r o v i d i n g - m o d e s 一- r e g r e s s i v e - r a t e - p r o v i d i n g - m o d e a n d m i t a t e d - n e g a t i v e - i n c o m e - t a x - p r o v i d i n g - m o d e , t h ec h a p t e re i g h ta n a l y z e st h ee v o l u t i o na n de v a l u a t i o no f r e e m p l o y m e n tp o l i c i e s a n dp u t sf o r w a r dd e v e l o p m e n tr e c o m m e n d a t i o n st op e r f e c tt h er e e m p l o y m e n tp o l i c y s y s t e m k e yw o r d s ：u n e m p l o y m e n ti n s u r a n c es y s t e m ；e m p l o y m e n t p r o m o t i n g i n f o r m a le m p l o y m e n t ； r e e m p l o y m e n tp o l i c e s 引言 引言 一、选题的意义 下岗、失业问题是世纪之交我国面临的最严峻挑战之一。早在2 0 世纪9 0 年 代初期，当“下岗洪水”初次到来的时候，政府并没有考虑创建一种正式的制度 化保障作为长久的应对之策，而是习惯地采用了“搞群众运动”的临时补救措 施一一如在全国搞“社会帮困”活动、搞“送温暖”工程等等。这些活动成本不 菲，收效却甚微，而作为制度化保障的失业保险制度( 当时称为“待业救济制度”) 却成了点缀，在相当长时期内只发挥着“制度象征”的作用。1 9 9 9 年失业保险 条例的颁布实施标志着我国失业保险制度从“象征性制度”向“有效制度”的 转变，具有现代社会保险特征的失业保险制度终于破茧成蝶，走上了制度规范化 发展的道路。 从制度本身来说，自1 9 8 6 年国营企业职工待业保险暂行规定，到1 9 9 3 年 国有企业职工待业保险规定，再到失业保险条例，我国失业保险制度经历 了在发展中变革和在变革中发展的历程。政策的频繁变动虽然是制度初创时期的 共性，但也从中折射出失业保险制度发展的被动与无奈，其对经济体制改革尤其 是对国有企业改革的路径依赖使得制度难以定型发展，直至失业保险条例出 台，失业保险制度才挣扎走出传统意识形态的桎梏，逐步发展成为一项独立的且 具有个性的社会保险制度。 但在失业保险制度背景和制度本身都日趋成熟的情况下，失业保险制度的低 效率却变得令人担忧，制度扩面的艰难、保障水平的低下、促进就业功能的不足 等问题，象一道道横亘在失业保险制度面前的高“门槛”，因难以跨越而直接损害 了制度信誉：一方面因制度保障不利而被讥为“鸡肋”，另一方面又因制度片面慷 慨而被责为“养懒汉”。一项曾被寄予厚望的社会制度，如今却陷入“左右不逢源” 的两难境地，无疑是值得反思的。 近年来，对我国失业问题的研究是学术界的热点之一，但绝大多数研究都侧 重于从宏观社会经济政策的角度研究如何治理失业。虽然，失业保险制度作为治 理失业的事后补救性措施，在这些研究中都会或多或少地涉及到，但几乎都没有 中国失业保险制度 对失业保险制度本身做深层次剖析和专门研究，对制度未来发展的政策建议也停 留在“修修补补”的层面。这对于已经处于发展“瓶颈”的我国失业保险制度来 说，显然是不足以帮助其走出困境的。 失业保险制度被认为是消极的失业治理措施，即使在经济发达国家也是一项 存在争议的社会保险制度。但在争议中发展了近百年的这项社会政策，在逐步摆 脱“失业陷阱”的困扰后，走上了“以促进就业为导向”的制度发展新轨道，其 “强调自我保障”的现代理念赋予了制度新的活力。因而失业保险制度的生命力 及其社会价值在现代社会仍不容低估，对其进行学术性研究具有重要的现实意义。 基于上述原因，本文选取了我国失业保险制度作为研究对象，希望通过对制 度发展脉络的梳理和对制度运营效果的评估，“诊断”出制度缺陷的根源所在，为 制度实现健康的、可持续的发展提供决策依据。 二、本文的研究框架与研究重点 本文在简要介绍我国失业保险制度发展历程的基础上，并借鉴西方国家失业 保险制度改革中的经验和教训，从制度的适应性、有效性、公平性和可持续性等 四个方面对我国失业保险制度的运营效果进行评估，认为我国现行失业保险制度 是一个基本有效的制度，但制度的就业促进功能需要加强，制度的公平性有待改 进，尤其是制度的可持续发展面临诸多挑战。鉴于此，本文构建了一整套“全覆 盖一分类保障”的失业保障体系，并针对非正规就业人员专门设计了“养老一失 业两合社会保险”模式，而对于现行失业保险制度就业促进功能的不足，本文也 在费率机制和给付方式等方面进行了改进。同时，本文还对我国再就业政策的发 展进行了简要分析和评论，并提出相应的发展建议。( 见图1 ) 本文的研究重点之一是如何扩大失业保险制度的覆盖面。目前，我国失业保 险制度对正规就业基本上实现了全覆盖，但对非正规就业却几乎是“零覆盖”。对 非正规就业人员提供失业保险，这在目前的学术界和实践部门都被有意无意地忽 视：因为一方面非正规就业就是依靠用工成本低而发展起来的；另一方面，对非 正规就业人员进行就业失业身份的鉴别是一件成本高昂的事情，在管理上几乎是 无法做到的。因此得出的结论是对非正规就业提供失业保险既缺乏合理性，也不 具可行性。但笔者认为，低成本不能以剥夺失业保险为代价，有效制度供给的缺 引言 失也并不意味着其失业风险的不存在。因而对于非正规就业人员参加失业保险， 最重要的是为其提供与其就业特征相匹配的制度，而对这个制度体系的设计几乎 没有可资借鉴的范本。 本文的研究重点之二是如何强化现行失业保险制度的就业促进功能。诚然， 扩大失业保险基金支出范围或是调整基金支出结构，都可以体现制度促进就业功 能的加强，但这是以坚实的基金积累能力为后盾的，在目前我国失业保险基金单 纯保障生活都已捉襟见肘的情况下，难以在全国范围内推行，而且这样的改进方 式只治标不治本。因而对于我国脆弱的失业保险体系来说，从制度的构造机制上 建立起就业促进的功能导向，不仅更具可行性，而且是种长效机制。对这个问 题的研究，虽然可以借鉴西方国家的一些改革经验，但如何与我国的具体情况相 结合，也是一项全新的带有探索性的研究。 三、本文的研究价值 本文是关于我国失业保险制度一项较为完整的政策研究。本文在理论研究上 并无重大建树，但本文提出的一些政策建议具有一定的创新性，其中最能体现本 文研究价值的成果如下： 第一，在目前我国失业保险制度扩面工作几乎无路可走的情况下，本文提出 通过“分类保障”的方式实现制度对城镇从业人员真正意义上的“全覆盖”。 第二，本文构建的“养老一失业两合社会保险”模式创造性地将养老保险和 失业保险联系在一起，并通过养老保险与失业保险之间的“利益输送”通道，有 效规避对非正规就业人员实行失业保险所可能存在的道德风险。 第三，“养老一失业两合社会保险”模式中养老保险制度体系的设计非常新颖， 在主体制度中构建了个人账户和集体账户、弹性账户和激励账户，账户间的衔接 是一系列非常有创意的设计。这些设计是迄今为止国内外所有的养老保险制度体 系中都不曾有过的。 第四，本文针对现行失业保险制度构建的“行业差别费率制度”和“费率优 惠制度”有助于改进现行统一费率制所导致的对企业雇佣的反激励；针对现行失 业保险制度构建的失业保险金“负替代”发放，有助于促进低收入和短工时就业 的发展，避免“失业陷阱”的形成。 中国失业保险制度 图1 ：本文的写作框架 4 第一章关于失业保险制度的若干基本问题概述 第一章关于失业保险制度的若干基本问题概述 第一节失业保险制度 一、失业与失业保险制度 失业是指有劳动能力并愿意就业的劳动者找不到工作这一社会现象，其实质 是劳动者不能与生产资料相结合进行社会财富的创造，是一种经济资源的浪费。 失业的理论概念并不存在太大的争议，但对这个概念进行操作化却并非易事，甚 至很难找到一个能同时满足不同分析目的的失业定义。为了国际比较的方便，国 际劳工组织( i l 0 ) 为测度失业制定了一套标准供世晃各国参考。i l o 将劳动年龄 人口分为三种状态：就业者、失业者和非经济活动人口，但i l o 因为要照顾到不 同国家的实际情况和发展水平，并没有给出统一的细化标准，在三种状态的具体 边界划分上允许各国灵活处理。例如，在对待“学生”、“现役军人”、“暂时下岗 人员”、“正在等待开始新工作的人”、“不计报酬的家务劳动者”等问题上，各国 就存在差异。以“不计报酬的家务劳动者”来说，欧盟和加拿大将其视为在业者； 美国则把每周工作时间少于1 5 小时的不计报酬的家务劳动者排除在就业人口之 外，而他们是否被视为失业者则要视情况定：我国则将其视为非经济活动人口。 根据i l o 推荐的失业标准，一个失业主体必须具备三个条件：没有工作： 即不在有报酬的职业或自营职业中；能够工作( 到岗) ：即具有劳动能力且在规 定时间内能够工作( 到岗) ；愿意工作：即正在采取各种方式寻找工作。对于第 一个条件，世界各国大都采用“在过去的一周中是否从事1 小时以上有收入的工 作”作为区分标准。对于第二和第三个条件，虽然几乎所有的国家都同意失业者 必须积极寻找工作且能够到岗，但各国在执行这两个标准时却存在很大差异。例 如，对于“是否积极寻找工作”的理解，美国把找工作分为“主动寻找工作”和 “被动寻找工作”，并把被动找工作的人排除在失业人员之外。所谓主动寻找工作 是指“那些能够直接导致得到工作机会而不依赖后续行动的找工作行为”。按照 。袁志刚：失业经济学 ，上海人民出版社1 9 9 7 年版，第1 2 页 o 张车伟；失业率定义的国际比较及中国城镇失业率，世界经济 ，2 0 0 3 年第5 期。 一5 - 中国失业保险制度 这样的标准，“寻找或者应聘报纸广告”、“亲自到工作场所寻找工作”、“打电话询 问或递送工作申请”等都属于积极寻找工作；而只在家里阅读招聘广告的行为则 被视为被动找工作。欧盟和加拿大对失业者的晃定则没有“主动找工作”和“被 动找工作”之分，所有找工作的人都被视为失业者。而对于“能否到岗”的理解， 美国和加拿大解释为在指定的参考周内( 1 周) 能够到岗；而欧盟则解释为调查后 的未来2 周内能够到岗。加拿大把因“生病”、“家庭和个人事务”以及“度假” 等原因造成的“不能够到岗”视为例外情况，而美国允许的例外情况仅仅视“生 病”和“等待开始一份新的工作”。 目前，我国规定的失业人员是指“在法定劳动年龄内，有工作能力，无业且 要求就业而未能就业的人员”，同时，对于“虽然从事一定社会劳动，但劳动报酬 低于当地居民最低生活保障标准的，视同失业。”我国对失业的统计有两种方式， 一种是属于申报制的失业登记制度，一种是依附于“城镇劳动力住户抽样调查” 的失业调查制度。失业登记制度中的失业人员被称为“城镇登记失业人员”，是指 有非农业户口，在一定的劳动年龄( 1 6 岁至法定退休年龄) 内，有劳动能力，在 报告期内无业并根据劳动部就业登记规定在当地劳动部门登记的人员。失业 调查制度中的失业人员被称为“城镇失业人员”，是指在城镇1 6 岁及以上人口中， 具有劳动能力并同时符合下列各项条件者：( 1 ) 在调查周内未从事为取得报酬或经 营利润的活动，也没有处于就业定义中的暂时未工作状态；( 2 ) 在某一特定期间内 采取了某种方式寻找工作；( 3 ) 当前如有工作机会可以在一个特定期间内应聘就业 或从事自营职业。可见，我国失业调查制度中对失业人员的定义和统计口径较符 合国际惯例。 失业保险制度是国家以立法的形式集中建立保险基金，对收入中断的失业者 在一定时期内提供基本生活保障并促进其再就业的一种社会保险制度。其核心内 容是通过社会筹集建立失业保险基金以分散失业风险，使暂时处于失业状况的劳 动者的生活得以保障，并通过培训等方式促进其重新就业。现代失业保险制度的 基本功能有二，即生活保障和促进就业。英国是世界上第一个强制推行失业保险 制度的国家。，这与1 9 2 0 世纪初期英国频繁发生经济危机有着密切相关。1 9 1 1 。张车伟：失业率定义的国际比较及中国城镇失业率，世界经济，2 0 0 3 年第5 期 。虽然早在1 9 0 5 年法国就曾以政府的立法资助工会办理失业保险，并通过了向失业者提供救济的立法，但本 质上是一种非强制性的失业保障 一6 - 第一章关于失业保险制度的若干基本问题概述 年，根据贝弗里奇起草的计划，英国制定出失业保险条款，它包含在国民保险 条例法典之中。这部法律于1 9 1 1 年1 2 月1 6 日被正式批准，从而建立起世界上 第一个全国性的和强制性的失业保险制度。英国在此基础上建立起来的失业保险 制度，资金来源由雇主、雇员和国家三方共同负担，并以缴纳保费作为享受待遇 的前提条件，从而具有现代社会保险的特征。 二、失业保险制度的理论基础 经济学对于失业的解释及其提出的相应治理政策，经历了一个戏剧性的变化 过程。自工业革命以来，西方工业国家就开始不断出现规模化的失业。但在1 9 世 纪占主导地位的古典经济学，却把失业解释为个人问题，认为是由于个人的懒惰 或其他道德缺陷造成的。直至后来经济学家发现经济周期性波动与就业波动之间 的关联，证明了经济危机可以导致大规模失业。但大多数经济学家仍信奉市场力 量，相信“看不见的手”能够自发解决劳动力的供需平衡。2 0 世纪初，一些经济 学家认识到，保护劳动者和创造就业可以成为经济发展的推动力，因而开始倡导 为失业者提供制度化支持。贝弗里奇曾表明“社会政策所能做的全部就是减轻失 业而引起的痛苦”，而“减轻痛苦”的最好方法就是通过社会保险对短期失业者提 供财政帮助o 。 古典失业理论虽然承认失业的客观存在，但认为只要在完全竞争的条件下， 失业只是局部的和暂时的，因为市场工资率的自由变动可以调节劳动力市场的供 求，最终实现充分就业。但在1 9 2 9 1 9 3 3 年的经济大危机中，出现了持续性的大 规模失业现象，约有4 0 0 0 多万名工人长期失业，美国的失业率曾一度高达2 4 9 。o 面对这一严唆的事实，古典失业理论解释失灵，凯恩斯主义应运而生。凯恩 斯认为，经济之所以出现非充分就业，是由于有效需求不足导致的，并认为市场 机制不能自动解决，必须采取政府干预经济，政府通过税收和直接投资，扩张有 效需求，达到扩大社会就业的目标。o 正是经济学家对于失业的上述认识和判断， 为工业化国家在2 0 世纪初失业保险制度的建立及其在“二战”后的扩展提供了理 论依据。 od n a s h t o n u n e m p l o y m e n tu n d e r c a p i t a h s t h a r v e s t e rp r e s s t 1 9 8 6 o 宋其超：失业及其治理。中国财政经济出版社，2 0 0 4 年版，第2 4 页 嘶恩斯；就业、利息与货币通论) ，商务印书馆，1 9 9 6 年版 - 7 中国失业保险制度 从2 0 世纪7 0 年代中期至今，各西方福利国家对包括失业保险制度在内的社 会保障制度开始新一轮的改革，无论是里根主义还是撤切尔主义，又无不以崇尚 自由主义的经济思想为蓝本，被称为新右派的自由主义对保障制度体系的影响， 表现在他们对制度化的现代社会保障体制强烈的否定，认为基于高税收的现代福 利制度导致经济上的低效率，“充分就业”政策减少了企业尤其是私营部门的劳动 力需求，使得经济发展缺乏弹性，因而强调应该发挥市场和职业福利的作用。自 由主义经济学家的这些主张，成为2 0 世纪7 0 年代以后西方国家对其社会保障制 度进行改革的理论旗帜，也引导了失业保险制度的进展和演变方向。 失业保险制度经过近百年的变迁，历经了褒贬不一的价值评判，但不可否认 的是，时至今日失业保险制度仍被视为市场经济条件下解决失业问题的一种较好 的机制。因为失业是市场经济条件下不可避免的社会现象，虽然政府可以采取适 当的经济政策在某种程度上改善失业，却不可能从根本上消除失业。但是失业的 存在又会给社会经济带来某种非均衡的运行，产生许多社会问题。例如失业将加 剧社会的不公平，甚至比通货膨胀更可能导致社会的失调。因为通货膨胀是社会 每一个成员都必须承受的，而失业却是降临在少数人身上。尤其是在一个经济高 速发展的时代，一部分人能够就业，而另一部分人却饱受失业的痛苦；一部分就 业者能从经济增长过程中取得不断增长的收入，而另一部分失业者却丧失一切机 会和收入。这很容易导致失业人员的心理失衡，从而酿成社会不稳定的种种祸源。 因而政府有责任通过建立失业保险制度为失业人员提供制度化的保障，保证失业 者能够维持起码的生活水平，并实际上也能分享社会经济发展的成果，从而使他 们对市场经济机制所产生的让一部分人失业从而保持经济效率的现象至少能够容 忍。 三、失业保险的制度模式和保障水平 在政府对失业者提供保障的制度化过程中，存在两种模式，即保险模式和救 助模式。保险模式与救助模式的本质区别在于保险模式中失业者领取失业保险金 是以缴纳失业保险费为前提，而且享受失业保险金的水平和期限往往也与缴费时 间和缴费金额挂钩。目前世界上有4 5 的国家实行以保险模式为主的失业保障， 。袁志剐：失业经济学，上海人民出版杜1 9 9 7 年版，第1 1 7 页 8 - 第一章关于失业保险制度的若干基本问题概述 这主要是因为保险模式具有权利与义务相对等的优点，可以提供相对较为安全的 和较高的待遇给付。只有极少数几个国家或地区沿用单一的救助模式，如新西兰、 匈牙利、中国香港等。同时，有相当数量的国家开始采取不同组合的“失业保险 + 失业救济”的衔接型复合模式。如德国，失业者在规定的失业保险给付期间仍 未找到工作，在接受劳工局对其个人及家庭的调查确认，并符合失业救济的条件， 经过半年的过渡期后，可以领取标准低于失业保险金的失业救济金。 在实行保险模式的国家，失业保险基金的筹集主要有三条渠道：雇主按雇员 工资总额的一定比例缴纳失业保险费；雇员按自己工资的一定比例缴纳失业保险 费；政府财政的补贴。在大多数国家，雇主都是失业保险的主要缴费承担者，这 是因为对非自愿失业者来说，解雇的决定是由雇主作出的，因而雇主对失业者负 有直接的和主要的责任。这也是为什么有的国家根据各行业失业率的高低来确定 失业保险差别费率的主要原因。但从实践看，在绝大部分国家个人也都承担失业 保险费的缴费义务。 失业保障水平是评估失业保险制度运行效果及其功能的一个关键性指标。从 制度目的来说，失业保障水平既应该能为失业人员及其家庭提供充分的补偿，以 避免其生活水准的急剧下降和陷入贫困，同时也应避免保障水平过度而造成对失 业者积极寻找工作的抑制。在实践中，确定保障水平主要遵循两条原则o ：一是“需 求”原则，即根据失业者的经济状况和社会基本生活水准来确定，旨在维持失业 者的生存能力以防止其陷入贫困。在这个原则下，一般采取恩格尔系数法，并参 照社会救助和最低工资标准来确定一个绝对津贴额。o 。一个是“激励”原则，即 将获得保障视为一种“挣得”权利，将失业保险金的给付与失业者所做的贡献联 系起来。在这个原则下，一般实行工资关联型的失业保险金给付。这种给付方式 容易导致低收入的失业者陷入贫困和高收入的失业者的供给过度，所以一般实行 收入关联型给付的国家，都设立了失业保险金给付的上下限o 。( 见图1 1 ) 。a n k i s o na n dm l c k l e w n g h t u n e m p l o y m e n tb e n e f i ta n du n e m p l o y m e n td u r a t i o n s t i c e r do e , c a s l o n a lp a p e r n o 5 l o n d o n ：l o n d o ns c h o o lo f e c n o m l c $ ，1 9 8 5 $ o c l a ls e c u f i t y a d n u m s t m u o n s o c i a ls e c u r i t y p r o g r a m s t h r o u g h o u t t h e w o r l d ( 1 9 9 5 ) j u l y l 9 9 5 o 事实上。采取收入关联型给付的国家一般都既设立下限，也设立上限对于下限的设立几乎没有争议，但 对于设立上限却难以达成一致：太高的上限会引起公众的批评，因为可能危及失业保险基金的安全，也会导 致失业者的惰性求职；太低的上限，将使太多的申领者不能获得一个合理的工资替代收入 9 中国失业保险制度 失业保险金( b ) b l n “ b m m w ，咖w 。 工资( w ) 图1 1 ：工资关联型的失业保险金给付 由于失业保险主要是保护短期失业人员收入不受太大损失，因而一般都有明 确的给付期限。期限的设置主要应参考平均失业期，也就是说，最长给付期限不 应低于平均失业期，否则，大多数人可能会在失业期间陷入贫困。同时，也有的 国家将最长给付期限根据失业的严重程度进行调整。例如，在美国，大部分州的 失业保险金领取的最长期限是2 6 周，但法律允许那些失业率较高的州将最长给付 期限加以延长，一般都是延长1 3 周。 第二节失业保险对再就业影响的理论分析 一、促进还是抑制就业：失业保险制度的功能之辩 失业保险制度因其保障对象是健康的、有工作能力的劳动年龄人口，一直是 一项备受争议的社会保险制度，其中争议的焦点就在于其功能是促进就业还是抑 制就业。 毫无疑问，失业保险制度作为现代社会一项正式的制度安排，其对于就业和 社会经济的发展具有正功能。首先，失业保险制度作为社会安全网的重要组成部 分，有利地维系了劳动力人口的生产和再生产。失业保险制度通过在一段时间内 mc h r i s t o p h e rj 0 l e a f ya n d m u m y a r u b i n a d e q u a c y o f t h e w e e k l y b e n e f i t a m o u n t i n u n e m p l o y m e n t i n s u r a n c e i n t h e u n i t e ds t a t e s ：a n a l y s t s o f p o l i c y i s s u e s ，e d i t e d b y c h n s t o p h e r j 0 l e a f y a n d s t e p h e n a w a n d n e r ，k a l a m a z o o ，m i c h i g a n ：w e u p j o h ni n s t i t u t ef o re m p l o y m e n tr e s e a r c h ，1 9 9 7 p p 1 6 3 - 2 0 5 第一章关于失业保险制度的若干基本问题概述 为失业人员发放失业津贴，保障失业人员及其供养人口的生活，从而稳定人心、 稳定社会。同时，由于制度提供的经济保障免除了失业者在寻找工作中的后顾之 忧，使其可以尽可能地寻找与自身意愿和专长相匹配的就业岗位，从而有助于充 分发挥劳动者的工作潜能。 第二，失业保险制度作为劳动力“蓄水池”，减轻了企业向外排放冗员时的社 会压力。失业保险制度的建立，有利于企业根据生产经营状况及时吞吐劳动力， 从而有助于提高劳动力资源配置的合理性。尤其在经济转轨时期，有利于企业削 减冗员，降低劳动力要素的配置成本。同时，现代失业保险制度在“积蓄”劳动 力的同时，还通过追加和更新人力资本投资的方式提高了劳动力素质。 第三，由于失业保险金的筹集和发放具有逆经济循环的特点，因而失业保险 制度有助于经济的恢复和发展，是社会经济发展的“稳定器”。由于失业保险制度 的设计是由就业者及其雇主按规定缴纳保险费，这样，在经济繁荣时期，就业率 高，就会有较多的人缴纳失业保险费，可以在一定程度上抑制消费需求的过度增 长：而在经济衰退时期，由于向失业者发放失业保险金，从而维持了一定量的消 费需求，将有助于经济的恢复和发展o 。 但同时，失业保险制度也存在抑制就业的反功能。一些西方经济学家认为， 失业保险制度在保护失业者利益的同时，也在某种程度上“制造”失业。如图1 2 ， 失业保障水平c b 的提高将增加失业者不工作时的效用，可能导致其选择就业的效 用水平u 2 低于失业时的效用水平u l ，这样一来失业者宁愿选择失业，而不去积极 寻找工作，从而主动失业英国政府曾经做过一项调查，结果表明一个低收入的 四口之家和一个同等条件的失业者的四口之家的实际收入相差无几。失业者的实 际收入( 包括失业保险金和补贴项目) 为在业者收入( 扣除应缴的所得税和社会 保险费) 的8 3 ，有的甚至高于就业者的收入o 。高水平的失业保障使英国一度深 陷“失业陷阱”，曾有1 0 0 多万成年人从未工作过，完全依赖失业津贴生活，甚至 已经衍生出世代依赖政府救济生存的家族。 经济学家的实证研究也同样证明了失 业保险制度对于就业的负面效应。据p o t e r b a 和s u m m e r s ( 1 9 9 5 ) 的研究，如果美国 唯定失业者的边际消费倾向高于就业者那么从就业者和雇主那儿征收失业保险费。把这部分收入转移支付 给失业者，就能产生比就业者自己消费更高的消费水平，如果这个经济处于经济资源利用不足的失业状态， 消费支出的提高就可以刺激总需求 雪杨伟民主编：失业保险，中国人民大学出版社2 0 0 0 年版。第1 3 2 页 o 袁红：试论布莱尔的社会保障制度改革 。重庆教育学院学报) ，2 0 0 2 年第1 期 - l l 中国失业保险制度 在1 9 7 6 年时就停止实行失业保险计划，那么失业者当年的平均失业时间将会从4 3 个月下降到2 8 个月。而进一步考察失业时间与失业保险水平的关系时发现，( 失 业保险金的) 替代率上升1 0 将会导致失业者的失业时间增加一周左右。 图1 2 ：失业保险对劳动供给的影响 b 从表面看，失业保险制度对于就业和经济发展的正反功能似乎是一对不可调 和的矛盾，但其实两者之间是互动的，且存在着此消彼长的关系。而制度的显功 能是表现为正功能还是负功能，最主要的是取决于一个指标一一失业保障水平， 这个指标值的高低在很大程度上决定了制度的功能定位。 二、失业保障水平对失业者求职行为的影响 在劳动力市场上，由于有关工作机会和失业者特征的信息是不完全的，因此 为了实现失业者和潜在雇主之间的工作匹配，就必须付出一定的时间和精力在 其他条件相同的情况下，失业者在某一时期成为就业者的可能性( p 。) 越小，则 其预期失业时间将越长。而在失业者进行工作搜寻的过程中，保留工资是其决策 的重要依据，如果一份工作提供的工资水平低于其保留工资，则失业者将拒绝这 份工作。 失业保险就是通过影响失业者对保留工资的确定从而决定其再就业决策。如 果向失业者提供失业保险金或是提高保险金的给付水平，都将会提升处于失业状 。r o na l dge b e r g ，r o b e r ts s m i t l l ：现代劳动经济学，中国人民大学出版社1 9 9 9 年版，第5 5 3 页 1 2 第一章关于失业保险制度的若干基本问题概述 态的价值，也就是说降低了失业成本。那么在其他条件相同的情况下，如果个人 成为失业者的成本下降，将会导致失业者提高自己的保留工资( 也就是说，在选 择最终接受的工作时，他们会变得更挑剔) ，同时降低工作搜寻强度国，从而p 。下 降，失业持续时间延长。而一般情况下，失业持续时间的延长将会导致社会失业 率的上升。经济学家将此称为失业保险对再就业的抑制效应，并且实证研究的结 果也证明了抑制效应的存在。n a r e n d r a n a t h a ae ta 1 ( 1 9 8 5 ) 利用英国1 9 7 8 年的数据进 行分析，发现失业津贴提高了预期失业持续时间；m a y e r ( 1 9 9 0 ) 利用美国1 2 个州 1 9 7 8 1 9 8 3 年数据分析决定失业持续时间的因素，也发现失业保险提高了失业持 续时间。o 同时，经济学家认为失业保险对再就业还存在着资格效应。这是因为失业保 险金的提高也增加了与未来被解雇相联系的效用，而如果想要在将来有资格领取 失业保险金，则现在必须先寻找工作，从而提高了被雇佣的价值，对再就业有促 进作用。资格效应主要体现在目前没有资格领取失业保险金以及失业保险金给付 期限将要截止的人员身上，实证研究的结果也证明了这点。k a t z 和m e y e r 的研究 表明，在美国，在失业者领取失业保险金的资格就要丧失的那个周中，工人“找到” 工作的可能性大大提高了。c a r d 和r i d d e l l 在一项对美国和加拿大的失业率所进行 的比较研究中发现，1 9 8 1 年一个加拿大的失业工人能够领取失业保险津贴的可能 性比一位美国失业工人要高3 倍。到2 0 世纪8 0 年代末期，这个可能性进一步增 加到3 5 倍以上。而与这种变化相对应的是加拿大的失业率与美国相比，也出现 了相对上升的情况。c a r d 和r i d d e l l 认为，在加拿大和美国的失业率所出现的差距 扩大中，大部分都是因为失业保险津贴领取资格的要求不同所引起的o 。 此外，失业保险的给付期限对失业者的求职行为也会产生影响。假如失业保 险金给付期限从p o 延长到p l ，对应的再就业概率分别为硒和r l 。则在失业早期， 抑制效应降低p l 时的再就业概率，即r l r o 。因为随着有资格领取失业保险金 啦寻强度是指失业者寻找工作的努力程度，一般以接触空缺岗位的频率来衡量。由于搜寻强度越大。为工作 提供接触的机会就越多，因而搜寻强度与再就业率成正比。 o 杜风莲刘文忻；失业救济金与中国城镇人口失业持续时间 ，经济科学 ，2 0 0 5 年第4 期 o 同 1 3 中国失业保险制度 时间的减少，维持失业状态的价值越来越小，这种下降会导致失业人员保留工资 的下降和搜寻强度的增加，从而使得再就业可能性上升，直到能领取失业保险金 的最后期限。可见，失业保险给付期限的延长也将拉长失业的持续时间。 三、失业保险对再就业可能存在的积极作用 尽管工作搜寻模型认为更为慷慨的失业保险会拉长失业期，但它也表明延长 的失业期可能有积极的影响。因为失业保险为失业保险金领取者提供了财政上的 支持，他们在接受一个新工作时就会更为精挑细选。也就是说，由于失业保险的 存在，失业保险金的领取者能够花更多的时间寻求可能更好的工作。结果，如果 失业者得到了更为稳定或者报酬更高( 与没有失业保险的情况下相比) 的工作， 拉长的失业期从长期看就具有更高的效率。实际上，失业保险计划很明确的目的 之一就在于为失业者提供一个寻找工作的机会，从而使他们能够实现人与工作之 间的匹配。然而遗憾的是，只有极少的证据能够证明，较高的失业保险水平确实 有助于失业者在脱离失业状态、找到工作之后获得更高的收入。反而是更多的研 究结论证明了再就业的工资收入倾向于随失业持续时间的延长而下降，g r e g o r y a n dj u k e s ( 2 0 0 1 ) 研究了1 9 8 4 1 9 9 4 年期间英国男性的失业发生率与失业持续时间 对再就业后工资的影响。发现无论是自愿还是非自愿的，失业本身导致第一年的 收入下降1 ，2 年后下降4 。失业的持续性具有额外的负面影响，一个月后收 入下降1 ，6 个月后为5 ，1 1 个月后为1 l 。此外，与失业发生率不同，失业 持续时间产生的消极效应具有延续性，这一不利影响具有持久性。而p i c h e l m a n n a n dr i e d e l ( 1 9 9 3 ) 对澳大利亚的研究发现，失业持续时间增加l o 则相应再就业收 入将下降0 8 。o 另一方面可能存在的积极作用是，当工作搜寻者的数量超过岗位空缺的数量 时，失业保险还可能提高弱势就业群体的再就业率。因为失业保险会导致失业者 延长其工作搜寻时间，结果雇主填补岗位空缺的时间也就增长。当失业保险金的 领取者延长时间以搜寻新工作时，没有资格领取失业保险金( 主要是新增劳动力 人口和被制度排斥的弱势就业群体) 的工作搜寻者可能捷足先登。e h r e n b e r g 的一 项研究结果( 1 9 9 3 ) 就表明，随着美国失业保险替代率的上升，失业保险领取者 。李实、【日】佐藤宏：经济转型的代价一一中国城市失业、贫困、收入差距的经验分析 ，中国财政经济出版 社2 0 0 4 年版第1 2 0 页 一1 4 一 第一章关于失业保险制度的若干基本问题概述 对工作变得越来越挑剔，而那些不符合失业保险领取资格的失业者找到工作的速 度反而变得更快了。m 四、关于我国失业保险制度对再就业影响的研究 目前，我国学术界对于失业保险制度的研究，更多的是一种描述性的定性研 究，且多数是独立地进行失业保险制度或是再就业方面的研究，将两者联系起来 进行相关性分析的定量研究非常少见。这一方面是由于我国仍处于经济转型时期， 影响我国城镇劳动力失业、失业持续时间以及再就业概率的因素比较复杂，难以 从中离析出失业保险制度对失业者求职行为的影响程度；另一方面是由于我国失 业保险制度建立时间尚短，且政策变动频繁，尚未形成较为完整的时间序列数据； 同时我国劳动就业和失业保险统计体系又都极不健全，因而在数据来源方面受到 很大的限制。从目前仅有的几项研究看，主要的研究成果体现以下三方面： n 失业保险对再就业概率的影响。a p p e l e t o n ，k n i g h t 和李实等( 2 0 0 2 ，2 0 0 1 ) 的研究发现在中国失业救济( 保险) 金对再就业概率无显著影响，