（宪法学与行政法学专业论文）论行政许可间接相对人的行政赔偿救济.pdf

分类号v d c 论行政许 o nt h ea d m i n i s t r a t i v e c o m p e n s a t i o n o fi n d i r e c tr e l a t i v ei na d m i n i s t r a t i v e l i c e n s i n g 作者姓名 学科专业 学院( 系 指导教师 论文答辩日期 赵永恒 宪法学与行政法学 所) ：法学院 黄先雄副教授 谚日答辩委员会主席 中南大学 矶1 1 年f 月 l 原创性声明 本人声明，所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得 的研究成果。尽我所知，除了论文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不 包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得中南大学或其他单 位的学位或证书而使用过的材料。与我共同工作的同志对本研究所作的贡献均 已在在论文中作了明确的说明。 作者躲逊 日期：! 兰年三月尘日 关于学位论文使用授权说明 本人了解中南大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留学 位论文并根据国家或湖南省有关部门规定送交学位论文，允许学位论文被查阅 和借阅；学校可以公布学位论文的全部或部分内容，可以采用复印、缩印或其 它手段保存学位论文。同时授权中国科学技术信息研究所将本学位论文收录到 中国学位论文全文数据库，并通过网络向社会公众提供信息服务。 储躲地铆签趣嗍世三月生日 摘要 在行政许可侵权行为中，除直接相对人以外，到底什么情形下、什么样的 人，才能获得行政赔偿救济? 这些问题存在诸多不清与争议；对此，提出行政 许可间接相对人概念，行政许可间接相对人是指在行政许可的作出、变更、延 续、撤回、撤销等过程中，许可行为间接针对的，或受许可结果影响的，并存 在利害关系的，许可机关和许可申请人之外的公民、法人或其他组织；行政许 可中使用“间接相对人 概念取代“第三人”概念具有诸多优势：更有利于理 清行政管理关系、更有利于法律救济的及时切入、更有利于认定许可间接相对 人的原告资格、更有利于减少当事人的诉累。 具有诉的利益是许可间接相对人享有行政赔偿诉讼请求资格的核心决定要 素；这种核心决定要素在各国表现为：美国“事实不利影响”标准、英国“足 够利益”标准、法国“个人利益”标准、日本和韩国“法律上利益 标准、德 国“法定私权利兼例外”标准、中国“合法权益”标准；我国应借鉴日、韩标 准，把许可间接相对人享有行政赔偿请求资格条件放宽到“法律上利益遭受 相关许可行为侵犯即可。 行政许可间接相对人实现行政赔偿请求权益受诸多因素的影响。首先，因 果关系是影响行政许可间接相对人实现行政赔偿请求权益的因素之一，只要许 可行为与引起许可间接相对人受损的“最近原因 存在直接因果关系，即可认 定许可行为与许可间接相对人受损的因果关系，因果关系的中断可导致行政赔 偿责任的消灭，“法律上利害关系”对于因果关系认定极具参考意义；其次，归 责原则是影响行政许可间接相对人实现行政赔偿请求权益的因素之二，对许可 间接相对人行政赔偿的归责原则应区别不同的情况而对待：一般情况下适用违 法归责原则，渎职间接侵权情况下适用过错归责原则，共同恶意侵权情况下适 用过错加违法归责原则；再次，赔偿范围是影响行政许可间接相对人实现行政 赔偿请求权益的因素之三，对许可间接相对人的行政赔偿范围应包含三个方面 的内容：国家应对其哪些致害行为承担赔偿责任，国家在有不同主观过错的致 害行为中，分别应承担多少份额的赔偿责任，当事人的哪些损害应得到赔偿。 行政许可间接相对人受损获赔的现实情形主要有四种：首先，在越权许可 致间接相对人受损的情形中，以盈利为目的的企业法人不可能成为越权许可行 为侵犯的许可间接相对人，而机关、事业单位、社会团体可能成为越权许可行 为侵犯的许可间接相对人；其次，在违法作出许可决定致间接相对人受损的情 形中，违法作出“自由裁量行政许可”，许可机关的赔偿责任视归责原则而定。 无论许可机关的法定义务是形式审查还是实质审查，只要许可决定违法，那么 给许可间接相对人造成的损害，其都应承担补充赔偿责任，但许可机关与申请 人恶意串通的，应当承担连带赔偿责任；再次，在许可监管缺位致间接相对人 受损的情形中，行政赔偿责任应考虑因果关系中断的情形；最后，在许可撤销 致间接相对人受损的情形中，撤销许可时，不但要权衡被许可人利益与公共利 益、被许可人利益与许可间接相对人利益的大小，还要权衡公共利益和许可间 接相对人的利益。 关键词行政许可，间接相对人，行政赔偿，诉的利益，因果关系，归责原 则，赔偿范围 h a bs t r a c t i nt h ea d m i n i s t r a t i v el i c e n s e e x c e p tad i r e c tr e l a t i v e ，u n d e rw h a tc i r c u m s t a n c e s ， w h a tk i n do fl i c e n s ei n d i r e c tr e l a t i v e ，h a v et h er i g h tt oe n jo yt h ea d m i n i s t r a t i v e c o m p e n s a t i o n ? t h e s ep r o b l e m sh a v em a n yu n c l e a ra n dc o n t r o v e r s i a l i n d i r e c t a d m i n i s t r a t i v el i c e n s er e l a t i v ew h or e f e r st ot h ea d m i n i s t r a t i v el i c e n s i n g ，c h a n g e ， r e n e w a l ，w i t h d r a w a l ，r e v o c a t i o np r o c e s s ，t h el i c e n s i n ga c ti n d i r e c t l yf o r , o ra f f e c t e d b yt h el i c e n s i n gr e s u l t s ，a n dt h e r ei si n t e r e s t ，e x c e p tt h el i c e n s i n ga u t h o r i t ya n d l i c e n s i n ga p p l i c a n t so fc i t i z e n s ，l e g a lp e r s o n so ro t h e ro r g a n i z a t i o n s 1 1 1 eu s e o f a d m i n i s t r a t i v el i c e n s i n g i n d i r e c tr e l a t i v e i n s t e a do f t h i r dp e r s o n h a sm a n y a d v a n t a g e s l i t i g a t i o ni n t e r e s t si st h ec o r ee l e m e n tf o rp e o p l et oh a v et h eq u a l i f i c a t i o nt o e n i o yt h ea d m i n i s t r a t i v ec o m p e n s a t i o nc l a i m s t h i se l e m e n tm a n i f e s t e di nv a r i o u s c o u n t r i e s ：”t h ef a c tt h a ta d v e r s ee f f e c t s ”s t a n d a r di nt h eu n i t e ds t a t e s s u m c i e n t i n t e r e s t s t a n d a r di nt h eu n i t e dk i n g d o m , p e r s o n a l i n t e r e s t s ”s t a n d a r di nt h ef r e n c h ， l e g a li n t e r e s t s t a n d a r di nj a p a na n ds o u t hk o r e a , s t a t u t o r yp r i v a t er i g h ta n d e x c e p t i o n st ot h e s t a n d a r di ng e r m a n l e g i t i m a t ei n t e r e s t s t a n d a r di nc h i n a c h i n a s h o u l dl e a r nf r o ms t a n d a r d so fj a p a na n ds o u t hk o r e a ，t op e r m i tp e o p l et oh a v et h e q u a l i f i c a t i o nt oe n j o yt h ea d m i n i s t r a t i v ec o m p e n s a t i o nc l a i m sw h e n ”l e g a li n t e r e s t s ” i r r u p t e df r o mr e l a t i v el i c e n s e w | cc a ni d e n t i f i e dt h ec a u s a l i t yb e t w e e na d m i n i s t r a t i v el i c e n s i n ga n dt h ei n d i r e c t r e l a t i v e sd a m a g e a ss o o na st h e r ei sad i r e c tc a u s a lb e t w e e na d m i n i s t r a t i v el i c e n s i n g a n d ”p r o x i m a t ec a u s e o ft h ei n d i r e c tr e l a t i v e sd a m a g e i n t e r r u p t i o no fc a u s a l i t yc a n 1 e a dt ot h ee l i m i n a t i o no fa d m i n i s t r a t i v el i a b i l i t y l e g a li n t e r e s tr e l a t i o n s h a sg r e a t v a l u ef o rt h ei d e n t i f yo fc a u s a t i o n l i a b i l i t yd o c t r i n eo fa d m i n i s t r a t i v ec o m p e n s a t i o n t oi n d i r e c tr e l a t i v ei na d m i n i s t r a t i v el i c e n s i n gs h o u l dd i s t i n g u i s ha m o n gt h ed i f f e r e n t t r e a t m e n ts i t u a t i o n s ： g e n e r a l l y , t r a n s g r e s s i o n c r i t e r i o no f l i a b i l i t y i n d i r e c t i n f r i n g e m e n to fd e r e l i c t i o no fd u t y , f a u l tl i a b i l i t y c o m m o nm a l i c i o u st o r t f a u l ta n d i l l e g a ll i a b i l i t y t h es c o p eo ft h ee x e c u t i v ec o m p e n s a t i o nf o ri n d i r e c t r e l a t i v ei n a d m i n i s t r a t i v el i c e n s i n gs h o u l di n c l u d et h r e e a s p e c t s ：m i c hl i a b i l i t y s h o u l d c o u n t r i e sh a v er e s p o n s et ot h ed a m a g ec a u s e db yi t sa c t s ；h o wm u c hl i a b i l i t ys h o u l d c o u n t r i e sh a v eu n d e ri t sd i f f e r e n tb e h a v i o r sw i t hd i f f e r e n ts u b j e c t i v ef a u l t s a n dt h e s c o p eo fc o m p e n s a t i o ni s d i f f e r e n tw h e nl i a b i l i t yd o c t r i n ei sd i f f e r e n t ；珊1 i c h d a m a g e so fl i t i g a n ts h o u l db ec o m p e n s a t e d t h el i c e n s i n ga u t h o r i t y sl i a b i l i t yd e p e n d so nl i a b i l i t yd o c t r i n ew h e ni l l e g a lt o i i i i v 目录 摘要。i a b s t r a c t i i i 目勇乏v 绪论l o 1选题背景。1 0 2 研究现状与不足2 o 3 本文的研究角度、思路和方法2 第一章 1 1 1 2 1 3 第二章 2 1 2 2 2 3 第三章 3 1 3 2 o 3 1 本文的研究角度和思路2 o 3 2 本文的研究方法3 行政许可间接相对人及其行政赔偿救济概述4 行政许可间接相对人的界定4 1 1 1 行政许可间接相对人的概念4 1 1 2 行政许可间接相对人的特征及种类5 “间接相对人与“第三人 的区别意义6 行政许可间接相对人行政赔偿救济立法现状及问题。7 行政许可间接相对人提起行政赔偿请求的资格9 请求资格的决定因素9 国外相关经验借鉴。1 0 2 2 1 美国“事实不利影响”标准1 0 2 2 2 英国“足够利益标准1 2 2 2 3 日本“法律上利益 标准1 2 2 2 4 韩国“法律上利益 标准13 2 2 5 法国“个人利益 标准1 4 2 2 6 德国“法定私权利兼例外 标准1 5 我国行政许可间接相对人提起行政赔偿请求的资格界定及反思1 6 行政许可间接相对人实现行政赔偿请求权益的影响因素2 0 因果关系2 0 3 1 1 许可间接相对人受损的“正常原因”2 0 3 1 2 因果关系中断对行政赔偿责任的影响：2 0 3 1 3 “法律上利害关系”对于因果关系认定的参考。2 1 归责原则2 3 3 2 1 我国国家赔偿法修订后所确立的归责原则2 3 3 2 2 对许可间接相对人行政赔偿之归责原则的类型化分析2 4 v 3 3 赔偿范围2 6 3 3 1 关于赔偿范围的廓清。2 6 3 3 2 我国立法中行政赔偿范围的相关规定在许可类行政赔偿中的应用2 6 第四章行政许可间接相对人受损获赔的现实情形分析2 9 4 1 越权许可致间接相对人受损的情形2 9 4 1 1 越权许可而致害的间接相对人类型2 9 4 1 2 所逾越的许可权力的归属判断3 0 4 2 违法作出许可决定致间接相对人受损的情形31 4 2 1 关于“自由裁量行政许可”的许可决定违法之认定3l 4 2 2 违法作出许可决定的表现形式3 3 4 2 3 “形式审还是“实质审”的认定及其对行政赔偿的影响3 3 4 3 许可监管缺位致间接相对人受损的情形。3 5 4 3 1 许可监管缺位的立法规定及现实分类3 5 4 3 2 监管缺位时行政赔偿责任的具体认定3 5 4 3 3 关于“未尽到完全监管义务 的判断3 6 4 3 4 监管漏洞所致损害的赔偿方案。3 6 4 3 5 许可监管机关承担赔偿责任应考虑的介入因素3 7 4 4 许可撤销致间接相对人受损的情形3 7 4 4 1 撤销许可给间接相对人造成损害的具体情况及违法性分析3 7 4 4 2 撤销许可时的利益权衡及其对行政赔偿的影响3 8 结语4 0 参考文献4 1 致谢4 3 攻读学位期间主要的研究成果4 5 v i 中南大学硕士学位论文绪论 o 1选题背景 绪论 行政许可作为政府或其他公权力组织主要的行政行为之一，不仅影响到被许可人的利益， 还影响到千千万万间接相对人的利益。虽然中华人民共和国行政许可法明确赋予了行政 许可间接相对人请求行政机关行政赔偿的权利，然而，面对强大的行政许可机关以及被许可 人对自身合法权益进行的侵犯，行政许可间接相对人权益救济仍显乏力，司法实践中涌现大 量行政许可间接相对人权益被侵犯却难以得到行政赔偿的案例，例如： “庸医案 ：张三是某市一无业游民，略懂医术，但并未取得医生资格证书。其与市卫生 局某主管领导李四私交甚好。当张三看到执业的医生收入不错时，便让卫生局李四给颁发一 个执业医生资格证书。张三获得职业医生资格证书后，便开设了一私人诊所。一天，一个胳 膊上长痈的病人王五来到诊所看病。张三自己给其做了一个手术，结果导致伤口大面积感染。 王五为了保住性命，到市医院做了截肢手术。王五向张三索赔4 0 万元，张三变卖了全部家当， 才筹集2 0 万元。于是王五向法院提起行政诉讼，请求认定市卫生局颁发医生资格证书的行为 违法，并承担行政赔偿责任。 “注册资金案 ：某市工商机关明知甲企业虚报相关资料，仍给甲企业做了注册资本为 1 0 0 0 万元的企业法人登记。甲企业与乙企业签订买卖合同，甲企业向乙企业购买一批电器， 货款为5 0 0 万元。合同约定货到后1 0 天内付款。甲企业收到电器后1 0 天没有付款。经催要， 甲企业仍未付款，乙企业于是提起民事诉讼。诉讼过程中，乙企业发现甲企业注册资本并没 有1 0 0 0 万元。乙企业便以工商机关为被告提起行政诉讼，诉工商机关工商登记违法，并承担 行政赔偿责任。乙企业诉称：当初与甲企业签订5 0 0 万元的买卖合同，是因为看中甲企业的 注册资本为1 0 0 0 万元。否则，不会签订这个合同，也不会遭受损失，故请求法院撤销工商登 记，并责令工商机关赔偿其损失。 这两个案例，都是被许可人获得许可后开展的相关活动致他人损害，然而，受害人能否 获得行政赔偿救济却有截然相反的观点：认为卫生局违法颁发医生资格证书与受损害的患者 之间构成了行政侵权关系，患者能获得行政赔偿救济；认为工商行政机关违法颁发营业执照 与受执照持有人侵害的间接相对人不构成行政侵权关系，受害者不能获得行政赔偿救济。 对此，我们不禁要问：在行政许可侵权行为中，除直接相对人以外，到底什么情形下、 什么样的许可间接相对人，才能获得行政赔偿救济? 、 国蔡小雪行政审判与行政执法实务指引口川北京：人民法院出版社，2 0 0 9 - 4 9 2 - 4 9 3 1 中南大学硕士学位论文绪论 0 2 研究现状与不足 纵观国内外，目前尚没有从行政许可间接相对人视角来系统研究行政赔偿问题的论文， 其他相关的研究论文也寥寥可数，并且研究视角及其局限性体现在以下几个方面： 从许可第三人角度研究国家赔偿问题。例如黎军的对行政许可第三人的国家赔偿问题 研究( 收录于2 0 0 4 年中国法学会行政法学研究会年会论文集) ，该文中，作者论述了“行政 许可第三人 的概念、种类，“对许可第三人的国家赔偿 的特殊性，探讨了引起许可第三人 之国家赔偿的主要情形、如何认定对许可第三人的国家赔偿责任，以及如何修正相关法律以 有效保障许可第三人之合法权益等问题。笔者认为该文的局限性在于：第一，没有从行政许 可的深层次含义来界定许可第三人概念，且对许可第三人的种类划分不周延；第二，并没有 分析“许可第三人 相对于“许可间接相对人 概念的区别；第三，引起许可第三人之国家 赔偿的主要情形遗漏了一种重要情形，即许可机关越权许可给间接相对人造成损害；第四， 并没有论述当混合侵权时，如何划分许可机关和直接相对人的赔偿范围。 从许可第三人角度研究包括行政赔偿在内的综合救济问题。如康猛的论行政许可第三 人的权利保障( 兰州学刊2 0 0 6 年第1 1 期) ，该文中，作者论述了行政许可第三人的概念、 现状及其权利保障的必要性，行政许可第三人权利保障的基础，行政许可第三人权利保障原 则，行政许可第三人权利保障救济制度中存在的问题( 包括：分散的微弱多数的行政许可第 三人的主体问题，行政许可第三人的赔偿主体问题，行政许可第三人的补偿主体和标准问题) 。 不难看出，该文虽论述“权利保障 ，但重点着墨在理论方面，现实操作意义不大，落实到行 政赔偿这一最有力权利保障措施上的部分却只涉及了赔偿主体问题； 选取许可第三人的某一个角度加以研究。例如日本学者藤田宙靖的行政许可与第三人 的法律保护利益( 时代法学，2 0 0 8 年第6 卷第5 期) ，该文中，作者借日本行政诉讼法中的 “处分撤销之诉与裁决撤销之诉只限于与该处分或者裁决的撤销有法律上利益者提起”，引出 许可类案件中，行政诉讼原告资格标准问题而加以论述。这实际上只是许可间接相对人获得 行政赔偿救济限制因素里面的资格标准问题，因此只是整个许可间接相对人权益保障问题中 的一小块，并不系统全面。 0 3 本文的研究角度、思路和方法 0 3 1 本文的研究角度和思路 先从司法案例和现行立法规定入手，指出行政许可间接相对人行政赔偿救济方面存在的 问题；其次分析国内外相关做法，论述行政许可间接相对人提出行政赔偿诉求的资格赋予条 件；再次分析影响行政许可间接相对人赔偿请求权具体实现和实现程度的因素；最后运用前 述理论就行政许可间接相对人获得行政赔偿救济的具体情形进行分析。 2 中南大学硕士学位论文 绪论 o 3 2 本文的研究方法 实证分析。通过司法案例分析，对已有的理论进行验证和完善； 比较研究。通过发掘域外相关理论和实践，完善我国行政许可间接相对人的行政赔偿救 济制度。 第一章行政许可间接相对人及其行政赔偿救济概述 相对人及其行政赔偿救济概述 1 1 1 行政许可间接相对人的概念 要界定行政许可间接相对人，首先必须正确把握行政许可的内涵与外延，只有这样，才 能尽量周延地涵盖许可这一动态行为各个阶段的间接相对人，并把握住其本质特征。 关于行政许可的概念，我国行政许可法第2 条规定为：指行政机关根据公民、法人 或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。这一概念显然是一种非常 狭义的定义，既没有周延主体的范围( 许可作出机关并不局限于行政机关，其他公权力组织 也有可能作出许可行为) ，也没有周延内容的范围( 许可的内容并不限于准予从事特定活动， 还包括授予某种资格等) ，而且还没有周延许可程序的步骤( 完整意义上的许可不但包括审查 材料并作出决定这一环节，还包括许可的变更、撤销等) 。在学术界，这一概念也有争议，例 如： 行政许可，是指在法律规范一般禁止的情况下，行政主体根据行政相对人的申请，经依 法审查，通过并颁发许可证或者执照等形式，依法作出准予或者不准予特定的行政相对人从 事特定活动的行政行为。 行政许可是行政机关根据相对人中请，作出决定允许相对人做某事、行使某种特权、获 得某种资格和能力的行为。圆 行政许可通常指行政机关根据当事人的申请，在一定条件下解除禁止，准许个人或组织 从事某种活动的一种行政行为。 行政许可是国家行政机关及法律授权组织根据相对人申请，依照法律、法规和规章规定， 通过颁发证照或批准、登记、认可等方式，允许相对人从事某种活动、行使某种权利、获得 某种资格或能力，非经允许从事该活动、行使该特权即为违法的具体行政行为。固 行政许可是由法律、法规设定一般性禁止的制度，是行政机关依据公民、法人或者其他 组织的申请准予其从事法律、法规作一般性禁止的事项或活动的行政行为，是行政机关依法 对公民、法人或者其他组织的行为进行法律控制的行政法律手段。 。姜明安主编行政法与行政诉讼法( 第三版) 【m 】北京：北京大学出版社，高等教育出版社，2 0 0 7 ：2 5 8 雪应松年行政行为法一中国行政法制建设的理论与实践【m 】北京：人民出版社，1 9 9 2 ：4 1 8 西张正钊、韩大元中外许可证制度的理论与实务【m 】北京：中国人民大学出版社，1 9 9 4 ：1 d 张尚麓走出低谷的中国行政法学中国行政法学综述与评价【m 】北京：中国政法大学出版社，1 9 9 1 ：1 8 7 西张步洪论行政许可的范围【j 】行政法学研究，1 9 9 7 ( 2 ) ：7 2 4 中南大学硕士学位论文 第一章行政许可间接相对人及其行政赔偿救济概述 上述定义要么过于狭窄，要么没有反映出许可的本质内涵和应有外延。 笔者认为，行政许可的内涵应指，行政主体在法律规范一般禁止的前提下，对相对人的 申请依法进行审查，进而作出准予或不准予其从事特定活动或享有某种资格的决定，以及在 条件符合时，依申请或依职权对原许可决定作出变更、延续、撤回、撤销等一系列行为的总 称。其中，行政主体既包括传统意义上的行政机关，也包括被授权组织和受委托组织。 行政许可的外延既包括行政许可决定的作出，也包括行政许可的变更、延续、撤回、撤 销等一系列行为。行政许可决定的作出，指行政主体依法对相对人的申请进行审查，做出准 予或不准予相对人从事特定活动或享有某种资格决定的行为；行政许可的变更，指行政主体 针对相对人提出的，关于改变原许可决定内容的申请，依法进行审查，进而做出准予或不准 予决定的行为；行政许可的延续，指行政主体针对相对人提出的，关于延长原许可证期限的 申请，依法进行审查，进而做出准予或不准予决定的行为；行政许可的撤回，指行政主体在 许可决定作出以后，相关许可证生效以前，针对相对人提出的，使该许可证不生效的申请， 依法进行审查，进而做出准予或不准予决定的行为；行政许可的撤销，指行政主体在许可证 生效以后，针对相对人提出的，使该许可证效力消灭的申请，依法进行审查，进而做出准予 或不准予决定的行为。 笔者认为，行政许可间接相对人的概念应理解如下： 在行政许可中，间接相对人是相对于直接相对人而言的，是存在于行政主体的行政行为 所引起的法律关系中的当事人之一。通过上文对行政许可概念的界定，笔者认为，行政许可 间接相对人，是指在行政许可的作出、变更、延续、撤回、撤销等过程中，许可行为间接针 对的，或受许可结果影响的，并存在利害关系的，许可机关和许可申请人之外的公民、法人 或其他组织。 1 1 2 行政许可间接相对人的特征及种类 行政许可间接相对人的特征主要有： 第一，许可间接相对人可能存在于行政许可的实施和实施监管全程中或是某一过程中； 第二，许可间接相对人是受许可行为间接影响的当事人； 第三，许可间接相对人是许可行为的利害关系当事人； 第四，许可机关也有可能成为许可间接相对人，只要其与他人作出的许可行为有利害关 系。 行政许可间接相对人的种类主要有： 许可权力人。例如，某地质矿产局，其由于水电局越权向乙厂颁发采砂许可证而成为许 可间接相对人，因为水电局越权作出的许可决定，本属于地质矿产局的权力，两者存在利害 关系； 相邻关系人。例如，建筑规划部门许可在某块土地上建高楼，这一授益行政行为便有可 中南大学硕士学位论文第一章行政许可间接相对人及其行政赔偿救济概述 能侵犯该土地相邻人的采光权，相邻人便有可能成为这一许可行为的间接受害人； 竞争关系人。例如，在出租车市场的特许经营方面，当政府管制部门基于各种因素的考 虑，准备审批一家新的出租车公司投入运营时，原来已有出租车公司的客源便有可能受到削 减，从而影响其经济收入； 消费者。许可申请人获得许可后，往往获得某种从业资格或营业资格，此时其利用这种 资格在一定的行业里提供商品或者服务，进行市场交易，便会与众多消费者发生民事关系， 这种民事关系的发生，前提实际上是相对方基于对该种资格的信赖，因此，其利益是与先前 的许可行为息息相关的； 许可监管受影响人。例如，重庆市綦江县彩虹桥垮塌案中，由于彩虹桥许可监管缺位致 桥塌事件中牺牲的武警战士和群众； 许可撤销受影响人。例如，某栋商品房的建设规划许可证被撤销，其便成为了违章建筑 而面临拆迁的危险，此时，该栋商品房的购买者们便也面临权益受损的危险，那么，买房者 们便成了许可间接相对人。 1 2“间接相对人”与“第三人”的区别意义 第一，从行政法的调整范围来看，使用行政许可间接相对人，更利于理清行政管理关系， 从而使权利救济更具有可操作性。行政管理关系是行政法调整的主要行政关系，该关系的当 事人一方是行政主体，另一方是行政相对人，而“第三人 则游离在这对双方之外，有点不 伦不类，当其权益由于行政主体行使行政职权而遭受损害时，往往处于被忽视的境地，所以， 将许可中的“第三人 纳入行政相对人范畴，将其作为一种间接相对人具有非常进步的现实 意义。 第二，从法律干预的正当性来看，将行政许可第三人纳入间接相对人范畴，更有利于法 律救济的及时切入。因为“直接相对人和间接相对人都是行政相对入，其权益受到行政行为 侵害后可以依法申请行政救济”，在行政主体行使行政职权的过程中，行政主体和行政相对 人同处于一个法律关系中，双方互负权利和义务，当行政相对人的权利受损时，便意味着行 政主体将要负担一定的义务，义务的内容包括行政赔偿在内的各种法律救济。可见，在行政 主体与相对人之间，当双方的权利义务处于失衡状态时，法律介入具有先天的正当性。 第三，从行政诉讼原告资格来看，使用许可间接相对人代替第三人，更有利于认定许可 间接相对人的原告资格。1 9 8 9 年，我国行政诉讼法确立的行政诉讼原告资格是“行政相 对人 标准，后来，为了弥补该规定的抽象性和狭窄性，最高人民法院行政诉讼法司法解 释第1 2 条确立了新的标准，即“法律上的利害关系”标准，这一标准恰好和行政诉讼第三 人标准重合。然而，理论与实务界对该新标准的理解却从未达成过一致意见，甚至引发了更 国姜明安主编行政法与行政诉讼法( 第三版) m i 北京：北京大学出版社，高等教育出版社，2 0 0 7 ：1 6 3 1 6 4 6 中南大学硕士学位论文 第一章行政许可间接相对人及其行政赔偿救济概述 多的争论，如有学者主张法律上的利害关系应理解为切身的利害关系、现实的利害关系和直 接的利害关系，并指出，“切身”直接来源于行政诉讼法第2 条、第4 l 条第1 项的规定， “现实 则直接来源于行政诉讼法司法解释第1 条第2 款第6 项的规定，而“直接 则 未说明。姑且不论前两者对法条的理解是否精准，光第三者“直接 与否便足以令人怀疑。 可见，在目前的情形下，与其让某人作为行政诉讼第三人参诉，倒不如让其作为行政相对人 参诉，而许可间接相对人，不管其概念如何界定，始终逃不了行政相对人这一大的范围，如 此看来，更有利于其参诉而维权。 第四，从行政赔偿请求人的资格来看，使用许可间接相对人概念更有利于预测行政赔偿 的可能性，从而减少当事人的诉累，节省司法成本。第三人的重要特点是他们不是行政机关 行为的直接对象，但可能受到行政机关行为的直接侵害，也可能受到行政机关行为的间接影 响。针对第三人受损，国家是否应承担赔偿责任，我国国家赔偿法规定的并不清楚，一 般认为，如果第三人是直接受害人，国家是应该要赔偿的，如果第三人是间接受害人，国家 赔不赔则不明确。圆如此一来，在行政许可中使用“第三人 概念，将面临许可第三人类型划 分非常混乱的境地，那就是许可第三人将被分为：第一种，具备行政赔偿请求人资格型；第 二种，具备或者不具备行政赔偿请求人资格型。很明显，后者似乎包含了前者，但又确实不 同于前者。而一旦我们使用“许可间接相对人 概念，这种烦恼将“烟消云散 ，因为，我们 将直接根据间接相对人与许可行为间接的程度，来判断其是否具有行政赔偿请求人资格，间 接相对人与行政许可行为间接的程度不同，能否获得行政赔偿也不同，许可间接相对人将要 么被归于能够请求行政赔偿一类，要么被归于不能请求行政赔偿一类。 1 3 行政许可间接相对人行政赔偿救济立法现状及问题 行政许可中的行政赔偿问题，目前在我国主要涉及的法律规范有行政诉讼法、最高 人民法院关于执行( 中华人民共和国行政诉讼法) 若干问题的解释、行政许可法、最高 人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定和国家赔偿法。从这些规范性文件来看， 行政许可间接相对人在提起行政赔偿诉讼时，虽然可以获得一些立法依据，然而，其受侵犯 的权益最终能否获得赔偿，却存在诸多不清楚的地方。 第一，从行政诉讼法的规定来看，该法第1 1 条关于受案范围的规定，涉及行政许可 致害的有“吊销许可证和执照 、“认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政 机关拒绝颁发或者不予答复的。显然，这将许可侵权的情形规定的过于狭窄，前者遗漏了违 法作出许可决定等情形，后者遗漏了认为符合法定条件申请撤销、撤回、变更行政许可，行 政机关拒绝颁发或者不予答复等情形。 第二，从最高人民法院关于执行( 中华人民共和国行政诉讼法) 若干问题的解释来 。姜明安主编行政法与行政诉讼法( 第三版) m 1 北京：北京大学出版社，高等教育出版社，2 0 0 7 ：5 0 5 。姜明安主编行政法与行政诉讼法( 第三版) m i 北京：北京大学出版社，高等教育出版社，2 0 0 7 ：6 8 3 7 中南大学硕士学位论文 第一章行政许可间接相对人及其行政赔偿救济概述 看，第1 2 条规定的起诉人资格为“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他 组织”，这种“有法律上利害关系 与行政诉讼法第2 条规定的起诉资格标准“合法权益 受到行政行为侵犯 到底是什么关系并不清晰；第1 3 条规定的可以提起行政诉讼的情形，涉 及行政许可间接相对人权益受损可提起诉讼的情形有“被诉的具体行政行为涉及其相邻权或 者公平竞争权的 ，“与撤销或者变更具体行政行为有法律上利害关系的，这两种情形，前者 将间接相对人受损的权益局限在相邻权与竞争权上，忽略了实践中间接相对人其他权益受损 的情形，后者将许可侵权限定在撤销许可致人损害上，而没有涉及违法作出许可致人损害等 情形。 第三，从行政许可法来看，第7 条规定“公民、法人或者其他组织的合法权益因行 政机关违法实施行政许可受到损害的，有权依法要求赔偿 ，然而，什么叫作违法实施行政许 可并无解释；第1 0 条规定“行政机关应当对公民、法人或者其他组织从事行政许可事项的活 动实施有效监督”，然而，什么叫作“有效监督，未“有效监督 如何承担责任并不明确； 第6 9 条规定“撤销行政许可，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿 ， 并没有说明此时许可间接相对人能否获得赔偿。 第四，从最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定来看，第1 3 条规定“被 告与他人违法侵犯原告合法权益的，应当根据其违法行为在损害发生过程和结果中所起作用 等因素，确定被告的行政赔偿责任；被告已经依照法定程序履行审慎合理的审查职责，因他 人行为导致行政许可决定违法的，不承担赔偿责任。 这其中一是没有明确许可机关与被许可 人共同侵犯许可间接相对人权益时，许可机关承担连带赔偿责任还是补充赔偿责任的区分办 法，二是没有明确许可机关“已履行审慎合理的审查职责 进而无须承担赔偿责任的界定。 第五，从国家赔偿法来看，第2 条总括性规定中的受害人有取得国家赔偿的权利情 形，只涉及了行政主体“行使职权”的情况，而忽略了行政不作为的情况，这就遗漏了行政 许可监管缺位致许可间接相对人受损而可以主张国家赔偿的情形；第4 条关于行政赔偿范围 的规定，涉及行政许可侵犯财产权的情形只有“吊销许可证和执照 ，这显然将行政许可致人 损害引起行政赔偿的范围规定地过窄，不利于许可间接相对人权益的保护。 综上，我国现行立法对于行政许可间接相对人提起行政赔偿诉讼的资格规定地过于模糊， 对于行政许可间接相对人受损的权益种类规定地过少，对于许可致间接相对人受损的情形规 定地过窄，对于许可机关在共同侵权致间接相对人受损情形下的赔偿责任类型与赔偿范围规 定地不明确。 8 中南大学硕士学位论文第二章行政许可间接相对人提起行政赔偿请求的资格 第二章行政许可间接相对人提起行政赔偿请求的资格 在行政许可中，一旦许可机关针对间接相对人的侵权责任构成，那么，间接相对人便可 以提起行政赔偿请求，这种行政赔偿请求既可能在行政程序中直接向行政赔偿义务机关提起， 也可能在行政诉讼程序中提起。 2 1 请求资格的决定因素 哪些许可间接相对人可以提起行政赔偿请求，是我们在制度设计时不得不考虑的一个重 大问题。在行政许可致间接相对人受损而产生的行政赔偿问题中，不但蕴含了许可间接相对 人的人身、财产等诸多私人利益，而且还蕴含了行政救济、行政管理等诸多秩序利益，每多 一个许可间接相对人享有行政赔偿请求权，都有可能引起这些利益的分配布局和总量对比发 生变化甚至失衡。 由于行政许可间接相对人提起行政赔偿产生于行政许可机关做出违法许可行为之后，因 此，在许可间接相对人提起行政赔偿请求之前还存在着一个行政法律关系，即行政许可机关 因作出行政许可行为而与许可间接相对人之间形成的法律关系，该法律关系是不依赖于其他 法律关系而独立存在的，在法理学上被称为第一性法律关系，当事人之间所具有的权利义务 也相应地被称为第一性权利和第一性义务。当许可间接相对人的第一性权利受到了行政许可 行为的侵犯，基于救济的必要便产生了第二性的权利行政赔偿请求权，而许可机关则负 有相应的第二性义务一行政赔偿的义务，两者之间便又形成了第二性的法律关系，该法律 关系因第一性法律关系的产生而产生，居于从属的地位。可见，许可间接相对人针对该许可 行为提起行政赔偿请求，关键是其第一性权利受到了许可行为的侵犯而有救济的需要，说得 更具体点，是其第一性权利中所蕴含的哪些利益受到许可行为侵犯而有救济的必要。 于是，从许可间接相对人行政赔偿请求权的权源上来看，其受到的限制主要是许可间接 相对人的哪些利益受到许可行为侵犯而有救济的必要。这里面的救济，包括申诉和控告、行 政复议和行政诉讼，而这些救济最终都可能落实到行政赔偿上来。许可间接相对人可能在申 诉控告和行政复议过程中直接向行政赔偿义务机关主张行政赔偿，也可能在行政诉讼时附带 提起行政赔偿请求，但在相关机关处理行政赔偿问题之前，都将先审查被申请的行政许可行 为是否存在国家赔偿法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，并且造成损 害。因此，许可间接相对人要想从行政许可机关获得行政赔偿，必须先启动针对该许可行为 的审查程序，审查机关则既可能是行政赔偿义务机关或行政复议机关，也可能是司法机关。 于是，便引出了一个具体的、与实定法相衔接的限制性因素：哪些许可间