（技术经济及管理专业论文）基于利益相关者理论的公共项目绩效评价指标体系研究.pdf

i丫llii1llll7lllu5fllolli6116lljll5ltjll t h e s i ss u b m i t t e dt ot i a n j i nu n i v e r s i t yo ft e c h n o l o g yf o r t h em a s t e r sd e g r e e p u b l i cp r o je c tp e r f o r m a n c e e v a l u a t i o ni n d i c a t o rs y s t e mr e s e a r c h b a s e do ns t a k e h o l d e r t h e o r y b y l iy | u s u p e r v i s o r a s s o c i a t ep r o f g a ox i z h e n j a n 2 0 1 0 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取 得的研究成果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他 人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得天洼理工大望或 其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研 究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 4、 学位论文作者签名： 有狐 签字日期：列。年弓月弓 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解 墨盗墨墨盘堂有关保留、使用学位论文 的规定。特授权墨盗墨兰盘望 可以将学位论文的全部或部分内容编入 有关数据库进行检索，并采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编， 以供查阅和借阅。同意学校向国家有关部门或机构送交论文的复本和电子 文件。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权说明) 学位论文作者签名：君弘 i 导师签名：焉喜移 签字日期：沙d 年弓月乡日签字日期：2 d 加年多月争日 摘要 公共项目是政府为社会提供公共产品或服务而进行的基础设施建设活动。公共项目 由政府垄断提供，而项目使用群体为不具有排他性的社会公众，公共项目建设领域绩效 管理问题仍然存在。首先是项目绩效的内涵不清，政府不断改进投资管理体系，而项目 绩效与项目后评价、公共部门绩效概念区分不清。其次是项目利益相关者各方的利益诉 求满意度对公共项目绩效的影响程度越来越大，公众维权意识增强，社区群体、媒体、 受项目影响的群体参与建设活动的监督需求越来越强烈。为了达到提高绩效评价效果的 目标，需要对项目绩效的内涵、目标进行规范分析，从利益相关者的利益关系、利益要 求角度研究绩效评价指标体系。 本文在绩效评价理论的基础上，采用了利益相关者理论方法对公共项目评价目标进 行了界定，分析了公共项目建设各个阶段的利益相关者参与情况、通过绩效棱柱理论分 析了各个阶段利益相关者的贡献和诉求，通过利益相关者诉求与绩效目标维度的结合构 建了基于利益相关者分析的公共项目绩效评价指标体系。论文的主要研究如下： 第一，通过对国内外有关项目绩效评价的文献进行综述，确立了公共项目绩效评价 的目标。公共项目分为维持性项目、经济性服务项目和社会性服务投资项目。公共项目 绩效目标具有多重性，总体目标是达到社会公众的满意，具体目标有三点，满足公众对 公共产品和服务的需求；改善经济社会发展环境，提高人民生活水平；维持社会公平。 第二，结合利益相关者理论，分析了公共项目绩效与利益相关者满意的关系，公共 项目绩效目标是利益相关者要求满足度条件下的整体效益最优。 第三，选取“投入专用性资本 和“分享项目的所有权或者使用权”两个维度界定 公共项目利益相关者范围，选取“对公共项目具有显著的影响力并承担对应的风险”和 “能够体现公平性为核心的社会属性 界定核心利益相关者。通过文献和理论分析，公 共项目核心利益相关者为政府、社会公众和周围社区。每个阶段的核心利益相关者不同。 第四，基于绩效棱柱理论，分析了每个阶段的绩效评价目标、利益相关者贡献和诉 求。决策阶段绩效目标是决策科学、信息公开，管理阶段绩效目标是成本控制、质量控 制和进度控制有效，结果阶段绩效目标是项目运作效率和影响评价。 第五，建立基于利益相关者理论的公共项目绩效评价指标体系，包括项目决策绩效、 项目管理绩效、项目结果绩效三个准则层。由于不同类型公共项目指标存在差异，论文 重点研究了社会性服务公共项目的指标层。 关键词：公共项目利益相关者绩效棱柱指标体系 a b s t r a c t p u b l i cp r o j e c t sa r ei n f r a s t r u c t u r e - b u i l d i n ga c t i v i t i e st h a tp r o v i d e db yt h eg o v e r n m e n tt o p r o v i d ep u b l i cg o o d so rs e r v i c e s p u b l i cp r o j e c t sa r em o n o p o l yp r o v i d e db yg o v e r n m e n t ，b u t t h ep r o j e c td o e sn o th a v ee x c l u s i v eu s eo fg r o u p si nt h es o c i a lp u b l i c t h i sc o n t r a d i c t i o nl e a d s t w op r o b l e m s t h ec o n n o t a t i o no fp r o j e c tp e r f o r m a n c ei su n c l e a r ，a n dp r o j e c ts t a k e h o l d e r s h a v eas t r o n g e ri n f l u e n c et ot h ep r o j e c tp e r f o r m a n c e ，p r o j e c t a f f e c t e dg r o u p sh a v ea l l i n c r e a s i n gi n t e r e s ti nm o n i t o r i n gt h ep r o j e c tm a n a g e m e n t i no r d e rt oi m p r o v i n gp e r f o r m a n c e e v a l u a t i o nr e s u l t s ，w en e e ds t u d yp e r f o r m a n c ec o n t e n t ，g o a l sn o r m a t i v ef r o ms t a k e h o l d e r s ， i n t e r e s t sa n dd e m a n d s ，a n dt h e ns t u d yo fp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ni n d e xs y s t e m i nt h i sp a p e r , w ed e f i n e dt h em e t h o do fc o n f i r m a t i n ge v a l u a t i o no b j e c t i v e s ，a n a l y z e dt h e c o n s t r u c t i o no fp u b l i cp r o j e c t si nv a r i o u ss t a g e so fs t a k e h o l d e rp a r t i c i p a t i o n ，t h r o u g ht h e p r i s mo fp e r f o r m a n c e a ta l ls t a g e so ft h e o r e t i c a la n a l y s i so ft h es t a k e h o l d e r sc o n t r i b u t i o n sa n d a s p i r a t i o n s ，w i t ht h ed e m a n d so fs t a k e h o l d e r sw eb u i l tt h ec o m b i n a t i o no fd i m e n s i o n so f p e r f o r m a n c eg o a l s t h em a j o rr e s e a r c hi nt h i sp a p e r i sa sf o l l o w s ： f i r s t l y , t h r o u g ht h el i t e r a t u r er e v i e wo fp r o j e c tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o na r e a s ，e s t a b l i s h e d t h eg o a lo fp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o no fp u b l i cp r o j e c t sh a sa m u l t i p l i c i t yo fo b j e c t i v e s ，t h eo v e r a l lg o a li st oa c h i e v ep u b l i cs a t i s f a c t i o n s p e c i f i co b j e c t i v e s a r ea sf o l l o w s ，m e e t i n gt h ep u b l i cd e m a n df o rp u b l i cg o o d sa n ds e r v i c e s ，i m p r o v i n gt h e e c o n o m i ca n ds o c i a ld e v e l o p m e n te n v i r o n m e n t ，m a i n t e n a n c eo fs o c i a lj u s t i c e s e c o n d l y , b a c e do ns t a k e h o l d e rt h e o r y , w ea n a l y s i s t h a t p u b l i cp r o j e c t s t a k e h o l d e r s s a t i s f i e d d e g r e eh a v ear e l a t i o nt ot h ep e r f o r m a n c eg o a l p u b l i cp r o j e c tp e r f o r m a n c ei s s a t i s f yt h ed e g r e er e q u i r e m e n t so fs t a k e h o l d e r su n d e rt h ec o n d i t i o n so ft h eo v e r a l lo p t i m a l e f f e c t i v e n e s s t h i r d l y , w e s e l e c t e dt w od i m e n s i o n st od e f i n et h e s c o p e o f p u b l i cp r o j e c t s t a k e h o l d e r s ，w h i c hd i m e n s i o n sa r ei n p u t - s p e c i f i cc a p i t a la n ds h a r eo w n e r s h i po f t h ep r o j e c to r t h er i g h tt ou s e w e l l ，t h ed e f i n i t i o no fc o r es t a k e h o l d e r si ss e l e c t e db yt w om a i np o i n t s ，o n e i ss i g n i f i c a n ti n f l u e n c eo np r o j e c ta n db e a rt h ec o r r e s p o n d i n gr i s k s ，o t h e ri sc a p a b l eo f e m b o d y i n gf a i m e s s t h ec o r es t a k e h o l d e r si np u b l i cp r o j e c t si st h eg o v e r n m e n t ，t h ep u b l i c a n dt h es u r r o u n d i n gc o m m u n i t i e s f o u r t h l y , b a s e do np e r f o r m a n c ep r i s mt h e o r y , a n a l y s i s e de a c hs t a g eo fp e r f o r m a n c e e v a l u a t i o n g o a l s ，t h e s t a k e h o l d e r sc o n t r i b u t i o n sa n da s p i r a t i o n s d e c i s i o n m a k i n gs t a g e p e r f o r m a n c eg o a l sa r es c i e n t i f i cd e c i s i o n m a k i n g ，i n f o r m a t i o nd i s c l o s u r e m a n a g e m e n ts t a g e p e r f o r m a n c eg o a l sa r ec o s tc o n t r o l ，q u a l i t yc o n t r o la n de f f e c t i v ep r o g r e s sc o n t r 0 1 t h er e s u l t s o fp e r f o r m a n c eg o a l sa r ee f f i c i e n c yp r o je c ti n f l u e n c ea n di m p a c te v a l u a t i o n f i f t h l y , e s t a b l i s h e dap u b l i cp r o j e c tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ni n d e xs y s t e mw h i c h i sb a s e d o ns t a k e h o l d e r t h e o r y , i n c l u d i n g t h r e e l a y e r s ，d e c i s i o n m a k i n gp e r f o r m a n c e ，p r o j e c t m a n a g e m e n tp e r f o r m a n c ea n dr e s u l t sp e r f o r m a n c ec r i t e r i a k e yw o r d s ：p u b l i cp r o je c t ，s t a k e h o l d e r s ，p e r f o r m a n c ep r i s m ，e v a l u a t i o ni n d i c a t o r s 目录 第一章绪论1 1 1 课题背景1 1 1 1 我国公共项目建设的宏观环境1 1 1 2 政府重视公共项目绩效2 1 1 - 3 公众关注公共项目绩效4 1 2 课题的研究意义4 1 3 研究综述5 1 3 1 国外公共项目绩效评价研究进展。5 1 3 2 国内公共项目绩效评价研究现状8 1 4 研究问题1 1 1 5 研究方法。1 2 1 6 研究创新及不足1 4 第二章理论基础及公共项目绩效内涵界定：1 5 2 1 理论基础1 5 2 1 1 绩效评价理论1 5 2 1 2 利益相关者理论1 7 2 1 3 绩效棱柱理论。2 l 2 2 公共项目概念和范围2 2 2 2 1 公共项目概念比较2 2 2 2 2 公共项目的分类2 3 2 3 公共项目绩效评价内涵2 4 2 4 公共项目绩效评价的三个阶段2 8 第三章公共项目利益相关者分析3 0 3 1 利益相关者群体界定3 0 3 1 1 界定原则3 0 3 1 2 界定标准的选择3 1 3 1 3 公共项目利益相关者范围3 2 3 1 4 核心利益相关者选择3 3 3 2 利益相关者参与分析3 4 3 2 1 公共项目绩效逻辑框架分析3 5 3 2 2 决策阶段利益相关者分析3 6 3 2 3 建设阶段利益相关者分析3 8 3 2 4 项目使用阶段利益相关者分析4 1 第四章公共项目绩效评价指标体系的构建4 4 4 1 指标体系构建框架4 4 4 2 公共项目绩效评价指标体系。4 5 4 3 指标体系数据处理方法4 7 4 3 1 指标无量纲化方法4 7 4 3 2 指标权重的确定方法4 8 第五章案例分析5 l 5 1 “大沽路绿地”项目案例背景5 1 5 1 1 “大沽路绿地”项目建设目标5 1 5 1 2 “大沽路绿地”项目整体建设过程概况。5 2 5 2 “大沽路绿地”项目绩效评价指标体系。5 4 5 3 绩效评价评语集及数据收集标准。5 9 5 4 “大沽路绿地”绩效改进建议6 l 第六章结论与展望6 2 6 1 主要研究结论6 2 6 2 研究展望6 3 参考文献6 7 发表论文和科研情况说明7 1 致谢7 2 第一章绪论 1 1 课题背景 第一章绪论 1 1 1 我国公共项目建设的宏观环境 改革开放以来，我国一大批沿海经济开发区的建设不仅带来了新的经济发展契机， 而且带动了沿海城市的扩大和繁荣。根据经济统计年鉴反映，我国年均经济增长速度超 过1 0 ，与经济增速相适应，我国主要城市的固定资产投资也保持着强劲的增长势头， 公共项目投资不仅在数量上和质量上大幅提高，而且反映了我国城市文明的精神风貌和 城市经济投资环境的大幅改善。 从我国经济运行整体情况来看，公共项目建设始终是政府实现财政职能的重要手 段，是对公共资源的再分配，公共项目的建设和运营的情况直接反映了国家财政政策、 公共政策的实施成果。2 0 0 8 年底全国人民代表大会上提出的四万亿经济振兴计划，主要 包括了十个方面的国家投资计划，其中加快建设保障性安居工程，农村基础设施建设， 铁路公路和机场等重大基础设施建设，医疗卫生、文化教育事业，生态环境建设，地震 灾区灾后重建，等过半的大型投资都是围绕城市基础设施和重大公共项目进行的投资规 划。据北京商报2 0 0 8 年1 1 月2 7 日报道，国家发展和改革委员会主任张平披露，未 来两年多安排的4 万亿元投资每年可拉动中国经济增长1 个百分点。在京津地区，天津 市滨海新区的建设将形成大型的临港经济开发区、高规格配套城市居住基础设施，其目 标也是建设国际港口城市、北方经济中心和生态城市。公共项目投资对经济的拉动作用 将对区域经济发展、国家经济振兴等产生战略性的支撑作用。 随着公共项目的不断发展，政府对于公共项目的管理认识也在发生着变化。2 0 0 4 年我国政府在经济投资体制中推行新的改革尝试，核心是国务院颁布的关于投资体制 改革的决定，在该文件中明确提出了政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效 配置资源的经济和社会领域，具有一定经营性的公共产品允许社会资本投资，改变了以 往公共项目仅由国家投资的单一投资的渠道。结合我国经济统计年鉴【l j ，经过粗略计算 可以得出2 0 0 7 年和2 0 0 6 年公共项目投资增长速度均在1 5 以上( 如表1 - l 所示) ，其 中2 0 0 7 年公共项目投资增长率为1 5 5 7 ，占社会固定资产投资比例的2 4 8 。从这些 粗略的数据统计中可以看出我国公共项目建设数量上投资额的增长态势，并且在社会固 定资产投资增长中保持稳定的比例。 第一章绪论 表1 ，12 0 0 5 年至2 0 0 7 年我国部分公共项目投资增k 情况( 单何：亿元) 项目构成 2 0 0 52 0 0 62 0 0 7 电力、燃气及水的生产和供应业 7 5 5 4 48 5 8 5 79 4 6 7 6 交通运输、仓储和邮政业 9 6 1 4 01 2 1 3 8 11 4 1 5 4 0 水利、环境利公共设施管理业 6 2 7 4 38 1 5 2 71 0 1 5 4 3 卫生、社会保障和社会福利业 6 6 1 87 6 9 08 8 5 0 文化、体育和娱乐业 8 5 7 09 5 5 41 2 4 3 4 公共管理 2 9 2 6 8 2 9 9 0 5 3 1 6 6 1 小计 2 7 8 8 8 3 3 3 5 9 1 4 3 9 0 7 0 4 环比增长率( 以上年为基数)1 9 1 5 1 5 5 7 当年社会同定资产投资额 8 8 7 7 3 610 9 9 9 8 2l3 7 3 2 3 9 公共项目占社会固定资产投资的比例2 3 9 2 4 8 资料米源：( 2 0 0 8 年中国经济统计年鉴中“各地区按主要行业分的全社会 崮定资产投资”，增长率为作者计算所得。 我国城镇化进程也大大促进了城市公共项目建设的高速发展。上个世纪9 0 年代以 后，我国为了满足农业和农村的经济发展需要，提高社会资源合理配置的目标实行了城 镇化建设。城镇化步伐不仅大大推动区域公共投资的迅速增长，而且对区域经济发展、 社会和谐有着深远的战略意义。据2 0 0 9 年8 月2 4 日经济日报署名评论员文章“城 镇化进程加快推进城市功能不断完善”的数据，至2 0 0 8 年年底我国大陆已经拥有大小 城市6 6 2 个，其中特大城市8 0 个，大城市2 0 9 个，中等城市2 5 4 个，小城市1 1 9 个， 我国城镇人口数达到6 亿人，城镇化水平为4 5 。在我国城镇化快速发展的宏观条件下， 以特大城市为中心向周围区域城市辐射带动经济增长的城市群建设已经成为我国经济 增长的重要增长极，是我国参与国际竞争的核心区域，反映了我国的综合国力和国际竞 争力。我国公共项目绩效不仅是项目实施成果的考核点，而且是政府财政运作管理控制 的重要反映。在公共项目规模日益扩大的今天，公共项目绩效管理已经成为项目战略沟 通、传递和实现的有效工具，而且公共项目等基础设施建设具有投资乘数效应，公共项 目绩效的好坏不仅关系到整个国民经济建设效率，而且是贯彻公共政策、维护社会公平 的重要保证。 1 1 2 政府重视公共项目绩效 公共项目绩效受到政府越束越多的重视。公共项目从需求分析、立项审批、开工建 设到投入使用的整个建设情况反映了项目管理的合理性、建没效果是否达到既定目标、 公共财政资源的配置是否满足社会公平的需要，而且公共项目的建设成绩和效率还反映 了项目是否能够达到社会福利与公平效益最大化的目标。在西方发达国家，政府更是把 公共项目绩效作为考核部门公共支出效果的重要依据。我国政府在提高公共项目绩效管 理上也作出了大量的改革尝试，改革领域包括了公共项目建设机制、评价管理机制、公 第一章绪论 众参与、法律法规等多个角度，其目标还是提高公共项目资会使用效率，改善建设成绩 和效率。我国政府对公共项目绩效管理的改革尝试有两个方面的工作，法律政策的推进 和委托“第三方”评价。 第一，国家有关部门不断推出新的政策和法规，从上而下推进公共项目绩效评价管 理工作。近年，国家对公共项目的建设和管理工作进行了大量的改革尝试，形成了一系 列的法律法规，为公共项目绩效评价提供了法律依据，也提出了对公共项目绩效评价的 科学性要求。 表1 2 我国政府对公共项目管理的有关法律和法规 年份政府部j法律法规 规定 财政部关于开展中央政府投资项 规定了中央政府投资项目预算 2 0 0 4 财政部绩效评价工作的主体，评价环 目预算绩效评价工作的指导意见 年 节，参考指标等。 国家发改公共项目投、建、管三位一体的 委 投资体制改革的决定 新模式探索。 2 0 0 6 国家发改 关t - 建设项目经济评价上作的若在公共项目建设管理领域推行 委、原建 干规定和建设项目经济评价方新的经济评价方法和参数，是不 年 法与参数第三版、关于建设项目断提高投资决策的科学水平的 设部 经济评价工作的若干规定实践尝试。 市政公用设施建设项目经济评 住房和城市政公用设施建设项目经济评价价一r 作应采取的标准、指标体系 2 0 0 8 乡建设部 方法与参数的通知的原则，以及不断提高投资决策 年 科学化水平的实现途径。 环境保护 修订建设项目环境影响评价文件 确定公共项目的建设项目环境 部分级审批规定影响评价文件的分级审批。 资料来源：作者整理 第二，政府为提升公共项目建设管理的效率，采用了一些新的方法和手段，具有代 表性的是“第三方 绩效评价、公共项目决策听证会制度。“第三方绩效评价是利用 我国新兴的第三产业中的工程咨询、工程监理等第三方企业对公共项目绩效进行客观的 监督。我国最早的工程咨询企业中国国际工程咨询公司在2 0 世纪8 0 年代中后期成 立了项目评价局，接受原国家计划管理委员会、原国家建设部、国家财政部的委托对我 国大型的公共项目进行评价管理工作，早期的公共项目评价方法主要采用建设项目经济 评价为主的项目后评价。此后我国“第三方”工程咨询企业逐渐形成了以经济评价、效 益评价、后评价、预算支出绩效考核为主的多种评价体系。政府在谋求第三方公平的后 评价的同时，不断加大公共项目投资的决策科学性，试行公共项目决策听证会等各种制 度。上海市于2 0 0 6 年颁布了c k 海市居民区听证会、协调会、评议会制度试行办法， 确定了居民区听证会、协调会、评议会制度，居民区居民群众可以通过上述方式参与居 民区内公共项目的民主管理、民主决策、民主监督。 然而由于我国政府对公共项目绩效管理的改革工作起步较晚，缺乏较为系统的绩效 评价体系，各种同类的公共项目无法进行横向的比较，而纵向比较意义甚微( 公共项目 建设具有一次性支出的特征) ，因而公共项目绩效已经成为政府建设改革的重要环节， 公共项目绩效评价和管理工作关系着政府公信度、民主决策等深远的意义。 第一章绪论 1 1 3 公众关注公共项目绩效 近年来，社会公众特别是城市社区居民广泛采用各种形式参与公共项目决策听证、 后评价等工作。这一方面来自于公众对管理城市的主人翁意识提升，另一方面来源于法 律意识的提高。由于我国城镇公共项目管理发展阶段较晚，在城市实际建设过程中暴露 出一些问题，突出表现为公共项目的决策、建设、使用等各个阶段对特定公众的利益冲 突，公众对公共项目的公平性和非排他性利益诉求。一个典型的例子是2 0 0 8 年昆明北 辰小区4 2 2 堵车风波。2 0 0 8 年昆明政府决定改善北辰区城市道路通行情况，拟将北辰 小区的私有道路收归国有并兴建立交桥一座，由于该项目的决策没有进行充分的公示， 在项目准备动工的阶段就受到了小区居民的强烈抗议，并发生了冲突，最终酿成了4 月 2 2 日小区居民组织的大规模堵车行动，对城市交通、通行车辆行人、小区居民都造成了 很大的损失。类似昆明“4 2 2 堵车风波”的例子还很多，这些公共项目建设的利益冲突 问题主要归结于城市公共项目决策的公开性没有得到贯彻落实，政府决策部门“一篮子” 包办的公共项目建设对社区居民造成了利益侵害。 随着我国法制社会的不断推进，我国公众的法律意识得到了很大的提升。特别是在 城镇，公共项目作为关系城镇居民日常生产和生活的重要基础设施得到了公众的极大关 注，公共项目决策阶段的科学性和公示的透明性、施工阶段的管理情况、项目资金筹措 情况、项目建成后的使用情况等成为公众参与公共项目决策、维权等利益要求的关注核 心问题。公共项目决策的科学性和民情民意的真实反映成为公共项目绩效关注的新焦 点。公共项目建设不仅关系到政府经济建设战略的实施、项目建设目标的达成，而且关 系到城市管理的科学性、政府的公信度、民情民意的支撑程度等社会和谐的重要问题。 因而在以公共项目为反映的政府投资决策、实施过程中公众的利益要求已经越来越成为 公共项目绩效管理关注的重点。 1 2 课题的研究意义 加强对公共项目绩效的衡量要构建一套科学的评价指标和评价方法，公共项目的建 设牵涉到多层级、多部门的管理跨度，绩效评价指标体系设计具有复杂性的特点。而且 没有好的评估标准和评价方法，绩效评估工作就难以执行，绩效评价的目标就难以实现。 以利益相关者的分析和研究为基础，建立科学合理的绩效评价指标体系具有以下现实意 义： 1 提高绩效评价的科学性。 长期以来，我国工程建设领域重点关注事后的静态评价，遵循以经济价值为导向的 后评价体系，对影响评价、建设管理过程评价概括笼统，不仅导致了绩效管理混乱，而 且浪费了大量人力物力财力。这些情况都是与服务型政府科学管理相悖的。十六大以来， 我国政府一直强调提高政府决策的科学性、公共管理的科学性。作为公共管理的重要内 容，公共项目绩效评价管理的科学性对实现政府职能，提高政府办事科学性有着重要的 意义。因而，建立一套科学合理的绩效评价指标体系对于提高我国政府绩效评价的科学 第一章绪论 性有重要的研究意义。 2 实现绩效评价的反馈目标。 公共项目绩效评价目标的是以绩效为核心的科学管理工作，将评价结果作为改进公 共项目建设效率、加强政府财政资金控制、提高各类资源使用效益的重要依据。研究和 建立公共投资项目绩效评价体系，有利于关注政府投资效果，向各级政府、纳税人提供 客观、公正、公平、透明的投资项目效果判断和管理者业绩评估信息，完善已建项目、 改进在建项目和指导待建项目，同时通过绩效评价的结果反馈，完善和调整有关方针， 提高投资决策能力和水平，达到提高和改善投资效益的目标。在社会公共资源日益稀缺 的今天，研究公共项目利益相关者群体的利益要求，建立行之有效的公共项目绩效评价 指标体系，符合贯彻和落实科学发展观、构建和谐社会的内在要求。 3 强化对公共项目绩效的监督管理。 传统的项目管理强调对质量、成本、工期的关注，而这种绩效导向的管理活动并不 能完全体现出社会公众对公共项目绩效提高的要求。因为公共项目关系到更多社区公众 的生产、生活，公共项目绩效的监督不能完全通过成本、质量、工期三个要素来反映。 而从利益相关者的利益要求、利益冲突和妥协为基础来分析项目绩效，不仅将质量、成 本、工期作为公共项目绩效关注的重点，而且充分考虑了项目的社会影响、可持续性发 展、利益相关者满足等重要指标，从而实现了对公共项目绩效较为全面的监督管理。以 利益相关者的分析和研究基础来分析绩效评价的指标体系，具有很强的现实意义。 4 有益于深入研究项目绩效的分析方法。 此次课题研究旨在设计一套较科学完整的公共项目绩效评价指标，弥补现有评价指 标的目标导向不足，为公共项目执行的主管部门对项目进行全面评估提供参考。本文采 用的利益相关者分析框架、绩效棱柱等理论方法，也为公共项目绩效评价指标体系的研 究提供一种新的思路。 1 3 研究综述 1 - 3 1 国外公共项目绩效评价研究进展 在发达国家政府将公共项目的建设效率作为政府部门考核的重要指标，以此为契机 公共项目绩效评价的研究由浅入深，形成了以成本绩效评价、财务评价、影响评价、机 构评价到综合评价的研究发展路线。 1 以财务评价为主的阶段 2 0 世纪8 0 年代开始，早期的项目评价在微观经济学的研究范式下是以成本支出为 导向的。成本绩效评价的思路是将本求利，这个阶段项目评价的框架是围绕成本展开的， 例如每项成本指标，每磅成本指标，每公旱成本指标等。1 9 11 年，美国人哈瑞将经济学 中的会计核算思想引入到项目评价中，建立了一套自上而下的成本会计评价框架，通过 成本差异化比较分析研究的方式，实现成本相对于目标计划的偏差控制。 在成本绩效评价的基础上，学者结合公共项目的特殊性建立了财务评价为主的公共 第一章绪论 项目绩效评价框架。布鲁尔【2 1 ( b m e r e ) 等人在纽约组织建立了一个对市政等公共部门项目 建设管理研究的市政研究院，对纽约市城市市政建设管理和评价进行了深入的实践研 究。西蒙【3 】从理性选择的角度切入论述了政府市政绩效评价的特殊性，并出版了市政 活动测量一书，为市政项目的绩效评价和管理工作提供了借鉴价值。 财务评价指标虽然具有非常明确的目标和清晰地测量方法，但是这种片面强调经济 效益的做法无法满足公共项目绩效管理的要求，没有体现出公共项目社会性、公共性的 特点，因而财务评价为主的绩效评价指标体系并不能完全公共项目绩效评价的需求。 2 社会评价、关键绩效评价阶段 美国、英国等发达国家学者、社会机构长期对政府公共项目的研究形成了丰富的项 目绩效评价框架，具有典型代表意义的是美国的“3 e ”绩效准则和英国的k p i 绩效评价 指标框架。 ( 1 ) 美国的“3 e 公共项目绩效评价准则 2 0 世纪8 0 年代以后，美国政府更加重视社区、公众对公共项目建设过程的影响， 并率先进行了绩效影响评价的尝试。1 9 7 9 年，美国管理和预算办公室经过长时间的讨论， 最终颁布了“关于行政部门管理的改进和后评价工作应用”文件( 被外界简称为“a 1 1 7 号文件”) ，该文件主要规定了对政府机构管理公共资源的情况的评价，以及政府对公共 资源管理的有效性和充分性评价。以a 1 1 7 号文件为基础，美国政府部门逐步完善了 “3 e 绩效评价模板，即从公共项目的经济性( e c o n o m y ) 、效率性( e f f i c i e n c y ) 和效果性 ( e f f e c t i v e n e s s ) 为目标层来分析研究项目的绩效，组建项目绩效评价的整体框架。之后 “3 e ”绩效评价指标设计的思想得到了广泛的认同，经过学者的修订，加入了社会公平 性( e q u i t y ) 类指标使“3 e ”完善为“4 e ”，这些都是将财务性指标与社会评价类指标相 融合的尝试【4 1 。在具体项目的绩效管理实践上，美国o r e g o n 州政府通过征询地方政府项 目管理机关、社区居民、社会机构和专家学者的意见，将“4 e 绩效评价思想和标杆管 理思想相结合建立了一套o r e g o n 州公共项目绩效评估体系，该绩效评估体系包括了经 济评价、教育影响评价、环境影响评价、市民参与评价、社会支持评价、公共安全评价 以及社区发展评价七个领域共1 5 8 个具体指标。【5 】4 e ”绩效评价体系表达出的公共项 目经济性、效率性、效果性和公平性的理念一直是公共项目绩效评价的基本准则，本文 同样将沿用“4 e ”的基本要求，对公共项目绩效指标建立的目标层进行分析和归类。 1 9 9 4 年，美国建设研究院( c o n s t r u c t i o ni n d u s t r yi n s t i t u t e ) 从使用者( c u s t o m e r f o c u s ) 、领导能力( l e a d e r s h i p ) 、执行能力( d e l i v e r y ) 和雇员能力( e m p l o y e e e m p o w e r m e n t ) 四个角度出发对公共项目事前规划、设计、采购、施工、运转、启用、 使用报废处理七个阶段进行了分类研究，结合项目绩效评价“3 e ”准则、指标测量标准 和测量方法，形成了完整的q p m s 项目绩效评价框架。【6 】在q p m s 评价指标系统的使用 过程中，政府部门对影响项目绩效的利益相关者进行了大量的调查，并依据不同项目建 设阶段对政府管理部门、社区居民和项目工作者三者区别对待，这些重视利益相关者的 要求和对项目全过程的关注也是本文构建绩效评价指标体系将要重点研究的内容。0 p m s 绩效框架的最大贡献在于引出了平衡计分卡等企业绩效评价方法在公共项目绩效评价 中的应用。【7 】其对政府、建设单位、社会公众等不同群体的分别对待，对项目实施过程 第一章绪论 的分解思想将在本文的公共项目利益相关者关系分析等部分继续使用。 2 0 世纪9 0 年代以后，美国政府对公共项目建设管理进行了新的改革尝试，将公共 项目绩效管理与项目预算审批相结合，倡导了一种以公共项目绩效预算体系为代表的管 理方式，在绩效预算的基础上新绩效预算经过了项目规划预算、零基预算、目标预算等 预算模式整合，实现对公共项目建设的管理。其特点突出体现在：有明确限定的政策方 向；能够比较容易的控制支出总额；对公共服务的质量和数量的具体控制；评估绩效并 激励员工。 ( 2 ) 英国的k p i 指标体系 关键绩效指标又称为k p i ( “k e yp e r f o r m a n c ei n d i c a t o r 的缩写) ，即对业绩的达 成有关键驱动作用的因素。 项目的k p i 指标体系研究起源于英国。1 9 9 8 年，由英国约翰依根爵士倡议提出了 一个著名的报告“依根报告”，该报告提出对建筑绩效的反思，意在提高英国建筑 业质量和效率，受到了当时英国政府的重视。【8 】同年，英国政府发布了建筑行业报告一 一“重新思考建筑业报告”( r e t h i n k i n gc o n s t r u c t i o n ) ，该报告反映出英国政府对改 进公共项目绩效的关注，2 0 0 2 年英国政府发布了“加速变革 ( a c c e l e r a t i n gc h a n g e ) ， 在该报告中政府根据主管部门的建议制定了全行业年平均绩效改进的具体目标。英国有 关的建筑研究机构在政府的倡议下制订了建筑项目关键绩效指标( k p i ) 绩效评价体系。 该关键绩效指标包括：客户对于产品、服务的满意度；质量缺陷；对于成本、进度的预 测能力；安全；生产率；利润率；施工成本等1 0 项。【9 】对非定量指标量化后形成k p i 雷达图，直观显示项目绩效表现的强项和弱项。 k p i 指标设计的思想即选择关键性指标对整体绩效的反应仍然是符合统计学和管理 学的研究范式的。虽然k p i 应用广泛，但其仍然存在自身的缺陷，首先k p i 没有提供具 体到可以操作的指标框架体系，其次k p i 的选择是由管理者至上而下的进行层层分解最 终确定的，这样的确定方式容易导致重要性指标选择主观性较大，缺乏足够的数学推理 和验证。本文在从利益相关者的角度研究公共项目绩效的影响因素和构建指标体系将采 用k p i 的设计思想，通过关键性指标反映公共项目的整体绩效。 3 利益相关者视角下的项目绩效新进展 e l a i n es t e r n b e r g 1 0 j 认为利益相关者理论对项目绩效的研究作用在于两点，即清晰的 分析企业( 或者组织) 的受影响范围的提醒工具( r e m i n d e r ) ，以及阐明商业活动“社会 责任”的有效方法。k e l l y t 】从项目利益相关者对比入手研究了绩效评价的角色区分、 绩效评价过程、建设项目绩效评价范围，归纳分析了质量评估、绩效评价方法使用可达 性和以设计有效性为导向的绩效评价，这种设计有效性导向也反映出了利益相关者的满 足度对绩效评价的重要影