（社会学专业论文）农村义务教育公共物品供给的社区支持研究——国家、地方、社区的关系变迁.pdf

山东大学硕士学位论文 图1 一l 表l - 2 表2 - - l 表2 _ _ 2 表2 _ 3 表2 叫 表2 5 表2 6 表2 - - 7 表3 一l 图表目录 义务教育供给关系结构图5 不同人物的访谈资料表1 0 建国前临沂市苍山县捐资兴学较突出者一览表1 3 临沂地区建国初期民办小学发展情况1 5 中国义务教育管理体制表1 7 1 9 9 6 年、1 9 9 8 年中央和地方教育投入的比较1 9 农村义务教育经费的构成2 0 农村小学教育经费的构成2 2 农村基础教育的历史发展轨迹2 4 苍山县六个年份的勤工俭学收益开支情况统计表3 4 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独 立进行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不 包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研 究作出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明 的法律责任由本人承担。 论文作者签名：扬豇日期：受z ：! g论文作者签名：歪纽犯日期：婴 ：! ! 关于学位论文使用授权的声明 本人完全了解山东大学有关保留、使用学位论文的规定，同意学 校保留或向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论 文被查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部或部分 内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手段 保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：址导师签名：、主趁1 日 期：! 空! 堡 山东大学硕士学位论文 中文摘要 本文试图借助公共品供给理论通过制度变迁的视角，研究农村义务教育的发 展及贯穿其中的国家、地方、社区三者关系的变化。通过对历史发展脉络的梳理 和对投融资主体的理论和实证分析，本文发现村庄社区对中国义务教育的发展提 供了有力的支持。义务教育公共物品的基本供给主体，经历了社区、乡镇、县级3 个阶段；随着中央有关政策的出台，中央投入的加大，基本供给主体也呈逐步上 升趋势；学校逐渐成为相对独立的主体，农村学校的发展呈现“公立化”过程， 社区、乡政府对其的介入能力越来越弱；农村的义务教育正朝向国民教育化发展， 向纯公共物品方向发展。同时，义务教育在农村的推行既是国家建设的过程，也 是国家与社会的关系不断变化的过程。 对义务教育的供给的路径可以归纳为由中央政府起主导的“供给主导型变迁” 向地方政府起主导的“中间扩散型制度变迁”过渡，最后朝“需求诱致型制度变 迁”方向发展。通过对农村义务教育的分析，可以梳理出国家和地方政府的关系。 在中国集权体制下，地方各级政府在某种意义上仅仅是中央政府不同层级的代理 人，政府间的博弈会朝向有利于上级政府的方向发展。 随着中国村民自治和经济的发展，农村社区自身有了一定变化，独立性显著 增强，内部也发生了很大分化，逐渐从“集体化”转向“个体化”，成为一支新的 社会力量。无论是以往朴素的亲情还是现在的理性，在对义务教育公共物品的提 供上，村庄社区始终是最重要的支持力量。在社区和国家关系上，形成由下而上 和由上而下相结合的社区政策模式。社区成为谋求社会经济协调发展，改善生活 质量与提高福利水平，营造良好社会环境与实现社会稳定的重要社会基础。通过 村庄小学的发展来研究社区公共物品的自我供给能力和国家、社区关系的变化发 展，是一项有价值的课题。 关键词：农村义务教育公共物品供给社区支持关系变迁 山东大学硕士学位论文 a b s t r a c t t h i sp a p e rs t u d i e st h ed e v e l o p m e n to fr u r a lc o m p u l s o r ye d u c a t i o na n dt h ec h a n g e s o ft h er e l a t i o n s h i p sa m o n gt h es t a t e 9l o c a lg o v e r n m e n t sa n dt h er u r a lc o m m u n i t y b y a p p l y i n gt h et h e o r yo ft h et r a n s f o r m a t i o no fp u b l i cg o o d ss u p p l ys y s t e m , t h i sp a p e r f i n d st h a tt h ec u m m i n i t y 删d 铭t h ep o w e r f u ls u p p o r tf o rt h er u r a lc o m p u l s o r y e d u c a t i o nt h r o u g ht h ea n a l y s i so ft h eh i s t o r ya n dt h em a i nb o d i a so fi n v e s t m e n t t h e b a s i cm a i nb o d yo ft h ec o m p u l s o r ye d u c a t i o ns u p p l yh a se x p e r i e n c e d3s t a g e s ：t h e c o m m u n i t y , t h et o w n s h i pg o v e r n m e n t s ，a n dt h ec o u n t y q e v e lg o v e r n m e n t s ；a n da s s u m e s t h eg r a d u a l l ya s c e n d m g 缸黝d 稍t hc e n n a lp o l i c i e sp u ti n t op r a c t i c a le f f e c t ；t h es c h o o l b e c o m e si n d e p e n d e n tg r a d u a l l y ；r u r a lc o m p u l s o r ye d u c a t i o ni s d e v e l o p i n gi n t op u r e p u b l i cg o o d s t h ep r o c e s so fc a r r y i n go u tc o m p u l s o r ye d u c a t i o ni nc o u n t r y s i d ei st h e p r o c e s si nw h i c han a t i o ni sc o n s t r u c t i n gi t s e l f , a n di sa l s ot h ed e v e l o p m e n to ft h e r e l a t i o nb e “v e e 虹t h ec o u n t r ya n dt h es o c i e t y t h ep a t ho ft h e s u p p l yf o rc o m p u l s o r ye d u c a t i o nc a nb es u m m m a r i z e da s ： d o m i n a n t s u p p l y s y s t e m t r a n s f o r m a t i a n - - - - - m i d d l e d i f f u s i o n s y s t e m t r a n s 向微a 娃衄也 d e m a n d - i n d u c t i o ns y s t e mt r a n s f o r m a t i o n u n d e rc h i n e s e c e n t r a l i z a t i o ns y s t e m ， a l ll e v e l so fl o c a lg o v e r n m e n t sa r ec e n t r a lg o v e r n m e n t s d i f f e r e n tl e v e l so fa g e n t s i n t e r g o v e m m e n t a lg a m b l i n gg o e si nf a v o ro ft h eh i g h e r a u t h o r i t yg o v e r n m e n t si n t e r e s t w i t hv i l l a g e r s a u t o n o m ya n dt h ed e v e l o p m e n to fe c o n o m y , c e r t a i nc h a n g e sh a s h a p p e n e di nr u r a lc o m m u n i t y ：t h ei n d e p e n d e n ts t r e n g t hh a se n h a n c e d ；t h ei n t e r i o ro f t h e r u r a l c o m m u n i t yh a sd i f f e r e n t i a t e d ；”t h ec o l l e c t i v i z a t i o n “h a sc h a n g e di n t o ”t h e i n d i v i d u a f i o n * ；s ot h ec o m m u n i t yi sb e c o m i n gan e ws o c i a ls 廿e n g t h f r o mt h ea s p e c to f t h es u p p l yo f t h ec o m p u l s o r ye d u c a t i o n , t h er u r a lc o m m u n i t yi s t h em o s ti m p o r t a n ts u p p o r t i n gf a c t o r t h i sp a p e ri sav a l u a b l es t u d yt h a tr e s e a r c h e s c o m m u n i t y sa b i l i t yo fs e l f - s u p p o r ta n dt h ed e v e l o p m e n t so fr e l a t i o nb e t w e e nt h es t a t e a n dt h ec o m m u n i t y k e yw o r d s ：r u r a lc o m p u l s o r ye d u c a t i o n , p u b l i cg o o d ss u p p l y , c o m m u n i t y s s u p p o r t , r e l a t i o i lc h a n g e s 2 山东大学硕士学位论文 第一章导论 为明确研究主题，有必要对研究背景和问题、相关概念、已有研究成果、研 究方法做出说明 一、研究背景和问题的提出 党中央提出“建设社会主义新农村”，而新农村的建设又涉及到“公共品”的 建设。农村的义务教育是三农问题的一大难点，也是典型的公共物品。近年来， 很多学者对这一问题给予了充分关注。中央社会主义新农村建设的号召，又将人 们的视线再一次转移到农村薄弱的基础教育上。 中国农村的义务教育存在许多缺陷和问题，主要表现在：第一，政府对基础 教育重视不够，教育投资主要投向高等教育，基础教育投入经费比率下降，义务 教育经费缺口较大。改革开放以来，中国政府基础教育经费投入总量呈逐年下降 趋势，财政性教育经费支出占g d p 的比例在2 左右，大大低于发达国家( 5 一 6 ) ，与发展中国家( 3 4 ) 也有差距。国家财政性教育经费总额中，义务 教育所占比例从1 9 9 1 年的5 8 2 下降到2 0 0 0 年的5 3 8 。义务教育投入中，财 政预算内拨款所占比重也不断下降，由1 9 9 4 年的5 8 5 下降到1 9 9 8 年的6 3 9 。 普及义务教育呈现较大的资金缺口，农村义务教育资金缺口就更加突出。o 第二，各级政府的事权和财权不对称，财政体制内教育经费的分配不合理， 中央在全国范围内在义务教育领域没有提供有效的专项转移支付。中国义务教育 法及其实施细则规定，地方各级人民政府按照国务院的规定，在城乡征收教育事 业费附加，主要用于实施义务教育。农村教育附加由乡级人民政府负责统筹安排， 主要用于支付国家补助、集体支付工资的教师工资，改善办学条件和补充学校公 用经费等。实施义务教育的学校新建、改建、扩建所需资金，在农村由乡、村负 毛刚强在“村”的性质探讨及”新农村建设” 中谈到，新农村的建设着重定位于乡村公共设施的建设及农 民增收，涉及到“公共品”建设的概念。 何广文，冯兴元，李莉莉；农村教育融资问题研究 t 国家行政学院学报) 2 0 0 3 年第5 期 山东大学硕士学位论文 责筹措，县级人民政府对有困难的乡、村可酌情予以补助。这意味着，如果县乡 义务教育经费不足，上级政府必须提供辅助性的转移支付。实际的操作结果是乡 镇政府主要负责提供基础教育，而许多贫困的县和乡镇，其财政不足以支撑本地 农村基础教育体系，而上级政府对县乡政府在农村教育供给方面的辅助性支持很 少。中国2 3 的人口在农村，乡镇一级政府( 包括村) 承担了绝大部分的义务教 育的投入。目前中国义务教育投入中，乡镇负担7 8 ，县财政负担9 ，省地负 担l l ，而中央财政只负担2 左右。中央和省级政府的教育经费大部分用于高 等教育，对义务教育只承担补助贫困地区和少数民族地区的责任。在当前我国的 财力分配格局中，中央和省级政府掌握了主要财力，但基本摆脱了负担义务教育 经费的责任。县乡政府财力薄弱，却承担了绝大部分义务教育经费的责任。这种 政府间财力与教育事权责任的不对称导致了“小马拉大车，大马拉小车”局面的 产生。地方财政收入太少，而负责的事务太多，不对称的财权和事权，是农村义 务教育经费短缺的重要制度原因。中国的义务教育经费总量中，政府财政预算内 拨款所占比重只维持在5 0 - - 6 0 之间，而对于非义务教育的高等教育，政府却 负担了7 0 以上的经费。在基础教育中，农村小学和初中的平均经费都大大低于 全国平均水平。o 第三，教育收费使得农民负担沉重。教育法规的相关规定实际上意味着农村 教育经费必须主要从乡镇农民中筹措。只要县级以上政府不提供部分资金，那么 农村教育资金缺口只能主要由农民自行来承担，这成为造成农民负担越来越重的 重要因素。农村义务教育一直是农村最大的公共品，也是农民除住房、结婚和吃 饭以外第四大现金开支。一项全国性抽样调查数据显示，2 0 0 0 年教育支出占农村 家庭平均支出的1 7 0 5 。 据国家教育发展研究中心对全国7 省2 6 个县的抽样调 查，1 9 9 8 年样本县义务教育经费总支出中，县以上各级财政的教育补助专款约占 1 2 ，县财政约占1 0 ，其余7 8 由乡财政和农民个人负担。 到底农村义务教育发展的难点在哪里? 有何制度性、结构性障碍? 在对农村 义务教育的支持和供给上，不同利益团体是何态度? 反映了他们之间怎样的关系 李斌：乡镇公共物品制度外供给分析，中国社会科学出版社。2 0 0 4 年第b 9 页。 何广文，冯兴元，李莉莉：农村教育融资问题研究，。国家行政学院学报 2 0 0 3 年第5 期。 王春光：农业税后的农民负担 领导之友 2 0 0 5 年第5 期。 4 山东大学硕士学位论文 变迁? 对于农村义务教育这项课题，教育学关注很多；公共物品的研究多是财政 学和公共管理学角度：国家、地方关系政治学涉及较多；本文试图借助公共品供 给理论通过制度变迁的视角，来研究农村义务教育供给的发展及贯穿其中的国家、 地方、社区三者关系的变化。社区始终是本文的中心，在国家触及不到的地方， 中国农村依靠自己的力量和智慧，通过社区发挥作用来满足自己的教育需求。 图1 - 1义务教育供给关系结构图 二、概念和视角 1 、社区与社区支持 社区指在一定地域空间里的人群生活共同体，在一定地理空间内的人群及其 社会性活动的总称。范围可大可小，从个村庄到一个国家范围都可以称之为社 区。国农村社区指的是人口规模及密度较小，社会关系在特定地域内封闭程度较高， 社会结构简单，居民以农业经济活动为主要内容的社区。本文中社区概念泛指农 村村庄社区。社区支持借用了社会工作的概念，指社区运用一定的物质和精神手 段对社区内的对象进行无偿和低偿帮助的行为。 2 、义务教育公共品 于显洋主编社区概论) 中国人民大学出版杜，2 0 0 5 年，第2 5 2 9 页。 李若青：农村社区建设的条件分析 ，学术探索 2 0 0 5 年第5 期。 山东大学硕士学位论文 小学、初中阶段是中国法定义务教育阶段，实行“免试、就近入学”原则。小 学和初中以外的各级教育均为非义务教育。中国基础教育包括幼儿教育，小学教 育、普通中等教育，o 也可称为初级教育。本文重点研究农村小学教育，同时隶属 于义务教育、基础教育、初级教育的范畴。公共物品是用于满足社会公共需要的 物品。它具有下列特征：一是消费的非竞争性；二是消费的非他性；三是消费的 不可分割性。农村基础教育是公共物品，具有明显的外溢效益，即基础教育的正 外部性：不仅仅受教育者本人会从其对教育产品的消费中受益，整个社群乃至社 会均会从中受益。o 小学教育是公共物品，本文表述方便起见，对初级教育、基础 教育、义务教育概念不做区分。 3 、制度变迁 制度变迁指的是制度安排的变化，即原有的制度安排被一种新的制度安排替 代的过程。制度是某些服务的供给者，它应经济增长的需求而产生。对制度需求 的变化和对制度供给的变化均将导致制度的不均衡，引发制度变迁。在制度不均 衡时，就可能存在两种类型的制度变迁：如果新制度的供给者为民间个体( 或团 体) ，将发生诱致性制度变迁；而如果新制度的供给者是国家，将发生强制性制度 变迁。林万龙的研究认为，政府主导的公共品供给制度变迁，背后与农民主体的 影响有关；而民间公共品供给制度的创新，也与政府行为有关。这实质上反映了 制度变迁的演进性。 杨瑞龙提出需求诱致型制度变迁和供给主导型制度变迁的概 念。他认为强制性制度变迁是一种供给主导型制度变迁，即在一定的宪法秩序和 行为的伦理道德规范下，权力中心提供新的制度安排的能力和意愿是决定制度变 迁的主导因素。西杨瑞龙还提出了中国制度变迁的“三阶段论”，即在两类制度变 迁中又加入了反映地方政府起主导作用的“中间扩散性制度变迁”。雪 4 、国家与地方 为了研究方便，本文将中央和省级政府纳入国家概念，是个宏观范畴；将县 中华人民共和国教育部网站h t t p ：w w w m o e , e d u c n e d o a g w e b s i t e l 8 i n f 0 4 1 7 8 h u n 卢宝祥：公共物品：农村基础教育。以县为主”管理体制的理论基础) - 教育理论与实践) 2 0 0 5 年第2 期。 林万龙：中国农村社区公共产品供给制度变迁研究) ，中国财政经济出版社，2 0 0 2 年，第2 0 2 t 页 杨瑞龙：论制度供给，经济研究1 9 9 3 年第8 期。 扬瑞龙：我国制度变迁方式转换的三阶段论兼论地方政府的制度创裁行为 ，经济研究1 9 9 8 年第 l 期。 6 山东大学硕士学位论文 级、乡镇两级地方政府纳入地方概念；村庄及村庄内的各组织、个体纳入社区层 面。 三、研究综述 近年来，对中国农村义务教育研究很多，借助公共物品供给理论的研究也不 在少数。大多文献集中在“以县为主”的教育管理体制、税费改革和构建农村义 务教育财政体制、加大中央转移支付力度等方面。立足于村庄社区，挖掘村庄对 义务教育的供给能力和国家、地方、社区关系的研究还比较少。 1 、农村义务教育公共品属性：理论和现实的不符 萨谬尔森对于公共产品的概念是，“每个人对这种产品的消费，都不会导致其 他人对该产品消费的减少。”公共产品的确定可以通过“非排他性”和“非竞争性” 两个标准来判断。非排他性是指不管是否愿意让其他人也消费该产品，在效应覆 盖的范围内，任何人都能够“消费”该产品。非竞争性是指该产品新增的消费者 引起的边际成本为零。要确定一种产品是否是公共产品，首先分析其是否具有非 竞争性，再分析是否具有非排他性。如果两者皆备的，就是纯公共产品；两者皆 不具备的，就是私人产品；介于两者之间的是混合产品( 准公共产品) 。o 对于农村义务教育的公共品属性，学术界有比较一致的观点，即义务教育应 该是纯公共物品，具有非排他性和非竞争性。义务教育是在国家法律规定下，对 全体的适龄儿童和少年进行的一种强制性、免费性、均等性的国民教育，作为基 础教育，消费竞争性最小，外在效益型则最大。回而现实中，这种属性常被政府和 社会所忽视，在税费改革以前的很长时期里，政府向农民收取的农村义务教育费 附加、教育集资和杂费等经费大约占农村义务教育经费的三分之一。回也就是说， 长期以来农民很大程度上以私人物品的消费来享受义务教育公共品。王焕清、卢 宝祥、郭孝忠、何广文等学者认为，对于义务教育这样一种纯公共产品，政府应 采取公共供给方式，教育经费理应由政府承担。因此，政府应该成为农村义务教 王志荣：我国政府供应农村基础教育的理论分析和政策选择，特区经济2 0 0 5 年第1 l 期。 李晓多：在公共财政框架下构建农村义务教育财政体制理论的探析，辽宁经济职业技术学院学报2 0 0 5 年第1 期。 杨辉，周应中：( 2 0 0 4 年国内农村教育研究综述，宁波大学学报( 教育科学版) 2 0 0 5 年第3 期。 7 山东大学硕士学位论文 育经费负担的实际主体，确保农村义务教育的财政投入。回 2 、义务教育发展中经费投入问题 农村义务教育发展面临的最关键问题是资金投入不足，这已经在学界得到广 泛认可。已有不少学者。分析了中国农村义务教育的资金投入状况及影响。问题主 要集中在两点：一是农村义务教育总体投入不足，二是经费负担主体不合理。而 不同的负担主体又成为关注的焦点。按照“地方负责，分级管理”的办学体制规 定，省、市、县、乡作为一级政府、一级财政、一级投入主体，都有履行发展农 村基础教育事业的责任和义务，并且应拥有相应的经济财力做保障。但从全国长 期以来实施的情况看，乡镇成为农村基础教育的投入主体，乡镇的农村基础教育 经费投入比重达到7 8 ，县、省、中央分别只有1 1 、9 、2 左右。这反映了中央 和地方“财权”和“事权”极不对称的现状，而且主要表现为中央和县、乡之间 的矛盾。特别是分税制改革后，农村基础教育投入主体的事权和财权严重分离， 以乡镇财政供给为主的农村基础教育投入机制逐渐衰弱和失灵，只有依赖加大开 征农村教育费附加和教育集资即变相增加农村负担水平来弥补基础教育投入的缺 口。o 同时学界肯定了政府在农村义务教育投资中的重要作用，不仅是资金投入 的主渠道，而且还通过政策影响着整个资金投入量，影响着资金的来源和使用 结构。呼吁建立健全农村基础教育的经费保障机制，概括起来有两点：一是加大 中央对农村基础的转移支付力度，二是完善农村义务教育投入机制和教育管理体 制。 3 、农村义务教育中的国家和社区关系研究 郭建如从制度分析、教育政治学“国家一社会”等角度剖析农村义务教育的 发展历史，探讨了不同制度安排和制度博弈过程对农村义务教育发展的影响，分 析了政府之间以及政府、学校与民众之间围绕教育治理所发生的互动关系，指出 王焕清：农村义务教育经费负担主体研究，湖湘论坛2 0 0 6 年第l 期：卢宝样：公共物品；农村基础教 育“以县为主”管理体制的理论基础，教育理论与实践2 0 0 5 年第2 期：郭忠孝，杨阳：农村义务教肯财 政投入的经济学分析，当代经济管理。2 0 0 5 年第2 期；何广文，冯兴元，李莉莉：农村教育融瓷问题研 究，国家行政学院学报2 0 0 3 年第5 期。 乔宝云等，2 0 0 5 ；张劲松等，2 0 0 5 ；杜育红，2 0 0 5 。 马海涛，李剑：我圉财政对义务教育支出的现状及原因分析* 财政研究 2 0 0 4 年第4 期 江文涛：我国农村义务教育投资变化分析) ，甘肃农业 2 0 0 6 年第l 期 山东大学硕士学位论文 - _ _ _ _ - _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ - _ _ _ _ _ _ _ _ _ - _ _ _ - _ _ _ _ _ _ _ - - _ - - _ - _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 一i i i i i i 了农村基础教育发展的某些新动向。在中国背景下，社区和国家有着密切的联系， 而不是像国外那样社区可以完全独立。目前学界对国家和城市社区的关系研究比 较多。刘继同将国家、市场与社区关系的战略转变概括为从依附到相对自主。改 革开放前，中国社会结构特征是国家与社会高度一体化，国家与社区关系无从谈 起。目前中国社会的形态正处于社会发育与社会分化的早期阶段，呈现出由传统 社会向现代社会转变的中介性。袁蓉其认为，在中国，政府对社区的发展起着至 关重要的推动作用，而社区又作为政府转变职能的重要体现模式，自治管理是其 发展趋势。在中国社区与政府的合作关系中，政府占有主导地位。这种主导地位 主要表现在社区建设和居民自治中，居民自治属于政府主导型自治。回 上述研究大多从公共财政和管理方面研究农村义务教育，集中在经费负担、 财政体制、管理体制方面，为本文的进一步研究提供了良好的基础。但对于农村 义务教育多是从理论、政策方面分析，在国家、社区关系上偏重于城市社区，缺 乏对农村社区自身的研究。本文的目的是，借助公共物品理论，结合多个地方的 实地调查，挖掘现实中农村社区在提供义务教育中担任的角色及围绕社区为基础 的供给所体现的国家、地方、社区三者关系。 四、研究思路和方法 本文的研究假设是村庄社区在对农村义务教育公共品的供给中，发挥了重大 的作用，除了经费的支持外，还应该有其他很多隐性的帮助。同时对义务教育的 支持是一个历史发展的过程，在围绕社区为基础的供给过程中国家、地方政府和 社区的相互关系也发生一系列的变迁。 为了验证假设，发现真实性，研究方法上本文采用文献法和访谈法收集资料， 对资料的分析处理采用类属分析和情境分析方法。 1 、文献法 郭建如：基础教育财政体制变革与农村义务教育发展从制度分析的辊角 ，社会科学战线2 0 0 3 年 第5 期。郭建如：国家一社会视角下的农村基础教育发展；教育政治学分析) ，北京大学教育评论2 0 0 5 年第3 期。 刘继同： 2 0 0 3 年 第5 期 山东大学硕士学位论文 近年来国家对农村教育的关注和支持力度加大。从历史的发展来看，农村的 基础教育供给呈现由社区向政府转变的趋势；国家对基础教育的供给体现出由地 方政府向中央政府发展的方向。根据供给主体的变化和国家对基础教育涉入的加 深，可以初步得出结论：义务教育逐渐独立于社区，渐渐成为一个独立的实体； 基础教育越发具有公办性质，正在向纯公共品方向发展。 山东大学硕士学位论文 第三章农村义务教育的社区支持：实地研究 如前所述，从建国到2 0 世纪末期，国家由于财力，体制等方面的原因，在实 际操作过程中不能全部提供农村义务教育公共品。面对农民对教育的需求，社区 承担了义务教育公共品供给的责任。分担主体有村民、村集体、村干部、社区精 英和企业等，支持的方式有民办教师、集体出资、个体捐集资、人力物力支持、 勤工俭学和学杂费等形式。在对义务教育公共品的供给中，社区表现出了一定的 创新性和自我发展。之所以社区能承担这种责任，与国家的倡导和社区自身的需 要是分不开的。决定社区供给水平的因素主要由两个，一是社区的经济发展水平， 二是社区的价值和文化体系。 一、义务教育公共品社区供给的主体分析 ( 一) 村民 村民是义务教育公共晶供给的最重要主体。费改税之前，村民不但要承担农 村教育费附加、乡统筹，分摊教育集资和劳务这些政策范围内的义务，还通过捐 款等政策外途径支持村庄教育的发展。 政策范围内直接由农民承担的项目有农村教育事业费附加、教育集资用于发 展乡村两级的民办教育事业，义务工用于修缮校舍等。此外，乡镇政府自筹资金 的直接对象是农民，主要是办学和修路。具体做法是，扩大和提高“三提五统” 收费的标准和规模，并在“三提五统”之外，不断增设收费和集资项且，将由乡 镇财政承担的费用，通过集资和摊派的方式部分转嫁到农民头上。根据李彬的调 查，学校建设和公路建设几乎是每个乡镇进行集资的共同项目。o 村里的自发集 资，也是支持农村小学发展的重要途径。对于这个。自家人”，长期以来村民在 村集体的号召下是积极帮助的。2 0 0 6 年，笔者对于h 村小学、n 村小学、z 村联小 等村庄小学的调查证明了这一点，几十年中无论在小学发展的哪阶段，村民集资 李彬：乡镇公共物品制度外供给分析 ，中国社会科学出版社，2 0 0 4 年 山东大学硕士学位论文 都发挥了重要作用。不论本村的富裕户，还是外出人士，都成了捐款助学的主要 群体。富裕起来的村民把对村小学的支持，当作是理所当然的公益事业，是应该 做的。从以下对村民和公办教师的访谈中，可以看出村民对教育的支持态度。 父母对孩子都是又疼又爱，自然希望学校的条件好，孩子的学习环境 好，能接受好的教育税费改革前，各种集资最好收的就是教育集资 村民每年都要交纳教育集资，以2 0 0 0 年为例，每人每年要交纳4 8 元对于 村民这是不小的一笔数目那时候乡镇和村里都要提前宣传，敲锣打鼓，打 着彩旗，写着口号“人民教育人民办，办好教育为人民”这个钱好收，村民 愿意交这个钱，愿意办好教育事业。收齐的集资钱由村干部全部交到了乡里， 村里不能截留，使用( 一c m 一2 ) 盖教学楼时全村村民都进行集资。因为这是为大家办事，都无话可说。 每一次学校翻新、迁址、这标，村集体都会召集村民集资村民对别的集资 摊派很反感，唯独在教育上拿钱是不容推辞的大家认为这个钱是应该的。 ( i i g s 一1 ) ( - - ) 村集体 人民公社时期，村集体经济组织是公社公共物品制度外供给的主体，因为公 社的正常运转所需的公共物品供给成本主要靠村集体经济组织筹集的公积金和公 益金的形式供给。改革开放以来，村集体发展经济的积极性调动起来，不仅有了 一定经济收入，有的村庄集体经济蓬勃发展。其实无论经济状况如何，村集体都 是提供公共品的组织和领导者。有实力的村集体不用村民出钱便可以独立完成供 给，实力弱的村集体会发动群众一起解决。所以无论是资金，还是组织领导方面， 村集体都是不容忽视的一支力量。材料，是两位校长对村集体给予帮助的认 可，材料是村干部印证村集体从资金方面帮助小学的发展。 村集体对小学一直以来都是积极支持，对待小学小是最真心的以前 没有合校前就不用说了，都是一家人，学校的事情就是村里的事情，有什么 山东大学硕士学位论文 - _ _ - _ _ _ _ - _ - - _ _ - _ _ _ _ _ - 一i i _ _ _ _ _ _ _ _ _ - 事情村里主动解决即使现在合校了，好几个村一个小学，村集体的态度还 是很积极的如果学校需要钱，向管理区提个中请，下面的村委会立刻给拨 钱( 一x z 1 ) 校建图书，维修、治安等方面全部由各村的村集体提供，出资比例 按照各村的人数来分摊。治安方面也由村集体负责。现在村里安装的摄像头， 就正对着小学的教学楼还有六一节、教师节，村里都会向学校表示的，给 老师们发些福利。村集体之所以要对小学的发展提供支持是因为：首先，这 是一个惯性，因为历史上一直是村里支持学校发展，所以这个传统延续下来， 成了约定俗成的传统其次，村集体一直感觉学校是村里的，本村的孩子在 这里上学，理应对学校的发展提供支持( 一x z 一2 ) 1 9 8 0 年代，村里出资在村西建起了耨学校全部是树集体出钱，这部 分钱来自生产队的收入( 当时还没有村民集资) 到了9 0 年代，开始以工作 区为单位合并小学。资金来源于4 个村的村集体上面拨很少一部分钱，主 要还是依靠村集体的收入但我们村没有再向村民收这个钱，用的是集体的 钱各村集体负责学校的改造、修缮、看管费用，这些资金根据各村人口数 来拿。( 一g b 一2 ) ( - - ) 村干部 村干部在不同时期的称谓不同，村庄主要干部在人民公社时期有支部书记、 队长、组长，乡镇建立后有书记、树长，村民自治以后是书记、村委会主任。尽 管对于小学的发展事务没有像计划生育那样有明确的责任分工，但村干部对于小 学的态度却犹如所有村民一样，是积极支持的。并且这种支持不是因为政绩考核， 而是发自内心的支持。就如同笔者调研中多位校长和老师所说，村干部对待小学 像是“自家人”。之所以把村干部单独划分出来，是因为村干部在对村小学的支持 上有自己的独特性：第一，村干部在社区中有一定的威望，对村小学的支持方面 可以起到带头示范作用：第二，村干部作为村庄中的领袖人物，对小学的发展给 予鼓励和推动；第三，村干部个人能力影响着村集体经济收入，组织能力决定了 山东大学硕士学位论文 对小学捐资的数额，直接决定了社区的供给水平。 村干部积极支持小学的发展，原因很简单，学校里都是自己村自己家 的孩子村干部对小学的支持是真心实意、是无私的 合校前，如果自己村的学校考试成绩好，或者参加比赛得了名次，或者 升学考上多少学生，对于村干部都是莫大的荣耀村干部无论在物质上还是 精神上都要奖励学校领导和老师的如果上面教育部门来检查工作，接待费 用也都是村集体出的一句话，小学就是自家的，花钱是应该的 合校后，小学如果迭标、创先进，还是要向我们发喜报的，感谢我们的 支持这已经形成一种传统了( 一g b 一1 ) 小学的发展不是政绩考核的内容，包括以前生产队时期都不是上级 领导从没有要求村干部非要建小学，非要支持其发展当初建校的时候也是 上级号召，大家主动建的。现在顶多在学校的重大调整时，工作区或者乡镇 的分管领导协调一下小学的发展和村干部个人的发展是没有关系的( 一 g b 一2 ) 在牵扯绝大多数人的利益时，他( 村委滕书记) 走这个路子( 集资) 集资的时候，一是自己带头出，每次捐款，滕书记都慷慨解囊，所以首先从 内部起了带头作用，影响了周围群众二是每年春节前开座谈会，召集在外 人员和知名人士，还有籀企业规模比较大，效益比较好的( 企业主) ，大家坐 下来交流交流谈谈心，村里把今年办了那些事明年打算办那些事都说出来， 这便于联络感情，也便于组织有能力的人促进他的工作村小学集资也是这 样解决的。( 一x g 一1 ) 上述材料说明了村干部对于小学发展的支持态度和原因；材料表明，村 干部对小学的支持并非出于个人发展的需要，而是对于乡t t t l 素的感情；材料 表明，村干部的带头作用和组织能力在小学捐资过程中起了重大作用。 山东大学硕士学位论文 ( 四) 精英人物和企业 村里走出来的精英人物是小学发展过程中不可忽视的重要力量。笔者调查 中，多个村庄出现这种情况。最典型的是济宁市汶上县h 村，是全国知名的剧作 家何庆魁的家乡。2 0 0 4 年，何庆魁和妻子高秀敏回乡探亲，捐资3 0 万元建小学。 乡、村办企业每年要根据利润按一定比例通过教育附加的形式上缴一部分资金用 于农村的义务教育。此外，对于村庄的公益事业，村驻地的企业也会有所表示， 甚至可能成为主要力量。材料是小学校长讲述村里的精英人物平时对学校的支 持；材料是在修建小学时，村驻地的企业和外出人员给予的经费捐助。 有些精英人物，会向学校捐款捐物比如六一节，我们会向一些公司 的老板发请帖，他们来就会表示一下，送些文体用品，或者给个三百两百的。 也有主动捐送的，比如送乒乓球桌。( 一x z 1 ) 村驻地的大型企业是村里的捐款大户大企业很多，那边( 村外) 都 是，有外来的，也有村里的。这边主要有板厂、冶炼厂、密度板厂、模板厂， 资产都几千万上亿元。村支书的弟弟企业做得很大，( 捐款) 比较多，有三 千，有一万，修路时捐一万，盖小学新教学楼可能捐了二万；本村还有一位 姓杨的( 企业主) 捐款也比较多。他们一带头，搞企业的都捐了下边的就 少了，( 一人) 几千元。外出人员也通知，家来一聚，把事就办了那次( 建 学校捐款) 规模很大，办事处的领导都过来了。虽然是联合办学，捐款还主 要是我们村( 一x g 一1 ) 二、村庄社区对义务教育的支持形式 社区对义务教育的支持形式多样，从集体出资、出义务工，到村民集资、社 会捐资，还有学校内部也有勤工俭学和收取学杂费等。本部分将结合2 个案例对 上述主要的社区支持形式进行论述。此外，民办教师是中国民间社区对基础教育 支持的集中体现，笔者对民办教师进行访谈，将单独分析。 ( 一) 集体、村民、社会出资 山东大学硕士学位论文 人民公社时期，无论是生产队、生产大队还是公社本级，都既是政治与行政 实体，同时又是经济组织。这一时期，除了制度内供给的教育部门办的农村中小 学，其余的公社公共物品主要靠制度外供给，由社队集体分摊或以劳动力分摊， 特别是教育和医疗。在公社财政存在时，社办企业并不参与集体经济组织的公共 物品供给。在“三级所有、队为基础”的体制下，人民公社、生产大队、生产队 之间有较强的经济联系，因此，生产大队和生产队供给公共物品也就有较强的联 系，成了公社供给公共物品的依赖。农村社队办学的经费以集体负担为主，个人 负担少量学杂费。生产大队的集体提留中有公益金一项，可用于发展文教卫生事 业。 2 0 世纪8 0 年代人民公社体制撤销，乡镇财政正式建立。尽管乡镇财政有文教 科学卫生事业费等支出，但由于政府制度内供给不足和官员政绩化倾向，教育经 费得不到保障，农村小学的发展不得不依靠村集体的支持。报据笔者调研，比较 贫困的村庄集体收入主要来源于提留、公共用井、出租山林、沙河承包费、村民 集资等；比较富裕的村庄集体收入来自于村办企业、出租地皮、失地补偿金等。 近年来，对于村庄小学的费用支持，一般是由村集体出这部分钱，不再向村民收 集资款。 历史上，村民集资办学就出现过。乡镇财政建立以来，集资成为出现频率颇 高的字眼。村民除承担三提五统中教育费附加和集资外，还是村集体自发组织教 育集资地承担者。集资摊派是当前乡镇公共物品供给中成本分摊的一种主要形式， 它是以村的名义，或通过某一宗祠或某姓氏理事会的名义发动有关人士捐款或 按人头分摊，带有一定程度的强制性。o 个人捐资对改善农村中小学的办学条件做 出了贡献。通过自愿捐赠方式进行民间公共品供给是教育发展的特色。自愿捐赠 主体包括个体老板、华侨、企业等，他们自愿承担公共物品供给成本的分摊，如 捐款建学校。改革开放以来，华侨及港澳台人士为地方尤其是沿海地区的学校建 设做出了很大贡献。严格来说，他们不是社区内资源。但是社区内组织联系这部 分捐资以及学校建立的全过程中发挥了很大作用。进入2 0 世纪9 0 年代以来，个 体老板逐渐成为自愿捐赠的主体。无论哪种形式的捐资和摊派，客观上都促进了 李彬：乡镇公共物品制度外供给分析 ，中国社会科学出版牡，2 0 0 4 年，第4 2 页。 3 l 山东大学硕士学位论文 农村教育的发展。 1 9 6 2 年，在上级部门的号召下，z 村在本村的一个庙里创建了完小。 1 9 6 8 年，学校重建，盖起了瓦房，由村集体负担费用由于当时集体经济， 没有集资1 9 8 3 年，学校进一步扩建，小学扣初中联合在一起，由周围四个 村的村集体出钱出工，村民进行了集资2 0 0 1 年，四个村的书记商定合班并 校。其他三个村的小学迁至z 村，继续使用原来的村小学。当时有方案提出， 要重新划地建校z 村的书记没有同意，原因是重建小学花费巨大，按每个 村人数所占比例来出资的话，z 一个村预算要花费5 0 万左右，村集体无法负 担所以，小学使用原教学楼和设施。以后的建设和修缮等费用由四个村联 合出资解决( i x z 一1 ) z 村小学的资产构成地产：z 村；校舍：四村的村集体合作建盖；设 备：四村村集体合作购置；治安：z 村；图书资料：四村村集体合作购买； 办公经费：学杂费( 这一部分钱应该由镇上拔，但实际上镇上把钱给了教委 之后，并没有下发，村小学没有拿到这部分钱，只能依靠杂费，2 0 0 7 年后不 再收取杂费) ；教师工资：区财政；校建、图书、维修、治安等方面：全部由 四个村的村集体提供，出资比例按照各村的人数来分摊。( i x z 一1 ) 1 9 8 7 年，h 村小学由周围三村村民集资2 8 ，6 0 0 元，在新校址新盖教 室6 问，办公室3 间。1 9 9 0 年，三村集资9 ，0 0 0 元，新建砖木结构教室3 间1 9 9 2 年，为建六室，三村又集资2 4 ，0 0 0 元，变迁坟墓1 0 0 余座，新建 砖木结构房屋1 0 间，六室配齐1 9 9 7 年，三村集资2 5 ，0 0 0 元，使学校更 加平整、方正、集中，改建了操场、围墙、大门，使学校成为正方形。2 0 0 4 年，著名剧作家何庆魁( 何湾村书记何庆涛的弟弟) 和妻子高秀敏回乡探亲， 捐资3 0 万元建小学周围七村又筹资3 0 万元，建设了一栋容纳1 2 个教学班 的教学楼。( i x z 一2 ) 材料体现了在小学的历史发展过程中村集体给予的大力帮助；材料说明 山东大学硕士学位论文 目前小学的资产还是由村集体提供；材料体现了在村庄小学的发展中，村民集 资出现的频率颇高，社会投资( h 村是居住外地的精英投资) 做出了重大贡献。 ( 二) 人力物力( 义务工) 在人民公社按工分分配的制度下，公社公共物品制度外供给的成本分摊方式 包括物质成本和人力成本两种。物质成